В. И. Жильцов

Государственная служба

Оценка эффективности и результативности

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401я73

Ж72

Автор:

Жильцов В. И., доцент кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В учебном пособии изложен понятийный аппарат, связанный с вопросами оценки эффективности и результативности в системе государственной службы.

Особое внимание уделено анализу эффективности и результативности профессиональной деятельности государственных служащих, применению показателей и критериев эффективности при оценке государственных органов и их структурных подразделений. Раскрыт алгоритм внедрения показателей и критериев эффективности в практику деятельности государственных органов, проанализированы особенности деятельности независимых экспертов в составе конкурсных, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2024 г.

Издание предназначено для изучающих теоретические и практические проблемы государственной службы и может быть использовано как в образовательных организациях, осуществляющих подготовку государственных и муниципальных служащих, так и в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401я73

© Жильцов В. И., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Эффективность и результативность являются комплексной оценкой управленческой деятельности в любой области, в том числе в системе государственной службы. Государственной службы всех видов: и государственной гражданской, и военной, и иных видов государственной службы — как на федеральном, так и региональном уровнях.

В последнее время стали часто и настойчиво применяться понятия «эффективность» и «результативность». Однако нельзя утверждать, что эти понятия и производные от них достаточно исследованы, раскрыты и понятны как в своих основных чертах, так и в отдельных направлениях человеческой жизнедеятельности1.

Государственная служба Российской Федерации находится на этапе реформирования и развития. Указом Президента Российской Федерации «О федеральной программе „Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)“» от 10 марта 2009 г. № 261 установлено, что одними из основных направлений реформирования и развития системы государственной службы являются:

— повышение эффективности государственной службы РФ;

— повышение результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Особую значимость объективная оценка достигнутых показателей эффективности и результативности приобретает в переломные, сложные периоды деятельности: в непростых внешних условиях, масштабном санкционном давлении, внутренней нестабильности.

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 21 февраля 2023 г. говорится: «Это время не только вызовов, но и возможностей — сегодня это действительно так, и от того, как мы их реализуем, зависит наша будущая жизнь. Надо убрать — хочу это подчеркнуть — убрать любые межведомственные противоречия, формальности, обиды, недомолвки, прочую чушь. Все для дела, все для результата (выделено мной. — В. Ж.) — на это должно быть все нацелено».

Назрела необходимость установления и внедрения соответствующей терминологии, определение совокупности понятий в этой сфере. Отсутствие единой, упорядоченной терминологии приводит к тому, что для одного и того же понятия применяется несколько различных терминов (синонимия) или одно и то же понятие имеет несколько значений (многозначность). Назрела необходимость в построении единой терминологии в области эффективности и результативности в системе государственной службы.

Государственная служба представляет собой социальный институт, который должен удовлетворять потребности социума. Следовательно, оценка эффективности в системе государственной службы необходима как для государственных органов и органов местного самоуправления, так и для общества в целом. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов, а руководителям и государственным и муниципальным служащим — осуществлять самоконтроль, совершенствовать управленческий процесс. Проблема оценки эффективности — это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Поскольку государственная служба как социальный институт по своему содержанию объектирована и структурирована, успешное решение задач зависит как от четкого определения целей деятельности, так и от рационального разделения труда, его организации, установления критериальной определенности деятельности всех ее элементов.

В рамках работы рассматриваются показатели и критерии функционирования в системе государственной службы. Исследование проблем эффективности в системе государственной службы предполагает анализ эффективности ее элементов. Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» определяются виды государственной службы (государственная гражданская, военная и иные виды) и уровни государственной гражданской службы (федеральный и субъектов Российской Федерации). Однако этим состав элементов системы государственной службы далеко не исчерпывается. Ведь функционируют подсистема управления государственной службой, различные обеспечивающие подсистемы (нормативно-правовая, профессионально-кадровая, информационно-аналитическая, материально-финансовая и другие). Кроме того, эффективность системы государственной службы в конечном итоге определяется эффективностью деятельности государственных органов, их структурных подразделений, отдельных государственных служащих, других лиц, осуществляющих определенные функции в системе государственной службы, например независимых экспертов. Помимо этого, эффективность государственной службы определяется и эффективностью решения определенных задач. В учебном пособии рассматривается не только и не столько эффективность функционирования государственной службы в целом, сколько эффективность деятельности ее отдельных элементов.

