В октябре 1905 года Совет министров создавался как объединенное правительство. И все же он им в полной мере не был. Юристы отмечали всю двусмысленность статуса этого учреждения. Согласно закону, все решения такого правительства следовало принимать единогласно. На практике такое случалось нечасто. В случае разногласий между министрами решение оставалось за царем. Это положение явно диссонировало с идеей объединенного правительства, обладавшего собственной политической волей. Установленная законом скрепа (подпись) министрами актов верховной власти вроде бы должна была вводить ответственность чиновников за все решения, даже принятые лично царем. Тем не менее правовых механизмов, гарантировавших такую ответственность, не было. Как отмечал юрист Б. Э. Нольде, даже состав Совета министров не был зафиксирован в законодательстве, что было необходимо, поскольку статус ряда ведомств не был очевиден.
