В. Д. Роик

Социальный бюджет

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.145:36(470)(075.8)

ББК У9(2Р)261.3-18я73

Р58

Роик В. Д.

В книге рассматривается социальный бюджет России и экономически развитых стран, включая историю его становления, теорию и состояние, бюджетные, страхо- вые и социально-обеспечительные механизмы финансирования. В ней раскрыты: содержание, структура доходов и расходы социального обеспечения, виды и размеры социальных гарантий, методы и институты социальной защиты населения, способы разработки, утверждения и исполнения социального бюджета. Значительное внимание отведено освещению рекомендаций международных организаций в сфере социальных гарантий, а также оценке последствий глобального вызова для социального бюджета в ХХI в. — старению населения, которые уже в среднесрочной перспективе потребуют принятия непростых решений и от которых будет зависеть судьба социального вопроса в России.

Законодательство приводится по состоянию на март 2016 г.

Книга адресована работникам социальных и финансовых служб организаций, муниципалитетов, субъектов Российской Федерации, государственного и негосударственных пенсионных фондов, законодателям всех уровней, специалистам министерств финансового и социального блока, студентам, аспирантам и преподавателям вузов.

Книга публикуется в авторской редакции.

УДК 336.145:36(470)(075.8)

ББК У9(2Р)261.3-18я73

© Роик В. Д., 2016

© ООО "Проспект", 2016

Введение

Современная система управления общественными финансами является одной из важнейших составляющих социальной политики государства. С помощью бюджетных механизмов организуется финансирование социальной сферы страны, государственного социального обеспечения, обязательного пенсионного и медицинского страхования, на которые в экономически развитых странах направляется от пятой до третьей части ВВП.

Как отмечал известный экономист ХХ столетия Василий Леонтьев, значение проблем распределения доходов возрастает. Значительную часть доходов люди в будущем будут получать через систему социального обеспечения. Огромную роль при этом будет играть государство, и те экономисты, которые пытаются ее сейчас минимизировать, демонстрируют поверхностное понимание того, как работает экономическая система¹.

Задача государства состоит в том, чтобы регулировать жизнедеятельность людей, то есть создавать такое равновесие свобод и благ, чтобы каждый мог вести достойную жизнь. Функции государства по мере его становления постоянно расширялись. Традиционно к их числу относились вопросы обеспечения внешней безопасности, правовое регулирование отношений в обществе (институтов семьи, собственности), внутреннего правопорядка и культурно-религиозной жизни. Эти функции были и остаются одними из главных направлений деятельности государства. Что касается экономической и социальной жизни, то эти сферы еще сто лет назад «опекались» государством гораздо слабее.

На протяжении всего ХХ века в большинстве экономически развитых стран происходило расширение социальных функций государства, для чего формировались бюджетные механизмы институтов социального обеспечения и страхования, которые сегодня выполняют широкий круг публично значимых функций. Например, фонды социального страхования (пенсионного, медицинского и других видов социального страхования) стали ответственны за организацию сбора страховых взносов, за выплату пенсий, пособий и оплату больничных листов, а также за предоставление социального обслуживания и медицинской помощи. Наряду с системой государственного социального обеспечения они сегодня перераспределяют самые значимые по объему финансовые ресурсы в большинстве экономически развитых стран, обеспечивая тем самым нормальное протекание жизнедеятельности населения.

Кроме того, социальное обеспечение — не только одно из прав человека, но и необходимая составляющая социальной и экономической жизни каждой страны. Все успешные государства реализуют такие стратегии развития, при которых системы социального обеспечения и социального страхования играют важнейшую роль в борьбе с бедностью и обеспечивают экономическую стабильность, помогая гражданам справляться с основными жизненными рисками и быстро адаптироваться к происходящим экономическим, политическим, демографическим и социальным переменам.

Масштабное расширение социальной сферы в промышленно развитых странах в ХХ веке привело к формированию и развитию такого финансового инструмента, как бюджетирование социальной сферы. Стабильный рост государственных расходов на социальную сферу был отражением ряда происходивших цивилизационных процессов: повышения экономических возможностей национальных государств и возрастание для широких масс населения доступности к качественным системам здравоохранения, образования и социального обеспечения.

Кроме того, во многом перемены в качестве и образе жизни людей были связаны также с ростом продолжительности жизни и увеличением доли лиц старших возрастов (в общей численности населения), нуждающихся в медицинском обслуживании и длительном уходе, возникновением благодаря этому устойчивого спроса на новые дорогостоящие медицинские и реабилитационные технологии, финансирование которых стало обеспечиваться на основе широкого использования обязательных и добровольных видов медицинского и гериатрического страхования.

В этих условиях возникла потребность не только в совершенствовании технологии управления финансовыми ресурсами в виде традиционных бюджетов, но и в развитии совершенно нового инструмента — социального бюджета, объединяющего усилия государства и всего населения.

Социальный бюджет — это система взаимоувязанных мер по определению приоритетов, целей и задач социального развития страны, а также применения мер по организации и осуществлению их финансирования. В экономически развитых странах применяются различные формы организации социального бюджета, при этом эти формы, а также методы непрерывно совершенствуются.

Например, одним из столпов социальной политики рыночных экономик является обязательное социальное страхование, механизмы которого позволяют справедливо и эффективно аккумулировать и целенаправленно распределять финансовые ресурсы, обеспечивая медицинскую помощь и социальную защиту работающим, пенсионерам и членам их семей в случаях наступления соответствующих рисков.

Книга посвящена передовому отечественному и международному опыту организации социального бюджета, включающего два значимых его сегмента: государственное социальное обеспечение и социальное страхование.

В ней рассматривается важные для жизнедеятельности граждан вопросы:

• как рассчитываются и обосновываются расходы на социальные нужды населения?
• насколько публичные и социальные блага обеспечивают потребности россиян?
• достаточно ли для этого бюджетных ресурсов?

Ответить на эти вопросы совсем не просто даже экономистам. Ведь при этом следует учитывать семейное положение граждан, территориальную специфику проживания, состояние здоровья, потребности в жилье и в образовании, сложившийся уровень жизни, наличие и состояние социально-бытовой инфраструктуры в конкретном городе и населенном пункте.

Что касается оценки бюджетной обеспеченности жизни граждан, то задача еще более усложняется. Ведь требуется располагать критериями для оценки (с точки зрения оптимальности) затрат государства на регулирование экономики, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод и всего того, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым гражданином в отдельности, а поэтому находит свое обобщенное выражение в категории «общественные услуги».

В то же время, с позиций согласия и доверия в обществе, граждане как налогоплательщики и потребители общественных услуг должны иметь четкие представления о важнейших параметрах главного финансового документа страны, а также уверенность в том, что передаваемые ими в распоряжение государства средства используются по предназначению и приносят положительные результаты.

