Политическая регионалистика и государственная региональная политика

Российский опыт и перспективы

Учебное пособие

Под общей редакцией
доктора политических наук,
профессора А. В. Федякина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 323(075.8)

ББК 66.3я73

П50

Авторы:

Федякин А. В., доктор политических наук, профессор – введение, гл. 1, 3, 4;

Селезнев П. С., доктор политических наук, доцент – гл. 2 (в соавт.);

Семченков А. С., доктор политических наук, доцент – гл. 2 (в соавт.);

Султыгов А.-Х. А., доктор политических наук, профессор – гл. 2 (в соавт.);

Федякин И. В., доктор политических наук, профессор – гл. 5;

Фельдман П. Я., кандидат политических наук, доцент – гл. 6;

Александров Д. В. – гл. 2 (в соавт.).

Рецензенты:

Тишков В. А., доктор исторических наук, профессор, академик РАН;

Манойло А. В., доктор политических наук, профессор.

В учебном пособии раскрывается целый комплекс проблем теоретико-методологического и прикладного характера, связанных с предметным полем политической регионалистики – сравнительно нового и динамично развивающегося междисциплинарного научного направления, ориентированного на исследование пространственного (территориального) измерения мира политического во всем его единстве и многообразии. Выделены основные научные школы и парадигмы политической регионалистики, показан многогранный и вариативный характер становления и развития данной учебной дисциплины в рамках политической науки. Особое внимание уделено отечественному опыту формирования и реализации государственной региональной политики как многоаспектного социополитического феномена, а также проблемам и перспективам федеративного развития современной России. К каждой главе прилагаются контрольные вопросы и задания, темы рефератов, список рекомендуемой литературы, что позволяет организовать самостоятельную работу обучающихся.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2021 г.

Для изучающих политическую регионалистику и смежные политологические дисциплины, а также всех специалистов в области теории и практики, интересующихся проблематикой региональных политических исследований.

УДК 323(075.8)

ББК 66.3я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

Политическая регионалистика является одним из важнейших направлений современной политической науки, хотя, безусловно, в ее предметном поле обнаруживаются множественные пересечения с целым рядом самостоятельных областей социально-­гуманитарного знания. Собственно, априори междисциплинарный характер политической регионалистики — во многом синтетическая природа ее категориально-­понятийного аппарата, комбинированная структура ее теоретико-­методологического инструментария — в конечном итоге и обусловливают значительные эвристические возможности региональных политических исследований, их аналитико-­прогностический потенциал в текущих условиях и долгосрочной перспективе.

Это особенно актуально для России — страны, на протяжении веков являющей небывалое многообразие исторически сложившихся регионов и территорий, которые отличаются пространственно-­географическими, природно-­климатическими, социально-­экономическими, транспортно-­инфраструктурными и т. д. особенностями, а главное — демонстрируют богатую палитру культур и традиций проживающих в них народов. Их комплексное и всестороннее изучение в целом и под углом зрения политической науки в частности является крайне востребованным с точки зрения как теории, так и практики — прежде всего подготовки, принятия и реализации жизненно важных для российского социума решений в сфере региональной политики. Последняя, будучи одним из ключевых направлений государственной деятельности, занимая одно из значимых мест в комплексе проводимых соответствующими органами власти и управления внутриполитических мероприятий, призвана способствовать устойчивому и поступательному развитию регионов нашей страны, обеспечить ее единство и территориальную целостность.

Эти и связанные с ними вопросы нашли отражение в предлагаемом вниманию читателей учебном пособии. Его выход в свет знаменует собой серьезный шаг вперед в деле развития отечественной политической регионалистики, демонстрирует уверенный переход данного научного направления от стадии становления, со свой­ственными ей «болезнями роста», к качественно новому этапу. Ведь сегодня для политической регионалистики, равно как и для политологии в целом, уже недостаточно простой констатации свершившихся социально-­политических событий, субъективной интерпретации общеизвестных фактов и т. д. В текущих весьма динамичных реалиях внутри страны и на международной арене перед данным научным направлением встают задачи раскрытия глубинных тенденций эволюции политических институтов и прогнозирования основных траекторий развертывания политических процессов на региональном уровне. Очевидно, что в наше время регион — центральный объект исследования политической регионалистики — требует к себе особого внимания, обретая все больше признаков политической субъектности, становясь своего рода «точкой сборки», которая соединяет концептуально-­доктринальные основания и инструменты практической политики.

И то, что в данном учебном пособии содержательные акценты расставлены соответствующим образом, является достаточным основанием для высокой оценки работы, проделанной авторами, признанием их вклада в политическую науку.

Александр Порфирьевич Торшин,
действительный государственный
советник РФ первого класса,
Заслуженный юрист Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Предлагаемое вниманию читателей учебное пособие представляет собой результат многолетней работы коллектива ученых и преподавателей, являющихся авторами целой серии учебно-­методических и научно-­исследовательских разработок в области региональных политических институтов, отношений и процессов в России и за рубежом, в том числе основанных на многолетней успешной практике преподавания политической регионалистики и смежных с ней дисциплин в ведущих вузах страны.

Как междисциплинарное направление научных исследований, имеющее своим предметным полем пространственное (территориальное) измерение мира политического во всем его единстве и многообразии, политическая регионалистика появилась в учебных планах политологических вузов, отделений и кафедр в 1990-е гг. и в настоящее время переживает стадию уверенного роста. Выходят в свет монографии, учебники и учебные пособия, публикуются различные научные статьи, в которых рассматриваются те или иные аспекты предметного поля политической регионалистики.

Позитивным итогом разработок последних лет явились конкретизация предмета политической регионалистики, уточнение понятийно-­категориального аппарата, расширение ее теоретико-­методологической базы за счет внедрения новых, в том числе междисциплинарных, подходов, а также становление в нашей стране научных школ и исследовательских коллективов, причем не только в столице, но и, что весьма важно, в российских регионах. Профессиональное политологическое сообщество занимается исследованием целого ряда вопросов теоретического и прикладного характера, в числе которых: установление принципиальных отличий политической регионалистики от смежных дисциплин, выявление траекторий эволюции используемых ею основных методологических подходов, определение возможностей и пределов заимствования отечественной политической регионалистикой зарубежного инструментария и т. д.

Вместе с тем целый ряд измерений политической регионалистики, включая как теоретические, так и прикладные, по-­прежнему сохраняют значительные резервы для дальнейшего научного поиска. Данное обстоятельство обусловило основные задачи настоящего учебного пособия.

Одна из них заключается в формировании у обучающихся системного представления о предметном поле политической регионалистики — междисциплинарного направления и комплексной учебной дисциплины, в различных аспектах и преломлениях, прежде всего в теоретико-­методологическом, связанной с широким спектром подотраслей и субдисциплин политических, географических, исторических, социологических, философских, юридических наук. Другой задачей является выработка у будущих профессионалов способности ориентироваться в весьма динамичных политических процессах регионального уровня, обладающих различными количественными и качественными характеристиками, умения выявлять логику их развертывания, анализировать основные движущие силы, направленность их интересов. Наконец, еще одна задача — развитие специальных навыков сравнительно-­политологического и компаративно-­ретроспективного исследования региональных политических институтов, отношений и процессов во всем многообразии их форм и проявлений.

Осознавая невозможность всеобъемлющего рассмотрения во всей сложности и многоаспектности содержания абсолютно всех тем курса в рамках ограниченного объема данного учебного пособия, авторы постарались, с одной стороны, сфокусировать внимание на узловых проблемах теории региональных политических исследований, а с другой стороны, сделать больший акцент на практической составляющей — анализе российских региональных политических реалий в их прошлом, настоящем и будущем.

Причем цель учебного пособия — и это принципиальная позиция авторского коллектива — отнюдь не сводится к навязыванию профессиональной аудитории какой-­то одной точки зрения, единственно верной мировоззренческой установки и т. д. При написании соответствующих глав авторы стремились выделить основные подходы, тенденции развития, показать всю многогранность и вариативность процесса становления и приращения научного знания в сфере политической регионалистики, рассмотреть этот процесс через спектр его осмысления ведущими научными школами, в рамках целого конгломерата подходов и парадигм. Что же касается глав, посвященных российской проблематике, включая опыт формирования и перспективы реализации отечественной региональной политики, то здесь господствующей стала государственническая парадигма политологического анализа.

Авторы исходят из того, что для современной России реализация глубоко продуманной и максимально взвешенной, всецело отвечающей жизненно важным национальным интересам и приоритетам государственной региональной политики является одной из актуальных задач, имеющих как внутри-, так и внешнеполитическое значение. Реалии последних без малого двух с половиной десятилетий — по сути, ставший перманентным глобальный финансово-­экономический кризис, усиливаемый негативными последствиями пандемии COVID-19, продолжающееся обострение геополитической конкуренции на международной арене, непрекращающаяся антироссийская кампания, давно развернутая целым рядом государств, курс нашей страны на диверсификацию экономики и импортозамещение и т. д. — лишь подтверждают значимость устойчивого развития отечественных регионов, больших и малых городов, сельских территорий.

