Г. А. Шенгелиа

Правовое регулирование финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования Российской Федерации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34:37.07(470+571)

ББК 67:74.04(2Рос)

Ш47

Автор:
Шенгелиа Г. А., кандидат юридических наук, помощник декана по связям с государственными и общественными организациями юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

Исследование посвящено анализу правоотношений, возникающих при финансовом контроле деятельности образовательных организаций высшего образования Российской Федерации. За основу взята диссертационная работа автора. Издание является одним из первых правовых монографических исследований финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, в рамках которого выявлены особенности его правового регулирования, обусловленные принципами, видами, формами и методами финансового контроля в данной сфере, позволяющими совершенствовать его правовое регулирование в целях эффективного функционирования высшего образования.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2020 г.

Рекомендовано лицам, интересующимся вопросами правового регулирования финансового контроля.

УДК 34:37.07(470+571)

ББК 67:74.04(2Рос)

© Шенгелиа Г. А., 2019

© Шенгелиа Г. А., 2021, с изменениями

© ООО «Проспект», 2021

Светлой памяти моего отца
Шенгелиа Алико Ильича

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

КОНТРОЛЬ, чего, за кем-чем, над кем-чем.
Проверка, а также постоянное наблюдение
в целях проверки или надзора.
С. О. Ожегов

Финансовый контроль за формированием и использованием фондов денежных средств является одной из основных функций управления государства. Особенно возрастает роль контрольной функции в период качественных преобразований экономики, ее отраслей, включая и систему образования, или в период кризисных явлений государства в целом. Эффективность расходования денежных средств в области образования должна базироваться на их целевом использовании, особенно если речь идет о бюджетных средствах.

В настоящее время в контексте государственной образовательной политики Российской Федерации происходит системное улучшение образовательного процесса, предпринимаются меры по улучшению качества образовательных услуг, разрабатываются и реализуются целевые программы в сфере образования и науки, происходят изменения законодательной базы, регулирующей образование, и пр.

В связи с периодическим реформированием сферы образования особое внимание уделяется достижению принципа эффективности расходов с учетом происходящих нововведений, а также актуализируется проблема финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.

В монографии поднимаются актуальные на сегодняшний день проб­лемы, связанные с раскрытием содержания и принципов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования; анализом российской системы финансового контроля данных организаций, а также изучением зарубежного опыта данного института; определением форм и методов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования; рассмотрением финансовых правонарушений в сфере образования.

Автор не только предлагает доктринальное изложение проблем, но и предпринимает попытку представить предложения по совершенствованию правового регулирования финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.

Монография может представлять практический интерес для широкого круга читателей: студентов, аспирантов и преподавателей юридических и экономических факультетов образовательных организаций, а также иных категорий, интересующихся правовым регулированием финансового контроля.

ВВЕДЕНИЕ

Развитие высшего образования является одной из основополагающих целей любого государства, так как образование способствует формированию гражданского общества, повышению политической и правовой культуры каждого гражданина. Современное законодательство Российской Федерации о высшем образовании предусматривает создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования системы образования в качестве одной из задач правового регулирования соответствующих отношений1.

Для установления приоритетов государственной образовательной политики в 2000 г. была разработана Национальная доктрина образования в Российской Федерации, определявшая главные направления совершенствования законодательства в этой сфере. После утраты данным документом юридической силы была принята Программа «Развитие образования» на 2018–2025 годы, закрепляющая основные цели в области высшего образования, среди которых наиболее важными являются достижение качества образования, его доступности, а также развитие онлайн-образования. Общий объем финансового обеспечения данной Программы запланирован в размере 31 658 304 046,7 тыс. руб., что обусловливает необходимость осуществления финансового контроля в сфере образования за выделяемыми денежными средствами2.

Финансовый контроль в области высшего образования должен учитывать специфику этой сферы, задачи и функции развития системы образования, предусмотренные в действующих нормативных правовых актах.

Финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования нацелен на проверку полноты и своевременности поступления финансовых средств (с учетом внесенных законодательных изменений в утвержденные объемы бюджетных расходов на высшее образование), обоснованности распределения средств бюджетополучателям, финансирования мероприятий государственных целевых программ в сфере высшего образования, связанных с интеграцией высшего образования и фундаментальной науки, и пр.

