Оглавление

От автора

Новые социально — экономические реалии, вызванные глобальным экономическим кризисом, а также санкционным «терроризмом» западных стран объективно требуют пересмотра традиционных путей и методов управления важнейшим стратегическим ресурсом нашей страны — государственной и муниципальной собственностью, более активного вовлечения в сферу эффективного гражданского правового оборота и рыночных отношений публичных земель, принадлежащих муниципальным образованиям (МО) и субъектам Российской Федерации (СФ). В монографии «Ипотека публичных земель» рассматривается широкий круг актуальных проблем отечественного земельного рынка, региональной инвестиционной политики, а так же опыт внедрения в практику хозяйствования авторской модели ипотечного земельного инвестиционного механизма (ИЗИМ). На принципах государственно — частного партнёрства, в качестве постоянно действующего механизма самофинансирования и «точки роста» реального сектора экономики, предлагается методика вовлечения в ипотечный оборот земельных активов МО и СФ РФ. В ходе внедрения проекта ИЗИМ создается акционерный Земельный Залоговый Фонд (ЗЗФ), главной компонентой уставного капитала которого становятся принадлежащие органам публичной власти земли, используемые в качестве обеспечения ценных бумаг и залога, для привлечения кредитов и инвестиций. Теоретические положения, методика и практические схемы работы по проекту ИЗИМ в течение ряда лет апробировались в МО и СФ РФ, были поддержаны и рекомендованы к пилотному внедрению Минэкономразвития РФ, Российской и Московской Торгово — промышленными палатами, ООО Деловая Россия, Ассоциацией малых и средних городов РФ, Российской академией естественных наук, зарубежными и отечественными инвестиционными компаниями, а также рядом депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Творческие и аналитические разработки участников пилотного проекта ИЗИМ стали основой для выработки практических рекомендаций по улучшению ипотечного оборота публичных земель, а также явились предметом исследований и анализа настоящей монографии. В реализации проекта  приняли активное участие ученые, специалисты, работники государственных, муниципальных, общественных организаций, предприниматели. Автор искренне признателен и благодарен за всестороннюю помощь и поддержку Лауреату Государственной премии РФ, академику РАЕН, д.т.н. А.Н. Никитину; почётному профессору Международной Академии наук Сан — Марино, доктору искусствоведения, академику РАЕН И. Я. Гранову; Председателю Парламентского Центра «Кооперация и социальный прогресс», академику РАЕН, д.т.н. В.Ф. Граковичу; академику РАЕН, д.э.н. М.П. Зотову; академику МАГЕН, д.т.н. С.Н. Кудряшову; вице — президенту Московской Торгово — промышленной палаты С. О. Варданяну; Главе Представительства Финансово банковской ассоциации ЕвроАзиатского сотрудничества О.А.Чернышеву; председателю Фонда им. В. И. Чаптынова, к.э. н.  А.Н. Алчубаеву; предпринимателям А. Ф. и А. А. Лютенко, П. Н. Ткаченко, Ю. С. Дудорову, С. И. Капитаненко, Л. А. Москвину, В. Р. Тридриху, С. Л. Черняк; иностранным партнерам Р. Куперу, Э. Коберштайн, Б. Кунцевич, А. Строкалис; а также депутатам Государственной Думы М. Ч. Залиханову и И. И. Белекову, Членам Совета Федерации ФС В. Н. Лихачеву и В. К. Быкову.

Ленкин Сергей Леонидович — доктор экономических наук,

действительный член Российской академии естественных наук

Рецензенты монографии:

Академик РАЕН, д.т. н. А.Н. Никитин

Академик РАЕН, д.т. н. В.Ф. Гракович

Академик РАЕН, д.э. н. М.П. Зотов

«Род проходит, и род приходит, а Земля пребывает во веки»

Екклеcиаст [90]

Введение

В XX веке социально приемлемый переход к развитой рыночной экономике сравнительно быстро и успешно удалось совершить тем капиталистическим государствам, которые сначала инициировали формирование, а затем возглавили фактическое руководство международными рынками торговли обязательствами и правами собственности. Такой совершенно справедливый вывод делает известный перуанский экономист и общественный деятель Эрнандо де Сото в своем мировом бестселлере «Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире» [50.1]. Действительно, в отличие от большинства экономик третьего мира, продолжающих торговать преимущественно натуральными товарами, именно эти рынки, аккумулируя банковский и финансовый капитал, превратились в локомотивы мировой экономики и до последнего глобального кризиса весьма эффективно работали во благо и процветание стран «золотого миллиарда». Главным трендом экономической политики c конца прошлого столетия стали тотальная приватизация и дерегулирование, идеализация свободного рынка и открытого общества потребления. При этом важнейшим стимулом для развития капиталистической экономики являлся рост потребительского и производного от него инвестиционного спроса, в первую очередь в США и Западной Европе. Сам этот спрос был обусловлен опережающим ростом розничного и корпоративного кредитования, а кредитно-ипотечный бум, в свою очередь, порождался увеличением спекулятивной стоимости залоговой собственности, многократно раздутой секъюритизацией не обеспеченных реальными активами ценных бумаг. Бреттон-Вудские соглашения 1944 года, а затем отказ США от золотого стандарта в 1971 году, позволили американскому доллару фактически стать мировыми деньгами, базой валютных паритетов и преобладающим финансовым инструментом международных расчетов, валютных интервенций и резервных активов. Национальная валюта США превратилась не только в общепризнанное международное средство обращения и универсальную валюту, но и возрастающий в стоимостном объеме уникальный товар, на базе которого приняла колоссальные масштабы финансовая пирамида мирового фиктивного капитала.

Триумф неолиберального глобализма продолжался до 2006 года, когда вопреки традиционным прогнозам, сильнейший ипотечный кризис вначале поразил рынок недвижимости в США, а затем в августе 2007 года обрушил котировки основных бирж планеты. По оценкам ведущих аналитиков важнейшей причиной трагических событий в экономике развитых стран стало то, что для формального обеспечения большинства сделок практически повсеместно использовались субстандартные (высокорисковые) ипотечные кредиты (subprime), свопы кредитного дефолта (CDS) и другие экзотические виды залогового обеспечения, основанные на многоуровневых производных — деривативах. К концу лета 2007 года, когда краткосрочные процентные ставки ФРС США вынуждена была поднять с рекордно низких уровней, эти виртуальные залоги резко обесценились, рыночная стоимость активов начала падать, и в течение нескольких месяцев разразился банковско-страховой кризис сначала в США, а к осени 2008 года в ЕЭС и других странах мира. До сих пор большинство капиталистических стран не могут оправиться от глубочайшего со времен Великой депрессии 30-х годов мирового экономического кризиса, принявшего небывало затяжной и системный характер. Эти суровые реалии указывают на очевидное банкротство господствующей в странах «золотого миллиарда» либеральной концепции минимизации роли государства в рыночной экономике.

Острота нарастающих антагонистических противоречий и опасных негативных явлений, происходящих в капиталистическом экономическом базисе, его производственных отношениях, с объективной необходимостью требует от мирового сообщества реализации новой, более адекватной современным вызовам социально — экономической парадигмы, обеспечивающей оптимальный баланс между публичным стимулированием и регулирование. Справедливости ради следует отметить, что уже со второй половины прошлого столетия, несмотря на официально декларируемые идеологические установки, как развитые, так и многие развивающиеся капиталистические страны на практике довольно часто использовали различные формы государственного регулирования рыночных отношений, включая элементы долгосрочного и среднесрочного планирования, государственно-частного партнерства (ГЧП). Например, в Англии, начиная уже с 1992 года, более 15% от всех проектов инфраструктурного характера осуществлялось именно на основе государственно-частного партнерства. В Южной Корее, на рубеже XIX—XX веков, было успешно реализовано свыше 100, а в Чили, с середины 90-х годов минувшего века — более 40 аналогичных программ. По данным консалтингово — аудиторской компании Pricewaterhouse Coopers (PwC), только в 2004 — 2005 предкризисных годах в мире было заключено свыше 200 крупных сделок ГЧП на сумму около 52 млрд. долл. США, из которых 152 проекта стоимостью 26 млрд. долл. США осуществлялось в Европе [98]. Эффективность разумной дирижистской политики, даже в условиях мирового кризиса, подтверждают позитивные результаты развития национальной экономики нашего ближайшего соседа Казахстана и крупнейшего государства планеты — Китая. Первый, засчет создания эффективной банковской системы и благоприятного инвестиционного климата, мощных государственных фондов сумел привлечь миллиарды долларов в свои национальные проекты, а второй, даже в условиях глобального кризиса и пандемии, стабильно демонстрировал высокие темпы экономического роста народного хозяйства и вышел в мировые лидеры по ВВП.