Сейчас, как никогда, очевидно, что проработка концептуальных оснований, выбор ключевых ориентиров, определение магистральных направлений, а также поиск оптимальных и эффективных механизмов реализации региональной политики Российского государства должны опираться, с одной стороны, на рационально-­критический учет соответствующих достижений отечественной теории и практики, с другой стороны, на комплексный анализ позитивного опыта ведущих зарубежных стран в данной сфере. При этом необходимо учитывать возможности и пределы заимствования зарубежных моделей региональной политики, а также просчитывать возможные последствия задействования в текущих условиях концепций и подходов (равно как и их отдельных элементов), характерных для прошлого отечественного опыта.

Сегодня российским политическим руководством намечены важные структурные инновации, которые призваны стимулировать в том числе модернизацию различных сфер функционирования регионов, крупнейших городов и аграрных ареалов страны. Вместе с тем реальная практика, осуществляемая в этих регионах, городах, ареалах и т. д., пока что далека от того, чтобы считаться максимально эффективной. В повестке дня — рациональное использование лучших достижений прошлого и современного отечественного и зарубежного опыта освоения и обустройства национальной территории во всем многообразии составляющих ее элементов (включая модернизацию старопромышленных и освоение новых регионов, санацию монопрофильных и монофункциональных городов, сбалансированное развитие центральных и периферийных (в том числе удаленных и труднодоступных) территорий, крупных урбанистических зон и сельских ареалов, транспортно-­логистических узлов внутри- и межрегионального, общенационального и международного уровня и т. д.). Не менее важным сегодня является и адекватность стратегического видения перспектив развития российского общества и государства, учет имеющихся и вновь возникающих жизненно важных общенациональных интересов и приоритетов, а также выбор оптимальных путей и механизмов их защиты и реализации.

И безусловно, современные макроэкономические и геополитические реалии требуют постоянной корректировки текущего внутри- и внешнеполитического курса страны, что не может не затрагивать и сферу федеративных и межнациональных отношений, а также региональной политики государства. «Разворот» России к Тихому океану и в целом к Азиатско-­Тихоокеанскому макрорегиону, интеграционные процессы на евразийском пространстве, стратегический курс на импортозамещение и создание собственных производств, усиливающиеся миграционные потоки — это и многое другое несет в себе как серьезные вызовы российским регионам, так и новые возможности для их поступательного развития.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-­МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕГИОНАЛИСТИКИ

1.1. Определение предметного поля политической регионалистики как научная проблема

Политическая регионалистика сегодня является одной из активно развивающихся отраслей научного знания. Она представляет собой попытку концептуального осмысления пространственной составляющей мира политического в условиях современности, основными чертами которой становится целый комплекс весьма сложных и противоречивых процессов. С одной стороны, наиболее существенные из них порождены глобализацией — постепенным преобразованием мирового политического пространства в единую зону беспрепятственного перемещения различных ресурсов (человеческих, интеллектуальных, материальных и т. д.), а также постоянных крупномасштабных институциональных трансформаций. С другой стороны, многие современные реалии являются следствием регионализации, усиления тенденции к обособлению и самоизоляции локальных пространств, субъекты которых не желают сужать сферу своих экономических, политических, духовных и т. д. интересов, а тем самым утрачивать свою региональную, этническую, конфессиональную, социокультурную и т. п. идентичность.

Понятно, что при таком исходно комплексном, многоаспектном, перманентно формирующемся и эволюционирующем статусе современных общественно-­политических реалий, подчас трудно поддающихся даже инструментальным исследовательским процедурам, предметное поле и теоретико-­методологический фундамент политической регионалистики носят динамичный характер, отличаются сосуществованием различных научных школ и парадигм, многие из которых нередко не только конфликтуют между собой, но и попросту игнорируют друг друга. Ситуацию усложняет относительная молодость политической науки в нашей стране (с момента ее институционализации прошло немногим более трех десятилетий), трудноадаптируемый к российским реалиям зарубежный (прежде всего, западноевропейский) опыт политологических исследований, сохраняющееся отсутствие устоявшегося понятийно-­категориального аппарата и вызванная этим терминологическая путаница.

Данные обстоятельства выносят на повестку дня решение следующих задач:

— определение предметного поля политической регионалистики при сочетании принципов строгого разграничения с одними научными направлениями и дисциплинами и сохранения общих предметных полей с другими;

— систематизация теоретико-­методологических оснований и инвентаризация исследовательского инструментария политической регионалистики, отказ от претензий на исключительное обладание изначально несвой­ственными ей или уже широко используемыми и хорошо зарекомендовавшими себя в других науках парадигмами и подходами;

— уточнение понятийно-­категориального аппарата политической регионалистики, избавление его от дублирующих друг друга по своему содержанию терминов, отход от неоправданных заимствований из других наук или языковых систем.

Ключ к решению этих задач — междисциплинарный синтез гуманитарных, естественнонаучных и смежных с ними отраслей знания, комплексное сочетание теоретических и эмпирических исследований, задействование широкого спектра методов, подходов и исследовательских процедур, а также бережное отношение к опыту прошлого и рационально-­критическое восприятие заимствований извне.

1.2. Основные подходы к определению предмета политической регионалистики

Анализ имеющихся в настоящее время наработок позволяет говорить о наличии нескольких подходов к определению предметного поля политической регионалистики.

Общегеографический подход в центр системы наук о пространственной организации взятых во взаимосвязи природных и антропогенных феноменов ставит общую географию как науку, призванную исследовать пространственно-­временные закономерности взаимодействия природы и общества на глобальном, региональном и локальном уровнях1. Исходя из этого, политическая регионалистика рассматривается как одна из частей сложной и разноуровневой системы географических исследований, направленных на выявление причинно-­следственных связей между группами природных и социальных явлений внутри представляющих собой определенное территориальное единство ареалов. В рамках данного подхода нередко ставится знак равенства между терминами «региональный анализ», «географический анализ», «регионоведение», «районология», «районогеография», «регионология», «регионика», «региональная география» и т. д.2, а также между понятиями «географическое разделение», «районирование», «район», «регион», «территория» и пр.

Общественно-­географический подход относит политическую регионалистику к комплексу общественно-­географических дисциплин, изучающих территориальную организацию общества, размещение населения, материального производства и непроизводственной сферы, ресурсов и т. д. Одной из вариаций данного подхода является отнесение политической регионалистики к одному из разделов так называемой гуманитарной географии, образующей, наряду с природной, современную географическую науку. Гуманитарная география (антропогеография, социальная география в широком смысле слова) рассматривает все то, что привнесено в естественную среду человеческой деятельностью. При этом подчеркивается, что гуманитарная география шире, чем социально-­экономическая география, так как включает в себя еще и политическую географию, этногеографию, географию культуры, географию религий, медицинскую и рекреационную географию3.

Политико-­географический подход рассматривает политическую регионалистику как одно из направлений политической географии, наряду с геополитикой, географическим государствоведением, региональной политологией и электоральной географией. Политическая география занимается исследованиями территориальной организации, пространственного распределения и распространения политических явлений, включая их воздействие на другие территориальные компоненты общества и культуры4. Объектом политической географии являются территориально-­политические системы — объективно взаимосвязанные сочетания элементов политической сферы (политические и административные границы, центры управления, органы власти, партии, общественные движения и т. д.), функционирующие на определенной территории — в их взаимодействии друг с другом и с географическим пространством5.

Геополитический подход включает политическую регионалистику в состав геополитики — науки, изучающей в единстве географические, политические и другие взаимодействующие факторы, оказывающие влияние на стратегический потенциал государства6. Предметом геополитики является исследование конкретно-­исторических форм влияния пространственно-­территориального положения государств на локальные, национальные, региональные и глобальные политические процессы. Нередко говорят о так называемой «внутренней геополитике государства» — разделе геополитики, изучающей в том числе совокупность взаимоотношений между центром и периферией (т. е. регионами) в рамках отдельно взятой страны7.

Как видно, наблюдается определенная конкуренция между геополитикой и политической географией за «обладание» не только политической регионалистикой, но и друг другом. Нередко ставится знак равенства между геополитикой и политической географией, категориями «политико-­географическое положение» и «геополитическое положение»8 (традиция, заложенная одним из «отцов-­основателей» геополитики Ф. Ратцелем в его «Политической географии»), что свидетельствует о незавершенности процесса демаркации предметного поля данных научных направлений. В ряде источников подчеркивается, например, что «на глобальном и региональном уровнях в сферу интересов политической географии должны вой­ти изменения, происходящие на политической карте мира (связанные с образованием новых государств, изменениями их государственного строя, государственных границ и т. д.); изменения в соотношении сил основных политических, военных и экономических группировок; важнейшие территориальные аспекты международных отношений, включая географию очагов международной напряженности и военных конфликтов»9.

Значительно большей эвристической ценностью, в сравнении с другими, обладает общеполитологический подход, считающий предметом политической регионалистики как особой политической науки пространственное измерение политических явлений10. Политическая регионалистика определяется в рамках данного подхода как совокупность исследований макрополитических институтов и процессов на региональном и местном уровнях (изучение элит, выборов и т. п.), а также специфических аспектов регионального и местного управления, связанных с процессами общенационального масштаба11.