Особое внимание государство уделяет контролю за расходованием средств на выплату заработной платы, стипендий, компенсаций и реализацию других социальных гарантий, на развитие материально-технической базы образовательных организаций высшего образования (приобретение вычислительной и множительной техники, учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебно-лабораторного и научного оборудования, оплату коммунальных и транспортных услуг и др.).

Актуальными направлениями современного финансового контроля в сфере высшего образования являются: установление наличия и правильности применения нормативных правовых актов по организации и финансированию образования; соблюдение уставов образовательных организаций и договоров с их учредителями; обеспечение финансово-экономической самостоятельности в соответствии с действующим законодательством; анализ всех финансовых ресурсов образовательных организаций; проверка эффективного целевого использования и сохранности финансовых ресурсов в системе высшего образования.

Вопрос финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования имеет большое значение по той причине, что осуществление систематического контроля за реализацией положений действующего законодательства будет способствовать достижению целей и задач развития образования, а также признанию высшего образования сферой прибыльных долгосрочных инвестиций и наиболее эффективного вложения капитала.

Необходимость совершенствования правового регулирования финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования на всех уровнях государственной власти предопределила актуальность настоящего исследования и основные его направления.

Глава 1.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

§ 1.1. Эволюция финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования

Анализируя финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в России, необходимо рассмотреть не только историю его развития, но и эволюцию высшего образования в российском государстве, а также проследить процесс формирования системы финансирования образования, поскольку это и обусловило тенденции развития финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования и его содержание.

В настоящее время в научной литературе принято выделять несколько периодов развития отечественного образования:

1) X–XVIII вв. — возникновение и господство церковно-религиозного образования;

2) XVIII в. — вторая половина XIX в. — возникновение и начало доминирования государственного образования;

3) вторая половина XIX в. — 1917 г. — возникновение общественного образования;

4) 1917–1990 гг. — советское образование;

5) с 1990 г. — современное образование3.

Первые три периода составляют достаточно крупный блок дореволюционного образования, каждое заложило основу современного высшего образования, его управления и контроля.

Каждый из данных периодов характеризуется своими особенностями, связанными с формированием и развитием как высшего образования в России, так и финансового контроля в указанной сфере.

Церковно-религиозная педагогика характеризуется преобладанием религиозного мировоззрения в народном образовании, что нашло свое отражение в его содержании и организации.

В 1631 г. в Киево-Печерском монастыре была открыта православная школа, основателем которой стал Петр Могила. Данная школа за период своего развития претерпела различные изменения статуса, который окончательно сформировался к 1658 г., когда польским королевским правительством школе были предоставлены права высшего учебного заведения. В конце XVII в. данное учебное заведение называлось Киево-Могилянским коллегиумом, а затем академией. С момента образования коллегиум был высшим учебным заведением, но польское правительство долгое время запрещало присвоение ему звания академии, так как считалось, что «не может быть на православном и славянском языке высокой культуры, а значит, и науки»4. Окончательно статус высшего учебного заведения за Киево-Могилянской академией был закреплен в 1701 г. Петром I.

Обучение в данном заведении было платным, размер платы зависел от достатка родителей. Однако основным источником финансирования выступала не плата за обучение, а пожертвования. В Киево-Могилянской академии была развитая система самоуправления, так как сначала избирался ректор собранием учителей, а позже избирались учителя. Финансовый контроль в рамках общего контроля и управления средствами, поступающими в академию, осуществлял ректор, поскольку специального внутреннего подразделения для этих целей не существовало.

В 1687 г. появляется одно из первых высших учебных заведений в России — Славяно-греко-латинская академия, предназначенная для подготовки православных священнослужителей и государственных служащих5. Учитывая, что это учреждение было единичным и располагалось в новоприсоединенных к России землях, говорить о наличии финансового контроля в сфере высшего образования в данный период не представляется возможным. Финансовый контроль появится несколько позже — с развитием университетского образования в Российском государстве.

