ПРЕДПРИЯТИЕ
ОСПАРИВАЕТ
ГОСЗАКАЗ*92
А.А. Арифулин,
начальник отдела
Государственного арбитража СССР
Верховный Совет СССР в августе 1989 г. обязал государственные арбитражи рассматривать разногласия, возникающие между предприятиями (объединениями) и вышестоящими органами по поводу порядка размещения государственного заказа. Только за первый квартал 1990 г. Государственным арбитражем СССР из поступивших 200 заявлений рассмотрено свыше 150. В условиях активизации процесса формирования правовой базы регулируемой рыночной экономики в стране представляется необходимым внимательно осмыслить правоприменительную деятельность органов государственного арбитража по защите прав предприятий во взаимоотношениях с вышестоящими органами в области планирования.
Сразу отмечу, что высказывавшиеся ранее опасения о неспособности государственного арбитража оценить правомерность, законность, обоснованность такого важнейшего инструмента планирования, каким является государственный заказ, оказались, на мой взгляд, неоправданными. И в союзных республиках, и в центре достаточно быстро овладели методикой рассмотрения заявлений предприятий по оспариванию госзаказов, выработали приемы, способы, критерии оценки их законности. Да и новая практика формировалась не на голом месте.
Уже при применении ст. 19 Закона о государственном арбитраже в СССР приобретен определенный опыт оценки актов органов управления с точки зрения соответствия их требованиям законодательства. Госарбитражи отклоняли и продолжают отклонять требования сторон, основанные, в частности, на акте сдачи объекта в эксплуатацию с недоделками, на решениях органов местного самоуправления, не соответствующих законодательству, на приказах, указаниях и других документах различных отраслевых и межотраслевых ведомств, изданных с нарушением их компетенции или порядка принятия. В связи с этим совсем не случайна и норма, предусмотренная в ст. 24 Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», предусматривающая право местных Советов народных депутатов предъявлять в суд или государственный арбитраж требования о признании недействительными актов органов государственного управления, местного самоуправления, предприятий (объединений) и организаций, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на данной территории, а также полномочия местных Советов.
Анализ рассмотренных заявлений показывает, что предприятия наиболее часто просили признать недействительными полностью или частично государственные заказы на производство непродовольственных товаров народного потребления, на сдачу лома и отходов черных и цветных металлов, реже оспаривали количество основной продукции.
С самого начала Государственный арбитраж СССР определился по одному из центральных вопросов: можно ли уменьшать объемы государственного заказа или признавать его в целом недействительным и предлагать министерству или ведомству внести соответствующие изменения, поскольку госзаказ издан с нарушениями? Ответ был подсказан практикой: предприятия принимали определенные объемы госзаказа и доказывали незаконность или необоснованность их остальной части. Следовательно, у нас появлялись основания сразу признавать недействительным госзаказ в определенном объеме.
К примеру, по делу № 66-ОП-21 Государственный арбитраж СССР в постановлении прямо указал: удовлетворить заявление Энгельсского завода металлоконструкций о признании недействительным частично (на одну тыс. т) госзаказа на сдачу лома черных металлов в 1990 г. (весь объем составлял 5 600 т).
Важнейшим вопросом в арбитражной практике при рассмотрении таких заявлений, на мой взгляд, является определение обстоятельств, свидетельствующих о нарушении требований законодательства при размещении вышестоящим органом государственного заказа.
Ориентировочный перечень таких обстоятельств приведен в разъяснении Государственного арбитража СССР от 17 октября 1989 г. № ЮМ–1/67 «О рассмотрении заявлений предприятий о признании недействительным государственного заказа».
Характерным примером реализации предприятиями своих прав в оспаривании госзаказов на непродовольственные товары народного потребления может служить иск пермского производственного объединения «Моторостроитель», которому Минавиапром СССР разместил госзаказ на производство в 1990 г. 110 тыс. мотоблоков, что в 2,4 раза превышает уровень 1989 г. Объединение просило признать недействительным госзаказ частично. При этом приводило следующие аргументы.
Во-первых, необеспеченность оборудованием (из требуемых дополнительно 327 ед. министерством выделено 136), не выделено дополнительно ни одного агрегатного станка при потребности 33. Во-вторых, не решен вопрос с обеспечением подшипниками, которых выделено только на 36 тыс. мотоблоков (в настоящее время объединение производит 55 тыс. мотоблоков). Для развития производства с выпуском 110 тыс. изделий в год объединению требуется дополнительно 20 тыс. кв. м производственной и вспомогательной площади или четыре сборных здания. Министерством же выдано только два здания из сборных металлических конструкций со сроком получения во втором и четвертом кварталах 1990 г. Не решены и некоторые другие вопросы, находящиеся в компетенции Министерства.
