автордың кітабын онлайн тегін оқу Финансово-правовое регулирование парафискальных платежей в Российской Федерации. Монография
Н. М. Артемов, А. Д. Корнев
Финансово-правовое регулирование парафискальных платежей в Российской Федерации
Монография
Информация о книге
УДК 347.73
ББК 67.402
А86
Авторы:
Артемов Н. М., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Корнев А. Д., кандидат юридических наук.
Монография посвящена исследованию вопросов, связанных с финансово-правовым регулированием парафискалитетов (парафискальных платежей). В работе изучается история становления института парафискалитетов, анализируется правовая природа данных обязательных платежей, выделяются специфические признаки, присущие парафискалитетам, исследуются отдельные виды парафискальных платежей, установленных в Российской Федерации. Особое внимание уделено финансовому контролю за установлением и взиманием парафискальных платежей. Авторы формулируют предложения, направленные на совершенствование действующего механизма правового регулирования парафискалитетов.
Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2018 г.
Работа рекомендуется преподавателям, аспирантам, студентам, а также широкому кругу читателей, заинтересованных в изучении проблематики парафискальных платежей.
УДК 347.73
ББК 67.402
© Артемов Н. М., Корнев А. Д., 2018
© ООО «Проспект», 2018
Введение
Парафискальные платежи выполняют важную социальную функцию, выступая источником финансирования делегированных государством публичных полномочий в различных сферах общественной жизни. В то же время до сих пор на законодательном уровне не закреплены понятие парафискалитета, единые правила установления и введения данных платежей, порядок осуществления контроля и привлечения к ответственности за несвоевременную или неполную уплату парафискалитетов. Все это порождает правовую неопределенность, не позволяющую охарактеризовать роль парафискалитетов в системе обязательных платежей Российской Федерации.
На сегодняшний день «парафискалитет» в большей степени выступает в качестве доктринальной категории. Вместе с тем и в науке в настоящее время не сложилось единого мнения не только о понятии, структуре и системе парафискальных платежей, но и о самой возможности выделения парафискалитетов как особой разновидности обязательных платежей.
По справедливому замечанию авторов настоящей работы, правовая реальность указывает на широкую распространенность парафискальных платежей, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации на вполне законных основаниях взимаются наряду с налогами и сборами.
Действительно, государство обладает и активно пользуется правом по установлению и введению обязательных платежей в пользу частных субъектов, осуществляющих публичные функции. Указанные платежи должны иметь строго целевой характер, не являться произвольными, основные элементы данных платежей устанавливаются законом.
Представляется, что ни наукой, ни практикой до конца не оценен потенциал, заложенный в парафискальных платежах. Тенденции развития рыночной экономики свидетельствуют о неизбежном делегировании все большего числа публичных полномочий частным лицам, ведущим к снижению фискальной нагрузки на централизованные государственные фонды, что объективно предопределяется наблюдаемыми в последнее время кризисными явлениями в отечественной экономике. Как следствие, более широкое распространение парафискалитетов в целях создания эффективных и устойчивых механизмов финансирования указанных функций.
Полагаем, что наиболее востребованными парафискалитеты окажутся в сфере обязательного социального страхования. С сожалением приходится констатировать, что сегодня государство не может самостоятельно обеспечить необходимый уровень пенсий и иных социальных выплат. Между тем Конституция Российской Федерации не возлагает бремя финансового обеспечения социальной сферы исключительно на государство – в целях установления соответствующих гарантий оно может создавать необходимые условия и механизмы, привлекать частных лиц, например, негосударственные пенсионные фонды. Помимо очевидного позитивного финансового эффекта, связанного с привлечением дополнительных денежных средств, применение парафискальных платежей будет иметь и косвенный эффект, заключающийся в формировании активного гражданского общества.
Все вышеперечисленное в полной мере обуславливает актуальность и научный интерес к теме настоящей монографии. В рамках проведенного исследования правовой природы парафискальных платежей авторы предлагают оригинальную концепцию, включающую в себя решение ряда теоретических и практических задач, связанных с уточнением категориального аппарата в сфере правового регулирования парафискальных платежей, их классификацией, выделением моделей финансового контроля, применяемых в рассматриваемой сфере, и т. д. В работе сформулированы предложения, направленные на совершенствование действующего российского финансового законодательства.
Выводы и предложения, сделанные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности в целях совершенствования системы обязательных платежей в Российской Федерации в целом и повышения эффективности правового регулирования парафискалитетов в частности. Работа будет интересна широкому кругу читателей и может найти свое применение в рамках учебного процесса по предметам финансово-правового цикла, а также расширения и углубления знаний о парафискалитетах всех интересующихся данной тематикой.