1.3. Особенности междисциплинарного подхода к определению предмета политической регионалистики

В настоящее время все большее распространение в отечественной политологии приобретает междисциплинарный подход, который рассматривает политическую регионалистику как науку, развивающуюся на стыке других дисциплин и имеющую с ними общие предметные поля. Так, Н. П. Медведев определяет политическую регионалистику как «одно из направлений как политологии, так и регионалистики, изучающее проблемы региональной структуры государства и общества, регионального развития и межрегионального взаимодействия, уделяющее особое внимание пространственным формам политических явлений, динамике политических процессов и институтов в регионах, характеру и расстановке политических сил, своеобразию процессов формирования региональных элит, проблемам взаимодействия центра и периферии, а также обратному воздействию региональной политической среды на государство и общество в целом»12.

Р. Ф. Туровский говорит о близости политической регионалистики, во-первых, с региональной наукой, изучающей пространственное измерение социальных, экономических, политических и поведенческих явлений; во-вторых, с политической географией; в-третьих, со сравнительной политологией13. При этом политическая регионалистика рассматривается исследователем как результат синтеза политологии и региональной науки, тогда как политическая география — политологии и географии. Отличиями же политической географии от политической регионалистики выступает больший акцент первой на применении специальной методологии, разработанной в теоретической географии. Что же касается разграничения политической регионалистики и сравнительной политологии, то его основой выступает уровень сравнительных исследований: политическая регионалистика занимается кроссрегиональными, а сравнительная политология — кросснациональными исследованиями.

А. В. Баранов и А. А. Вартумян подчеркивают связь между политической регионалистикой и географией, политологией, социологией и другими науками об обществе. Политическая регионалистика, по их мнению, является неразрывной частью целостной системы знаний о социуме на региональном уровне его пространственного строения применительно к политической сфере жизни общества14.

В целом, учитывая тот факт, что наука находится в состоянии постоянного развития, углубления, расширения и усложнения знаний, было бы нецелесообразным пытаться составить исчерпывающий перечень исследовательских направлений и дисциплин, имеющих общие предметные поля с политической регионалистикой. Вместе с тем демаркация политической регионалистики и некоторых смежных областей научного знания представляется не только возможной, но и необходимой (табл. 1).

Таким образом, политическая регионалистика — междисциплинарное научное направление на пересечении различных отраслей знания, непосредственно или опосредованно исследующих пространственную составляющую взятых во взаимосвязи природных и социальных явлений, которое имеет своим объектом регион как субнациональный (внутригосударственный) уровень развертывания политики, а предметом — локализованные в рамках этого уровня или непосредственно связанные с ним политические институты, отношения и процессы в их прошлом, настоящем и будущем.

При этом в предметном поле политической регионалистики необходимо выделить три уровня региональных политических исследований:

— внутрирегиональный или микроуровень, т. е. исследование политических институтов, отношений и процессов в рамках отдельно взятого региона;

— межрегиональный или мезоуровень, т. е. исследование политических институтов, отношений и процессов в двух и более регионах в контексте их взаимоотношений друг с другом;

— субнациональный или макроуровень, т. е. исследование политических институтов, отношений и процессов в том или ином регионе (регионах) в контексте их взаимоотношений с государственным центром.

Таблица 1

Соотношение предметного поля политической регионалистики и смежных наук

Нау- ки	Отрасли / области наук	Общность предметного поля с политической региона- листикой	Специфика предметного поля полити- ческой региона- листики
Гео- гра- фиче- ские	Естественно- (ландшаф- товедение, климатология), обще- (рациональное природо- пользование, страноведение, картография) и общественно-­географические (социально-­экономическая география, география населения и т. д.) дисциплины	Регион во всем многообразии составляющих его элементов и характери- зующих его специфических черт как комплексный объект исследования	Акцент на политическом значении данных элементов и черт, последствиях их количественных и качественных трансформаций для политической сферы общественной жизни
Исто- риче- ские	Всеобщая история, отечественная история, археология, этнография	Прошлое человеческого общества во всех его конкретности и многообразии	Сосредото- чение на прошлом последо- вательном развитии или изменении состояний политической сферы в том или ином регионе, группе регионов или системе взаимо- отношений «центр — регионы»
Пси- холо- гиче- ские	Социальная психология, политическая психология	Психологические составляющие политической деятельности и массовидных явлений (психология политической памяти, этнопсихология, психология политического конфликта, психология политической мобилизации, психология политической коммуникации и др.)	Региональная проекция психологических составляющих политической деятельности и массовидных явлений
Со- цио- логи- чес- кие	Социальные институты (социология политики), социальные общности (социология элит, социология общностей по террито- риальному признаку), специали- зированные социальные процессы (социология урбанизации, социология общественных движений и т. д.)	Структуры общества, их элементы и условия существования, а также социальные процессы, протекающие в данных структурах	Акцент на политических структурах общества и региональной составляющей их деятельности
Стра- нове- дчес- кие (реги- оно- вед- чес- кие)	Американистика, африканистика, балканистика, востоковедение, германоведение, россиеведение, синология, славяноведение, японистика и т. д.	Комплексное изучение отдельно взятых континентов или межконти- нентальных образований, народов или их групп	Акцент на политических структурах национальных сообществ и региональной составляющей их деятельности
Фило- соф- ские	Социальная философия, философия политики	Осмысление политических субъектов и природы их деятельности, политического пространства, его свой­ств и структуры, а также политического времени и его характеристик	Региональная проекция политического пространства и политического времени при абстрагировании от их универсального характера, региональный и локальный масштабы деятельности политических субъектов
Эко- номи- чес- кие	Политическая экономия, экономика народного хозяйства, отраслевая экономика и т. д.	Факторы экономического роста национальных экономик, планирование регионального экономического развития, территориальная структура ресурсов и производства	Акцент, с одной стороны, на влиянии экономических факторов на развитие политических институтов, отношений и процессов на региональном уровне, с другой стороны, на взаимосвязи принимаемых внутри-, меж- и надрегиональных (внутригосу- дарственных) политических решений и динамики экономического развития отдельных регионов и страны в целом
Юри- диче- ские	Междуна- родное право	Урегулирование территориальных споров между государствами, вопросов образования новых и распада существующих государств	Нормативно-­правовые основания рассматриваются, скорее, как следствие совокупной активности различных политических субъектов, т. е. имеют вспомогательное значение для региональных политических исследований
	Государ- ственное (консти- туционное) право	Форма территориального устройства государства, политико-­правовой статус регионов, нормативно-­правовые основания региональной политики	– “ –
	Муници- пальное право	Местные политические режимы	– “ –
	История государства и права	Генезис и эволюция формы территориального устройства государства, политико-­правового статуса регионов, нормативно-­правовых оснований региональной политики	– “ –

1.4. Место политической регионалистики в системе политологических дисциплин

Все многообразие региональных политических институтов, отношений и процессов, образующее предметное поле политической регионалистики, в большей или меньшей степени рассматривается целым рядом отраслей современного политологического знания. К числу основных направлений политической науки, так или иначе уделяющих внимание региональной проблематике, необходимо отнести следующие:

1) учение о политических институтах в их прошлом и настоящем. Изначально и вплоть до конца XIX — начала ХХ в. институциональный подход был ориентирован на понимание государства как первоосновы политической жизни. Лишь после появления классических трудов Э. Дюркгейма и М. Вебера в политологии, наряду с государственно-­правовым или административно-­юридическим пониманием политических институтов, стало утверждаться их более расширительное толкование, во-первых, как идеальной модели самой системы политических отношений, а во-вторых, как собственно организационных структур, воспроизводящихся в коллективной политической практике в соответствии с общими характеристиками упомянутого образца15.

Для комплексного регионального политического исследования особую эвристическую ценность представляет наработанный в рамках институционального подхода опыт осмысления государства как явления социально-­политической жизни, одного из центральных субъектов региональных политических отношений, имеющего свои существенные признаки, функции и формы. Выводы и обобщения, сформулированные представителями институционального подхода, приобретают особое звучание в современных условиях — крайне неравномерного постиндустриального развития, противоречивых глобализационных процессов, углубляющегося цивилизационного кризиса и т. д., когда в научном и экспертном сообществе нередко раздаются голоса об утрате государством своего прежнего статуса ведущего политического института, о деформации его сущности, неопределенности политической судьбы и др.;

2) история политических учений. Представляя собой междисциплинарное научное направление на стыке истории и политологии, история политических учений фокусирует внимание на истории возникновения и развития теоретических знаний о государстве, власти, политике и т. д. При этом предметом данной дисциплины являются не сами политические институты, а прошлое последовательное развитие соответствующих форм их теоретического познания. Накопленные к сегодняшнему дню наработки в области истории политических учений позволяют показать не только генезис идей о структурах, формах и институтах политической жизни, но и развитие представлений и теорий о природе, механизмах политических процессов, политической динамике, о сложных и противоречивых аспектах политических перемен и преобразований16.