Важнейшей характеристикой современного этапа общественного развития служит эффективная социальная политика государства, призванная формировать благоприятные условия жизнедеятельности граждан на основе высоких стандартов образования и здравоохранения, условий труда и доходов населения, культуры и социального обеспечения. Качественные и количественные показатели таких стандартов нашли свое выражение в форме международных стандартов и социальных норм, которые выступают важнейшими критериями определения степени социальности государства и эффективности его бюджетной политики.

Общее улучшение качества управления бюджетными средствами возможно только при комплексном подходе, позволяющем не только охватить максимально широкий круг используемых регулирующих инструментов, но и согласовать их применение во времени. В этой связи в ближайшие годы представляется необходимым сосредоточиться на дальнейшем развитии таких управленческих механизмов, как бюджетирование, ориентированное на результат, программно-целевые методы проведения бюджетной политики, государственно-частное партнерство, которые могут стать важными факторами рационализации бюджетных расходов и повышения эффективности бюджетного процесса в целом.

Еще одна актуальная проблема для современных общественных финансов — это устойчивая тенденция старения населения в большинстве экономически развитых стран, включая Россию. Например, прогнозы свидетельствуют, что в России к 2050 году из-за демографических процессов произойдет сокращение населения на 2 млн человек, а рабочей силы — на 11 млн человек. Данные демографические изменения и структурные сдвиги в формах занятости приведут к продолжительному периоду дефицитов федерального и территориальных бюджетов, а также бюджетов пенсионного фонда и фонда медицинского страхования. Если в ближайшей перспективе не будут проведены реформы пенсионной системы, рынка труда и системы заработной платы, то страну ждут не лучшие времена.

В книге предпринята попытка оценить возможные расходы в России в этой сфере в средне- и долгосрочной перспективах, а также предложить пути повышения качества жизни населения с помощью совершенствования механизмов социального бюджета.

Глава 1.
Эволюция становления
элементов социального бюджета
и его теоретической базы 
в период ХVII—ХХ вв.

1.1. Формирование механизмов социальной поддержки населения и налоговых систем в период ХVII — первой половины ХIХ вв.

На протяжении большей части истории человечества, с древних времен и вплоть до конца ХVIII века, основным типом общественного устройства было аграрное общество², в котором уровень социальной защиты людей был крайне низким³. Основными формами организованной взаимопомощи выступали семья, сельские общины и городские коммуны, в рамках которых существовало множество групповых образований, таких как родственные общности (семья, «дом» и семьи родственников), группы, созданные на основе профессиональных и конфессиональных отношений (гильдии, цеха, братства и монастыри), и соответствующие им механизмы социальной защиты: семейные, общинные, корпоративные и церковные.

В этих условиях роль государства в организации общественной жизни и в предоставлении социальных услуг населению была минимальной и сводилась к организации пенсионного обеспечения военнослужащих.

Важной вехой в формировании национальных систем социальной защиты населения в Новое время стал изданный в 1601 году Елизаветой I (английской) Указ 43, позднее получивший название Закона о налоге на бедных. Его основные положения впоследствии применили в своих национальных законодательствах практически все европейские страны. Указ 43 поручал местным органам власти и самоуправления Англии применять меры социальной поддержки за счет их финансовых и административных ресурсов, не устанавливая при этом единых по всей стране конкретных норм социальной защиты.

Суть Указа состояла в признании необходимости применения всей силы государственной власти для борьбы с нищетой и предусматривала при этом различные подходы к категории бедняков. Это выражалось в оказании помощи объективно нуждающимся в ней — «достойным» бедным: одиноким старикам, инвалидам, больным, — и примерном наказании тех, кто нищенство сделал своей профессией. Последние подлежали наказанию и изоляции.

Особенность Указа состояла в законодательном определении ответственности местной власти за помощь нуждающимся. Каждому городу и населенному пункту предписывалось заботиться о нетрудоспособных и престарелых нуждающихся гражданах. Если добровольные пожертвования оказывались недостаточными, то судьи должны были (имели на это законное право) налагать «контрибуцию» на всех состоятельных жителей города, которые отказывались жертвовать сообразно своим средствам. При этом организацию распределения собранных средств осуществляли церковные приходы, что позволяло легко выявлять категории нуждающихся и оказывать им адресную поддержку⁴.

Получение социальной помощи в рамках системы общественного призрения предполагало полное отсутствие средств к существованию и возможностей поддержки со стороны родственников. Ее предоставление зачастую сопровождалось лишением гражданских прав и принудительным помещением в специализированные учреждения — «дома призрения» или «работные дома», жизнедеятельность в которых была организована на основе принудительного труда и во многом походила на жизнь в тюрьмах⁵.

Как отмечается в учебном пособии Международного бюро труда, «…несмотря на очевидные отрицательные моменты такой социальной помощи, она впервые вводила государственную ответственность в отношении поддержки оставшихся без средств к существованию, выделяла (пусть и ограниченные по объему) средства на эти цели, охватывала основные виды социальных рисков, требующие социальной защиты, и предзнаменовала применение основных принципов, которые стали определять системы социальной защиты спустя несколько столетий»⁶.

Еще одна форма социального призрения (вспомоществования) была применена в Англии с помощью так называемого Закона Спинхэмленда⁷, по которому материальное пособие малоимущим представлялось за счет местных налогов, уплачиваемых всем платежеспособным населением⁸.

С помощью такой формы дотаций к фактически получаемой заработной плате наемных сельских работников, крайне низкой по покупательской способности, им выдавалось денежное пособие или хлеб, с помощью которых обеспечивался минимальный семейный доход до прожиточного минимума.

Следует отметить, что главную роль в системе помощи уязвимым слоям населения в Западной Европе на протяжении длительного времени играло не государство, а муниципалитеты и сельские приходы. Принцип, по которому город (или сельский приход) был ответственен за своих бедняков, стал главенствующим. При этом деятельность городов (муниципалитетов, цехов и гильдий) в этой сфере приобретает системный характер⁹.

Принятие в XVII–XIX веках в большинстве европейских стран так называемых законов о бедных позволило им сформировать первую организационно-правовую форму социальной защиты — социальную помощь (или, как ее раньше называли, общественное призрение). Механизмы финансирования и распределения средств, предназначенных для целей помощи, базировались на территориальном принципе солидарного участия различных состоятельных слоев населения в сборе и распределении материальных средств. Центральные правительства практически не принимали финансового участия в финансировании социальной защиты населения.