Второй период развития российского образования связан с созданием учреждений светского образования, ведущую роль в котором играют органы государственной власти, непосредственно занимающиеся вопросами народного образования, которое должно было преследовать интересы империи и готовить профессионалов для службы монархическому режиму. Характерными чертами данного этапа развития российского образования можно назвать государственность, профессиональность и сословность. Соответственно, государственная система образования, светское обучение и воспитание начинают формироваться в XVIII в.

Рассматривая развитие высшего образования в России, прежде всего следует особо отметить, что страна отставала от других государств Европы не только в социально-экономическом и политическом отношении, но и в отношении образования. В Европе первые университеты были открыты в XII–XIII вв., а в России только в XVIII в. — благодаря реформам Петра I, которые привели к учреждению в 1724 г. Академического университета в Петербурге. Позже, в 1755 г., стараниями И. И. Шувалова и М. В. Ломоносова императрицей Елизаветой Петровной был открыт Московский университет, имевший при создании три факультета: юридический, медицинский и философский6. Однако формирование системы университетского образования в России происходит позднее — в первой половине XIX в.7 Медленное развитие университетского образования объяснялось как нехваткой материальных и кадровых ресурсов, так и потребностями государства, которые порождали утилитарный характер высшей школы8.

Наиболее существенные реформы в сфере образования, в том числе и высшего, происходят в начале XIX в., в правление Александра I. В частности, в 1802 г. было создано Министерство народного просвещения, выработавшее план организации единой системы образования. Данный план был реализован в 1803–1804 гг. и разделял всю территорию государства на шесть учебных округов: Московский, Дерптский, Белорусско-Литовский, Казанский, Харьковский и Петербургский. В каждый учебный округ входило несколько губерний. По этому плану выделялись четыре типа учебных заведений: приходские, уездные, губернские и университеты9. Во главе каждого из округов стоял попечитель, который должен был проводить образовательную политику государства, частично он же выполнял и контрольные функции в сфере образования округа.

По утвержденному в 1804 г. Уставу университетов Российской империи (далее — Устав 1804 г.) данные учебные заведения получали некоторую автономию и коллективные формы руководства. Во время разработки проекта данного Устава велись дискуссии об уровне университетской самостоятельности, при этом обсуждали две модели: французскую и немецкую. Первая модель отличалась строгим государственным контролем за университетом, а вторая предусматривала наделение университета широкой автономией10. В итоге был выбран немецкий вариант, поэтому Устав 1804 г. оценивается как самый демократичный из четырех университетских уставов, созданных в XIX столетии11. Основное содержание Устава 1804 г. характеризовалось независимостью университетов от других государственных учреждений Российской империи и наделением их правами внутреннего самоуправления12.

Устав 1804 г. закреплял органы управления университетом и их статус, в связи с чем рассматриваемый документ был достаточно объемным (включал 16 глав, 187 параграфов).

Полномочиями по осуществлению финансового контроля в университетах наделялись следующие органы: попечитель, совет университета и правление университета, включая ректора.

Несмотря на то что полномочия попечителя состояли преимущественно в общем надзоре за соблюдением университетского устава, он имел право изучать ежемесячные рапорты и копии протоколов совета университета, поэтому попечитель был в курсе всех событий, происходивших в университете. Основное полномочие попечителя в финансовой сфере заключалось в том, что он давал разрешение на сверхштатные издержки (гл. XIII, § 138 Устава 1804 г.) и контролировал правильность их использования через «непременного заседателя» (помощника ректора), назначавшегося в правление университета из ординарных профессоров. Кроме этого, к полномочиям попечителя университета относились следующие: назначение пособий бедным студентам, отсрочка платы или освобождение от нее бедных, но достойных студентов и др. (гл. I, § 5 Устава 1804 г.)13, т.е. попечитель осуществлял текущий контроль финансовой деятельности университета.

К полномочиям совета университета в области финансового контроля относилось ежегодное рассмотрение финансового отчета, который представлялся ректором «за общим подписанием Кассира и Бухгалтера». После этого отчет представлялся попечителю на рассмотрение (§ 52–53 Устава 1804 г.)14. Исходя из этого, можно отметить, что совет университета совместно с попечителем осуществляли последующий финансовый контроль деятельности университета.