В рамках политологического исследования региональной политической жизни важное значение приобретает изучение генезиса и эволюции того или иного теоретического подхода к организации территориально-­государственного устройства страны, моделям взаимоотношений «центр — регионы», уяснение специфической логики региональной проблематики в истории политических учений, взаимодействия политических идей и доктрин с политической практикой прошлого и современности и т. д.;

3) политическая психология. Имея своим предметом субъективные механизмы политического поведения, влияние на него сознания и подсознания, эмоций и воли человека, его убеждений, ценностных ориентаций и установок, политическая психология сосредоточивает свое внимание на таких важнейших аспектах субъективной составляющей политического процесса, как: ценности политических культур; настроения, ожидания и установки избирателей; психологические особенности политического лидерства и элит; особенности национального характера разных народов и этнических групп; психология возникновения и разрешения политических конфликтов; психология принятия политических решений; психологические особенности политической коммуникации и т. д.17

Региональные политические институты, отношения и процессы во многом являются проявлением закономерностей политико-­психологической сферы, тенденций элитарных и массовых явлений в сфере политического сознания и поведения, поэтому опора при их изучении на основные политико-­психологические концепции является неотъемлемой составляющей их результативности;

4) политическая география и геополитика. Как уже отмечалось, данные подотрасли современной политологии тесно связаны с политической регионалистикой. По мысли сторонников географической парадигмы (в их числе — Ж. Боден и Ш. Монтеське, К. Риттер и Ф. Ратцель, Г. Маккиндер и А. Зигфрид, К. Хаусхофер и А. Мэхэн и др.), характер, динамика и направленность политических процессов неизменно зависят от географической среды в целом или отдельных ее компонентов18. Разработчики геополитики (Р. Челлен, С. Коэн, Р. Хартшорн и др.) видят ее основную задачу в анализе географического влияния на силовые отношения в мировой политике, связанной с сохранением территориальной целостности, суверенитета и безопасности государства19.

Очевидно, что географическая среда является важнейшей детерминантой региональной жизни, предопределяет его базовые черты. Территория страны, характеризующаяся определенным географическим положением и пространственными показателями, выступает не только существенным признаком государства, но и уникальным политическим ресурсом, определяющим его возможности в деле своего жизнеобеспечения, развития социального, экономического, культурного и т. д. потенциала. Характер отношений политически организованного общества и пространства могут определять особую логику властных взаимодействий, формируемую институтами власти в зависимости от физико-­географических факторов — наличия сухопутных или морских границ, протяженности территорий и т. п., а следовательно, привносить в региональную политику государства определенные черты и коррективы;

5) сравнительная политология. Она представляет собой отрасль политологического знания, в которой на основании эмпирического анализа различных явлений мира политического выводятся синтезированные теоретические обобщения в виде причинных зависимостей, типологий и классификаций, моделей, теорий среднего уровня. Данное направление политической науки базируется на сопоставлении однотипных политических явлений, различных способов реализации одних и тех же политических функций и т. д. с целью выявления общих черт и специфики, нахождения наиболее эффективных форм политической организации или оптимальных путей решения задач20.

Применение методов и достижений современной политической компаративистики при изучении вопросов, связанных с региональными политическими институтами, отношениями и процессами, существенно расширяет возможности региональных политических исследований, способствует плодотворному использованию опыта других национальных сообществ и их правительств, позволяет учиться на чужих ошибках и избавляет от необходимости экспериментировать при формировании и реализации региональной политики государства;

7) политический менеджмент. Будучи прикладным направлением политологических исследований, политический менеджмент фокусирует свое внимание на изучении особого вида управления в политике, «когда субъект управления, стремящийся к достижению определенной политической цели, лишен возможности создавать общеобязательные нормы и опираться на право “легитимного насилия” и поэтому вынужден применять особые приемы и способы решения своих задач, использовать разнообразные политические технологии»21. Последние представляют собой средства воздействия на мотивацию индивидов, их сознание и подсознание; являются способами, побуждающими людей действовать в соответствии с интересами политического субъекта, но одновременно поддерживающими у них ощущение свободы своего выбора, естественности совершаемых ими действий22.

Исследование региональной политической жизни предполагает задействование широкого спектра приемов и технологий, относящихся к сфере политического менеджмента. С одной стороны, это позволяет выявить основных игроков на региональной политической сцене, учесть неформальные и теневые составляющие региональных политических процессов. С другой стороны, наработки в сфере политического менеджмента являются неотъемлемой частью политической практики в региональной сфере, в частности, при осуществлении государством региональной политики, реализации той или иной стратегии развития регионов.

1.5. Структура и функции политической регионалистики

Существует несколько подходов к определению структуры политической регионалистики.

Общенаучный подход выделяет в структуре политической регионалистики одушевленные субъекты (участников региональной политики) и неодушевленные элементы (региональная политическая власть, политические отношения, политическое сознание, политическая культура и т. д.)23. Другая вариация данного подхода предлагает рассматривать политическую регионалистику как состоящую из теоретической регионалистики (анализ пространственной дифференциации регионов), конструктивной регионалистики (проектирование искусственных территориальных систем), познавательной регионалистики (регионализация пространства как инструмент познания)24.

Специализированный подход предполагает выделение в структуре политической регионалистики следующих объектов исследования:

1) политические институты (например, государство и его адми­нистративно-­территориальные единицы; общенациональная власть в контексте той части ее деятельности, которая имеет территориальную направленность, а также власть на региональном и местном уровнях; партии, группы интересов и т. п., их деятельность в регионах или в связи с регионами);

2) политические системы и политические режимы (в частности, мера региональных различий в общенациональной политической системе и в общенациональном политическом режиме; при достаточно больших различиях можно говорить о региональных политических системах и региональных политических режимах);

3) политические процессы (территориальная проекция общенациональных политических процессов или политические процессы сугубо регионального или местного уровней);

4) политическая культура, политическое поведение и политическое участие (мера региональных различий в политической культуре, определение региональных политических культур);

5) политические элиты и политическое лидерство (процессы формирования региональных политических элит и политическое лидерство на региональном уровне);

6) политические коммуникации (региональные особенности политических коммуникаций, например, политические коммуникации между центром и регионами, различия в особенностях политических коммуникаций между регионами, политические коммуникации в отдельно взятых регионах)25.

Существует и несколько иное видение структуры политической регионалистики в рамках специализированного подхода, в соответствии с которым выделяются следующие основные направления:

— политико-­территориальная организация общества, ее строение и развитие;

— формы государственного устройства (в особенности федерализм);

— региональная политика;

— факторы и ресурсы территориальной неоднородности государств;

— субъекты политики на уровне региональных сообществ (элиты и группы интересов, партии и политические движения, этносы и религиозные организации, лидеры, органы власти и местного самоуправления);

— региональные политические режимы;

— региональные политические культуры, сознание, идеологии;

— региональные политические процессы;

— «внутренняя» геополитика во взаимовлиянии с «внешней» геополитикой государства26.

Признавая определенную эвристическую ценность данных подходов, необходимо отметить, однако, что в них далеко не всегда учитывается междисциплинарная природа политической регионалистики, а также чрезвычайно динамичная, подвижная структура политологического знания как такового.

В этой связи более эффективным представляется комплексный подход к структуре политической регионалистики, предложенный нами ранее27. В соответствии с ним, в структуре политической регионалистики выделяется три крупных тематических блока, во-первых, интегрирующих в себе узловые проблемы данного научного направления, во-вторых, устанавливающих тесную взаимосвязь как с политологическими дисциплинами, так и с другими областями научного знания, и в-третьих, предполагающих дальнейшую дифференциацию и углубление знаний в каждом конкретном разделе политической регионалистики:

I блок — теоретико-­методологические основы политической регионалистики (объект, предмет, место политической регионалистики в системе политологических дисциплин; основные методологические подходы и методы политической регионалистики; основные характеристики региональных политических процессов; типология региональных политических процессов; субъекты региональных политических процессов);

II блок — региональные политические отношения, институты и процессы в зарубежных странах (региональная политика государства в ее прошлом и настоящем; центр как субъект региональной политики государства; регион как субъект и объект региональной политики государства; особенности региональной политики в унитарных государствах; региональная политика в федеративных государствах; региональная политика в конфедерациях и ее специфика);

III блок — региональная политика России (российский исторический опыт организации политического пространства; основные характеристики и тенденции развития федеративных отношений в современной России; особенности региональной политики современной России; субъекты региональных политических процессов в современной России; региональные политические режимы в современной России).

Учитывая рамки настоящего учебного пособия, в следующих его главах мы сосредоточим внимание на вопросах, входящих в III блок.

Будучи междисциплинарным научным направлением, политическая регионалистика призвана осуществлять ряд важных функций.

Познавательная функция связана с формированием системы знаний о регионе как о субнациональном (внутригосударственном) уровне организации политического пространства, глубоким и всесторонним изучением генезиса и эволюции его политико-­правового статуса, социально-­экономических, этноконфессиональных, политико-­культурных и т. п. характеристик, установлением его места в системе взаимоотношений с центром и другими регионами.

Мировоззренческая функция способствует выработке определенного видения политической действительности как в рамках отдельных регионов, так и в целом в государстве и обществе.

Регулятивная (управляющая) функция предполагает усвоение политических знаний посредством прямого влияния на действия субъектов внутрирегионального и общенационального политических процессов, на направление и динамику политического развития регионов и страны в целом.

Оценочная (аксиологическая) функция направлена на формирование объективной оценки политических феноменов и событий как на уровне регионов, так и на общегосударственном уровне.