Что касается государственных расходов, то они до конца ХVIII века использовались в основном для обеспечения защиты от внешних угроз, то есть на содержание армии и ведение войн, а также для поддержания внутреннего порядка в стране — отправления правосудия¹⁰ и содержания репрессивного аппарата¹¹. Их величина была сравнительно небольшой. Например, в Англии, Австрии, Испании и Франции в середине ХVIII века, когда эти страны вели военные действия, объемы государственных бюджетов составляли 6–10% ВВП, а в мирное время они уменьшались примерно на треть. В других европейских странах их величина была существенно ниже и не превышала 3–4% ВВП¹².

Важными источниками доходов бюджета государства служили:

— прямые налоги: подушный налог, налоги на недвижимость (земля, жилище), промысловый налог, взимаемый с ремесленников, торговцев и их гильдий;

— косвенные налоги¹³: таможенные сборы и акцизы, налоги на сделки (продажи) и движение капитала.

Подушный налог являлся весьма непопулярной мерой, взимать его было трудно¹⁴, а его результативность была ограниченной, поскольку не все население попадало в перепись, а объем урожаев был известен лишь приблизительно. В силу этого налоги на обращение представляли собой более эффективные способы пополнения казны, поскольку прогресс экономики и расширение торговли, основанной на обменах, делали особенно выгодным учреждение налоговой системы подобного рода.

Исходя из такого положения вещей, государство во все времена поощряло развитие рыночной экономики. Так, одним из самых первых в истории Средневековья налогов был таможенный сбор, введенный в Англии в 1275 году на экспортируемую шерсть, которая была для страны главным товаром во внешних обменах. Главным же ресурсом французского налогового фонда на протяжении ХV — ХVI веков являлась земля, предмет внутренней торговли и обмена. Налог на землю был установлен в 1452 году, предназначение его состояло в финансировании регулярной французской армии¹⁵.

Справочно: Во Франции в 1383 году вводится соляной налог, с помощью которого королевская администрация предписывала каждому домохозяйству покупать соль в установленных нормативами количестве и по установленной цене. Непопулярность соляного и других подобных видов налогов была одной из причин отчуждения власти и народа. Поэтому данные налоги были отменены Великой французской революцией в 1789 г.¹⁶

Следует отметить, что ряд налогов вводился в случаях военных действий. Войны, которые вела Англия в ХVII — начале ХVIII веков, финансировались за счет налогов на собственность, налога на пиво и налога на окна, который был позаимствован у Нидерландов¹⁷.

В аграрном обществе налоги, как правило, были низкими. Например, в Англии до ХVI века они не превышали 1,5% национального дохода¹⁸, а в период 1600–1688 годов составляли в среднем 2,2% национального дохода¹⁹.

Даже с поправкой на налогообложения в пользу церкви (так называемая, церковная десятина, использовавшаяся в основном для социальной поддержки малоимущих) общая величина налогов, собиравшихся в аграрных странах (в Англии, Китае, Османской империи) в период ХIII—ХVIII веков, росла весьма медленно (см. табл. 1).

Таблица 1

Величина налогов в ВВП в ряде стран в период ХIII — ХVIII вв.,
в % ВВП

Страна	Временные периоды	Доля налогов, включая церковную десятину, в % ВВП
Англия	1285–1688 гг.	6
	1689–1800 гг.	14
Китай	Около 1550 г.	6–8
	Около 1650 г.	4–8
	Около 1750 г.	8
Османская империя	1500–1599 гг.	3,5
	1600–1699 гг.	3,5
	1700–1799 гг.	4,5

Источник: Кларк Г. Прощай, нищета! Краткая экономическая история мира / пер. с англ. М.: Изд-во Института Гайдара, 2012. С. 222, 223.

Наполеоновские войны конца ХVIII — начала ХIХ веков побудили Францию к увеличению налогов и усилению их централизации и ускорили меры, предпринятые в этой области Австрией, Испанией, Пруссией и Россией.

В большинстве случаев на военные расходы, связанные с подготовкой и проведением войн, приходилась большая часть государственных бюджетов. В то же время, по мнению современного американского ученого Чарльза Тилли, необходимость изымать значительные ресурсы для этих целей позволила сформировать не только бюджетные механизмы, но и структуры, ответственные за сбор налогов: «…именно процессы изъятия ресурсов и борьба по поводу сбора средств для ведения войн сформировали основные структуры государственности в Европе»²⁰.

Налоговая и бюджетная политика российского государства стала формироваться с середины ХVI века. Первый русский царь Иван Грозный, проводя в 1556 году реформу местного самоуправления, разграничил фискальные права верховной и местной власти, установил казенную винную монополию. Упорядочение финансовой системы России было продолжено при царе Алексее Михайловиче. Так, в 1655 году был создан счетный приказ, основной функцией которого являлось обеспечение доходов государственной казны.

В 1681 году была установлена двухразрядная повинность по сословиям. Горожане должны были платить стрелецкие, а крестьяне — ямские и полоняничные деньги²¹.

Благодаря проведенным в этот период административным и финансовым преобразованиям улучшилось финансовое состояние государства. Известно, что бюджет 1680 года был исполнен с 7% профицитом, прямые налоги обеспечивали 44% его доходов, косвенные — 53, чрезвычайные сборы и прочие доходы — 2,7%²².

Эпоха правления Петра I характеризовалась постоянной нехваткой финансовых ресурсов из-за ведения многочисленных войн, крупномасштабного строительства, серьезных государственных преобразований. Для пополнения государственной казны изобретались все новые способы обложения, вводились дополнительные налоги.

Петр I провел налоговую реформу, в ходе которой земельный налог был заменен подушным налогом, который стал основным источником доходов казны. В отличие от стран Западной Европы, слаборазвитая в торговом и промышленном отношении отечественная экономика давала мало возможностей для косвенного налогообложения, тем не менее были введены горный налог, налоги на соль и водку.

В период царствования Петра I были введены ресурсные налоги (горные налоги) — прототип современных платежей за недра. Уплата горных налогов производилась в одних случаях «натурой», то есть долевым отчислением, а в других — деньгами²³.

Для улучшения управления государством и его финансовой системой Петр I разделил территорию страны на восемь губерний и провел в них перепись населения. Ведение финансового хозяйства было передано губернаторам.

После смерти Петра I многие из его нововведений были отменены, а доходы казны стали пополняться за счет эмиссии денег, что привело к серьезному ухудшению финансового состояния страны. Наряду с эмиссией денег существенную роль в обеспечении доходов казны стало играть косвенное обложение (примерно 40% доходов казны)²⁴.

В 1802 году манифестом Александра I было создано Министерство финансов и определены его функции. Подверглись систематизации казенные платежи. Появилась первая бюджетная роспись доходов и расходов государства.

Значительный вклад в развитие отечественной системы государственных финансов внес видный государственный деятель М. М. Сперанский (1771–1839), который в работе «План финансов», представленной в 1810 году (впервые опубликована только в 1885 году), предложил основные принципы построения бюджетной системы России²⁵. Главная цель этого документа заключалась в формировании бездефицитного бюджета. Дело в том, что в 1809 году дефицит бюджета России равнялся 85% его доходной части, или 105 млн рублей²⁶.