Заведующий кафедрой финансового права
Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор
Е. Ю. Грачева
Глава 1. Финансово-правовая природа парафискальных платежей в Российской Федерации
1.1. Понятие парафискалитета и его особенности
Парафискальные платежи в современном их виде появились в финансовой практике стран Западной Европы с наступлением кризиса 1929 года, а широкое распространение они получили после Второй мировой войны. Так, во второй четверти ХХ в. в финансовых системах различных стран стали выделяться и изучаться обязательные платежи, которые по своим признакам существенно отличались от налогов и сборов.
При изучении группы парафискальных платежей в первую очередь представляется необходимым обратиться к опыту Франции, поскольку именно во французском законодательстве впервые было закреплено наиболее общее определение парафискалитета. Во французском Ордонансе от 2 января 1959 г. № 59-2 данным видом платежа признавались «неналоговые сборы, установленные в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся государством, местными органами, их административными учреждениями, создаются декретом Государственного совета, принятым на основании доклада министра финансов или заинтересованного министра».
Основываясь на анализе данного определения, известный французский правовед Поль-Мари Годме в своей работе «Финансовое право Франции» выделил несколько оснований, по которым можно отличить парафискалитет от налога.
Во-первых, парафискалитеты устанавливаются в экономических или социальных интересах. В свою очередь, налог может быть использован для финансирования любого расхода, представляющего общий интерес. Возникает вопрос: всегда ли целью взимания парафискальных платежей во Франции были именно социально-экономические интересы? Некоторые авторы отмечают, что на самом деле социальные и экономические цели просто самые распространенные на практике, и в ряде случаев парафискалитеты устанавливались в иных интересах, но при этом обязательно публичных. Ярким примером служит платеж за право использования аппаратов, принимающих сигнал телевидения. Полученные средства шли на финансирование публичного телерадиовещания. Существует мнение, что данный платеж не преследует социально-экономические цели, а скорее финансовые или даже культурные. Но это вопрос толкования нормы права.
Во-вторых, П.-М. Годме указывает, что налог обладает фискальным признаком. Такой платеж взыскивается в пользу государства или местных органов без указания, для какой цели он предназначен. В свою очередь, парафискальный платеж не обладает таким признаком и аккумулируется в фондах юридических лиц публичного или частного права, не являющихся государством, местными органами или их административными учреждениями. Такие обязательные платежи могут предназначаться для промышленных, коммерческих и социальных предприятий и учреждений, для ассоциаций, технических или профессиональных организаций.
В-третьих, для установления парафискалитета нет необходимости в законе, он может быть установлен актами исполнительной власти, тогда как налог должен быть установлен законом. При этом до принятия Ордонанса 1959 г. во Франции уже существовали платежи, которые можно отнести к парафискалитетам. На них распространяли свое действие нормы Закона от 25 июля 1953 г. № 53-633, а до этого – Декрета от 9 декабря 1948 г. № 48-1986. Данные нормативные акты устанавливали, что платеж может включаться в цену или взиматься в пользу публичных и частных организаций только при соблюдении ряда условий. Помимо прочего, именно закон должен разрешать взимать такой платеж, а также определять его базу и иные правила взимания. Однако это следует расценивать именно как некий этап становления категории парафискальных платежей во Франции. Основная масса парафискалитетов, которая в 70-х гг. ХХ в. насчитывала более ста видов платежей, устанавливалась в соответствии с принципами, закрепленными именно в Ордонансе 1959 г., т. е. не предполагалось обязательное закрепление всех элементов парафискалитета на законодательном уровне.
Дискуссионным является вопрос о том, обладает ли парафискальный платеж с точки зрения права Франции признаком индивидуальной возмездности. В Ордонансе 1959 г. парафискалитет определяется через термин «taxe», что дословно переводится как «сбор». С этой точки зрения предполагается индивидуальная возмездность в отношении лица, уплатившего его. Однако при изучении французского права можно сделать противоположный вывод. Термин «taxe» во Франции иногда используется в названиях обязательных платежей без учета их юридических признаков. В качестве примера можно привести налог на добавленную стоимость – taxe sur la valeur ajoutée. Таким образом, употребление данного термина в Ордонансе в отношении парафискальных платежей не говорит о том, что обязательно должно совершаться прямое и непосредственное встречное представление в отношении лица, уплатившего такой сбор. В подтверждение этому в Решении Государственного Совета Франции от 30 апреля 1975 г. сказано, что ни одна из норм действующего на тот момент законодательства Франции не требует, чтобы лица, обязанные платить парафискальные платежи, являлись бы исключительными и прямыми получателями выгод от действий, которые финансируются этими платежами. Л. М. Самойлова пишет, что «при ссылке на положения французского законодательства вполне обоснованно говорится о “парафискальных налогах”, а не о “парафискальных сборах”, как это обычно принято при дословном переводе текста Ордонанса». Таким образом, с точки зрения французского Ордонанса 1959 г. наличие или, наоборот, отсутствие индивидуальной возмездности не является обязательным признаком парафискальных платежей. Все зависит от характера конкретного парафискального платежа и норм, его закрепляющих.