Критическая функция предполагает выявление достижений и недостатков различных форм территориального устройства государства, позитивных и негативных сторон тех или иных моделей региональной политики, эффективных и неэффективных региональных политических режимов и т. д.

Прагматическая (практическая) функция направлена на разработку основных направлений и принципов региональной политики государства, научное обоснование форм, содержания и механизмов осуществления взаимоотношений в системе «центр — регионы».

Прогностическая функция связана с формированием концептуально обоснованных предположений о развитии внутри-, меж- и надрегионального (внутригосударственного) уровня развертывания политики в будущем, а также о путях и сроках достижения соответствующими политическими феноменами нового состояния.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем состоит специфика определения предметного поля политической регионалистики?
2. Каковы основные подходы к определению предмета политической регионалистики?
3. Раскройте значение междисциплинарного подхода к определению предметного поля политической регионалистики.
4. Выделите основные уровни региональных политических исследований.
5. Охарактеризуйте место политической регионалистики в системе современного социально-­гуманитарного знания.
6. Каково соотношение политической регионалистики, политической географии, геополитики и других смежных наук?
7. Перечислите основные подходы к выделению структуры политической регионалистики.
8. Какие функции выполняет политическая регионалистика?

Темы докладов и рефератов

1. Предметное поле политической регионалистики и его взаимодействие с другими научными направлениями и дисциплинами.
2. Становление и развитие политической регионалистики в России.
3. Основные научные школы политической регионалистики в ведущих зарубежных странах.

Литература

1. Баранов А. В., Вартумян А. А. Политическая регионалистика: курс лекций. В 5 вып. Вып. 1. М.: МГСУ, Союз, 2003.
2. Бусыгина И. М. Политическая регионалистика: учебное пособие. М.: МГИМО(У), РОССПЭН, 2006.
3. Гельман В., Рыженков С. Политическая регионалистика России: история и современное развитие // Политическая наука. 1999. № 3. С. 172–255.
4. Кефели И. Ф. Политическая регионалистика. СПб.: БГТУ, 2005.
5. Колосов В. А., Мироненко Н. С. Геополитика и политическая география: учебник для студентов. 2-е изд., испр. и доп. М.: Аспект Пресс, 2005.
6. Медведев Н. П. Политическая регионалистика: учебное пособие. М.: Альфа-­М, 2005.
7. Политология: Политические институты, процессы и технологии: учебное пособие. М.: Проспект, 2020.
8. Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М.: ГУ ВШЭ, 2006.

Глава 2. РОССИЙСКИЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА

2.1. Периодизация формирования и трансформации политического пространства России

Политическое пространство можно определить как многоуровневую и многоаспектную сферу взаимоотношений различных субъек-тов — государства, социальных групп, локализованных в рамках отдельных территорий сообществ и т. д. — по поводу власти. Организация политического пространства страны подразумевает выделение в нем двух основных уровней осуществления политической власти: во-первых, центрального, воплощенного в системе общегосударственных (общенациональных) политических институтов и действующих в их рамках политических групп и лидеров; во-вторых, регионального, под которым понимаются политико-­территориальные сообщества страны, включающие политические институты, группы, лидеров, граждан и т. д., проживающих в пределах тех или иных политико- или административно-­территориальных образований. Организация политического пространства представляет собой установление той или иной формы отношений между этими двумя уровнями реализации политической власти — будь то имперская28, унитарная29 или федеративная30 государственность.

Ведущими историческими факторами формирования политического пространства России стали, во-первых, мобилизационный путь развития страны, а во-вторых, ее социальная и политическая разнородность.

К мобилизационному пути развития предрасполагал ряд обстоятельств хозяйственной жизни народа, определявшейся производимым в суровых климатических условиях низким прибавочным продуктом, потребности элементарного выживания в условиях постоянной необходимости в отражении перманентной военной агрессии, особенности расселения и колонизации пространства Евразии восточными славянами в виде сети слабо связанных транспортными коммуникациями общин-­миров. В этом контексте сохранение целостной политической системы требовало от властных институтов не только централизации при организации совместной обороны, но и более значимого вмешательства в процессы распределения ресурсов и обеспечения территориальной связанности.

Как писал С. М. Соловьев, «перед нами обширная равнина: на огромном расстоянии от Белого моря до Черного и от Балтийского до Каспийского путешественник не встретит никаких сколько-нибудь значительных возвышений, не заметит ни в чем резких переходов. Однообразие природных форм исключает областные привязанности, ведет народонаселение к однообразным занятиям; однообразность занятий производит однообразие в обычаях, нравах, верованиях; одинаковость нравов, обычаев и верований исключает враждебные столкновения; одинакие потребности указывают одинакие средства к их удовлетворению; и равнина, как бы ни была обширна, как бы ни было вначале разноплеменно ее население, рано или поздно станет областью одного государства: отсюда понятна обширность Русской государственной области, однообразие частей и крепкая связь между ними»31.

Социальная и политическая разнородность России вытекает из сложносоставного характера населения страны в этническом и религиозно-­конфессиональном отношениях, наличия целого ряда особых региональных и этнических общностей, регулирование общественных отношений в которых определялось специфическими системами правовых, моральных и иных установлений, восходящих к различиям в уровнях экономического и культурного развития. Многие этнические общности входили в состав страны уже как оформившиеся политические системы, элиты которых хотели сохранить прежние позиции в управлении ими и приобрести особый статус в отношениях с государственным Центром, который взамен получал новые территории относительно мирным путем.

Как отмечал в этой связи Н. А. Бердяев, «русский народ есть не чисто европейский и не чисто азиатский народ. Россия есть целая часть света, огромный Востоко-­Запад, она соединяет два мира. И всегда в русской душе боролись два начала, восточное и западное… Есть соответствие между необъятностью, безграничностью русской земли и русской души, между географией физической и географией душевной… Поэтому русскому народу трудно было овладеть этими огромными пространствами и оформить их… Нужно признать характерным свой­ством русской истории, что в ней долгое время силы русского народа оставались как бы в потенциальном, не актуализированном состоянии. Русский народ был подавлен огромной тратой сил, которой требовали размеры русского государства… Нужно было овладеть русскими пространствами и охранять их»32.

Наличие ряда регионов с особыми политико-­правовыми статусами создавало ситуацию уже политической гетерогенности России, постепенно осознававшуюся Центром в качестве угрозы целостности и безопасности страны и вынуждавшую его прибегать к мерам унификации и еще большей централизации в политической, экономической, культурной и иных сферах общественной жизни.

Сложное и противоречивое влияние данных факторов определило цикличность реорганизаций политико-­территориальных систем и трансформаций политического пространства России, разделявшуюся на три фазы:

— конгломеративную, характеризующуюся процессом собирания земель вокруг Центра, разностатусностью входящих в состав России регионов и сообществ;

— интегративную, во время которой государствообразующий Центр предпринимает попытки объединить сформировавшийся конгломерат областей в политически-, экономически-, культурно-­целостную систему — страну;

— дезинтегративную, возникающую вследствие сохраняющегося сопротивления этнических и региональных элит, поддерживающего их населения унифицирующим импульсам из Центра, которое в сочетании с утратой высшими органами власти и управления возможностей осуществить модернизацию страны в условиях системного кризиса приводит ее к распаду.

На протяжении истории России дезинтегративная фаза не раз сменялась очередной фазой конгломерата, объединения земель на новых политических, экономических, управленческих и иных принципах. Однако подобной реинтеграции не произошло или еще не произошло применительно к современному циклу реорганизации политического пространства «большой (исторической)» России.

Рассмотренные фазы объединяются в рамках циклов или периодов реорганизации отечественного политического пространства. В своем историческом развитии Российское государство прошло несколько подобных циклов:

1) конфедеративный33, связанный с объединением восточнославянских племенных союзов в Древнерусское государство и его распадом на отдельные княжества (период феодальной раздробленности), с сохранением некоторых признаков единого государства (формальная зависимость от Центра, общность культуры и языка);

2) имперский, включающий период складывания централизованного, многонационального государства в России и завершившийся распадом империи;

3) советский унитарный, связанный с формированием в результате победы большевиков в Гражданской вой­не разноуровневого союза номинальных советских республик вокруг РСФСР, его интеграцией в виде СССР и его последующим упадком и распадом;

4) текущий цикл смешанного федерализма 1990-х гг., включающий этапы децентрализации, попыток Центра по упорядочению отношений с различными группами субъектов Федерации, а также современный этап трансформации России в централизованную федерацию с элементами политико-­правовой асимметрии ее отдельных членов.

2.2. Конфедеративный период

Формирование Киевской Руси как первого государства, объе-динившего ряд союзов восточнославянских племен, было вызвано потребностями совместной защиты от политической экспансии и перманентной агрессии степных племен, Хазарского каганата и Византии.

Во главе Киевской Руси как государственного образования стоял великий князь Киевский, обладавший всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти. На местном уровне управление уделами осуществляли князья, а в города и отдельные области центральной властью посылались наместники и волостели.

Целостность Киевской Руси поддерживалась за счет единства управлявшего страной и ее отдельными землями княжеского рода Рюриковичей, системы наследования тех или иных уделов в зависимости от старшинства претендентов на них и по решению всей великокняжеской семьи в целом.