Согласно содержанию «Плана финансов», важнейшими задачами по совершенствованию бюджетной системы являлись: формирование законодательной базы и придание государственному бюджету силы закона, увеличение доходов, путем совершенствования налоговой системы, включая обеспечение гласности при утверждении и исполнении бюджета. С целью пополнения государственной казны подушная подать была повышена с 1 рубля до 3, также вводился новый, небывалый прежде налог — «подоходный прогрессивный». Сперанский предложил классифицировать расходы по степени их приоритетов. Эти меры привели к положительному результату: дефицит бюджета сократился, доходы казны возросли за два года на 175 млн рублей²⁷.

Условия становления, содержание и формы социальной поддержки в России вплоть до середины XIX века можно охарактеризовать как типичные и «классические» для традиционного (аграрного) общества. Основным сословием российского общества было крестьянство, а базовой производственной единицей — семья, которая полностью несла заботу о нетрудоспособных своих членах: больных, инвалидах и престарелых. Община помогала семье только в экстраординарных случаях: смерть кормильца, пожар, эпидемии, голод, нашествие врага.

Серьезный импульс развитию и постепенной трансформации общественных механизмов социальной помощи в государственные ее формы придал Петр I, который в 1712 году издал указ, предусматривающий:

• обязательное устройство по всем губерниям госпиталей, выполнявших в значительной степени функции богаделен для «самых увечных» и престарелых, что означало возложение на государство определенных обязанностей по оказанию помощи отставным солдатам и голодающим, детям — сиротам, больным и одряхлевшим старикам;
• организацию социальной помощи адресного характера с помощью избирательного подхода в определении причин нужды, осуществлении профилактических мер по предупреждению нищеты²⁸.

К характерным моментам социальной политики, которую проводил Петр I, относятся секуляризация социальной помощи путем ее передачи из церковной сферы в сферу ведения светской власти, трансформация финансовых источников на эти цели, пополнение с помощью финансовых ресурсов бюджета государства.

Результатами петровской эпохи стали расширение и укрепление социальных учреждений, получило развитие законодательство, расширился круг слоев населения, охватываемых благотворительностью. Однако этот период следует оценить все же как переходной: благотворительные заведения остались в сфере ведения церкви, а новые светские органы призрения еще не сформировались.

Система государственного социального призрения была создана в правление Екатерины II. Она просуществовала почти полтора столетия, вплоть до конца 1917 года. Согласно Уложению о губерниях и указу от 7 ноября 1775 года «Об учреждениях для управления губерний», была создана двухуровневая система социальной защиты:

• специальные государственные учреждения в форме приказов общественного призрения, ведающие созданием и работой в каждой из 40 губерний: больниц, богаделен для увечных и престарелых, народных школ, сиротских домов, работных и смирительных домов;
• местные органы попечительства сословного характера: дворянская опека и городской сиротский суд.

Указ 1775 года определил основной принцип организации общественного призрения: разделение и возложение обязанностей на сельские и городские общины, а также на церковные приходы, которым вменялась задача по обеспечению «пропитания своим бедным» и недопущению их нищенства, а от полицейских властей требовалось наблюдение за исполнением данного нормативного порядка.

Во время правления Екатерины II в России наряду с государственным и церковно-приходским призрением новый импульс развития получила общественная благотворительность. Огромную роль в развитии филантропической и просветительской деятельности сыграла Мария Федоровна (супруга Павла I), под патронажем которой в течение 30 лет была основана целая сеть благотворительных заведений²⁹. Их функционирование стало свидетельством возрастающей потребности в применении бюджетных механизмов финансирования социального призрения с помощью ресурсов государства и страховых фондов.

1.2. Становление науки о бюджете

Первые научные исследования о различных видах государственных расходов, а также о налогах и сборах можно найти в работах родоначальника классической политической экономии Англии Уильяма Петти (1623–1687), опубликовавшего в 1662 г. «Трактат о налогах и сборах». В данном произведении ученый рассматривает различные виды государственных расходов, раскрывает причины увеличения государственных расходов, а также на примере Ирландии систематизирует все виды налогов и сборов³⁰.

Интерес представляют его рассуждения о том, каким образом можно ослабить причины недовольства налогоплательщиков. Петти в своей работе много внимания уделил разным способам взимания налогов, в частности в ней говорится о необходимости определения общей суммы, необходимой для государственных расходов, и предлагаются разные пути сбора этой суммы в казну. Достаточно детально Петти излагает свои мысли о таможенных пошлинах и вольных гаванях, проценте, подушном налоге, лотереях, добровольных взносах, наказаниях, монополиях и должностях, десятине. Отдельно выделена глава «О различных менее значительных способах взимания денег», где он уделяет внимание различным видам налоговых сборов в странах Европы.

Величина и удельный вес разных видов налогов существенно колебались в зависимости от страны. Например, в Австрии, Венгрии, Богемии, Польше и России подушный налог за год на протяжении ряда веков (ХVII—ХVIII века) составлял величину, эквивалентную двухнедельной заработной плате за неквалифицированный труд, а в Англии и Голландии он равнялся месячной заработной плате. Среди стран, применявших в значительной степени прямой налог, выделялась Англия, в которой в 1765 году прямой налог на землю составлял четвертую часть от доходов государственного бюджета³¹.

Впоследствии и другие европейские страны стали все шире использовать в качестве основного способа пополнения государственного бюджета прямые налоги, приносящие больший доход, несмотря на то, что их было труднее собирать³².

Важной мерой в организации финансов государства стало организационное построение бюджетной системы с централизованной государственной казной и создание аппарата профессионалов — чиновников в этой сфере, имеющих в подавляющем большинстве случаев университетское образование.

Теоретическое обоснование организации социальных функций государства и бюджетных систем произошло на этапе становления современных рыночных экономик. Значительный вклад в формирование финансовой науки создания и функционирования государственных бюджетов внесли ученые Англии³³, которая с середины ХVIII века стала лидером среди европейских стран в области государственных доходов. В период с 1665 по 1800 годов, то есть почти за 150 лет, совокупные государственные доходы Англии увеличились с 3,4 до 12,9% ВВП. В то же время во Франции, бывшей в тот период одной из наиболее экономически развитых и крупных европейских стран, доля налогов в ВВП постепенно уменьшалась. Если в начале ХVIII века она достигала 9,4% ВВП, то в 1788 году (за год до Великой французской революции) составила лишь 6,8% ВВП³⁴.