Небольшая часть финансовых полномочий была у совета факультета, осуществлявшего предварительный финансовый контроль, который заключался в планировании расходов, «определенных на заведения, к факультетам относящихся» (§ 64–65 Устава 1804 г.)15.

Основная часть хозяйственных и финансовых функций возлагалась на правление университета, состоявшее из ректора, деканов и ближайшего помощника ректора — «непременного заседателя». Правление университета являлось исполнительным органом учебного заведения (гл. I, § 5; гл. III, § 134 Устава 1804 г.).

В Уставе 1804 г. были представлены следующие финансовые функции:

– распоряжение денежными средствами университета (гл. XIII, § 138);

– ежегодное предоставление совету университета отчета о своей деятельности (гл. VI, § 49–53)16.

Согласно § 138 Устава 1804 г. «Правление Университета в ведомстве своем имеет сумму, на содержание Университета отпускаемую; отвечает за ее целостность, распоряжается ею согласно Высочайше утвержденному штату, делает подряды, договоры и выдачи, наблюдая порядок, общими законами предписанный, и рассматривает счета всех чиновников, коим вверяются частные расходы»17.

Отдельные полномочия были у ректора как члена правления по распоряжению денежными суммами, в соответствии с которыми он мог профинансировать срочные расходы, дав указание казначейству совершить финансовую операцию. Единственное ограничение было по сумме — не более 100 руб. О произведенных расходах ректор должен был сообщить на ближайшем заседании правления (§ 137 Устава 1804 г.).

Правление ежемесячно «свидетельствует как штатную, так и хозяйственную суммы, сличая с приходными и расходными книгами». Ведомость, содержащая информацию о приходных и расходных суммах, за подписью кассира, бухгалтера и ректора направляется попечителю (§ 142 Устава 1804 г.)18.

Ежегодный финансовый отчет по смете университета представлялся в начале нового учебного года, обычно в январе, и ректор передавал его совету университета, а после одобрения советом направлял попечителю и министру народного просвещения.

Текущий финансовый контроль деятельности учебного заведения осуществлялся бухгалтерией, которая и готовила указанный отчет (§ 143 Устава 1804 г.)19.

Иными словами, в этот период постепенно формируется такой вид финансового контроля высшего образования, как внутренний. Это стало возможным благодаря закреплению самостоятельности университетов.

В 1835 г. был введен новый университетский устав (далее — Устав 1835 г.), согласно которому выросло значение административного управления, прежде всего со стороны попечителя учебного округа, а также ректора как его представителя и правления университета20.

Попечитель становится центральным органом в структуре управления университетом. Ректор наделялся полномочиями по контролю за качеством преподавания.

Компетенция правления заключалась в том, что оно курировало в том числе и хозяйственные вопросы, осуществляя административно-хозяйственные функции (ст. 36 Устава 1835 г.)21. Правление университета осуществляло распоряжение денежными средствами в объемах, определенных сметой, контролировало их использование и составление отчета о движении денежных средств и составляло отчетность (ст. 37 Устава 1835 г.)22.

Данным Уставом допускались сверхштатные расходы, не превышавшие 500 руб. Контроль за расходованием данных сумм осуществляло правление. Если сумма расходов превышала 500 руб., то такие расходы контролировались попечителем, а если свыше 1000 руб., то министром (ст. 41 Устава 1835 г.)23.

Таким образом, основной новеллой данного университетского Устава становится строгая упорядоченность организации учебного процесса и особенно государственный контроль качества образования, что усиливает и контроль финансовой деятельности университета. Как следствие, происходит значительное улучшение материального и финансового обеспечения университетов. В связи с тем что по Уставу 1835 г. университеты лишились определенной самостоятельности и управление стало исключительно государственным, происходит переориентация финансового контроля в этой сфере от внутреннего к внешнему, что обусловлено финансовым контролем со стороны попечителя и министра.

Очередной университетский устав был принят в царствование Александра II — в 1863 г. и базировался на идеях, заимствованных в университетах Западной Европы.

Одним из достоинств Устава 1863 г. является то, что впервые в его структуре была выделена глава, связанная с финансовой деятельностью учебного заведения, — глава X «О средствах для развития ученой деятельности Университетов»24.