Любечский съезд 1097 г. дополнил «лествичный»34 принцип наследования великокняжеского престола в Киеве принципом закрепления земель за отдельными княжескими семьями внутри рода Рюриковичей, что нарушило ранее принятую частую ротацию князей, получавших в управление уделы и представлявших разные ответвления династии — киевское, черниговское, ростово-­суздальское, полоцкое и т. д. Отношения между этими крупными уделами, по занимаемой площади сравнимыми с современными им королевствами Западной Европы, регулировались договорами. В итоге была сформирована конфедеративная система отношений между Центром и уделами. Власть великого князя Киевского стала во многом номинальной — он оставался главой всего рода Рюриковичей и выполнял функции организатора совместных действий русских княжеств по обороне от внешней агрессии. В дальнейшем позиции Киева ослабли еще больше, так как титулы великих князей присвоили себе главы крупных областей (доменов) — Владимира, Галича, Чернигова и др.

Центральное управление внутри Владимиро-­Суздальского удела осуществлялось великим князем, Советом при нем, состоявшим из влиятельных дружинников и представителей духовенства. Местное управление, носившее характер дворцово-­вотчинного, возлагалось на представителей князя — посадников, мужей, а позднее наместников в городах и отдельных областях. В решении важнейших вопросов общественно-­политической жизни княжеств принимали участие съезды феодальной знати, городские вечевые собрания.

Галицко-­Волынское княжество долгое время не делилось на уделы и стало дробиться лишь после смерти князя Даниила Романовича. Административно территория княжества делилась на тысячи и сотни, возглавлявшиеся тысяцкими и сотскими, а затем на воеводства и волости, управлявшиеся воеводами и волостелями. Городское управление осуществлялось так же, как и в других княжествах — присланными из Центра посадниками в городах.

Близкая по ряду характеристик система власти и управления была установлена в Новгородской, а затем и в Псковской вечевых республиках, однако там фактически основные властные полномочия были сосредоточены у городской знати. Реальным высшим органом власти Новгородской республики был Совет господ под председательством архиепископа, в Пскове аналогичный институт власти назывался «господа». Главой республики являлся посадник (в Пскове было два посадника), обладавший военными, административными и судебными полномочиями. Вторым по значению должностным лицом был тысяцкий, ведавший торговыми делами и вершивший по ним суд, а также командовавший народным ополчением в период вой­ны.

Князь являлся главным военачальником, а также совместно с посадником ведал внешней политикой, выполнял судебные функции, получая в свою пользу судебные пошлины.

Важнейшие решения — о назначении и смещении высших должностных лиц, утверждении и отмене законов, рассмотрение крупных уголовных дел, вопросы вой­ны и мира и др. — принимались свободным и имущим населением на городском вече, кончанских и уличанских собраниях горожан.

Административно-­территориальное деление республик состояло из областей — пятин, подчинявшихся соответствующим частям центральных городов — концам. Пятины делились на управлявшиеся старостами волости, а те — на погосты. Города республик, называвшиеся пригородами, имели своих посадников и вече.

Конфедеративное устройство и княжеские усобицы не позволили отстоять независимость русских земель от монголо-­татарского нашествия. Первоначально благодаря завоеваниям хана Батыя практически все уделы, за исключением Новгорода, вошли в состав улуса Джучи — Золотой Орды. Затем, в XIV в. их западная и юго-­западная часть отошла к Великому княжеству Литовскому. Это фактически привело к окончательной дезинтеграции Руси, разделившейся политически, экономически и отчасти культурно между Ордой и Литвой.

В золотордынский период управление северо-­восточными землями Руси, также образовавшими конфедерацию, осталось неизменным, оно осуществлялось великим князем Владимирским и удельными князьями, утверждавшимися ханом, а также представлявшими Сарай баскаками, занимавшимися переписью населения, надзором за сбором дани и выполнением повинностей русским населением — поставками продовольствия и фуража, средств передвижения, набором русских воинов для службы в ордынском вой­ске. Баскаки в удельных княжествах подчинялись великому баскаку, местопребывание которого располагалось во Владимире. В дальнейшем сбор дани стали осуществлять русские князья, а со времени княжения Ивана Калиты — сами великие князья Владимирские, а затем Московские.

В период XIV–XV вв. Московские князья целенаправленно проводили политику консолидации уделов, принадлежавших другим ветвям Мономаховичей, вокруг своего княжества, получая их путем наследования, выкупа и заселяя славянами-­выходцами из южных и западных земель, отошедших к Литве. Великий князь Московский Василий Темный упразднил прежнюю систему наследования по «лествичному» принципу, при нем перестала последовательно функционировать и удельная система, приводившая к дроблению Московского княжества и тем самым ослаблению его политического и военного влияния среди других княжеств.

2.3. Имперский период

При преемниках Дмитрия Донского — Василии Дмитриевиче, Василии Васильевиче Темном и Иване Васильевиче III — вокруг Московского княжества постепенно формируется конгломеративное по своему характеру образование — Московская Русь, включающая разные по своему статусу уделы великого князя и членов его семьи — собственно Москва, Владимир, Тверь, Нижний Новгород, Рязань (бывшие великие княжества), Новгород (феодальная республика), присоединенные путем добровольного вхождения иноэтнические территории.

Однако практически непосредственно после объединения русских княжеств при Иване III в территориальном управлении Московской Руси, а затем и России начинает все более явственно проявляться тенденция к унификации и централизации, хотя в ряде случаев еще сохраняются элементы автономии и самоуправления.

Так, наряду с вотчинным в местном управлении впервые вводится и административный принцип — территория государства помимо дворцовых земель, подчинявшихся соответствующим приказам в Москве, была поделена на уезды.

Будучи наиболее крупными административно-­территориальными единицами, уезды делились на станы, а те — на волости. Наряду с уездами сохранялись и земли. Военно-­территориальное деление Московской Руси состояло из разрядов, а судебное — из губ.

Во главе уездов стояли наместники, назначавшиеся из Центра, волости находились под управлением волостелей. Наместники, подчинявшиеся непосредственно великому князю, выполняли административно-­хозяйственные, надзорные и судебные функции, а в приграничных уездах в качестве воевод осуществляли военное руководство.

В зависимости от статуса территории в составе Российского государства подбор соответствующих кандидатур на замещение должностей наместников и воевод осуществлялся Разрядным либо Посольским приказом, а утверждение на тот или иной пост проводилось на один–три года по решению царя и Боярской думы.

В Российском государстве сохранялась учрежденная еще в Киевской Руси система «кормления» — оплаты управленческих услуг наместников из Москвы, определявшаяся процентом от нормированного сбора налогов с уезда.

Компетенция местных органов управления не распространялась на вотчинные земли бояр, которые сосредоточили в своих руках как административные, так и судебные полномочия. При этом управление городами изымалось из вотчин великими князьями, что позволяло осуществлять территориальный контроль над присоединяемыми уделами. Возглавляли города городчики, позднее — городовые приказчики, подчинявшиеся княжеским казначеям и выполнявшие функции военных комендантов, земельного, финансового и других видов управления.

В соответствии с проведенной в середине XVI в. реформой местного управления система кормления была упразднена и заменена системой губного и земского самоуправления. Глава губного органа — губной староста — избирался дворянами и детьми боярскими, затем он утверждался в должности Разбойным приказом, который давал наказ с разъяснением прав и обязанностей этого должностного лица. Аппарат губного старосты включал целовальников, избиравшихся посадскими и верхушкой чернотяглового крестьянства, губной избы, рабочего аппарата старосты, делопроизводство в котором вел губной дьяк.

Земские институты самоуправления — земские старосты (излюбленные головы) и лучшие люди (целовальники или земские судьи) — выбирались посадскими людьми и крестьянами черных волостей и дворцовых земель, однако, за это право они обязывались выплачивать в казну определенные суммы. Рабочим органом земского самоуправления являлась земская изба, в которой вели делопроизводство земские дьяки.

Функциями губных и земских органов являлись административное управление и суд.

Практически полное упразднение удельной системы произошло при Иване Грозном, когда ранее инкорпорированные Тверь, Новгород, Псков, Рязань, а также вновь созданные вотчины типа Старицы были уничтожены в период опричнины. Окончательно же «удельщина» исчезает в период правления Бориса Годунова. Вместе с тем элементы конгломеративной фазы еще сохраняются некоторое время в виде присоединенных Казанского, Астраханского и Сибирского ханств, земель башкир, угро-­финских народов Поволжья и народов Северо-­Западного Кавказа.

В правление первых Романовых территориальное расширение России осуществлялось путем присоединения, освоения и завоевания земель. Присоединение земель было основной формой территориального расширения страны, оно носило добровольный характер. Земли и территории племен и народов подвергались экономическому и политическому освоению: так в состав России были включены Дикое Поле, Сибирь, Приморье, Семиречье. Завоевание земель не являлось неспровоцированной агрессией со стороны России, интервенцией; ни один народ, вошедший в ее состав, не подвергался со стороны русских властей дискриминации по расовым, этническим, религиозным, иным признакам. Сами новые территории оставались под непосредственным управлением местных этнических элит, которые, в свою очередь, интегрировались в русскую политическую и экономическую элиту.