Согласно Временному положению о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 г., утвержденному постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 889, министерства при размещении государственных заказов, предусмотренных в государственном плане экономического и социального развития страны, несут ответственность за обеспечение предприятий лимитами важнейших материально-технических ресурсов. Между тем в данном конкретном случае было установлено, что Минавиапром СССР не выполнил возложенной на него указанной обязанности. На основании ст. 9 и 10 Закона о государственном предприятии (объединении) требования объединения были удовлетворены, и госзаказ был признан недействительным частично (на 55 тыс. мотоблоков).
Кроме того, в принятом по делу постановлении было отмечено, что устанавливаемые предприятию исходные данные для планирования должны быть строго увязаны между собой.
В тех случаях, когда предприятия мотивируют свои исковые заявления отказом поставщика заключить договоры на поставку выделенных в централизованном порядке ресурсов и необеспеченностью в связи с этим госзаказа комплектующими изделиями и материалами, Госарбитраж отклоняет требования истцов, оставляя их без удовлетворения, поскольку имеются рычаги оформления договорных отношений с такими поставщиками через Госарбитраж.
Иногда предприятия ссылаются на отказ бывших контрагентов продолжать договорные связи на реализацию нераспределяемой продукции, что также порождает необеспеченность сырьем. Оценка нами таких доводов видна из следующего примера. Производственное объединение «Камчатрыбпром» в своем заявлении просило уменьшить госзаказ на кормовую муку и рыбу в 1990 г., размещенный ГПО «Дальрыба». При этом оно указывало, что в 1990 г. колхозы Камчатского межколхозного производственного объединения отказались заключать договоры на сдачу флоту «Камчатрыбпрома» 34 тыс. т минтая. Объединение ссылалось и на невыделение лимитов в необходимом объеме. Государственный арбитраж СССР в постановлении по делу отметил, что до объединения доведено распределение лимитов вылова рыб и нерыбных объектов в отдельных, строго ограниченных районах промысла. В то же время недостающее сырье объединение может добыть в нелимитированных районах Берингова моря. Отказ колхозов Камчатского межколхозного производственного объединения от заключения договоров на сдачу рыбы-сырца не связан с действиями ГПО «Дальрыба», а зависит от взаимоотношений с колхозами самого ПО «Камчатрыбпром», поскольку в 1989 г. по договорам с ними было получено, согласно отчету, 328 т рыбы-сырца. В связи с недоказанностью нарушений законодательства при размещении госзаказа в удовлетворении требований ПО «Камчатрыбпром» было отказано.
Несколько заявлений о признании недействительными госзаказов было подано арендными предприятиями. При рассмотрении таких заявлений Государственный арбитраж СССР руководствовался п. 4 ст. 18 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде, согласно которому арендное предприятие обязано принимать на себя по договору аренды выполнение государственного заказа и заказов на реализацию продукции (работ, услуг) по сложившимся хозяйственным связям в объеме, не превышающем соответствующие заказы, принятые на год его сдачи в аренду.
Так, орловское производственное объединение «Промприбор» с июля 1989 г. перешло на аренду и приняло на 1989 г. госзаказ на производство непродовольственных товаров народного потребления в объеме 78 млн руб. На 1990 г. объединение добровольно приняло объем в 91,7 млн руб. А Минэлектротехприбор СССР довел госзаказ до 117,4 млн руб. Учитывая, что Министерство не обеспечило госзаказ такими распределяемыми централизованно материалами, как прокат бронзы, медный, алюминиевый прокат и другими, не выделило объединению под увеличенный объем производства дополнительно станки и оборудование, что доведенный объем значительно превышает уровень 1989 г., когда объединение перешло на аренду, Государственный арбитраж СССР признал госзаказ недействительным частично (на 25,7 млн руб.).
Для обеспечения правильной оценки возражений предприятий против доведенных объемов госзаказа Госарбитраж истребует и анализирует документы о производственных мощностях (статистическая отчетность – форма БМ). Если госзаказ доведен в объеме, превышающем мощности, возможности для их наращивания отсутствуют по причинам, не зависящим от предприятия, как правило, принимается решение в его пользу.
Дополнительными аргументами в поддержку требований предприятий являются также доказательства согласования с местными органами власти принятых объемов производства товаров народного потребления, заключение договоров с торгующими организациями на указанные объемы. Но следует отметить, что эти данные, конечно, сами по себе не могут свидетельствовать о нарушении законодательства при выдаче госзаказа.
Вышеуказанные критерии применяются и при оценке госзаказов на продукцию производственно-технического назначения.
Определенные особенности имеются при рассмотрении заявлений предприятий об оспаривании госзаказов на сдачу лома и отходов черных и цветных металлов. Острота проблемы для народного хозяйства вынудила Совет Министров СССР принять специальное постановление от 16 февраля 1990 г. № 179 «О мерах по усилению экономической заинтересованности и улучшению организации заготовки (сдачи), переработки и использования лома и отходов черных и цветных металлов».