О беспрецедентном усилении роли государства в рыночной экономике свидетельствуют и широкомасштабные антикризисные и антивирусные меры (вплоть до национализации системообразующих предприятий и банков), принимаемые в последнее время Евросоюзом, США и многими другими странами. В силу указанных причин для России представляется объективно необходимой и более дальновидной социально-ориентированная стратегия национального развития, с активной направляющей ролью государства в экономической жизни общества. При этом наиболее востребованными будут такие механизмы гармонизации общественных, коллективных и личных экономических интересов, которые на длительную перспективу сумеют стать основой для создания конкурентоспособного государства и реализации национальных приоритетов. Судьба планов по выводу экономики страны из кризиса и её модернизация сегодня напрямую зависят от выбора наиболее оптимальных путей и методов управления публичной (государственной и муниципальной) собственностью, совершенствования рыночных отношений, а также внедрения новых эффективных форм государственно-частного партнерства, с опорой не на фиктивный капитал, а на реальный сектор экономики. Далеко не случайно, в самый пик глобального кризиса, президент России В. В. Путин, выступая на Всемирном экономическом форуме в Давосе 29.01.2009 г., заявил «…в основу реформы стандартов аудита, бухгалтерского учета, системы рейтингов должно быть положено возвращение к понятию фундаментальной стоимости активов… будущая экономика должна стать экономикой реальных ценностей». А на Петербургском международном экономическом форуме 17 июня 2022 он особо отметил: «…Напрашивается вывод: на смену экономики мнимых сущностей неизбежно приходит экономика реальных ценностей и активов».

Опасные тенденции и хронический характер мирового экономического кризиса, резкое ухудшение состояния окружающей среды планеты объективно и жестко детерминируют необходимость решения такого ключевого для развития социума вопроса как земельный. Исторически земля всегда была важнейшим объектом хозяйственно — экономического оборота в силу своих уникальных природных качеств и особой судьбоносной роли в развитии человечества. Эти коренные причины на протяжении многих веков являлись мощным стимулом для совершенствования основных видов и форм землепользования, различных систем политико — правового регулирования земельных отношений. В цивилизационном развитии выигрывали именно те страны и народы, которые раньше других осознавали преимущества наиболее передовых систем обработки, оборота земли и успешно применяли их на практике. Мировой опыт говорит, что качественное изменение отношений собственности, особенно в сфере недвижимости и землепользования, всегда являлось определяющим элементом в проведении любых рыночных и социально — политических реформ. Сама историческая практика показывает, что только комплексное и компетентное решение земельного вопроса ведёт к экономическому подъему и социальному прогрессу общества, а вот недооценка его важности, напротив, к экономическому упадку, политическим потрясениям и социальным революциям. В развитых странах, на протяжении столетий самое широкое распространение имела ипотека (залог) земли, прежде всего потому, что это наиболее гибкая и эффективная организационно-правовая форма рыночного оборота объектов недвижимости. Действительно, только она позволяет, не меняя титула собственности привлекать долгосрочные финансовые ресурсы и при этом сдавать заложенные участки в аренду, вести на них гражданское и промышленное строительство, другую выгодную и необходимую для залогодателя деятельность.

Вместе с тем, земля, как объект предпринимательской деятельности, имеет не только особую престижность в общественном сознании, но и сама служит, особенно в условия мирового кризиса, наиболее надежной гарантией стабильности и развития в рыночной экономике всех фаз обращения и роста капитала. Дело в том, что в создании благоприятной экономико-правовой среды для всех агентов рынка особую роль играют способы обеспечения исполнения обязательств, основными формами которых, выступают различные виды гарантий, поручительств и материальные, в том числе земельные активы, используемые в качестве залогов. Именно это обстоятельство должно стать определяющим для формирования развитых национальных земельно — имущественных отношений, позволяющих наиболее полно вовлечь величайшую на планете, по своей реальной стоимости и объему, земельную собственность России, как в отечественную, так и в международную сферу гражданского правового и инвестиционного оборота. В нашей стране, к сожалению, из полноценного хозяйственного оборота исключена основная доля государственных и муниципальных земельных активов, отчетливо проявляется институциональная и организационно — правовая неполноценность существующей системы рыночных земельных отношений. Российская экономика, располагая 1/8 частью территории Земли, лишь около 1% её использует в ипотечном обороте, в то время как в развитых странах этот показатель достигает 100%. Общая капитализация рынка недвижимости у них сопоставима с ВВП, тогда как в России она не превышает и 5%. Обладая национальным богатством в стоимостном выражении на порядок превышающим мировой ВВП, одной третью минерально-сырьевой базы планеты, Россия за весь постсоветский период смогла привлечь не более 1—2% мирового инвестиционного интереса. Отечественная экономика с трудом «осваивает» лишь 10—12% национальных ресурсов и только по этой причине РФ имеет в разы заниженный государственный бюджет [62].

Важнейшей причиной, тормозящей реформу земельных отношений, а, значит и всех рыночных преобразований, является чрезмерное огосударствление земель. Сегодня свыше 92% всего земельного фонда РФ находится в публичной (государственной или муниципальной) собственности. Как показывает практика, пока этот собственник мало заинтересован в организации рационального и прибыльного землепользования. Поскольку эти публичные земли, за мизерным исключением, в настоящее время запрещены к ипотеке, они исключены из полноценного хозяйственного оборота и не являются обеспечением для инвестиций, заимствований и кредитов. Не удивительно, что удельные показатели экономической платёжеспособности земельных ресурсов оставляют желать лучшего. Необходимо в кратчайшие сроки завершить определение оптимальной структуры собственности на землю и более активно осуществлять эффективное государственное регулирование земельного рынка с учётом зарубежного опыта и национальной специфики. Неразвитость отечественного ипотечного рынка, несовершенство и противоречивость земельного и гражданского законодательства, отсутствие современных форм ипотеки и кредитования, необходимого регистрата объектов недвижимости, системы страхования сделок с правами на землю, сдерживают рост капитализации российской экономики и оборот объектов недвижимости, а в конечном итоге, снижает финансовую отдачу и эффективность использования земельных ресурсов страны. В условиях дефицита свободных капиталов и оборотных средств предприятий, отсутствие полноценной системы кредитования участников земельного рынка тормозит не только развитие отечественного земельного оборота, но и всего инвестиционного процесса в экономике. Указанные причины, усиливаясь коррупцией и бюрократическим препонами, препятствуют притоку в реальный сектор экономики долгосрочных и низкопроцентных кредитов и инвестиций, что, в конечном счете, ведёт к снижению темпов роста ВВП и уровня благосостояния населения РФ.

Надежным выходом из сложившегося тупика может стать создание систем кредитования на основе земельных фондовых активов по технологиям близким к ипотечным. Разновидностью таких активов вполне могут быть, например, долгосрочные долговые обязательства арендаторов земельных участков по возврату бюджетных средств, капитализированных в системе улучшений публичных земель, а также земельные ценные бумаги, эмитированные в результате частичного разгосударствления земельной собственности. Весьма эффективной и своевременной организационно-экономической формой государственного регулирования рыночных отношений может стать инвестиционный механизм на основе ипотеки наиболее ликвидных земель, находящихся ныне в государственной или муниципальной собственности. Поскольку напрямую ипотека этих земель практически полностью запрещена устаревшим законодательством, то необходима их предварительная приватизация (разгосударствление), то есть смена формы собственности, но не через примитивную куплю-продажу, а, например, путём внесения в уставный капитал вновь образованных акционерных обществ, экономически подконтрольных соответствующим органам публичной власти. Этот способ приватизации предусмотрен Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», но на практике применяется весьма редко. Вместе с тем, предлагаемая нами инвестиционная земельно-ипотечная модель вполне способна стать «точкой роста», прежде всего, для региональной экономики, поскольку позволяет создать сопоставимый в стоимостном выражении с бюджетом территории акционерный Земельный Залоговый Фонд (ЗЗФ), 100% или контрольный пакет акций которого будет принадлежать субъекту РФ или муниципалитету — первичным землевладельцам. Возникает новая рыночная структура, главной целью которой является привлечение для нужд региона долгосрочных и низкопроцентных кредитов и инвестиций под залог высоколиквидных земельных участков. При этом в экономической среде естественным образом зарождается объективный интерес к созданию современного земельного рынка со всеми его инфраструктурными элементами и оборотом не только земельных участков в натуре, но и таких финансовых инструментов, как земельные векселя, облигации, закладные и другие ценные бумаги, обеспеченные этими реальными земельными активами.

При земельной ипотеке инвестор (кредитор) получает наиболее полную гарантию безопасности и возврата своих вложений, поскольку имеет:

• гарантированный ипотечным законодательством приоритет перед другими кредиторами заёмщика;

• приоритетное страховое возмещение;

• договоры об ипотеке земельного участка и залога закладной,

регистрируемые государством.