В имперский период формирования политического пространства Россия складывалась как территориальная империя, в определенной мере сочетавшая признаки унитарного (наличие административно-­территориального деления на губернии) и союзного (элементы «форалистического»35, очагового федерализма в виде автономий Польши и Финляндии) государства. Как империя Россия включала в себя великорусские территории с местным земским и городским самоуправлением, судебной системой, земли, находившиеся в режиме чрезвычайного управления в составе наместничеств, генерал-­губернаторств, унии и протектораты, что предопределялось этнической, религиозно-­конфессиональной разнородностью, различием политико-­правовых статусов входивших в нее частей. Сложной была сама система территориально-­политического устройства Империи: к началу XX в. в ее состав входили 74 губернии, 20 областей, 2 округа, 9 градоначальств, 8 генерал-­губернаторств.

Принадлежность России к территориальному, а не колониальному типу империй подтверждается рядом обстоятельств ее формирования. 90% народов добровольно вошли в ее состав, в ней отсутствовали деление на метрополию и колониальную периферию, практика экономического ограбления окраин и правового закрепления доминирования одной нации, национальное угнетение других народов со стороны русских при наличии отдельных ограничений по этнорелигиозному признаку. И наконец, русский народ, находившийся до 1861 г. в состоянии крепостной зависимости, являлся «строительным материалом» империи, а не имперской нацией. Особенностями складывания России как многонационального государства также явились физическое сохранение всех этносов, вошедших в состав империи, отсутствие практики их экономического ущемления, экономическое и социальное развитие самых отдаленных окраин, вовлеченных в сферу всероссийского рынка, обеспечение их безопасности и внутренней стабильности. Территориальный рост Российского государства определялся не религиозной, культурной или экономической экспансией, а необходимостью решения таких проблем, как угроза европейских государств и набеги кочевых народов на пограничные российские области. В силу низкой эффективности их простого отражения и ответных походов Русское государство и выбрало путь расширения границ как средство решения данных проблем.

Как писал Н. М. Карамзин, «в самый первый век бытия своего Россия превосходила обширностию едва ли не все тогдашние государства европейские. Завоевания Олеговы, Святославовы, Владимировы, распространили ее владения от Новагорода и Киева к Западу до моря Балтийского, Двины, Буга и гор Карпатских, а к Югу до порогов Днепровских… к Северу и Востоку граничила она с Финляндиею и с чудскими народами, обитателями нынешних губерний Архангельской, Вологодской, Вятской, также с Мордвою и с казанскими Болгарами, за коими, к морю Каспийскому, жили Хвалисы, их единоверцы и единоплеменники»36.

К числу особенностей имперского пути формирования политического пространства России следует отнести и практику адаптации механизмов и методов управления окраинами к этнической специфике проживавших на них народов, включение в состав политической элиты и административного аппарата империи представителей нерусских этнических групп, более 50% которых составляли российское дворянство. В то же время в Российской империи не удалось устранить ряд дестабилизирующих межнациональные отношения факторов. Это попытки насильственной ассимиляции народов, неравномерность индустриального развития страны, в процесс которого была вовлечена в основном центральная Россия, сохранение культурной и образовательной отсталости отдельных присоединенных народов37. При этом следует особо подчеркнуть «быстрое развитие польской промышленности, оставившей позади русскую», в результате которого Царство Польское, по признанию Ф. Энгельса, «стало крупным промышленным районом Российской империи»38.

Формирование имперского политического пространства России в интегративной фазе (XVIII–XIX вв.) можно охарактеризовать одновременным действием центростремительных и центробежных тенденций, что определялось присоединением к великорусскому домену нерусских областей с уже устоявшимися традициями, обычаями, верованиями и другими языками общения, требовавшим постепенной, а не форсированной их интеграции в политическое, культурное и экономическое пространство страны.

Первые меры по централизации и унификации системы территориального управления империи связаны с упразднением губного самоуправления и созданием в 1708 г. Петром I в ходе реформы административного деления страны восьми губерний, состоявших из провинций и уездов. Главой губернской администрации из Центра назначался губернатор, который доложен был править «не яко властитель, но яко президент». Он не только получал все административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но и становился командующим всеми вооруженными силами, расположенными на подведомственной ему территории.

Провинции возглавлялись воеводами, при которых учреждались земские канцелярии, ведавшие сбором податей и налогов, заготовкой продовольствия для армии, рекрутским набором, управлением лесным хозяйством и т. д. Во главе уездов ставились коменданты (воеводы), также наделявшиеся большими правами и управлявшие вместе с дворянским советом, избираемым уездным дворянством.

В то же время для уравновешивания власти глав губерний создаются обладавшие определенным влиянием формы дворянского самоуправления. При губернаторе был учрежден избираемый местным дворянством ландратский совет в 8–12 советников, и первое лицо местного управления имело в нем лишь два голоса. Но на практике данные формы влияния местного дворянства на решения администраций губерний реальным противовесом их власти не стали.

Новое усиление унификации за счет ослабления позиций губернаторского корпуса, хотя и осуществленное посредством децентрализации власти в административно-­территориальных образованиях, произошло в результате реформы местного управления и самоуправления, проведенной Екатериной II в 1775–1780 гг. Прежние губернии были разукрупнены, и по численности населения они и входившие в их состав уезды стали приблизительно равными между собой. Вместо 23 губерний было создано 40, а затем 51 с численностью каждой от 300 до 400 тыс. душ мужского пола, а каждый уезд насчитывал от 20 до 30 тыс. душ. Провинции упразднялись.

В соответствии с данными преобразованиями, все учреждения и должностные лица губернского уровня вошли в состав трех основных групп деятельности: административно-­полицейскую, финансово-­хозяйственную и судебную.

На губернском уровне в административно-­полицейскую группу были включены: губернатор как высшее должностное лицо региона; губернское правление как основное административное учреждение, в функции которого входило доведение до населения законов Империи и контроль над их исполнением; приказ общественного призрения (орган управления, ведавший местными школами, медицинскими и благотворительными заведениями, тюрьмами и т. п.).

Финансово-­хозяйственную группу представляла Казенная палата — орган управления, в компетенцию которого входили сбор налогов и податей, управление государственным имуществом (земля, леса, воды, казенные предприятия), ведение учета и статистики, финансы.

В судебную группу включались палаты уголовных и гражданских дел, состав которых определялся Сенатом. Обе палаты являлись апелляционными инстанциями для нижестоящих судов. В целях ведения дел непосредственно в губернии создавались Верховный земский суд (для дворян), губернский магистрат (для горожан и государственных крестьян), верхняя расправа (для однодворцев).

Наряду с расширением привилегий и укреплением местного дворянства, Екатерина II решала и задачи усиления возможностей воздействия на местное управление со стороны Центра. Был, в частности, учрежден институт наместников — высших должностных лиц с чрезвычайными полномочиями, подчиненных только монарху. Наместники назначались, как правило, на две губернии и являлись главами местной администрации и полиции, осуществляли общий надзор за аппаратом управления, судом, чиновничьим корпусом и пр.

Введенный Екатериной II институт наместничества использовался и в дальнейшей практике организации имперского политического пространства в формах собственно наместничества и генерал-­губернаторства. Это были органы «особого» управления для реализации основных целей государственной политики на окраинах, а также в столицах. Сочетание губернского и генерал-­губернаторского типов территориального деления на периферии империи было обусловлено решением задач постепенной социально-­политической интеграции народов окраин в общегосударственные процессы. Для этого оптимальным являлось сочетание функций общего надзора и контроля, выполнявшихся генерал-­губернаторами, с функциями оперативного управления, осуществлявшимися губернаторами. Генерал-­губернаторы наделялись фактически диктаторскими полномочиями для проведения линии Центра, его правовых установлений на подвластных территориях, надзора за деятельностью губернаторов и других должностных лиц, включая представителей министров. «Особое» управление вводилось только на окраинах империи и в столицах для поддержания порядка, не распространяясь полностью на всю территорию страны.

Созданная Екатериной II система впоследствии превратилась в разветвленную структуру ведомственного подчинения. Административно-­полицейская, финансовая и судебная группы были включены в состав министерств внутренних дел, финансов и юстиции, появились органы местного управления в рамках министерств государственного имущества, народного просвещения и др.

В присоединяемых к империи регионах также проводилась политика вторжения Центра в компетенцию областного самоуправления путем унификации и дальнейшего сосредоточения власти в Петербурге.

Так, влияние Центра на Украине после ее воссоединения с Россией было первоначально незначительным: царское правительство осуществляло лишь общий надзор за положением дел — через Посольский (канцелярия по малороссийским делам), а затем через специально созданный Малороссийский приказы. В компетенции местного самоуправления сохранялась широкая внутренняя автономия: Украина имела собственные административные и судебные органы, вой­ско, налоговую систему, таможенные границы. Главой Украины официально являлся гетман, избиравшийся на казачьей раде. Административными единицами являлись полки и сотни, к которым было приписано все население, во главе с избираемыми (или назначаемыми гетманом) атаманами; в торговых городах магдебургского права было организовано городское самоуправление в виде магистратов и ратуш, возглавлявшихся бурмистрами.