В российской правовой науке формируется в целом схожее, но обладающее своими особенностями представление о сущностных признаках парафискалитета.
А. Н. Козырин приводит определение, во многом схожее с определением, содержавшимся в труде П.-М. Годме: «Под парафискалитетом обычно понимают обязательные сборы, устанавливаемые в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся центральными органами государственной власти и публичной администрации».
И. И. Кучеров пишет о том, что парафискалитет может быть определен как «правовая, неналоговая форма возложения обязанностей на физических лиц и организации по участию в формировании финансовых ресурсов отдельных субъектов публичного или частного права в целях покрытия расходов, связанных с оказанием ими услуг в пользу плательщиков».
С. Г. Пепеляев под парафискалитетом понимает «сбор, взимаемый на тех же условиях, что и налог, но установленный в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся центральными или местными органами государственной власти, административными учреждениями».
А. В. Турбанов определяет парафискалитеты как платежи, взимаемые на обязательной, безвозмездной и безвозвратной основе, но в установленных законом экономических и социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся органами государственной власти, административными учреждениями.
М. В. Карасева под «парафискальным сбором» понимает публичный платеж, который поступает в негосударственный денежный фонд или денежный фонд государственного органа на основе закона или иного нормативного правового акта и используется через этот фонд для реализации публичных задач.
Правовая реальность указывает на широкую распространенность обязательных платежей, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации на вполне легальных основаниях взимаются наряду с налогами и сборами. При этом их регулирование находится за рамками ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ). Некоторые из таких платежей перечислены в бюджетном законодательстве в качестве неналоговых доходов бюджетов различных уровней. В ст. 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) среди прочего обозначены следующие неналоговые доходы федерального бюджета: сборы за выдачу лицензий, консульские сборы, патентные пошлины, утилизационный сбор, разовый платеж за пользование недрами при наступлении событий, предусмотренных в лицензии, и другие. В бюджеты субъектов Российской Федерации также зачисляются неналоговые доходы, к которым, на основании ст. 57 БК РФ, относятся платы за негативное воздействие на окружающую среду, платы за использование лесов, расположенных на землях лесного фонда, в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений, платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, а также платы за использование лесов, расположенных на землях иных категорий, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, декларационный платеж и т. д. Неналоговые доходы местных бюджетов закреплены в ст. 62 БК РФ. Следует отметить, что перечень неналоговых доходов не исчерпывается платежами, указанными в БК РФ.
Под неналоговыми платежами (квазиналогами) следует именовать такие правовые формы возложения обязанностей на физических лиц и организации по участию в формировании финансовых фондов, которые отличаются от налогов и налоговых сборов тем, что у них отсутствуют отдельные юридические признаки, характерные для налоговых платежей, в том числе публичность, обязательность, обеспеченность государственным принуждением, установленность законом, абстрактность и т. д.
По своей внутренней структуре система неналоговых платежей крайне неоднородна. Это связано с тем, что в ее состав входят платежи самого различного рода, обладающие как определенным сходством, так и несомненным различием. Некоторые платежи имеют общие черты и специфические юридические признаки, наличие которых позволяет их выделить в обособленные группы внутри системы неналоговых платежей.
К первой группе относятся фискальные сборы, которые в науке финансового права определяются с широкой и узкой точек зрения. Например, И. И. Кучеров определяет фискальные сборы с узкой точки зрения как специфическую (неналоговую) форму «возложения на физических лиц или организации основанной на законе, либо установленной подзаконным правовым актом органа исполнительной власти обязанности по формированию доходов бюджета, посредством взимания платы за совершение в пользу плательщиков уполномоченными государственными органами определенных юридически значимых действий и услуг, на началах индивидуальной возмездности». В свою очередь, Е. Л. Васянина определяет фискальный сбор в широком смысле как «обязательный платеж, взимаемый с физических лиц и организаций, не являющийся налогом, поступающий как в бюджет, так и в иные учреждения публично-правового характера, как в целях покрытия расходов уполномоченных органов на совершение действий публично-правового характера, так и в целях защиты прав и интересов определенной группы субъектов». Помимо собственно фискального сбора, в это понятие включены сборы, режим правового регулирования, которых закреплен в ст. 8 НК РФ, а также парафискальные платежи.