Кроме того, возможна и взаимовыгодная для кредитора и заёмщика торговля на отечественном и зарубежных финансовых рынках облигациями, векселями, закладными и деривативами, обеспеченными земельными участками, что принесет значительную прибыль и также явится дополнительной гарантией возврата ипотечной задолженности. Данная модель ипотечного обеспечения финансового рынка для современной России гораздо более предпочтительна по сравнению с обанкротившимися западными аналогами. Муниципалитеты и субъекты РФ, с преобразованием своих «омертвленных» земельных активов в ЗЗФ, в сравнительно короткое время и при незначительных материальных издержках, могут уже сегодня приобрести эффективный рыночный инструмент для реализации социально-экономических планов и поддержки малого и среднего бизнеса. При этом привлекаться будут заемные финансовые средства без каких-либо прямых потенциальных угроз для бюджетов территорий перед кредиторами, поскольку отпадет необходимость в государственных или муниципальных гарантиях. Эту функцию, приемлемым для инвестора и заемщика образом, выполнит ЗЗФ. Разумеется, поскольку в развитие региональной экономики будут привлекаться весьма значительные по объему денежные средства, возникает потребность в организации эффективного публичного финансового контроля за их рациональным использованием. Его механизм может быть аналогичным, например, контрольной процедуре, регламентируемой бюджетным кодексом РФ.

В результате внедрения ипотечного земельного инвестиционного механизма

(ИЗИМ) в регионах получит мощный импульс и реформа местного самоуправления. Население приобретает реальную возможность через земли своих собственных территорий участвовать в рыночных и социально-экономических процессах. Данный ипотечный механизм может стать хорошим подспорьем в обеспечении долгосрочными внебюджетными средствами жилищной программы, реформы ЖКХ и АПК, реализации других национальных проектов. Следует отметить, что наиболее значимых результатов в инвестиционной политике субъектов РФ и муниципальных образований можно достичь при условии гармоничного сочетания деятельности особых экономических зон с предлагаемой моделью использования публичных земельных активов и мероприятиями по реализации комплексных планов социально-экономического развития территорий. Именно в этом случае резко повышается кредитный рейтинг региона, а инвестор получает чёткую и ясную долгосрочную перспективу вложения своих капиталов, поскольку имеет в наличии три важнейших благоприятных фактора:

• льготный инвестиционный климат;

• публично востребованный инвестиционный проект;

• надежную гарантию возврата капиталовложений.

Настоящая работа концептуально представляет собой систему взглядов на развитие земельно-ипотечного кредитования в современной России и содержит мотивированные предложения по их реализации в целях создания благоприятной правовой, организационной и финансовой среды для формирования полноценного и востребованного обществом рынка недвижимости. Принимается во внимание исторический опыт организации ипотечного оборота земли, как в России, так и за рубежом, а также исследуется реальное состояние отечественного земельного рынка и основных факторов и тенденций его развития. С учетом продолжающегося мирового экономического кризиса рассмотрен широкий круг проблем, возникающих в процессе управления земельными ресурсами и оборотом ценных бумаг в муниципальных образованиях и субъектах РФ, предлагаются новые методологические подходы к более эффективному использованию земельных активов различных форм собственности, обеспечению внебюджетными финансовыми источниками реального сектора экономики.

Научно-практические и методические разработки проекта ИЗИМ докладывались и обсуждались на отечественных и международных симпозиумах и конференциях, опубликованы в сети Интернет [62,100], прошли апробацию и рекомендованы к внедрению Минэкономразвития РФ, Российской и Московской Торгово — промышленными палатами, ООО Деловая Россия, Ассоциацией малых и средних городов РФ, Российской академией естественных наук, а также депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ (приложение 4). Предлагаемая работа может стать практическим пособием для специалистов и руководителей различных хозяйственных звеньев государственного и частного секторов экономики, других участников инвестиционной деятельности и земельно — имущественных отношений не только в России, но и в странах ЕАЭС и СНГ, имеющих аналогичные проблемы в развитии земельного рынка и близких нам по действующему законодательству.

Глава 1. Актуальные проблемы развития земельного рынка России

Становление зрелых земельно — имущественных отношений в России во многом определяется формированием современного земельного рынка как сферы эффективного гражданского оборота земельных активов и ипотечных финансовых инструментов. К сожалению, в общей структуре доходов консолидированного бюджета РФ уровень земельных платежей не превышает и 2 — 3%, в то время как в странах с развитой рыночной экономикой он на порядок больше. Вместе с тем, национальное богатство России, оцениваемое специалистами в 320 — 350 трлн. долл., более чем на 4/5 составляет природно — ресурсный потенциал [81]. Крайне медленно идёт процесс экономически целесообразного разделения земельных ресурсов по уровням публичной собственности, категориям, целевому назначению, значимости, с учётом рыночной стоимости и экологических требований. При этом даже земли населенных пунктов, по причине чрезмерного огосударствления и традиционной оседлости населения, весьма слабо вовлечены в хозяйственный оборот. Земли промышленности в товарном отношении более статичны, но обращаются на рынке, как правило, лишь в совокупности с другими объектами недвижимости.

Из семи категорий земель РФ, приемлемыми для ипотечного оборота, можно признать земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов и промышленности. Общая площадь этих трех категорий земель 419,0 млн. га, что составляет 24,5% земельного фонда РФ (1 712, 6 млн. га), но именно они в основном и являются наиболее востребованными и готовыми к ипотечному рыночному обороту (рис.1) [92].

Рисунок 1 Структура земельного фонда РФ по категориям земель

В настоящее время в целом по Российской Федерации в государственном реестре отсутствуют сведения о правообладателях 19,7 млн земельных участков (33,8% от общего числа). Треть земельных участков до сих пор не поставлено на кадастровый учёт, без которого невозможен их гражданский оборот. Несмотря на то, что основные товарные запасы сосредоточены в землях сельскохозяйственного назначения, большинство сделок с землей происходит в других, значительно меньших по площадям, но более ликвидных категориях земель и, прежде всего, в землях населенных пунктов. Во многом это результат законодательных ограничений оборота сельскохозяйственных земель и неразвитости рыночных отношений на селе. Земельные активы плохо используются на ипотечном рынке ещё и по причине крайне неэффективного управления со стороны своих публичных собственников — органов государственной власти и местного самоуправления. Развитию современного рынка вредит чрезмерное огосударствление земель в России. Так, по данным Росреестра на 01.01.2021 г. 92,2% земельного фонда РФ являются государственными и муниципальными землями, которые, за небольшим исключением, выведены из полноценного хозяйственного оборота и не подлежат залогу (ипотеке) [92]. Как следствие — системная неразвитость отечественных рыночных земельных отношений, отсутствие эффективных собственников земли и долгосрочных инвестиций, торможение не только земельных, но и рыночных реформ в целом по стране. Основной массив земель сельскохозяйственного назначения в ходе земельной реформы 1992 года был разделен на земельные паи и в таком виде передан в частную собственность гражданам. В результате ущербности действующего земельного законодательства, отсутствия эффективных государственных институтов, обеспечивающих кадастровый учет, регистрацию прав и сделок на земли, за минувшие годы так и не удалось вовлечь в хозяйственный оборот этот мощный, по потенциальному стоимостному объему, сегмент земельного рынка. Массовое распространение земельной ипотеки в сельском хозяйстве до сих пор сдерживается во многом из-за того, что на рынке недвижимости в соответствии с требованиями законодательства оформлено всего 10 — 15 процентов сельскохозяйственных земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц. Остальной массив приватизированных сельскохозяйственных угодий приходится на земельные доли, которые в своей основной массе продолжают оставаться малопригодными для рыночного оборота. Земельные доли граждан (включая право в общей совместной собственности) в земельном фонде РФ составили на 01.01.2021 г. — 4,6% (78,6 млн. га), или 60,3% находящихся в частной собственности в целом по стране, а объем невостребованных земельных долей в собственности граждан достиг 14,5 млн. га или 18,6% [92].

Формально за минувшие годы земельной реформы в России возникло около 50 миллионов землепользователей, а по земельным вопросам было принято свыше 20 тыс. законодательных и нормативно — правовых актов на федеральном и региональном уровнях. Вместе с тем, отсталость реальных земельных отношений, во многом запретительная законодательная и нормативно — правовая база продолжают препятствовать созданию объективных условий, должной мотивации и экономического интереса для прихода на землю эффективного собственника — современного товаропроизводителя сельскохозяйственной продукции. Процесс интеграции земельных долей в обособленные земельные участки во многих регионах страны до сих пор сдерживается местными властями и федеральными службами, ответственными за землеустроительные работы, кадастровый учет и регистрацию прав собственности. Нередко на формирование из земельных долей участка площадью в 1000 га уходит до 12 месяцев, а затраты достигают несколько миллионов рублей. Между тем, обращения физических и юридических лиц в судебные инстанции по вопросам собственности на землю, местоположения границ земельных участков, их оценки, размеров ставок земельных платежей, раздела земельных участков ежегодно составляют уже несколько миллионов дел. Поскольку существующая судебная система квалифицированно и в приемлемые сроки с этим объемом судопроизводства физически справиться не может, то следует, наконец, на государственном уровне признать целесообразным организацию нового в нашей стране судебного института — земельного (межевого) суда России, с соответствующими региональными и муниципальными судами.