Серьезный вклад в развитие экономической науки о бюджете и налогах на этапе становления рыночного хозяйства внес Адам Смит (1723–1790), который в своей основополагающей работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776) дает подробное описание бытовавших в ХVIII веке представлениях о необходимых расходах государства на оборону, правосудие, общественные работы и общественные учреждения, а также о доходах на эти цели, формируемые с помощью налогов

Смит дал главную установку на функции государя: «Согласно системе естественной свободы государю надлежит выполнять только три обязанности…: во-первых, обязанность ограждать общество от насилий и вторжения других независимых обществ; во-вторых, обязанность ограждать по мере возможности каждого или обязанность установить хорошее отправление правосудия, и в-третьих, обязанность создавать и содержать определенные члены общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов, содержать общественные сооружения и учреждения, создание которых не может быть в интересах отдельных лиц или небольших групп, потому что прибыль от них не сможет никогда оплатить издержки отдельному лицу или небольшой группе, хотя и сможет часто с излишком оплатить их большому обществу»³⁵.

Тем самым Адам Смит первым среди ученых обосновал необходимость финансирования государством наряду с традиционными затратами на оборону и правосудие также общественных работ (по строительству и поддержанию в нормальном состоянии дорог, мостов, судоходных гаваней и т. д., то есть объектов инфраструктуры) и расходов на учреждения образования. Кроме того, ученый дал расширенное толкование налоговым платежам, обозначил их место и роль в финансовой системе государства, дал подробную классификацию налогам: налоги на ренту, на прибыль, на собственность (по выражению того времени, «налоги на капитальную стоимость домов и капиталов»), налоги на заработную плату и «подушные подати»³⁶.

В то же время вышеприведенный круг важнейших функций государства Адам Смит считал исчерпывающим: «После общественных учреждений и общественных работ, необходимых для защиты общества и для отправления правосудия, главными являются общественные учреждения и работы для содействия торговле общества и поощрения народного образования»³⁷.

Во многом это было связано с установками, когда общественный менталитет основывался на других ценностях и прежде всего на безоговорочной поддержке принципов личной ответственности и личной предусмотрительности человека в вопросах своего материального положения. Считалось, что люди обязаны и могут организовать защиту своего материального положения самостоятельно, например в форме личного накопления материальных ресурсов на старость или на «черный день».

Адам Смит в своей первой крупной работе «Теория нравственных чувств» эту мысль выражает следующим образом: «Всякий человек по внушению природы заботится, без сомнения, прежде всего о самом себе; и так как ему легче, чем всякому другому, заботиться о самосохранении, то эта обязанность, естественно, и возложена на него самого»³⁸.

Продолжателем английской научной школы в области налогов был Давид Риккардо (1772–1823), важнейший научный труд которого «Начала политической экономии и налогового обложения» (1817) посвящен двум крупным проблемам — трудовой теории стоимости и налогам. Так, в главах, посвященных налогам³⁹, Риккардо детально раскрывает их природу, подробно анализируя различные их виды: на сырые материалы, ренту, десятину, земельный налог, золото, дома, прибыль, заработную плату, другие товары, кроме сырых материалов, налоги в пользу бедных⁴⁰.

Важным этапом в формировании теории и практики налоговой политики в период конца XVII — начала XIX веков стала экономическая доктрина меркантилизма, признанная как официальная и принятая в качестве «руководства к действию» ведущими странами Европы: Англией, Пруссией, Австрией, Швецией. Практически все европейские государства осуществляли меркантилистскую политику, направленную на повышение доходов государства и местного торгового класса. Она включала в себя защиту местных отраслей от конкуренции зарубежных производителей посредством введения запретов на участие иностранных купцов в торговле с метрополией или ее колониями.

Как пишет современный американский ученый Иммануэль Валлерстайн, «весь период от Тридцатилетней войны и вплоть до конца эпохи Наполеона был эрой меркантилизма во всех германских землях или во всей Центральной Европе. В Англии меркантилизм был введен в 1690-е годы и просуществовал до середины XIX века»⁴¹.

По мнению французского ученого Пьера Розанваллона, «меркантилизм — это прежде всего налоговая политика. Его цель — ускорить поступление доходов от налогов, стимулируя развитие экономики и торговли. Контроль над экономикой и введение мануфактур призваны в первую очередь создать условия для увеличения налоговых поступлений»⁴².

Теоретические положения на природу социальных функций правительств развил еще один представитель английской экономической науки Джон Стюарт Милль (1806–1873), который в своем основном научном труде «Основы политической экономии с некоторыми приложениями к социальной философии», изданном в 1848 г., к важнейшим задачам государства относит: защиту личности и собственности, включая вопросы наследования земельных наделов, регулирования деятельности акционерных обществ, товариществ с ограниченной ответственностью и страховых компаний⁴³.

Справочно: Вопросы частной собственности первоначально были развиты еще римским правом, положения которого используются и в настоящее время, а именно: право пользования (usus), право получения дохода (usufruct), право распоряжения (abusus). Древние римляне провели четкую границу между властью государства (imperium или potestas) и правом граждан на собственность (dominium или proprietas). Так, например, Цицерон утверждал, что правительство не может вмешиваться в частную собственность, потому что она была создана для защиты от правительства, а философ Сенека считал, что властителям принадлежит власть надо всем, но собственность принадлежит отдельным людям⁴⁴.

В целом, оценивая различные теории и факты, характеризующие воздействие правительства на экономику, Милль приходит к выводу, что часть выполняемых им функций относится исключительно к его компетенции, их он называет необходимыми. Другая часть — функции необязательные, выполнение которых зависит от многих условий. И провести четкую границу между ними, по мнению ученого, зачастую не представляется возможным. Во всяком случае безусловно, что «правительство должно брать на себя все то, выполнение чего желательно для общих интересов членов общества, которые нуждаются в помощи с его стороны»⁴⁵.

Милль также достаточно подробно исследует природу налогов, их разновидности (прямые и косвенные), вводит в научный оборот и аргументирует такое понятие, как «справедливые налоги»⁴⁶.

Рассматривая вопрос о функциях государства в организации общественной жизни, Милль, пожалуй, наиболее полно среди экономистов в ХIХ веке раскрывает состояние рыночной экономики с позиции вопросов организации промышленного производства, собственности, распределения произведенного продукта, обмена и государственного долга, а также исследует налоговую систему. В качестве одной из основных обязанностей правительства Милль называет «…защиту интересов личности и собственности… Когда личность или собственность недостаточно защищены, все принадлежащее слабому находится во власти сильного»⁴⁷.

Позиция Милля по расширению социальных функций государства находит все большее распространение в общественных взглядах во многих западноевропейских странах во второй половине ХIХ века, прежде всего в Великобритании, Франции, Германии и Нидерландах.