Среди органов, осуществляющих финансовую деятельность, сохраняется преемственность, так как финансовый контроль продолжают осуществлять попечитель, университетский совет и правление.

К функциям попечителя было отнесено: утверждение средств, направляемых на развитие научной деятельности университета; установление правил о взимании платы за посещение занятий, правил о порядке сбора, о распределении и об использовании сумм, собираемых за посещение лекций.

Университетскому совету вернули часть полномочий, связанных с финансовой деятельностью, а именно: распределение сумм на учебные пособия по факультетам; рассмотрение финансовой сметы университета.

Компетенция правления включала в себя большую часть полномочий, связанных с финансовой деятельностью и финансовым контролем, например:

– по утверждению расходов согласно смете, не превышающих 300 руб.;

– по составлению сметы ежегодных доходов и расходов специальных средств университета;

– по представлению попечителю решения о выделении сверхштатных расходов более 300 руб. на один предмет в год;

– по подготовке предложений о совершенствовании деятельности хозяйственной части университета25.

Таким образом, правление контролировало расходование средств на содержание университета согласно смете и проверяло ежегодную отчетность, оставаясь, таким образом, административно-хозяйственным органом университета и осуществляя текущий и последующий финансовый контроль.

Считается, что Устав 1863 г. возвратил университетам определенную автономию, которой они обладали по Уставу 1804 г., а также усилил внутренний финансовый контроль, осуществляемый в основном правлением университета.

Последний университетский Устав был принят в 1884 г. и по своей структуре и содержанию во многих положениях повторял предыдущие уставы. Основным органом, осуществляющим финансовую деятельность и финансовый контроль, оставалось правление университета, к компетенции которого было отнесено:

– распоряжение денежными суммами согласно смете доходов и расходов, а также контроль за их использованием;

– осуществление сверхштатных расходов более 300 руб. в год;

– предложения по улучшению хозяйственной части университета26.

Таким образом, правление распоряжалось всеми денежными средствами университета, включая предоставленные кредиты, взносы за посещение лекций, и контролировало их целевое использование. Непосредственно данной деятельностью занимался советник правления по хозяйственной части, который назначается министром народного просвещения по представлению попечителя27. Данная должность и порядок назначения на нее впервые выделены в Уставе 1884 г. и предусмотрены для Московского университета. В состав правления Московского университета включался также советник по хозяйственной части, который утверждался попечителем учебного округа из посторонних лиц. Правление Московского университета получало суммы на содержание университета, принимало деньги, вносимые в виде платы за обучение, и другие доходы университета, а также обеспечивало сохранность денег, выплачивало стипендии и пособия, контролировало расходы и отчетность по ним в соответствии с порядком, установленным законами и распоряжениями министра народного просвещения28. Заседания правления проходили еженедельно, а ежемесячно правление представляло совету и попечителю краткую ведомость о состоянии наличных средств университета, тем самым осуществляя текущий и последующий финансовый контроль.

Анализ формирования системы российских университетов, позволяет заключить, что соответствующая система финансирования и контроля начинает складываться только в конце XIX в. Рассматривая вопросы финансирования высших учебных заведений в XIX — начале XX в., важно иметь в виду, что источниками поступления средств в учебные заведения были ассигнования государственного казначейства, проценты с капиталов, принадлежащих учебным заведениям, пожертвования, плата за обучение и содержание учащихся, доходы от продажи имущества учебных заведений. Однако основным источником финансирования образовательной деятельности являлись бюджетные средства, выделяемые государством.

Считается, что бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российском государстве начинает формироваться с момента составления общих сводных ведомостей государства в 1652 г. Первой подобной ведомостью стала ведомость о доходах и расходах 1680–1681 гг. по всем приказам29. Распределение финансовых ресурсов по государственным высшим учебным заведениям осуществлялось на основе сметы доходов и расходов, которая составлялась на каждый финансовый год. В основу такого документа закладывались так называемые штаты, утверждаемые органами государственной власти, которые ведали различными отраслями управления, в том числе и системой образования в России30. Штаты представляли собой сметы расходов бюджетных средств на содержание высших учебных заведений. Каждый штат предусматривал расходы на содержание работников и обучающихся, а также общие расходы, связанные с обеспечением отдельных категорий обучающихся и с иными нуждами.