В структуре собственности на земельные участки в РФ за 2020 год произошли следующие изменения: наблюдалось сокращение площади земельных участков, находившихся в собственности граждан (на 1047,4 тыс. га), и увеличение собственности юридических лиц (на 999,0 тыс. га), а также государственной и муниципальной собственности (на 100,0 тыс. га) [92]. Изменения в значительной степени касались земельных участков, находящихся на праве общей (долевой или совместной) собственности граждан (уменьшение составило 1783,5 тыс. га). В целом по Российской Федерации участники долевой собственности продали свою земельную долю без выдела земельного участка в счет своей земельной доли юридическим лицам, на площади 1 761,4 тыс. га.

К этим изменениям в значительной мере привели факты выкупа юридическими лицами земельных участков, предоставленных им на праве пользования и аренды, а также передачи гражданами долей в общей собственности на земельный участок в уставный капитал сельскохозяйственного предприятия и выкупа долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения у граждан. В течение более двадцати лет в счет земельных долей выделено (сформировано земельных участков) и осуществлена государственная регистрация частной, государственной или муниципальной собственности на земельные участки площадью почти 22,2 млн га [92].

Не способствует развитию ипотечного земельного рынка кредитная политика банков, страховых организаций, инвестиционных и ипотечных агентств. Особенно нуждается в коренном изменении и приближению к реалиям сельской жизни система кредитования земельных собственников. Государство в программе развития агропромышленного комплекса выделяет деньги на погашение части банковской процентной ставки, но на практике этой льготой могут воспользоваться далеко не все. Давая кредит, банк требует в залог единственное, что есть действительно ценного у крестьянина — землю. Однако, многие землевладельцы, получив землю в виде долей, до сих пор так и не оформили ее в натуре как собственность на конкретный участок. На 1 января 2021 года в России насчитывалось 316 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции, общая площадь земельных участков, используемая и предназначенная для этих целей, составляла более 43,9 млн. га [92]. К сожалению, лишь половину из них можно признать кредитоспособными, при этом площадь одного землевладения у многих не превышает и 3—10 гектаров. В этой связи правомерно рассматривать проблему консолидации земель, как инструмент концентрации этого актива у отдельных собственников, их групп и коллективов, поскольку только при достаточно крупных массивах земель (по оценкам специалистов для условий России — не менее 1 тыс. га) открывается реальная возможность финансового обеспечения динамичного и эффективного функционирования современного сельскохозяйственного производства за счет земельной ипотеки. На сегодня это большая и весьма острая социальная проблема, требующая не только своевременных эффективных экономико-правовых, но и действенных государственно-политических решений.

Организация полноценного оборота земельных активов во многом зависит от решения вопросов землепользования, тесно связанных со спецификой другой не менее важной для ипотечного рынка категорией земель — земель населенных пунктов, сеть которых в стране насчитывает более тысячи городов и около двух тысяч поселков городского типа. Эти земли отличают многофункциональность, концентрация и высокая плотность промышленной и жилой застройки. Эффективный механизм управления и распоряжения данными землями должен быть основан на расширении полномочий органов местного самоуправления, введении платности землепользования, тесной связи землеустройства и градостроительства. На землях населенных пунктов размещены объекты недвижимости, имеющие наибольшие показатели удельной (на единицу площади земли) капиталоемкости и уровня налогооблагаемой базы. Именно здесь проживает свыше 70% населения, находится около 80% жилищного фонда и 80% основных производственных фондов страны. Занимая 1,2% земельного фонда, земли населенных пунктов дают свыше 80% всех платежей за землепользование в РФ. Вместе с тем, эта категория земель используется также весьма нерационально. Только по промышленным зонам городов, например, вдвое менее эффективно, чем в развитых западных странах. Так, доля промышленных зон в городах России и удельная землеемкость выпускаемой продукции в них в 2 — 6 раз выше, а интенсивность использования этих зон — в 2 — 8 раз ниже, чем в Европе. Такое же распределение земель относится к районам нового жилого строительства, где единственным критерием в течение долгого времени служила экономия затрат на строительство домов (подключение к инженерным сетям и строительство фундамента) без учета не только стоимости земли, но и стоимости строительства дорог и инженерных сетей, а также эксплуатационных затрат. В итоге в районе новостроек до сих пор остается огромное количество незастроенных площадей (всего в населенных пунктах страны таких площадей до 25%) [61]. Основная причина такого положения дел с использованием земель вышеуказанных категорий заключается в явном несоответствии по эффективности и адекватности существующей ныне системы государственного управления земельными ресурсами и правового регулирования земельных отношений реальным требованиям развивающегося рынка недвижимости России.

1.1 Инфраструктура ипотечного земельного рынка

Реализация национальных проектов, продовольственная безопасность страны, а, в конечном итоге, обеспечение роста благосостояния и качества жизни граждан, требуют принятия радикальных мер по формированию современного рынка земли. При правильном публичном регулировании земельных рыночных отношений, с использованием преимуществ государственно-частного партнерства, современный рынок способен наиболее эффективно обеспечить оборот земель экономическими методами, на основе конкурентного спроса и предложения. При этом естественным образом, без нарушения объективных экономических законов, произойдет передача прав на земельные участки от одного хозяйствующего субъекта к другому. Именно в этом случае могут устанавливаться равновесные цены на землю в различных регионах страны и возникать товарно-денежные связи между собственниками объектов недвижимости и покупателями. Анализ результатов проведенных преобразований в области отечественных земельно-имущественных отношений и правового обеспечения гражданско-правового оборота недвижимости показывает, что наш земельный рынок существует пока в упрощенной форме, осуществляя в основном традиционные сделки (купля-продажа, мена, дарение, наследование, аренда), не сопряженные с более сложными залоговыми и кредитно-финансовыми операциями, характерными для развитых экономик. При этом даже простой рынок земли требует наличия и достаточного уровня развития информационных, оценочных, торговых, расчетных, нотариальных, регистрационных и ряда других сервисных функций.

Инфраструктура более сложного земельно-ипотечного рынка помимо вышеупомянутых должна обслуживать еще целый ряд важных функций, таких как:

• залоговые (ипотечные) операции;

• создание земельных активов (выпуск ценных бумаг, обеспеченных земельными активами);

• первичное и вторичное обращение ипотечных ценных бумаг;

• имущественное страхование и страхование финансовых рисков в сделках с земельными финансовыми инструментами;

• торговые операции, осуществляемые в порядке взыскания на предмет залога.

Базисом развитого земельного рынка должен стать земельно-ипотечный рынок, на котором свободно действуют:

• заемщики — физические и юридические лица, заключившие договоры кредита или займа, по условиям которых полученные в виде кредита средства используются для приобретения земельных активов. Обеспечением исполнения обязательств по договорам служит залог приобретаемого актива (ипотека земельных участков);

• продавцы земельных активов — физические и юридические лица, продающие земельные участки (активы), находящиеся в их собственности или принадлежащие другим лицам, по доверенности;

• кредиторы — банки и иные юридические лица, предоставляющие заемщикам в установленном законом порядке ипотечные кредиты (займы);

• участники (операторы) вторичного рынка ипотечных кредитов — специализированные организации, осуществляющие рефинансирование кредиторов, выдающих ипотечные кредиты;

• органы государственного кадастрового учета земельных участков и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

• страховщики — страховые компании, имеющие лицензии на право осуществления имущественного страхования (страхование заложенных земельных активов), личное страхование заемщиков, страхование гражданско-правовой ответственности участников ипотечного рынка и страхование финансовых рисков при осуществлении сделок с земельными финансовыми инструментами;

• оценщики — юридические и физические лица, имеющие право на осуществление профессиональной оценки объектов недвижимости, являющихся предметом залога при земельно-ипотечном кредитовании;

• риэлторские фирмы — юридические лица, получившие лицензии как профессиональные посредники на рынке земельных активов;

• инвесторы — юридические и физические лица, приобретающие ценные бумаги, обеспеченные ипотечными кредитами и выпускаемые кредиторами или операторами вторичного рынка;

• инфраструктурные звенья системы ипотечного кредитования — нотариат, паспортные службы, органы опеки и попечительства, юридические консультации и т. д., обеспечивающие необходимое юридическое сопровождение сделок с земельными активами.