Успешная деятельность организации во многом зависит от умелого и грамотного руководства. Вопросы оценки эффективности управленческой деятельности руководителей относятся к одной из важнейших и вместе с тем слабо разработанных проблем.

Если не внедрена надлежащая система оценки деятельности государственных служащих, то намеченные цели, выработанные стратегии, принятые решения, утвержденные планы не реализуются, а остаются намерениями.

Процесс исследования систем управления предполагает различные этапы: определение объекта анализа, структурный анализ, функциональный анализ, информационный анализ, параметрический анализ, оценку эффективности. В ходе оценки эффективности определяются достигнутые в процессе функционирования результаты и затраченные материальные и временные ресурсы, количественные значения выбранных показателей эффективности; формируются критерии эффективности и оцениваются показатели с помощью данных критериев.

В подходах к определению эффективности функционирования систем оперируют такими понятиями, как эффективность, результативность, эффективная деятельность. При этом необходимо заметить, что долгое время вопрос эффективности деятельности государственного аппарата в принципе не ставился. Гораздо важнее была его лояльность правящей политической элите.

В выступлении Президента Российской Федерации «О стратегии развития России до 2020 года» на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г. отмечалось, что будет делаться все возможное, «чтобы права наших граждан реализовывались в полной мере через эффективные институты ответственной и честной власти. <…> …создать мотивацию эффективной деятельности ведомств и отдельных чиновников, должны создать конкурентные условия для привлечения на государственную службу лучших кадров, при этом повысить их ответственность перед обществом»2 (выделено мной. — В. Ж.)

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 октября 2009 г. ставятся задачи по разработке и внедрению четких критериев эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 2021 г. № 68 утверждены 20 показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2021 г. № 542 утверждены методики расчета данных показателей.

Вариант показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего приведен в Рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, службах и агентствах (Письмо Минздравсоцразвития России от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС). Необходимо отметить, что эффективность деятельности государственных служащих в соответствии с этими рекомендациями в основном сводится к полученному «экономическому эффекту за счет научно-методического обеспечения подготовки соответствующих государственных решений», хотя эффективность деятельности подавляющей части государственных служащих просто невозможно отразить в стоимостных характеристиках.

Однако до настоящего времени не определены ни обобщенные, ни специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, правового, организационного и документационного обеспечения их исполнения.

По рассматриваемой проблематике есть ряд научных, методических работ3, защищен ряд диссертаций (в частности, докторская диссертация А. И. Коха «Институциональная эффективность социального управления в муниципальном образовании», Москва, 2007). Однако нигде не приводятся основные терминологические понятия эффективности применительно к государственной службе: а в чем же заключаются эффективность и результативность в системе государственной службы, в каких единицах измеряется эффективность, каковы критерии эффективности, как классифицировать показатели и критерии эффективности? Давно назрела необходимость в функционально-организационной регламентации и оптимизации системы государственной службы, критериальной основе регламентации профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Чем конкретнее и убедительнее определены показатели и критерии деятельности государственных и муниципальных служащих, государственных органов и органов местного самоуправления, тем эффективнее управленческая деятельность государства.

И, пожалуй, основная проблема заключается во внедрении системы показателей эффективности, критериев эффективности и результативности в практическую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Отсутствие показателей эффективности порождает проблему эффективности государства и в целом.