Так как целью является изучение системы именно неналоговых платежей, т. е. платежей, правовое регулирование которых находится за рамками ст. 8 НК РФ, то для удобства будем рассматривать фискальный сбор в узком смысле, а именно как обязательный, неналоговый, устанавливаемый на основе закона или нормативно-правового акта органа исполнительной власти, индивидуально возмездный платеж, взимаемый с юридических и физических лиц в бюджет соответствующего уровня.
Изучаемые парафискальные платежи относятся ко второй группе, выделяемой среди неналоговых платежей. Опираясь на сформулированное определение, следует выделить и соотнести основные признаки фискальных сборов (в узком смысле) и парафискалитетов для теоретического разграничения этих групп обязательных платежей.
Во-первых, фискальные сборы – это неналоговый источник доходов бюджета в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством. Они являются ядром системы неналоговых платежей, служат важнейшим правовым средством формирования публичных финансов наряду с налогами и налоговыми сборами. Перечень неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации закрепляется уже упомянутыми ст. 51, 57 и 62 БК РФ. Парафискалитеты, в свою очередь, не являются неналоговыми источниками доходов бюджета, а аккумулируются на счетах или фондах юридических лиц, не являющихся органами государственной власти или местного самоуправления. Например, п. 1 ст. 1245 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) закрепляет обязанность изготовителей и импортеров оборудования и материальных носителей, используемых для свободного воспроизведения фонограмм и аудиовизуальных произведений исключительно в личных целях, произвести платеж на расчетный счет аккредитованной организации, которая в свою очередь распределит данные средства авторам, исполнителям, изготовителям фонограмм и аудиовизуальных произведений в качестве вознаграждения.
Во-вторых, фискальные сборы и парафискалитеты являются обязательными платежами, но их правовое регулирование находится за рамками ст. 8 НК РФ. Как показывает практика, некоторые из фискальных сборов и парафискалитетов устанавливаются законами, но есть и обязательные платежи, некоторые элементы которых устанавливаются подзаконными нормативными актами.
В качестве примера фискального сбора, установленного не только законом, но и подзаконным нормативно-правовым актом, можно привести консульский сбор. Данный платеж в соответствии со ст. 51 БК РФ является неналоговым доходом федерального бюджета. Обязанность и случаи уплаты такого сбора закреплены в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», а размер ставок консульских сборов устанавливается в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 889 «Об утверждении ставок консульских сборов, взимаемых должностными лицами за совершение консульских действий».
Еще одним примером парафискалитета, регулируемого не только на уровне закона, но и подзаконного нормативного правового акта, является сбор за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях. Обязанность по уплате данного парафискалитета устанавливается п. 1 ст. 1245 ГК РФ, а непосредственный перечень оборудования и материальных носителей, размер и порядок сбора соответствующих средств содержится в Постановлении Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 829 «О вознаграждении за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях».
В-третьих, среди основных признаков, характеризующих фискальный сбор, можно отнести его индивидуальную возмездность и компенсационный характер – в отношении плательщика такого сбора совершаются юридически значимые действия. Они могут выражаться в оказании определенного рода услуг, в том числе в предоставлении ему права на осуществление какой-либо деятельности, а в некоторых случаях являются необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность в определенной сфере.
Примером такого вида фискального сбора служит патентная пошлина. Так, в ст. 1249 ГК РФ перечислены случаи, когда за совершение юридически значимых действий взимается патентная или иная пошлина. Среди таких юридически значимых действий названы:
• действия, связанные с выдачей патента на изобретение, полезную модель, промышленный образец или селекционное достижение;
• действия, связанные с государственной регистрацией программы для ЭВМ, базы данных, топологии интегральных микросхем, товарного знака и знака обслуживания;
• действия, связанные с государственной регистрацией и предоставлением исключительного права на наименование места происхождения товара;
• действия, связанные с государственной регистрацией перехода исключительных прав к другим лицам и договоров о распоряжении этими правами.
Между тем не каждый парафискальный платеж, с точки зрения российского права, обладает признаком индивидуальной возмездности – все зависит от характера конкретного парафискалитета и норм, его закрепляющих. Так, в случае с платежами в резерв универсального обслуживания, установленными Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи», плательщики обязательных взносов не являются прямыми получателями выгоды.
Четвертым признаком, характеризующим фискальный сбор, является наличие у такого обязательного платежа цели взимания. И. И. Кучеров отмечает, что целевой характер взимания является признаком не всех фискальных сборов. В качестве примера рассмотрим плату в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн («Платон»). Согласно ст. 31.1 Федерального закона от 8 ноября .2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» движение транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения допускается при условии внесения платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорога
...