В качестве основных торговых посредников при осуществлении сделок с земельными участками и иными объектами недвижимости должны выступать специализированные биржи, девелоперы и риэлторы. К сожалению, эти участники рынка недвижимости еще малочисленны в нашей стране, да и их деятельность не отвечает возрастающим потребностям экономического развития. Наиболее успешно в настоящее время развивается риэлтерский бизнес, осуществляющий гражданско-правовые сделки с землей и объектами недвижимости за счет и в интересах клиентов. Идет процесс объединения риэлтеров в саморегулируемые организации (союзы, гильдии, ассоциации), повышается качество услуг и ответственность за их выполнение. Вместе с тем, развивающемуся рынку недвижимости уже сейчас требуется на порядок больше подготовленных специалистов для коммерческих организаций, обслуживающих его инфраструктуру. Поэтому необходимо увеличить не только их количество, но и обеспечить современный, адекватный требованиям цивилизованного рынка, уровень персональной квалификации и профессиональных навыков. Во всем мире также исключительно важную роль на рынке недвижимости играют банковские и финансовые институты. К сожалению, в России объем и условия ипотечного кредитования пока не соответствют реальному спросу. Во многом, это объясняется, прежде всего, отсутствием у банков «длинных» и «дешевых» финансовых ресурсов, слабым развитием финансово-ипотечного инструментария, несовершенством регулирования системы залогового обеспечения, а так же неудовлетворительным экономическим состоянием заемщиков. Остро необходимы сегодня ипотечные агентства, осуществляющие приобретение как закладных, так и требований по кредитам (займам), а также за счет секьюритизации эмитирующие более ликвидные ценные бумаги — облигации с ипотечным (в т.ч. земельным) покрытием. Формирующемуся рынку недвижимости РФ требуются такие финансовые инструменты, в которые можно было бы вкладывать «длинные» средства как зарубежных, так и отечественных инвестиционных, страховых и пенсионных фондов — основного резерва долгосрочных капиталовложений в реальный сектор экономики любой страны. Следует отметить, что существенно сдерживает развитие рынка ипотеки и то, что в организации земельно-ипотечного кредитования практически не участвуют небанковские финансовые посредники. Во всем мире наряду с банками весьма хорошо развит институт, например, кредитных и сберегательных кооперативов. В России, ещё до революции 1917 года, как в городах, так и на селе эффективно действовала мощная система кредитной кооперации, и было бы полезно использовать этот бесценный отечественный опыт.

1.2 Государственное регулирование земельного рынка

В создании и становлении успешной системы ипотечного кредитования решающую роль должно играть социально ориентированное государство. Как показывает практика международного антикризисного и антивирусного регулирования — это один из главных уроков, который извлекли из глобального экономического кризиса и пандемии правительства большинства стран мира. Именно государство в процессе управления рынком недвижимости должно выступать в роли: во-первых, его регулятора, создающего и контролирующего единые и справедливые правила поведения для участников рынка; во-вторых, непосредственного участника, как крупнейшего собственника и продавца земель, а также прочно связанных с ними объектов недвижимости; в-третьих, гаранта ипотечных ценных бумаг и инвестиционных кредитов [43]. Только государство может и должно выполнять следующие функции:

• разработать национальную концепцию развития системы земельно-ипотечного кредитования;

• сформировать правовую базу для эффективного функционирования системы земельно-ипотечного кредитования;

• создать механизм социальной защиты заемщиков-землепользователей;

• выработать эффективную налоговую политику, стимулирующую участников земельного рынка;

• обеспечить гарантии для участников рыночных отношений;

• обеспечить юридическую защиту прав и интересов участников рынка;

• инициировать формирование необходимых институтов для развития рынка и активно участвовать в их работе;

• обеспечить информационное обслуживание всех участников рынка недвижимости;

• ввести административную и уголовную ответственность за правонарушения на земельном рынке.

Кроме того, государственная политика на рынке земли и недвижимости должна осуществляться с целью [61]:

• установления категорий земель, которые могут быть приватизированы, ограничены или исключены из оборота;

• введения системы рассрочек платежей при приватизации земельных участков;

• стимулирования выкупа земельных участков, занятых приватизированными предприятиями, для включения в уставный капитал хозяйственных обществ;

• повышения эффективности управления земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности;

• перехода на рыночные принципы предоставления свободных земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

• развития ипотечного кредитования граждан и других участников рынка, инвестирующих свои средства в приобретение либо воспроизводство недвижимости, повышение плодородия почв;

• обеспечения государственного контроля за рынком земельных закладных;

• расширения возможностей аренды земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности;

• обеспечения взаимодействия рынка земли и рынка ценных бумаг;

• совершенствования процедур предоставления земли под жилищное, промышленное строительство и иных целей;

• законодательного установления принципа разрешенного использования земель в городах и поселениях, а также процедур правового зонирования территорий населенных пунктов.

Сегодня становится всё более очевидно то, что в условиях резкого ухудшения состояния окружающей среды, обострения экономического и продовольственного кризисов, формирование современного развитого рынка недвижимости абсолютно невозможно без государственного регулирования основных аспектов природопользования, включая и землю. В процессе управления земельными ресурсами именно государство, являясь верховным арбитром экономической жизни общества, должно устанавливать определенные правила и нормы, как для использования земельных ресурсов страны в целом и их отдельных элементов (категорий земель, видов землепользования), так и для собственников, пользователей и арендаторов. При этом государственное управление земельными ресурсами традиционно имеет два характерных признака: управление государства как органа власти, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности, и управление государства как собственника земли — хозяйственное управление (например, сдача в аренду государственной собственности). Прежде всего, государство должно учитывать то важнейшее обстоятельство, что недвижимое имущество расположено на земле, которая составляет основу государственной жизни всего социума. По этому поводу, известный русский цивилист и государственный деятель конца ХIХ и начала ХХ века, П. П. Цитович замечал: «Все недвижимости суть в то же время подразделения государственной территории и потому, входя в состав имущества разных лиц, вместе с тем находятся под jus eminens государства. Отсюда: а) все они подвержены принудительному отчуждению по распоряжению Верховной Власти; Ь) распределение недвижимостей и их употребление связаны с жизненными интересами государства. Вот почему так называемый режим недвижимостей не предоставлен произволу и согласию тех, между которыми они распределены»[1] [84]. Значение земли как недвижимости, с существованием на которой неразрывно связана сама жизнь государства, столь велико, что политологи и юристы справедливо выдвигают на первый план публичную значимость поземельной недвижимости. Так, американский социолог Эдвин Тоффлер особо отмечает стратегическое значение недвижимости и в геополитическом контексте[2]. Таким образом, земельные участки, в своей совокупности составляющие территорию государства, выполняют весьма важную функцию — функцию публично-правового характера, предназначение которой — объединять в единое целое территорию государство. Это обстоятельство предполагает возможное, а в особых случаях целесообразное, ограничение всех иных функций, которые могут выполняться землей, в том числе и при ее вовлечении в гражданский оборот [79].

Сущность государственного управления земельными ресурсами выражают также выполняемые органами власти относительно обособленные функции, каждая из которых включает определенные элементы и совокупность мероприятий по решению специфических задач с использованием соответствующих методов, средств и механизмов их решения. Особо выделим то, что к основным функциям государственного управления земельными ресурсами следует отнести: разработку законодательных и нормативных правовых актов; ведение Государственного земельного кадастра; предоставление и изъятие земельных участков; планирование использования земель; землеустройство; техническую инвентаризацию недвижимости; мониторинг земель; государственный контроль за использованием и охраной земель; организацию рекультивации земель; решение земельных споров. Как правило, выделяются следующие уровни управления земельными ресурсами, имеющие определенный объект управления, организационную структуру и соответствующие полномочия: государственный (федеральный и субъекта Российской Федерации или субфедеральный), муниципальный, а также внутрихозяйственный, выражающийся в организации использования земель самим собственником, владельцем, землепользователем или арендатором земельного участка. Взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам управления земельными ресурсами строятся в соответствии с Конституцией РФ [1]. Так, в ведении Российской Федерации находятся (ст.71):

• территория Российской Федерации;

• находящиеся в федеральной собственности земли и управление ими;

• разработка федеральной земельной политики и целевых федеральных программ по ее реализации;

• установление правовых основ рынка земли;

• федеральный бюджет и федеральные налоги, в том числе земельные.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся (ст.72):

• владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• разграничение государственной собственности на земли федеральные, субъектов Федерации и муниципальных образований;

• природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории;

• земельное законодательство.

В рамках информационного обеспечения рынка земли и другой недвижимости государство обязано организовать:

• создание баз данных государственной системы регистрации прав на землю и другое недвижимое имущество и сделок с ними, а также государственного кадастра недвижимости, объединяющего данные о земле и другом недвижимом имуществе;

• внедрение и обязательное использование всеми участниками рынка земли и другой недвижимости и государственными органами единых общероссийских стандартов и параметров программно-технических комплексов, форматов обмена данными, классификаторов, технологических процедур;

• создание информационной базы о земельных участках и другой недвижимости с использованием современных технологий, а также организация защиты информации и баз данных;

• расширение доступа российских граждан и юридических лиц к информации об объектах недвижимости и о правах на них.