Значительный импульс формированию современной теории и практики налогов и государственных бюджетов придали государственные инвестиционные программы в инфраструктуру (дороги, водные пути, железные дороги, коммунальное хозяйство), а также в социальные программы (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), осуществляемые странами Европы на протяжении ХVIII — ХIХ веков. По всей Европе в огромных масштабах увеличился объем деятельности государства в тех сферах, которые принято сейчас называть «общественными благами».

Как отмечает в этой связи Чарльз Тилли, в большинстве европейских стран происходят бурные изменения: «…совершенствование навигации, строительство дорог и железнодорожной сети, охрана порядка силами полиции, открытие школ, почт, регулирование отношений труда с капиталом — все это теперь составляло регулярную деятельность государства и все давало возможность привлечь на службу государству специалистов. Формировались и множились разные виды профессиональных служб. Правители идут на прямые переговоры с подчиненным им населением по поводу больших налогов, военной службы и сотрудничества в государственных программах»⁴⁸.

В этот период главным инструментом государственной политики большинства европейских стран, направленной на экономический рост, рассматривался рынок, а в качестве механизмов использовались налоговые системы и инфраструктурные инвестиции⁴⁹, которые требовали значительных ресурсов. Достаточно отметить, что с 1760 по 1820 годы сумма собранных в государственную казну налогов увеличилась в 4 раза в Австрии и Франции и в 6 раз в Англии⁵⁰.

Существенный вклад в формирование современной теории бюджета государства на этапе индустриального общества внес Альфред Маршалл (1842–1924). В своей книге «Основы экономической науки», опубликованной в 1890 году, Маршалл изложил способы распределения национального дохода⁵¹, уделив особое внимание условиям, обеспечивающим нормальное воспроизводство населения на микроуровне⁵², включив в необходимые условия жизнедеятельности населения затраты на поддержание его здоровья и трудоспособности (в трактовке ученого — «силы населения»), производственное обучение, а также затраты на «насущные жизненные средства⁵³.

1.3. Изменение парадигмы распределения доходов и формирования теоретических представлений о социально-распределительных функциях государства в период XVIII–XIX вв.

На протяжении большей части истории человечества, вплоть до ХХ века, в общественном мнении преобладала либеральная точка зрения на социальное положение рабочих, состоявшая в том, что причиной проблем являются их неправильное поведение и нездоровый образ жизни. Беззаботность, непредусмотрительность, злоупотребление алкоголем — вот причины бедности и нищеты, которые следует искоренять им самим.

Примечательно и то, что до середины ХХ века большинство крупных ученых и общественных деятелей Англии, Франции и других европейских стран высказывались против поддержки государством беднейших слоев населения, сводили роль государства в общественной жизни к регулятивным функциям, способствующим процветанию торговли и занятости, а также содействию образованию.

Мыслители XVIII века полагали, что бедность — неизбежное следствие капиталистического развития (А. Смит, Т. Мальтус, Д. Риккардо). Например, Адам Смит полагал, что заработная плата станет возрастать по мере роста национального богатства; вознаграждение за труд будет определяться справедливостью и экономической целесообразностью, так как все это увеличивает трудолюбие, а стало быть, способствует росту населения. Рост же населения — основа процветания всякой страны, следовательно, залог уменьшения бедности⁵⁴.

В период с XVIII до первой половины XX веков в странах Запада доминировали два основных подхода в вопросе изучения бедности. Первый представлен социал-дарвинизмом, второе направление можно назвать эгалитаристским⁵⁵. В наиболее обобщенном виде социал-дарвинистская концепция бедности трактовалась с позиций борьбы за существование, естественного отбора, неизбежности социального неравенства и ненужности коренных реформ, которые якобы вредят и обществу, и самим беднякам.

Известный английский демограф и экономист Томас Мальтус считал, что бедность зависит от чрезмерного увеличения населения и в этом виноваты сами бедные. А система государственной помощи поощряет размножение бедных слоев. Поэтому нищета и бедность выступают своего рода регуляторами численности данных групп населения посредством всеобщего голода и эпидемий⁵⁶.

Мальтус объяснял противоречия общественного развития естественными законами природы. Это ему принадлежит знаменитый закон прогрессии, гласящий: «Если рост народонаселения происходит в геометрической прогрессии, то рост жизненных средств, необходимых для их существования, растет только в арифметической». Такая разница и служит причиной появления избыточного населения. А там, где избыток населения и недостаток продуктов питания, неизбежно возникает бедность. Стало быть, такое явление, как бедность, — не атрибут социального устройства общества, не видовая спецификация, а универсальное свойство существования человеческого рода — он слишком быстро размножается⁵⁷.

Резко отрицательно относился к государственной поддержке бедных не менее знаменитый английский ученый Давид Риккардо, который считал неоправданной мерой финансирования из государственного бюджета программ, предусматривающих социальную поддержку бедных. Он высказывался за децентрализованные формы финансирования социальной помощи, организованные за счет взносов состоятельных жителей, существовавшие в его время в Англии: «Каждый приход собирает отдельный фонд для содержания своих собственных бедных. Поэтому люди более заинтересованы в том, чтобы держать местные сборы на бедных на низком уровне, и это более осуществимо, чем если бы собирался один общий фонд для помощи бедным всего королевства… Только этой причиной мы можем объяснить, что законы о бедных не поглотили еще всего чистого дохода страны… Если бы всякое человеческое существо, нуждающееся в поддержке, было уверено, что получит ее в силу закона и получит в размере, вполне достаточном для сносной жизни, то теоретически можно было бы ожидать, что все другие налоги, взятые вместе, были бы безделицей в сравнении с одним налогом на бедных»⁵⁸.

Еще один английский ученый — социолог Герберт Спенсер (1820–1903) в своей работе «Социальная статика» (1850) аргументирует свои взгляды на ограниченную роль государства и его функции, считая, что функции государства, в том числе в области законодательного регулирования социальной помощи малоимущим слоям, должны иметь достаточно строгие рамки. В важнейших главах своей работы «Обязанности государства» и «Пределы обязанностей государства»⁵⁹, а также в главе «Законы о бедных» Спенсер детально излагает либеральную позицию на данный предмет, считая, что изменять естественный ход вещей в организации общественной жизни и законодательно оказывать поддержку малоимущим слоям нецелесообразно и даже вредно⁶⁰.

По мнению Спенсера, помощь бедным со стороны государства вынуждает его увеличивать налоги с других членов общества, что означает ограничение свободы деятельности налогоплательщиков, то есть фактически перераспределяет бедность, но не уничтожает ее. Чем больше людей пользуются государственными пособиями, тем меньше они живут работой, следовательно, производится меньший объем необходимых товаров и тем самым увеличивается бедность.