Несмотря на обилие научной, методической литературы по теоретическим и прикладным вопросам оценки эффективности (в большей мере экономической) деятельности различного рода организаций и в государственной службе, автором предложены подходы к упорядочению основных понятий в данной области и выработке практических рекомендаций по их внедрению в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

При подготовке монографии проанализированы и отражены результаты проверок государственных органов по вопросам государственной гражданской службы (Министерство экономического развития, Министерство природных ресурсов и экологии, Министерство промышленности и торговли, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство транспорта, подведомственные им федеральные агентства и федеральные службы-названия министерств приведены на время проведения проверок. — Прим. авт.), проводимых Управлением по вопросам государственной службы, кадров и противодействия коррупции Администрации Президента Российской Федерации, в которых принимали участие автор и преподаватели кафедры государственной службы и кадровой политики РАНХиГС. Проанализированы и результаты деятельности профессоров и преподавателей РАНХиГС в качестве независимых экспертов в составе конкурсных, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов ряда федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Главная цель работы — выработать единое понимание сущности и содержания показателей и критериев эффективности в системе государственной службы, а также помочь в разработке предложений по внедрению критериального инструментария оценки эффективности в практику работы государственных органов. Монография предназначена студентам всех форм обучения по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Управление персоналом государственной службы», по различным темам дисциплин «Государственная и муниципальная служба», «Система государственной службы», «Управление персоналом», «Оценка эффективности в государственной службе». Работа предназначена также и для слушателей, обучающихся по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки в рамках дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих. Автор надеется, что работа поможет в уяснении сущности оценки эффективности в системе государственной службы, а в последующем — в организации работы государственных органов, их структурных подразделений, органов местного самоуправления по разработке и реализации нормативных актов, определяющих эффективность деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и их структурных подразделений, а также государственных (муниципальных) служащих.

I. СУЩНОСТЬ ПОКАЗАТЕЛЕЙ И КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Еще в Федеральной программе реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013) обращено внимание не необходимость повышения эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих4.

Одним из основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019—2021 гг. также является стимулирование гражданских служащих к повышению эффективности своей профессиональной служебной деятельности...5

В контексте данного направления следует заметить, что эффективность функционирования любой системы, в том числе и системы государственной службы обычно определяется целями, которые достигаются через решение ряда конкретных задач. Однако в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»6 цель функционирования установленной системы не определена, а ее суть заключена в определении государственной службы как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных и региональных органов государственной власти, а также указанных в документе должностных лиц. И поскольку государственная служба Российской Федерации включена в систему государственного управления, то эффективность ее функционирования рассматриваем как совокупность целевой и исполнительской эффективности. Непосредственно в расчетах эффективности государственной службы оказываются полезны показатели результативности профессиональной деятельности государственных служащих на единицу затраченных бюджетных средств.

Достижение целевой эффективности государственной службы априори обусловлено обоснованностью выбора и постановки целей профессиональной служебной деятельности7. Следуя такой логике, в качестве относительного показателя целевой эффективности принимаем значение (W_Ц). По отношению к целям функционирования государственного органа и реальным потребностям общества, отдельных социальных групп и граждан его значение может быть выражено формулой:

При этом предметное значение цели и потребностей определяется исходя из реальных задач и функций государственной службы.

Значение исполнительской эффективности государственной службы представляем в виде скалярного показателя (W_И). В его значении будет проявляться степень достижения целей и решения соответствующих задач в профессиональной служебной деятельности. Исполнительскую эффективность, которая достигается как результат служебной деятельности государственного служащего и функционирование государственного органа, представим в виде соотношения:

Далее закономерна постановка вопроса о реальном соотношении целевой и исполнительской эффективности профессиональной деятельности в системе государственной службы. Здесь следовало бы заметить, что определяющая роль в системе функционирования государственной службы принадлежит целевой эффективности. Именно она определяет результативность деятельности всех структурных составляющих системы государственной службы: как ее видов (государственная гражданская, военная, иные виды государственной службы), так и уровней (федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации) на всем протяжении функционирования.

Степень обоснованности постановки целей и задач государственным органам лицами, замещающими государственные должности и должности государственной службы высшей группы, во многом (если не в основном) определяют эффективность государственной службы. Возможные последствия асоциальных решений, принятых в структурах государственной службы, показаны на рис. 1.

...