К настоящему времени глубокие земельные преобразования назрели на селе, и требуют адекватных решений на самом высоком государственном уровне. Объективно в условиях развития рынка, земля в сельской местности перестаёт быть только традиционным средством производства, она все больше вовлекается в гражданский оборот, обеспечивает ипотеку, инициирует образование и рост высоко прибыльного фиктивного капитала. В современных условиях общей предпосылкой восстановления производственного потенциала агропромышленного комплекса страны, преодоления его экономического и технологического отставания является привлечение в аграрный сектор экономики долгосрочных и «дешёвых» займов и инвестиций, направленных на техническую модернизацию основных фондов и переход на инновационный путь развития. В условиях финансовой нестабильности агропромышленного производства, морального и физического износа основных фондов, большинство сельскохозяйственных товаропроизводителей осуществлять такого рода инвестиции только из собственных средств не могут. Поэтому основным фактором стабильного и систематического притока инвестиций в сельское хозяйство должен бы стать банковский капитал. Однако, как уже отмечалось ранее, воспользоваться им могут немногие, поскольку существуют проблемы доступа к долгосрочным кредитным ресурсам, связанные с отсутствием у заемщиков залогового имущества, а у банков соответствующих экономических нормативов и необходимого объема «длинных» финансовых средств для ипотеки. В связи с этим, одна из основных целей государственной сельскохозяйственной кредитно-финансовой политики заключается в определении приемлемых, в условиях многоукладности хозяйствования, форм кредитных отношений, а также формировании новых и совершенствовании действующих финансовых структур. В рыночных условиях развитие института земельно-ипотечного кредитования становится своеобразной социально-экономической платформой формирования и эффективного функционирования более совершенного правового механизма кредитования сельского хозяйства.

Кроме того, он является одной из важнейших предпосылок долгосрочных инвестиционных вложений в сельскохозяйственное производство на основе кредитного финансирования, динамичного и устойчивого развития, как крупных сельскохозяйственных организаций, так и среднего и малого бизнеса.

Совершенно справедливо многие исследователи считают, что в целях успешного проведения земельных преобразований в ходе национальной аграрной реформы, создания механизма экономического стимулирования рационального и эффективного использования земель, роста капитализации ипотечного рынка страны сегодня необходимо:

• осуществить нормативно-методическое обеспечение процесса договорного оформления отношений между пользователями земельных участков (земельных долей);

• уточнить число сельскохозяйственных организаций, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена и в отношении которых установлены особые правила реорганизации;

• сформировать повсеместно земельный фонд для расселения в сельской местности беженцев, вынужденных переселенцев, семей бывших военнослужащих, выезжающих из районов Крайнего Севера;

• содействовать процессу концентрации земельных долей в руках эффективных хозяйствующих субъектов [48].

Решая проблему активизации и повышения эффективности рынка земель, прежде всего, сельскохозяйственного назначения, следует особое внимание обратить на инструменты и экономические механизмы его регулирования. Их оптимизация должна обеспечить:

• существенное повышение ликвидности земельных участков;

• упорядочение и повышение стимулирующей роли платности землепользования;

• адаптацию участников рыночного оборота сельскохозяйственных земель к специфике конкурентных земельных отношений;

• полноценное инфраструктурное обеспечение и обслуживание сделок с земельными участками;

• снижение рисков землевладения, землепользования и рыночного оборота земельных участков;

• предотвращение деформаций в соотношении спроса и предложения на земельном рынке, сопровождающихся в одних случаях ажиотажным спросом и спекулятивным ценообразованием, а в других — стагнацией рыночного оборота и падением ликвидности земельной собственности.

Перечисленное выше возможно при создании благоприятных условий (правовых, экономических, инфраструктурных, управленческих) для восстановления в аграрном секторе эффективных форм организации и управления производством, его кооперации и интеграции, привлечения финансовых ресурсов крупных отечественных и зарубежных инвесторов. Земельный рынок сегодня остро нуждается в новых финансовых инструментах, обладающих свойствами биржевого товара, обеспечением которого являлась бы товарная масса земельных ресурсов. Было бы вполне логично и оправданно создание специализированных ипотечных депозитариев и залоговых центров с целью последующего выпуска депозитарных расписок или долговых обязательств, допущенных к биржевым торгам и обеспечивающим оборот без перемещения базового товара — земли.

Не способствует росту товарных земельных активов страны и ныне действующее законодательное положение, жестко ограничивающее изменение функционального назначения использования сельскохозяйственных земель, перевод их в земли других категорий. Сегодня оно возможно лишь в тех случаях, когда у органов публичной власти возникает острая, а главное, документально обоснованная необходимость в строительстве дорог, мелиоративных коммуникаций, расширении границ городской застройки и т. п. Однако в аграрном секторе России лимитирующим фактором является вовсе не дефицит сельскохозяйственных земель, а диспропорции между вовлеченными в хозяйственный оборот обширными площадями сельскохозяйственных угодий и ограниченными резервами рабочей силы, капитала, современной материально-технической базы [64]. Следует также согласиться и с предложением ученых — аграриев о том, что пора возродить систему крупных государственных проектных землеустроительных организаций, способных составить конкуренцию частным землеустроителям, что в результате приведет к снижению цен на этот вид услуг [81].

Особенно много нареканий специалисты высказывают по организации массовой кадастровой оценки земель, которая лежит в основе земельного налогообложения и иных платежей за землепользование, а в ряде случаев служит рыночным ориентиром в сделках купли-продажи земельных участков государственной и муниципальной собственности. Так, действующая сегодня методика кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения зачастую существенно занижает их реальную потребительскую стоимость, что создает благоприятные условия для скупки земель за бесценок и последующей перепродажи по спекулятивным ценам.

Таким образом, для становления развитого земельного рынка в нашей стране необходимо в относительно короткие сроки:

• усилить роль и значимость государственного управления земельными ресурсами в экономическом развитии общества;

• отделить выполнение функций публичного и гражданского права на рынке недвижимости, исходя из правовых и функциональных различий между государственным управлением земельными ресурсами и управлением землями как имуществом, принадлежащим государству;

• создать скоординированную, адаптированную и гибкую нормативно-правовую базу в области управления недвижимостью;

• обеспечить свободный доступ на рынок всех сегментов частного сектора, включая доступ к земельным ресурсам;

• предоставить возможность публичному собственнику земельного участка распоряжаться им по своему усмотрению в случае, если собственник объекта недвижимости, расположенного на нем, не воспользовался правом приобретения земельного участка.

При этом следует предусмотреть возможность не только купли — продажи застроенных и незастроенных земельных участков, но и другие, более экономически выгодные, формы гражданско-правового оборота (инвестиционные сделки, внесение в уставный капитал, ипотека (залог) и др.). Такой подход может стать эффективным способом санирования убыточных и повышения доходов низкорентабельных предприятий, расширит рыночное предложение ликвидных земельных участков и увеличит не только оборотный капитал, но обеспечит рост внебюджетного финансирования и привлечение инвестиций в реальный сектор экономики страны.

Особого внимания заслуживает то обстоятельство, что доход, который приносят земельные участки, во многом определяется их потребительскими качествами, инфраструктурной обустроенностью и местоположением. Зависимость строительной ренты от плотности застройки, определяемой спросом, рассмотрена еще основоположником «кембриджской школы» Альфредом Маршаллом в его главном труде «Принципы экономической науки»[3]. Наиболее полный и современный анализ опыта формирования структуры землепользования и образования цен на участки городской (муниципальной) земли в условиях открытой рыночной конкуренции между различными видами использования земли сделал в своих работах Уильям Алонсо (см. «Местоположение и землепользование»)[4]. В предлагаемой им модели, реализующей неоклассический подход, лучшие участки занимают те виды деятельности, которые могут извлекать из них наибольшую ренту. Как отмечает Л. Э. Лимонов, поскольку характеристики каждого земельного участка уникальны, собственник — латифундист находится в положении близком к монополии и может годами не вкладывать денег в его развитие. При этом цена земельных участков будет автоматически расти вместе с развитием муниципальной инфраструктуры, финансируемой из местного бюджета. На практике цели муниципальных образований нормативно формализуются в регламентах на разрешенные виды и плотности использования территорий по зонам. При таких условиях свободная конкуренция в классическом виде и рыночное ценообразование на земельную недвижимость попросту отсутствуют.

О важности роли ипотечного рынка в развитых экономиках говорит тот факт, что в подавляющем большинстве стран законодательно разрешено использовать землю, вне зависимости от организационно-правовой формы собственности на нее, в качестве кредитного обеспечения или залога для получения кредита. По данным Европейской ипотечной федерации суммарная стоимость действующих кредитов под залог недвижимости в докризисные годы составляла в странах ЕЭС до 40% всех банковских активов.