Важным достижением дореволюционного этапа развития высшего образования является то, что в 1863 г. для российских университетов Общим уставом императорских российских университетов была установлена коллегиальная форма управления в финансовой сфере: в Общем уставе отмечалось, что решения по осуществлению расходов на обеспечение деятельности университета относятся к ве́дению совета, правления, включавшего в себя ректора, проректора, деканов факультетов, а также попечителя университета, которым в дореволюционной России являлось должностное лицо в ведомстве просвещения, руководившее несколькими учреждениями образования или управлявшее отдельным учебным заведением31.

Финансирование высшего образования в России в XIX — начале XX в. не отличалось большими суммами денежных средств: государственные ассигнования не покрывали и половины расходов университета. В Государственную думу неоднократно вносились запросы на увеличение финансирования деятельности университетов, но они отклонялись. Только с 1900 г. правительство увеличивает финансирование высшего образования в 5 раз, к 1913 г. расходы на высшее образование составили 14,6% от общих расходов бюджета32.

К началу 1917 г. были открыты следующие императорские российские университеты: Московский, Юрьевский (Дерптский), Казанский, Харьковский, Петербургский, Университет св. Владимира в Киеве, Новороссийский в Одессе, Томский, Саратовский, Варшавский (эвакуированный в Ростов-на-Дону), Пермское отделение Петроградского университета. Эти учебные заведения заложили основу современного российского высшего образования33.

Рассматривая советский период развития образования, следует отметить, что революционные события 1917 г. изменили отношения между университетами и государством, тем самым привели к пересмотру принципов организации, управления в университетах, а также проведения финансового контроля их деятельности.

Формирование советской системы высшего образования начинается с декрета СНК РСФСР от 2 августа 1918 г. «О правилах приема в высшие учебные заведения РСФСР»34, который ликвидировал дореволюционные ограничения для поступления рабочих и крестьян в университеты.

Управление системой высшего образования осуществлял созданный в 1918 г. Совет по делам высшей и средней школы при отделе вузов Народного комиссариата просвещения (Наркомпроса)35, а несколько позже, в 1919 г., эти полномочия перешли к Государственному ученому совету36, который разрабатывал единую государственную политику в области образования.

Начиная с 1921 года, деятельность высших учебных заведений регулируется специальным нормативным актом — Положением о высших учебных заведениях37 (далее — Положение о вузах), утвержденным декретом СНК РСФСР от 2 сентября 1921 года. Данное Положение приравнивалось к Уставу высшей школы (иногда встречается такое название документа, но речь идет именно о Положении 1921 года), а до принятия указанного документа деятельность учебных заведений регламентировалась положениями об отдельных университетах.

На примере Положения о вузах можно увидеть, что в этот период осуществляется внешний и внутренний финансовый контроль деятельности высших учебных заведений.

Статья 9 Положения о вузах закрепляла, что высшее учебное заведение РСФСР находится в ве́́дении Главного комитета профессио­нально-технического образования Наркомпроса, соответственно исключительно Комиссариат просвещения мог контролировать их деятельность и в случае выявления нарушений обращаться в надлежащие органы38. Данная норма свидетельствует о зарождении ведомственного финансового контроля в сфере высшего образования, который имеет место и в настоящее время.

Если говорить о внутреннем управлении и контроле, то в Положении о вузах определены два органа, ведающие делами всего учебного заведения: совет и правление высшего учебного заведения.

В статье 30 рассматриваемого Положения указано, что управление административно-хозяйственной частью высшего учебного заведения осуществляется правлением под контролем Главного комитета профессионально-технического образования.

К основной функции правления в сфере финансового контроля отнесено ежегодное составление сметы высшего учебного заведения, что свидетельствует о внутреннем предварительном финансовом контроле со стороны данного органа39. Текущий и последующий внутренний финансовый контроль осуществлялся бухгалтериями учебных заведений, а последующий внешний финансовый контроль — Государственным ученым советом Наркомпроса.