Однако после перехода гетмана И. Мазепы на сторону шведского короля Карла XII в ходе Северной вой­ны внутренняя автономия Украины была существенно ограничена. Для надзора за гетманом Петр I ввел должность российского резидента, создал Малороссийскую коллегию, после ликвидации которой в 1727 г. ее прежние функции были возложены на коллегию иностранных дел, а в 1750 г. перешли к сенату. Из числа русских офицеров в города стали назначаться коменданты. В 1754 г. при гетмане создается должность советника с широкими контрольными полномочиями. По мере развития процессов унификации и централизации в Империи власть гетмана была максимально ограничена, и в 1764 г. гетманское правление было окончательно упразднено, а его прерогативы частично перешли к вновь созданной Малороссийской коллегии. Были ликвидированы Запорожская Сечь, Запорожское казацкое вой­ско, губернское и уездное административно-­территориальное деление было распространено и на Украину.

Другими примерами усиления власти Центра на вновь присоединенных территориях служат изменения политико-­правовых статусов Финляндии и Польши.

Первоначально Великое княжество Финляндское являлось квазигосударственным образованием, связанным с Россией лишь личной унией. К исключительной сфере компетенции великого князя, в качестве которого выступал российский император, относились только вопросы обороны и внешней политики. Император также являлся главой исполнительной и судебной властей в автономии, обладал правом утверждения законов. В Финляндии существовал представительный орган государственной власти — Сейм, который давал согласие на издание или отмену законов великого княжества. Управление автономией осуществлял Правительственный Совет Великого княжества Финляндского, впоследствии переименованный в Императорский Финляндский Сенат, избранный Сеймом в 1809 г. и состоявший из 12 членов, однако фактически власть находилась у генерал-­губернатора, назначавшегося царем и руководившего 8 губерниями, на которые была разделена территория страны. В 1816 г. генерал-­губернатор становится главой Императорского Финляндского Сената, ведавшего административными и судебными делами.

При присоединении к империи Финляндии гарантировалась неприкосновенность ее религии и законов, провозглашенная в конституции страны. В качестве официальных языков, в том числе и в делопроизводстве, выступали финский и шведский языки; на территории страны не имел хождения руб­ль, функционировала собственная экономическая граница.

Однако в 1880-е гг. в Финляндии, как и в некоторых других частях империи, стала проводиться политика ограничения их автономных прав, ассимиляции в образовательной, управленческой, финансовой сфере. Участились репрессивные акции со стороны Центра по политическим мотивам.

Царство Польское также обладало основными атрибутами государственности, включая конституцию и собственные вооруженные силы. Конституция устанавливала неразрывную связь Царства с Российской империей и правящей в ней династией. Российский император являлся одновременно и королем Польши, управляя ею через наместника, назначаемого из числа членов царской семьи. Законодательная власть в Царстве Польском принадлежала Сейму, верхняя палата которого — Сенат — состояла из царских назначенцев из числа поляков, а нижняя палата — Посольская изба — формировалась путем выборов на дворянских собраниях по воеводствам (сеймиках). Сейм избирался на 6 лет и созывался раз в 2 года.

Административные функции в Царстве осуществляли действующий при наместнике Государственный совет, а также 6 министров. В административно-­территориальном отношении Царство также обладало собственной спецификой. Оно разделялось на 8 воеводств во главе с воеводами, воеводства — на поветы, управлявшиеся поветовыми старостами, а последние — на гмины, находившиеся под началом вой­тов.

Система управления Польшей сохранялась вплоть до царствования Николая I и была ликвидирована после восстания в 1830–1831 гг. Тогда были упразднены Сейм, Государственный совет и польская армия, министерства заменены комиссиями, а Царство Польское преобразовано в наместничество, деятельность которого в 1874 г. также была прекращена. Вместо него было учреждено Варшавское генерал-­губернаторство. Был также ликвидирован такой институт и атрибут самоуправления, как польская армия, а административно-­территориальное деление было унифицировано с общероссийским (воеводства превратились в губернии, поветы — в уезды).

Управление Бессарабией с 1813 г. осуществлялось гражданским губернатором, однако в 1816 г. эта должность была заменена на полномочного наместника. При наместнике функционировал областной суд, и входивший в его состав уголовный суд осуществлял правосудие по российским и местным законам. До 1828 г. в Бессарабии сохранялось и прежнее административно-­территориальное деление. Однако потом наместничество было упразднено и установлена общеимперская административная система.

Схожая эволюция в сторону создания унифицированных структур характерна и для управления Грузией, окончательно присоединенной к Российской империи в первой четверти XIX в. Руководство Грузией осуществлялось командиром отдельного Кавказского корпуса — главнокомандующим Грузией. Непосредственное управление было вверено в Верховном грузинском правлении во главе с помощником главнокомандующего по гражданскому управлению. Правление делилось на экспедиции административных дел, казны и экономических дел, уголовную и гражданскую, находившиеся под началом русских чиновников.

Территория Восточной Грузии делилась на уезды, в которых функционировали управы земской полиции во главе с русскими капитанами-­исправниками и заседателями из грузинских дворян, а также уездные суды с русскими уездными судьями и заседателями из грузин. С 1805 г. оба эти вида учреждений местного управления возглавляли окружные начальники. В городах администрирование было возложено на комендантов из числа русских офицеров с помощниками из грузинских дворян, учреждались также магистраты.

В 1846 г. Грузия переходит на общеимперское административно-­территориальное деление: были созданы Тифлисская и Кутаисская губернии, включавшие в свой состав уезды.

Местное управление Северного Азербайджана предполагало деление его территории на провинции во главе с комендантами из русских офицеров, обладавшими административно-­полицейскими и судебными функциями. Провинции делились на магалы, управление которыми осуществлялось магальными наибами из местной знати.

С присоединением в 1828 г. к России Эриванского и Нахичеванского ханств была образована Армянская область, управлявшаяся областным правлением во главе с областным начальником. Область делилась на округа во главе с окружными начальниками, а округа — на магалы под началом наибов из местных дворян.

В дальнейшем тенденции централизации возобладали, и впоследствии все территории Закавказья вошли в состав наместничества, управлявшегося наместником с чрезвычайными полномочиями в административной, судебной и военной сферах.

Царское правительство предпринимало попытки распространить унифицированное административно-­территориальное деление на всю Империю, как это сделала Екатерина II в «Учреждении о губерниях» 1775 г. Однако уже в конце XVIII в. в 11 окраинных губерниях Павел I, чтобы избежать конфликтов Центра и периферийных районов Империи, восстановил прежнюю систему и нормы местного управления, соответствовавшие местным традициям. В частности, первоначально в Прибалтике было введено общеимперское деление на губернии — Лифляндскую, Эстляндскую и Курляндскую, позднее объединенные в Остзейский край. Однако Павел восстановил в них сословные органы местного дворянства и бюргерства и т. д. В дальнейшем аналогичную линию в региональной политике и преобразованиях административно-­территориального деления страны проводили императоры Александр I и Николай I. Это обстоятельство позволило интегрировать в состав Империи обширные территории Кавказа, Северной и Восточной Европы.

Менее масштабно практика унификации и централизации власти и управления осуществлялась в присоединенных в XIX в. к России Кавказе и Средней Азии.

На Кавказе до начала 1840-х гг. территории Империи в основном руководствовались нормами традиционного местного права (законоуложениями), принятыми еще до их вхождения в состав России. В ходе Кавказской вой­ны с горскими народами произошло оформление военных и административных органов местного управления, а в 1844 г. было образовано Кавказское наместничество.

В 1870-е гг. Кавказское наместничество упраздняется, однако позднее оно вновь восстанавливается в целях сосредоточения Центром управленческих функций в военной и административной сферах. В условиях реальных внешних угроз, постоянных столкновений с местными горскими народами такая форма управления представлялась более адекватной, чем отсутствие контроля над областями.

Формирование административно-­территориальных единиц в Средней Азии нашло свое воплощение в учреждении вначале Туркестанского, затем — Степного генерал-­губернаторства. Однако и в данном случае имели место элементы децентрализации управления и развитие начал местного самоуправления. Так, органы местного управления, находившиеся в подчинении имперского Центра, широко практиковали сотрудничество в административной и судебной сферах с местной администрацией, аксакалами и баями, назначаемыми губернатором. Последние исполняли роль буфера между имперской властью и местным населением. В наиболее полном виде этот способ управления национальными окраинами был реализован в Бухарском эмирате и Хивинском ханстве, которые были сохранены в виде отдельных единиц, находившихся под протекторатом Империи.

Определенные права автономии сохраняли области казачьих вой­ск. До начала XVIII в. на этих территориях осуществлялась вся полнота самоуправления, доходившая до принятия на казачьем круге решений вопросов об отправке дополнительных сил в состав действующей российской армии, подготовке посольств в иностранные государства и т. д. Тем не менее, Центр неуклонно повышал степень своего вмешательства в дела казачьих областей, особенно после восстания К. Булавина (1707–1708 гг.). В 1721 г. все казачьи вой­ска были переведены в подчинение Военной коллегии, а их атаманы стали утверждаться, а затем и назначаться российскими императорами. Н

...