В обоснование своих требований об уменьшении нормы сдачи лома предприятия представляют расчеты ломообразования, сведения о выделении лимитов на металлопродукцию в текущем году, данные о выполнении плана производства, другие документы. Одним из основных документов для анализа этих расчетов является исполнительный баланс лома черных металлов и цветных металлов. Изучение этих балансов с помощью специалистов помогает выявить неточности в расчетах предприятий, установить сокрытие источников ломообразования.
Так, НПО «Сибэлектромотор» представило расчет, согласно которому отходы черных металлов в 1990 г. составляют 17 055,8 т, а госзаказ доведен в объеме 17,5 тыс. т. При анализе исполнительного баланса формы № 9-сн установлено, что на производство чугунного литья по утвержденным нормам расхода следовало указать количество металлолома 15 744 т, а в расчете расход указан 23 098 т, т.е. перерасход составляет 7 354 т, которые подлежат сдаче Вторчермету. В удовлетворении заявления НПО отказано.
Если объем производства не уменьшается, фонды на металл в текущем году не сокращаются, а предприятие все-таки настаивает на уменьшении госзаказа даже против объема фактически сданного в предыдущем году количества, Госарбитраж, как правило, отклоняет требования.
Получив заявление предприятия, министерства нередко назначают комиссии для проверки источников ломообразования на месте. Такие проверки могут быть проведены и по инициативе Госарбитража. К примеру, Минэлектронпром СССР довел до Воронежского завода радиодеталей госзаказ на сдачу лома и отходов алюминия в количестве двух тыс. т. Предприятие просило признать недействительным госзаказ на 308,7 т. Комиссия министерства в акте проверки отметила, что «на сегодняшний день завод не имеет прикрепления на получение 200 тонн алюминиевого проката, 20 тонн алюминиевой фольги, нет поступлений фольги и проката по ранее выделенным фондам... Комиссия считает, что завод реально может сдать в 1990 г. отходов алюминия 1800 тонн». С учетом этого заключения госзаказ был признан недействительным на 200 т.
Поскольку одним из основных источников ломообразования является списанное изношенное оборудование или амортизационный лом, Госарбитраж истребует планы предприятия по обновлению основных фондов для подтверждения представляемых расчетов.
Конечно, нынешняя практика по рассмотрению заявлений предприятий об оспаривании госзаказов базируется на устаревшей нормативной базе, в частности на Временном положении о порядке формирования госзаказов на 1989 и 1990 г. Она, несомненно, будет совершенствоваться с учетом формирования регулируемой рыночной экономики. Вместе с тем и имеющийся опыт позволяет сделать некоторые выводы и обсудить ряд предложений.
Во-первых, арбитражная практика еще раз подтвердила вывод хозяйственных руководителей о том, что в последние годы государственный заказ использовался как государственный приказ административно-командной системы для обеспечения роста производства продукции и товаров на промышленных предприятиях. Так, явно выше реальных возможностей народного хозяйства предусматривался рост товаров народного потребления. Во всяком случае, несбалансированность госзаказов с материальными ресурсами, производственными мощностями высвечивалась практически в каждом рассмотренном нами деле.
Видимо, в новом механизме формирования госзаказов на последующие годы необходимо предусмотреть систему договорных отношений между тем органом, который его выдает, и предприятием, которому он доводится. Подобные предложения уже высказывались учеными и практическими работниками. Именно договорная основа с взаимной заинтересованностью и ответственностью может служить одним из надежных гарантов исполнимости, реальности госзаказов.
Во-вторых, следует существенно изменить арбитражный процесс рассмотрения таких заявлений. Сейчас представители предприятия и его вышестоящего органа, находящихся, например, во Владивостоке или Красноярске, подчиняющихся союзному ведомству, должны лететь в Москву для разрешения своего вопроса по существу. Надо дать право Госарбитражу соответствующего края, области рассматривать эти заявления.
Кроме того, приобретенный опыт подсказывает, что рассматривать заявления по оспариванию госзаказов, других актов органов управления могут непосредственно государственные арбитры соответствующего Госарбитража. В настоящее время это возложено только на главных государственных арбитров и их заместителей. Необходимо также упорядочить и другие процессуальные вопросы: нереален 15-дневный срок для рассмотрения, так как требуется изучить дополнительные документы, зачастую и стороны не успевают подготовиться к заседанию. Фактически ни одно из заявлений в Государственном арбитраже СССР не было рассмотрено в эти сроки. Надо предоставить Госарбитражу право возбуждения дел по признанию недействительным акта управления, в том числе госзаказа, например, когда предприятие не желает «судиться» с местными органами самоуправления, даже если изданный акт незаконный и ущемляет его имущественные интересы.
второЙ РАЗДЕЛ
Кіру не тіркелу пікір қалдыру үшін