В течение следующих лет происходит реорганизация системы управления высшими учебными заведениями, постепенно уменьшаются их правомочия в сфере хозяйственной деятельности, в результате чего в начале 1940-х гг. окончательно складывается бюджетное финансирование высшего образования, просуществовавшее вплоть до распада СССР40.

В советский период основным органом, осуществляющим управление и контроль в сфере высшего образования, является Министерство высшего образования СССР, созданное в 1946 г. (Позже, в 1959 г., оно было преобразовано в Министерство высшего и среднего специального образования (Минвуз СССР), которое в 1988 г. было упразднено в связи с организацией Государственного комитета СССР по народному образованию.)

В эти же годы принимается Типовой устав высшего учебного заведения41, содержащий 10 разделов, закреплявших основные положения, структуру органов, их полномочия, а также нормы, регулировавшие хозяйственную деятельность учреждения. Для настоящего исследования представляют особый интерес разделы, посвященные управлению учебным заведением и его хозяйственной деятельности.

В частности, раздел VI «Структура и руководство» Типового устава вуза предусматривал наличие следующих органов управления: директор вуза, его заместитель и помощник; декан факультета; совет высшего учебного заведения.

Директор руководил высшим учебным заведением, был ответственен за организацию учебного процесса, подготовку высококвалифицированных и политически воспитанных советских специалистов, а также обеспечивал научно-исследовательскую работу. В области финансовой деятельности и контроля на него возлагалось распоряжение денежными средствами и имуществом42.

Для непосредственного ведения хозяйственной деятельности в учебном заведении была предусмотрена должность помощника директора по административно-хозяйственной части. Его обязанности заключались в следующем:

– руководство работой хозяйственных и культурно-бытовых учреждений, а также строительством, капитальным и текущим ремонтом;

– обеспечение структурных подразделений оборудованием, инвентарем и материалами;

– заключение договоров и представительство по хозяйственным вопросам по поручению директора вуза43.

Раздел IX «Имущество и средства высшего учебного заведения» определял источники финансирования учебного заведения и его правовой статус. В соответствии со ст. 52 Типового устава вуза, имущество высшего учебного заведения представлено зданиями, оборудованием, инвентарем и пр., находящимися в государственной собственности.

Источниками финансирования вуза являлись:

– средства из ассигнований государственного бюджета;

– специальные средства, полученные из доходов научно-исследовательских и учебно-вспомогательных учреждений.

Высшее учебное заведение являлось самостоятельным учебно-научным учреждением со статусом юридического лица, имело собственный финансовый план, утверждаемый наркоматом.

В 1961 г. данный Устав утратил силу в связи с принятием Положения о высших учебных заведениях СССР44 (далее — Положение о вузах). Указанный документ сохранял ряд основных идей Типового устава вуза, но закрепил и некоторые новые, связанные со структурой учреждения и его управлением.

Согласно Положению о вузах, руководство высшим учебным заведением осуществлял ректор, который назначался министерством или ведомством, в ве́дении которого находился вуз.

В соответствии со ст. 44 Положения о вузах, среди основных полномочий ректора в сфере хозяйственной деятельности и контроля пре­дусмотрено:

– распоряжение денежными и материальными средствами, а также соблюдение финансовой дисциплины;

– заключение договоров и соглашений на выполнение хоздоговорных научно-исследовательских работ;

– укрепление и развитие учебно-материальной базы высшего учебного заведения45.

Этим Положением вместо помощника директора вуза вводится новая должность — проректора по административно-хозяйственной работе, которая предусматривает руководство административной и хозяйственной деятельностью высшего учебного заведения46.

Раздел Положения о вузах, связанный с регулированием имущества высших учебных заведений, отличается от предыдущего документа. В частности, закрепляется принадлежность имущества вуза не только к государственной собственности, но и к кооперативной.

Помимо основных источников финансирования учреждения (бюджетных ассигнований и средств, получаемых на выполнение хоздоговорных научно-исследовательских работ), предусмотрены средства от реализации товарной продукции учебно-опытных и экспериментальных хозяйств, а также иные поступления, установленные действующим законодательством47. Это свидетельствует об открытом перечне источников финансирования учебных заведений.

Таким образом, из содержания Тип

...