автордың кітабынан сөз тіркестері Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации
Коллегиях <…> Президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить»17
Основная черта приказов — недостаточно четкое разграничение компетенции и, как следствие, дублирование функций (ведомственная чересполосица), выражавшееся преимущественно в том, что один приказ мог рассматривать дела разных видов (ведомств), а разные приказы, соответственно, — дела одного и того же вида.
«Эта запутанность, — отмечал В. О. Ключевский, — отчасти происходила от того порядка, в каком учреждались приказы; они явились не все вдруг, а возникали постепенно, один за другим: усложнялись дела известного рода, — и для них учреждался особый приказ; между тем дела не переставали ведаться и в тех приказах, к которым они прежде принадлежали»12.
Второй, не менее веской причиной того, что круги компетенции приказов больше всего напоминали круги Эйлера, были лакуны в законодательстве о центральных органах государственной власти.
Таким образом, параллелизм приказной системы обуславливался ее сущностью и особенностями оформления.
Назовем другие признаки приказов. Это: 1) предельная степень административной концентрации (все приказы находились в московском Кремле); 2) единство распорядительства (единоначалие)13; 3) широкий объем дискреционных полномочий; 4) высокая значимость человеческого фактора; 5) модульность (абсолютность) административного потенциала; 6) низкий уровень бюрократической автономности; 7) предрасположенность к ручному управлению14.
1.5. Достоинства и недостатки приказной системы
Приказная система, как видно из перечня ее признаков, есть система крайностей.
С одной стороны, вседозволенность и порука «приказных людей» порождали взяточничество, волокиту и произвол. С другой стороны, благодаря иммунитету и сплоченности должностных лиц приказы всегда стояли на страже государственных интересов — достаточно сказать, что в период Смуты «приказная система продемонстрировала <…> прочность и пластичность, продолжая работать даже в самые тяжелые для страны моменты»15.
В целом же приказы могли распоряжаться делами как крайне эффективно (при обеспечении царских и общегосударственных нужд), так и крайне неэффективно (по ходатайствам частных лиц — челобитным). Поэтому итоговая оценка приказной системы зависит от того, какие интересы — публичные или частные — будут поставлены во главу угла.
1.6. Значение приказной системы
За время своего существования приказы начали и завершили юридизацию общества и государства. В. М. Шукшин в романе «Я пришел дать вам волю» (одним из консультантов которого выступил видный специалист по приказной системе — А. А. Зимин) описал режим, установившийся в России к концу XVII в., следующими словами: «Там, на Волге, надо орать, рубить головы, брать города, проливать кровь… Здесь, в Москве, надо умело и вовремя поспешить с бумагами — и поднимется сила, которая выйдет и согнет силу тех, на Волге <…> Ничто так не страшно было на Руси, как госпожа Бумага»16.
2. Коллежская система
2.1. Понятие коллегии
Коллегии, как и приказы, были центральными правительственными учреждениями.
Петр I Великий определял коллегии как
1. Приказная система
1.1. Понятие приказа
Слово «приказ» в XV–XVII вв. означало: 1) личное поручение князя; 2) должность («приказчик»); 3) центральное учреждение государственного управления8.
Мы будем употреблять этот термин в последнем, третьем, смысле.
1.2. Оформление приказной системы
Появление первых приказов принято относить к эпохе Ивана III Великого. Вместе с тем точная дата их создания неизвестна. «Если некоторые приказы, — рассуждал по этому поводу С. М. Соловьев, — должны были явиться непременно при Иоанне III, то не понимаем, почему некоторые из них не могли явиться ранее»9.
Период становления приказной системы вызывает не меньшие трудности. Дело в том, что приказы возникли не сразу (по распоряжению царя или в результате реформы), а постепенно, «без явной реорганизации предшествовавших управленческих структур»10. Поэтому определить промежуток времени, в который множество обособленных друг от друга приказов образовало единый и единственный бюрократический аппарат, — задача не из легких.
В современной историко-правовой науке считается, что приказный строй сложился к середине XVI в.
1.3. Сущность приказной системы
М. И. Горчаков, характеризуя Монастырский приказ как административный орган, констатировал: «Ему приказана деятельность, но не даны законы и правила для управления. Ему отведена весьма значительная часть государства <…> но как управлять этой частью, — ему не указано»11.
Эта цитата применима и к другим приказам. Все они, во-первых, функционировали перманентно, т. е. на постоянной основе (что и отличало приказы от численной (десятичной) и дворцово-вотчинной систем управления), а во-вторых — без строгой правовой регламентации.
Непрерывность деятельности (или деятельность в собственном смысле слова) и пробельность (доверительность/неопределенность) ведомственного регулирования составляют сущность приказной власти.
1.4. Признаки приказной системы
регулирующая функция обеспечивает реализацию функций, присущих государственному управлению: учет, планирование, прогнозирование, руководство, анализ, контроль и т. д. (указанные подфункции подробно исследованы в теории административного права);
6) охранительная (юрисдикционная) функция — это применение к юридическим и физическим лицам административного принуждения. Реализуется посредством административно-процессуального производства, в рамках которого контрольно-надзорные органы применяют меры предупреждения, пресечения, наказания и восстановления.
cоциально-экономическая функция опирается на необходимость создания условий для обеспечения достойной жизни и деятельности людей и соблюдения публичных интересов. В этой связи является очевидным обеспечительный характер функции: она направлена на формирование достойного уровня благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов.
нормотворческая функция — это деятельная форма проявления активности исполнительной власти, результатом которой является принятие правовых норм, их корректировка или отмена.
исполнительная (правоприменительная) функция, фактически выражающаяся в обеспечении соблюдения Конституции и иных нормативно-правовых актов РФ. Деятельность исполнительных органов власти фактически сводится к изданию уполномоченными субъектами индивидуально-правовых актов, обеспечивающих конкретные административные дела.
Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной — принятие законов и других правовых актов, обязательных для органов исполнительной власти.
Судебная власть может признать акты органов исполнительной власти или их отдельные предписания не соответствующими Конституции РФ, законам и лишить их юридической силы. Судебная власть осуществляет правосудие, рассматривает жалобы граждан и организаций на действия, решения исполнительной власти.
Исполнительная власть вносит в парламент проекты законов, которые он обязан рассмотреть, участвуя таким образом в осуществлении законодательной власти.