В табл.1 представлены средние цены в докризисные годы (до 2007 г.) на городские земельные участки в европейских странах [63].

Таблица 1 Средняя стоимость городской земли сопоставимого качества, млн. долл. / га

Международный опыт показывает, что до момента достижения устойчивого и позитивного кредитного процесса в экономике страны, крайне важны государственное регулирование и поддержка ипотечного оборота недвижимости посредством льготных кредитов, лицензирования, образования специальных залоговых фондов, финансирования исследовательских работ, подготовки кадров, законодательно-нормативного обеспечения, создания учреждений-гарантов. К сожалению, банковский сектор России, прежде всего, в силу неэффективной структуры и малых объемов своих финансовых активов и пассивов, а также насаждения жесткого нормативного банковского регулирования — «Базель III», пока не в состоянии обеспечить потребность отечественной экономики в «длинных» и «дешевых» кредитах под залог (ипотеку) земельных ресурсов. Эксперты выделяют заслуживающие особого внимания, анализа и учета в отечественной практике хозяйствования следующие элементы управления публичной земельной собственностью, присущие сегодня большинству развитых стран:

• органы местного самоуправления играют решающую роль в вопросах землепользования на всех уровнях управления муниципалитетом;

• при всем многообразии систем управления муниципальные власти отдают предпочтение аренде недвижимости по сравнению с ее продажей;

• муниципалитеты регулярно проводят переоценку городских земель и недвижимого имущества, а земельные платежи и налоги на недвижимость основаны на фактической рыночной стоимости объектов недвижимости.

Справедливости ради следует отметить, что в России к настоящему времени законодательная и нормативно-правовая база землепользования и землеустройства, необходимая для формирования земельного рынка и вовлечения в гражданский оборот земельных активов, хотя ещё и далека от совершенства, но в основном уже сформирована. Действительно, созданы условия для:

• завершения переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности или аренды;

• ускорения и упорядочения процесса разграничения государственной собственности на землю;

• перехода к новому земельному налогу и налогу на жилую недвижимость, в том числе, формированию полноценного реестра объектов налогообложения и развития института массовой оценки объектов недвижимого имущества;

• перехода от кадастрового учета земельных участков к кадастровому учету объектов недвижимости и созданию государственного кадастра недвижимости;

• внедрению более эффективных механизмов установления правовых ограничений по использованию земли и недвижимости, в том числе сервитутов и резервирования.

Основным документом, кодифицирующим землеустроительную деятельность в России, стал Федеральный закон от 24 июля 2007г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Данной Закон регулирует отношения, возникающие в связи с введением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности. Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, муниципальными образованиями и населенными пунктами, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий. Особый регламент оборота различных категорий земель введен Федеральным законам от 10 мая 2007 г. №69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд». Этим Законом внесено следующее дополнение в пункт 8 ст.28 Федерального закона от 21 декабря 2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»: «Отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат земельные участки, находящиеся в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд». Однако он не запрещает предоставлять эти земли в аренду, а также рыночно использовать право их аренды в пределах срока резервирования. Вместе с тем, остаются пока нерешенными не менее важные для становления цивилизованных рыночных отношений, организационно-методические и нормативно-правовые проблемы землеустройства и землепользования. Так, для реального перехода к земельному налогу на основе кадастровой стоимости земельных участков, требуется в сжатые сроки сформировать полноценный, единый для РФ государственный реестр объектов недвижимости. Следует разработать и внедрить эффективные механизмы определения налогооблагаемой базы для исчисления земельного налога. Нуждается в совершенствовании порядок утверждения методик и организация работ по кадастровой оценке объектов недвижимости. Требует пересмотра и процедура досудебного рассмотрения споров о размере кадастровой стоимости земельных участков. С переходом к кадастровому учету недвижимости необходимо повысить требования к землеустройству и технической инвентаризации объектов кадастрового учета. Для снижения цен и повышения качества работ по формированию объектов кадастрового учета давно назрела необходимость отказа от малоэффективной государственной монополии в сфере технической инвентаризации объектов недвижимости. Крайне важно в соответствии с законом создать единую систему регулирования деятельности по формированию объектов кадастрового учета, с наделением контрольными функциями саморегулируемых организаций. В целом система оценки земли в России сегодня нуждается в совершенствовании действующих методик кадастровой и рыночной оценки земель, формировании открытой и полной базы данных о рыночной стоимости, как земельных участков, так и объектов недвижимости.

1.3 Земли публично-правовых образований

Российская Федерация, субъекты Федерации и органы местного самоуправления, являясь публично — правовыми образованиями, не только исполняют закрепленные за ними властные полномочия, но и активно участвуют в гражданском обороте. Вместе с тем само нормативное понятие о публично-правовом образовании как таковом в Гражданском кодексе РФ отсутствует. Следует отметить, что и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в решении этого важного вопроса часто возникают проблемы. По толкованию Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, публичные образования — это любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции [104]. Государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская Федерация (федеральное государство) в целом, ее отдельные субъекты — республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции), являющиеся государственными образованиями. Согласно ст. 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного веде ния с субъектами РФ (ст. 72) последние обладают всей полнотой государственной власти. Муниципальные образования осуществляют функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями, но, тем не менее, обладают властными полномочиями, то есть функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования СФ и РФ охватываются общим понятием публично-правовых образований. Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК). В результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. То есть действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, юридически являются действиями самих публично-правовых образований. При этом компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение, прежде всего, их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

Следует учитывать, что речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами на вещном праве, поскольку такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их казны. Имущество казны, состоящее из средств соответствующего государственного или местного бюджета, составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются соответствующие финансовые органы исполнительной власти и местного самоуправления. Они, как правило, и выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, но не от собственного имени. Так происходит, например, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов, или при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований, в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений. Таким образом, субъектами права государственной собственности выступают государственные образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав субъекты РФ, но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК). Субъектами права муниципальной собственности согласно с п. 1 ст. 215 ГК признаются городские и сельские поселения и иные муниципальные образования. От имени муниципального образования его правомочия в соответствии со своей нормативной компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК РФ), что не наделяет их правом собственников данного имущества. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени муниципалитетов выступают их комитеты и фонды по управлению имуществом. При этом стороной конкретных правоотношений в юридическом смысле является само публично-правовое образование, а не его орган.

В Земельном Кодексе РФ (ЗК РФ) кроме традиционного перечня правомочий, установленного в отношении любого собственника выделены 3 статьи, посвященные вопросам регулирования прав собственности на земли публично-правовых образований в России — ст. 17 «Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю», ст. 18 «Собственность на землю субъектов РФ», ст. 19 «Муниципальная собственность на землю». В ЗК РФ содержится исчерпывающий перечень оснований приобретения права собственности этими публично-правовыми образованиями (ст. 17—19 ЗК РФ). В связи с вышеизложенным, считаем вполне правомерно, а также для краткости изложения, публично-правовые образования — Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, в дальнейшем именовать «публичными образованиями», а земли, принадлежащие им на праве собственности — публичными землями. Под публичными землями нами понимаются земли (земельные участки), не находящиеся в собственности граждан и юридических лиц (частной собственности). Это земельные участки, не отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельные участки, отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые уже разграничена. Земельные участки становятся собственностью публичных образований, поскольку приобретаются ими по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Такими основаниями могут быть: договоры купли-продажи, мены, дарения или иная сделка об отчуждении имущества (ст. 218 ГК РФ); отказ от права собственности (ст. 236 ГК РФ); реквизиция и конфискация земельных участков у собственников (ст. 242, 243 ГК РФ); изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ); изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением или используется с нарушением законодательства (ст. 284, 285 ГК РФ).

1.4 Разграничение государственной собственности на землю

Одним из важнейших направлений земельной реформы является разграничение государственной собственности на землю. Без качественного завершения этой весьма непростой, как показала практика, но крайне необходимой для оборота земли акции, невозможно создать эффективного собственника, сформировать оптимальный механизм управления и распоряжения земельными активами с учетом провозглашенного Земельным кодексом РФ принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. К настоящему времени устранена тормозящая земельную реформу правовая неопределенность в отнесении земель к тому или иному уровню публичной собственности. Отсутствие государственной регистрации права собственности на подобные земельные участки больше не является препятствием для распоряжения ими в соответствии с п.1 ст.3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. №137- ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — вводный Закон) [11]. В соответствии со ст. 16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральная собственность), субъектов РФ (субфедеральная собственность), муниципальных образований (муниципальная собственность) осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами.