Государственная помощь — это способ перераспределения средства, а ее получение, считает ученый, воспитывает иждивенцев. В то же время отношениями между людьми должен управлять не внешний, а внутренний закон, а бедность служит своего рода лекарством: «Горькая нужда есть самый сильный стимул для ленивого, самая могучая узда для безрассудного… Чтобы приспособиться к общественной жизни, человек должен приобрести способности, необходимые для цивилизованной жизни … и приобрести способности жертвовать незначительным немедленным благом для большего в будущем»⁶¹.

Аналогичные либеральные взгляды на социальную поддержку малоимущих слоев населения доминировали в общественном мнении Франции. Когда в конце ХVIII века (в 1788 году) французский ученый Этьен Клавьер предложил для борьбы с бедностью семей наемных работников применить механизмы страхования, «позволяющие сократить масштабы нищеты в стране, имевшей в то время огромные масштабы (не менее 50% населения)», то его концепция не только не получила хоть какой-либо значимой поддержки среди ученых и политиков Франции, но и подверглась беспощадной критике⁶².

Важно подчеркнуть, что Клавьер смог провидчески увидеть и оценить возможный потенциал институтов страхования, формирование которых он рассматривал как важнейшее условие достижения общественной солидарности в сфере социальной защиты населения, а для их создания предлагал использовать потенциал государственной власти: «по установлению правительства и под его опекой и надзором»⁶³.

Казалось, что предложенная Клавьером концепция должна была рассчитывать на благожелательный прием и прямую поддержку. Однако на деле все обстояло не так просто. Общественный менталитет того времени основывался на других ценностях, прежде всего на безоговорочной поддержке принципов личной ответственности и личной предусмотрительности человека в вопросах своего материального положения. Поэтому многие общественные деятели того времени усмотрели в концепции Клавьера угрозу данным моральным установкам, которые могут расшатать принцип личной ответственности граждан за свое материальное благополучие⁶⁴.

Понимание того, что в рыночных условиях самозащита для подавляющего числа лиц, занятых наемным трудом, объективно невозможна, приходило весьма медленно⁶⁵.

Начиная с Великой французской революции в 1789 году, меняется парадигма на место и роль государства, бизнеса и населения в сфере распределения доходов, существовавшая в экономически развитых странах. Претерпевает изменения (теряет доминирующие позиции) преобладающий либеральный взгляд, основанный на принципе личной ответственности гражданина за свое материальное положение⁶⁶.

Борьба мнений по решению «социального вопроса»⁶⁷ в рамках либерально-консервативной идеологии, возникновение и популярность утопического социализма, анархических и коммунистических взглядов были стержнем идеологической борьбы на протяжении XVIII—ХХ веков. Самые знаменитые сочинения в этой сфере призывали применять в политике государства идеалы справедливости и равенства. Например, французский анархо-коммунист Сильвен Марешаль публикует в конце XVIII века «Манифест равных»⁶⁸.

Один из первых идеологов социализма француз Сен-Симон в начале ХIХ века в своих научных трудах возлагает большие надежды на бурно развивающийся промышленный класс, включая пролетариев, на банкиров и инженеров, на профессионалов управления, которые стали играть все более определяющую роль в государстве, смогут в будущем увеличивать общее благосостояние и на этой основе более полно удовлетворять насущные потребности и интересы людей⁶⁹.

Лидеры Лондонской ассоциации рабочих (чартисты)⁷⁰ опубликовали в 1838 году «Народную хартию Великобритании», в которой настаивали на: всеобщем избирательном праве для мужчин (с 21 года); ежегодно избираемых парламентах; тайном голосовании; равных по численности избирателей избирательных округах; отмене имущественного ценза. Хартия начиналась с указания на тяжелые испытания, которым подвергался народ: «Мы изнемогаем под бременем налогов, которые нашими повелителями все-таки признаются недостаточными. Наши рабочие голодают. Капитал не дает прибыли, и труд не вознаграждается»⁷¹.

Чартисты надеялись, что реформированный согласно их желаниям парламент сумеет найти способы для устранения материального и социального неблагополучия рабочих, против которых они протестовали. Для них построенный на принципе всеобщего голосования парламент должен был явиться организацией работающих масс в видах защиты их экономических интересов.

Парламент, избранный на основании новой избирательной системы, в 1834 году отменил действие закона Елизаветы I (1601 год) о налоге на бедных и заменил прежнюю систему социальной защиты (призрения) новой, в форме так называемых «работных домов», с крайне суровыми и даже оскорбительными для заключенных в них людей режимом и условиями содержания.

Закон вызвал крайне отрицательную реакцию и массовые беспорядки. Начиная с 1836 года, в стране происходили митинги с десятками и даже сотнями тысяч присутствующих, направленные против этого закона и оканчивавшиеся подачей в парламент петиций о его отмене⁷².

Швейцарский экономист Сисмонди, оказавший значительное влияние на распространение идей социализма, в своих трудах развивает теорию трудовой стоимости, объявляя вслед за Смитом и Риккардо труд единственным источником богатства, а в учениях о доходах разделял трудовые и нетрудовые доходы. В качестве необходимого условия предотвращения экономических кризисов перепроизводства Сисмонди видит регулирующую роль государства, в том числе в хозяйственных процессах, которую он усматривает в создании условий для более справедливых экономических отношений в обществе.

Одним из важных условий народного благосостояния Сисмонди считал организацию рациональной системы налогов. Он был противником косвенного обложения и видел наиболее справедливым подоходный налог, с освобождением от обложения доходов, не превышающих определенного минимума средств существования. Кроме того, Сисмонди предлагал ряд мер, направленных на повышение материального благосостояния трудящихся слоев, например на создание механизмов страхования доходов рабочих и социальное обеспечение для рабочих, их участие в прибылях предприятий и т. п.⁷³

Карл Маркс и Фридрих Энгельс опубликовали в 1848 году «Манифест Коммунистической партии», в котором декларировали и обосновывали цели, задачи и методы борьбы зарождавшихся коммунистических организаций и партий. Авторы провозглашали неотвратимость гибели капитализма от рук пролетариата. Манифест начинается словами: «Призрак бродит по Европе — призрак коммунизма», а заканчивается знаменитым историческим лозунгом: «Пролетарии всех стран, объединяйтесь!»⁷⁴

В новых экономических, социальных и политических условиях все большое понимание и распространение находит идея о необходимости широкого использования коллективных (публичных) и государственных форм социальной материальной поддержки нуждающихся слоев населения.