Регистрация права собственности производится на основании документов, указанных в постановлении Правительства Российской Федерации от 14.04.2016 №307 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2006 №404». В соответствии со статьей 3.3 вводного Закона предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (поселений). В городах федерального значения, а также административных центрах субъектов РФ предоставление земельных участков может осуществляться как органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, так и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, при условии принятия ими соответствующих законодательных актов. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, уполномочены также на заключение договоров мены, соглашений об установлении сервитута, принятие решений о перераспределении и на выдачу разрешений на использование таких земель в соответствии с ЗК РФ. Статья 3.1. вводного Закона к федеральной собственности относит земельные участки: занятые зданиями, строениями и сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; предоставленные органам государственной власти РФ и их территориальным органам, а также казенным и государственным унитарным предприятием или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти.

По данным Росреестра, на 1 января 2021 года, право собственности субъектов РФ зарегистрировано на земельные участки площадью 20,5 млн. га, а право муниципальной собственности зарегистрировано на земельные участки площадью 18,7 млн. га.

Таблица 2 Сведения о наличии земель государственной и муниципальной собственности и разграничении их на собственность РФ, субъекта РФ и муниципальную собственность (млн. га)

Право федеральной собственности зарегистрировано на земельные участки площадью 1012,0 млн. га, что составило 64% от общей площади земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (табл. 2) [92]. К собственности субъектов РФ и муниципальных образований относятся земельные участки: занятые объектами недвижимости, находящимися в собственности соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований; предоставленные органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, казенным и унитарным предприятиям, некоммерческим организациям, созданным этими органами власти. Кроме того, к федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности земли и земельные участки могут быть отнесены иными федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Сложившаяся к настоящему времени практика земельных отношений органов публичной власти всех уровней нуждается в глубоком переосмыслении и совершенствовании. Так, в последние годы угрожающие масштабы приобретает стихийная перестройка инфраструктуры земельного фонда Российской Федерации по видам использования земель,  сокращение площадей по таким категориям  как земли сельскохозяйственного назначения и лесного фонда в связи с их переводом в земли населенных пунктов, промышленности, транспорта и связи. Велика динамика изменений площадей земель запаса как за счет перевода их в другие категории, так и в результате отказа землепользователей от земельных участков.  Нет полной ясности, например, сколько государственных земель сельскохозяйственного назначения и в каких регионах необходимо иметь для обеспечения продовольственной безопасности страны. Это обстоятельство сдерживает целесообразное и  общественно-необходимое разгосударствление земель, перевод их в категории для индивидуального, жилищного, промышленного строительства и иной деятельности. Очевидно, что отсутствие единой идеологии, а также соответствующей законодательной и нормативно-правовой базы в этом вопросе не отвечает интересам государства и граждан, препятствует в целом экономическому развитию страны.

Решая проблему оптимального разгосударствления земель необходимо учитывать и мировой опыт.

Рисунок 2 Доля государственных и муниципальных земель в городах Европы

В последние десятилетия большинству городов капиталистических стран, особенно в Европе, пришлось решать острые вопросы жизнеобеспечения, связанные с ростом урбанизации, в условиях жесточайшего дефицита свободных муниципальных земель. Поскольку бюджетные расходы для выкупа и изъятия земельных участков из частной собственности стали угрожающе расти, муниципалитеты стали прекращать практику полного отчуждения своих земель. Существенно возросла и доля земель муниципальной собственности (рис. 2). Так, до начала мирового экономического кризиса, например, в Вашингтоне — уже только 25% территории города было в частной собственности, а в Швейцарии приватизировали лишь 18% городских земель [61,63]. В Хельсинки более 60% городской территории находится в муниципальной собственности. Если в 1981 году в государственной собственности в таких странах как Германия, Франция, Италия, находилось 12,6% городских земель, то уже к 2003 году эта цифра возросла до 63,2%, то есть более чем в пять раз.

Вместе с тем в ряде работ по теории прав собственности, например, в публикациях известного экономиста Эрнандо де Сото, подчеркивается, что определение и передача пользователям права собственности на землю или надежных и гарантированных прав аренды могут быть мощным фактором содействия экономическому развитию, прежде всего за счет облегчения доступа к кредитным ресурсам [50]. И с этим выводом трудно не согласиться, если иметь в виду не только густонаселенные городские агломерации, но и в целом публичные земли. Правда, в последние годы особенно в странах развитых и с переходной экономикой стали набирать силу различные социополитические движения, активно выступающие в защиту права собственности, но не в традиционном аспекте. Все более ограничиваются в интересах общества свобода собственника, содержание и возможность использования права собственности, прежде всего, на природные ресурсы. Это движение, с учетом изменения климата на планете, уже в самом ближайшем будущем вполне может приобрести большое значение для развития многих городов и стран мира. Пока же всё большая размытость содержания права собственности, огрехи механизмов городского планирования и растущая нестабильность рынков земли и недвижимости приводят к неравномерному развитию городского пространства, к фрагментарным, распадающимся на части городам. Одним из первых понятие такого «фрагментарного города» ввел в научный оборот французский экономист — урбанист В. Ренар, который справедливо отмечал, что «бурный рост городов и гигантизм крупнейших агломераций дополняются растущей фрагментацией (физической, экономической и социальной) городского пространства, проявляющейся в настоящее время в качестве главной проблемы»[5]. Помимо феномена социальной сегрегации в крупных агломерациях остается важной проблемой для многих регионов мира наличие в городах промышленных зон с неразвитой инфраструктурой и плохой экологией, отталкивающих инвесторов сложностями межевания, дефектами формы, размеров и структуры участков [63].

В развивающихся и постсоциалистических странах реконструкция и возрождение этих территорий сдерживаются целым рядом сугубо специфических факторов. Во-первых, существующие платежи за землю и имущественные налоги плохо стимулируют предприятия к отказу от излишков земли или к более эффективному ее использованию. Во-вторых, отсутствие сплошного межевания, генеральных планов и правил землепользования и застройки порождает инвестиционную неопределенность и дополнительные риски, а изменение функционального назначения земельных участков, как правило, сложная и дорогостоящая бюрократическая процедура. В-третьих, далеко не всегда однозначен правовой статус и фактические границы участка. В-четвертых, для включения загрязненных и заброшенных земель в рыночный оборот требуется очень много времени и усилий для согласования интересов и действий муниципальных властей, предприятий, размещенных на этих территориях, инвесторов и застройщиков. Учитывая общемировые тенденции, органы публичной власти всех уровней должны весьма взвешенно и ответственно подходить к вопросам управления земельными ресурсами, разграничению и приватизации государственной собственности на землю. К сожалению, в ряде городов европейской части России, в угоду сиюминутных, а порой и корыстных интересов, доля земель в частной собственности стремительно растет, что ставит под угрозу реализацию долгосрочных планов социально-экономического развития муниципальных образований и регионов. Очевидно, законодательство о гражданском обороте земель должно предусматривать сохранение в государственной и муниципальной собственности, те из них, которые действительно объективно необходимы для обеспечения эффективной хозяйственно — экономической деятельности и осуществления конституционных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, как в настоящее время, так и в перспективе.

1.5 Особенности категориального перевода земельных участков

Земли, находящиеся в пределах РФ, составляют земельный фонд страны и согласно действующему законодательству, а также сложившейся практике государственный учет земель осуществляется по категориям и угодьям. Земельный фонд РФ делится по признаку целевого назначения земель на семь категорий, каждая из которых характеризуется особым режимом использования и управления. Такой категориальный раздел земель обеспечивает, прежде всего, организационно-правовые условия для государственного регулирования земельным фондом РФ, устанавливает легитимные ограничения оборота земель, определяет необходимые полномочия как землевладельцев и землепользователей, так и собственников земель. Федеральный закон от 21 декабря 2004г. №172 — ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее — категориальный Закон) предоставил органам публичной власти широкие возможности в организации гражданского оборота земель различного назначения [21]. Мы не ставим задачей подробно комментировать этот источник современного земельного права РФ, а рассмотрим лишь те его положения и нормы, которые в той или иной мере непосредственно влияют на формирование подлежащих ипотечному обороту земельных активов регионов. В соответствии со ст.2 категориального Закона для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом (инициатором создания рыночно ликвидных земельных активов) подается соответствующее ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на его рассмотрение.

Эти органы публичной власти ходатайствуют о категориальном переводе земельных участков без согласия их правообладателей в случаях: а) перевода таких участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей; б) в связи с установлением или изменением границ населенных пунктов. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую регламентируется ст.3 категориального Закона. Основаниями для отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в соответствии со ст.4 данного Закона могут быть:

1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 5 данного Закона перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о категории земель или земельных участков. Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению (п.2. ст.6 категориального Закона).

В ряде случаев, и в первую очередь, для повышения ликвидности земельных участков, целесообразен их перевод из состава земель сельскохозяйственного назначения в другие, рыночно более привлекательные категории. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель в другую категорию изложены в ст.7 категориального Закона. Так, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных:

1) с консервацией земель;

2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;