Известный английский и американский экономист Карл Поланьи⁷⁵, проанализировавший взгляды на проблемы благосостояния и бедности населения наиболее крупных английских, немецких и французских ученых и общественных деятелей, творчество которых приходилось на этап становления капиталистического общества ХVII — ХIХ веков, включая Шарля Монтескье, Франсуа Кенэ, Адама Смита, Томаса Мальтуса, Эдмунда Берка, Иеремию Бентама, Томаса Мора, Генри Робинсона, Давида Риккардо, Джозефа Таунсенда, Джеймса Милля, Карла Маркса и Фридриха Энгельса, Карла Менгера и ряда других⁷⁶, приходит к выводу о том, что практически все они страдали упрощенностью подходов и были неудовлетворительны с точки зрения предложений по решению все более обострявшегося социального вопроса⁷⁷.

Поланьи перечисляет методы, которые использовали мыслители в области политической науки: «…Таунсенд подходил к трактовке человеческого общества с точки зрения биологических законов, Гоббс — с позиции геометрии, Юм, Гартли, Кенэ и Гельвеций были заняты поиском «ньютонианских», или физических, законов, которые управляли общественным развитием… Сказанное относится, например, к ментальной силе, какой был страх у Гоббса, к феномену ассоциации в психологии Гартли, к действию эгоизма у Кенэ или стремлению к полезности у Гельвеция». В то же время для сохранения равновесия в обществе по поводу распределения материальных благ «…никакого правительства не требовалось», оно, с позиции этих ученых, «восстанавливалось муками голода, с одной стороны, и недостатком пищи — с другой. Гоббс доказывал необходимость деспотической власти, исходя из того, что человек подобен зверю; Таунсенд же утверждал, что человек на самом деле есть зверь, и именно по этой причине правительственное вмешательство требуется ему в минимальной степени»⁷⁸.

Поланьи считает, что применение биологических, физических, политических и других законов к осмыслению организации человеческого общества не только не позволило удовлетворительно объяснить классическим экономистам проблему распределения национального богатства, но в конечном итоге в последующем породили системные общественные кризисы, закончившиеся революциями, войнами и фашизмом⁷⁹.

По мнению Поланьи, лишь один из мыслителей, живших в тот период, понял истинный смысл суровых испытаний, которые пришлось пережить трудящимся на этапе становления капитализма. Им был Роберт Оуэн⁸⁰: «Среди выдающихся умов этой эпохи только он имел основательное практическое знакомство с промышленностью… Никогда еще ни один мыслитель не постигал феномен индустриального общества глубже, чем Роберт Оуэн. Он ясно осознавал различие между обществом и государством; он ожидал от государства только того, что оно могло совершить, а именно, разумного вмешательства с целью предотвратить ущерб для граждан, а вовсе не с намерением определять внутреннюю организацию общества…»⁸¹

Анализируя творческое наследие Роберта Оуэна, можно полностью согласится со столь высокой оценкой, которую дал его взглядам Карл Поланьи. Так, еще на этапе становления капиталистического общества (в 1817 году) Роберт Оуэн описал тот путь, на который вступило западное общество, и раскрыл многие проблемы данной формации, сделав упор не на уровне доходов, а на процесс нравственной и социальной деградации промышленных рабочих, в качестве важнейшей причины которой Оуэн назвал их полную материальную зависимость от фабрики, без которой рабочие теперь попросту не могли выжить.

Данную проблему, которую другие мыслители рассматривали с исключительно экономических и демографических позиций, Оуэн считал в большей части не только экономической, но и социальной, а также нравственной. Поэтому чтобы изменить характер человека и его поведение, нужно создать новые, лучшие, справедливые условия существования рабочих и их семей⁸².

В качестве способа разрешения рабочего вопроса Оуэн предлагал кооперативные общины⁸³, которые, по его мнению, должны стать единственной формой человеческого общежития. Следует отметить и определенный романтизм позиции Оуэна, поскольку организация производства и управления внутри каждой общины виделась ему в весьма радужных тонах⁸⁴.

Данный утопический проект Оуэна достаточно подробно проанализировал российский ученый М. И. Туган-Барановский, который хотя и высоко оценивал творчество и практическую деятельность Оуэна, но и справедливо отмечал его малореалистичные программы общественного переустройства⁸⁵.

Массовое обнищание населения, неудачные эксперименты с принудительным трудом в работных домах Англии и России, общественными работами во Франции, неэффективность слаборазвитых государственных механизмов вспомоществования, нарастание социального протеста, включая Великую французскую революцию и социальные бунты в Англии, — эти и другие причины способствовали осознанию в кругах политиков и научной общественности необходимости создания новых институтов распределения доходов и социальной поддержки населения, включающих государственные формы социального обеспечения, финансируемые из бюджета, а также системы обязательного социального страхования, основанные на договорных (основа — трудовой договор) и публично-правовых отношениях (по поводу защиты работников от массовых и объективных по характеру социальных рисков)⁸⁶.

Во многом это было связано с ростом актуальности для наемных работников индустриального общества последствий социальных рисков (рисков материальной необеспеченности) вследствие их высокой вероятности, крупных масштабов материального неблагополучия населения и неотвратимости наступления, что требовало применения новых механизмов социальной защиты.

Проблема состояла в том, что наряду с положительными изменениями в экономике и росте продолжительности жизни в этот же период происходили и негативные процессы. На фоне бурного развития производительных сил промышленности и роста национального богатства происходило расслоение общества, усиливалась поляризация между богатством и бедностью, в обществе углублялись противоречия между различными классами и слоями населения, что порождало рост социальной напряженности.

Несмотря на возросшую продуктивность сельского хозяйства и значительные темпы роста промышленности, в это время бедность и нищета оставались существенными чертами жизнедеятельности от четверти до половины населения развитых стран Западной, Центральной и Восточной Европы, включая наиболее крупные государства: Англию, Австрию, Германию, Россию и Францию. Тем самым сфера социального вопроса на протяжении ХVIII—ХIХ веков не только не сужается, а, напротив, расширятся, включая не только лиц, утративших трудоспособность и безработных, но и значительную часть занятого трудовой деятельностью населения, что повышает актуальность принятия государственных мер для его разрешения.

Исторический экскурс. Вот что писал в этой связи французский ученый А. Лихтенберже: «Известны потрясающая трагедия пролетарской нужды, бесстыдная эксплуатация не только рабочих, но и женщин и детей, бесконечное удлинение рабочего дня, антигигиенические условия работы, голодная заработная плата, кризисы безработицы, повергающие в отчаяние целые районы»⁸⁷.

Столь неудовлетворительные условия жизни огромных масс трудящихся приводили к острейшим конфликтам между наемными работниками и капиталом: чартизм в Англии (1836–1848-е годы), восстание лионских ткачей во Франции (1831 и 1834 годы), голодные бунты силезских ткачей в Германии (1844 год)⁸⁸.

Все это требовало поиска способов реагирования в сложившейся ситуации. В итоге «повернуться» к социальным проблемам государство заставили две причины:

• небывалое обнищание «пролетарского населения», люмпенизация рабочего класса, усиле

...