Государственный долг России в системе финансового права: особенности правового регулирования. Монография

О.В.Болтинова, Ю.К. Цареградская

сь к следующей форме — государственной гарантии, — следует отметить, что БК РФ закрепляет ее как вид долгового обязательства, в силу которого, соответственно, Российская Федерация как гарант обязана при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром46. Из данного определения видно, что бюджетное законодательство использует общие положения относительно гарантии, применяемые в гражданском законодательстве.

Помимо данных форм государственного долга, в теории финансового права принято выделять еще две крупные формы долга: облигационные и безоблигационные, которые в последнее время в трудах разных ученых — И. П. Хоминич, О. В. Саввиной, Е. В. Солововой и др47. — получают иное название: секьюритизированные и несекьюритизированные (от англ. security — ценная бумага). Первая форма государственного долга связана с эмиссией долговых ценных бумаг органами государственной власти или иными уполномоченными субъектами. Выпускаемые ценные бумаги могут быть внутренними или внешними, номинированными соответственно в национальной или иностранной валюте, размещаемыми и обращаемыми на внутреннем или внешнем рынках. Вторая форма — несекьюритизированная, характеризуется тем, что при ней не выпускаются ценные бумаги. Оформление государственного долга осуществляется путем подписания соответствующих договоров, записей в долговых книгах.

В настоящее время отмечается преобладание несекьюритизированной формы над секьюритизированной с использованием так называемых синдицированных кредитов, когда кредит предоставляется несколькими кредиторами одному заемщику48.

По мнению некоторых авторов, в частности Ю. А. Данилова, Е. В. Солововой49, синдицированные кредиты широко используются в современной практике долговых отношений в связи с тем, что имеют ряд преимуществ:

— возможно одновременное привлечение финансовых ресурсов различных финансовых учреждений в рамках одного кредита;

— продолжающийся характер финансирования, что позволяет снизить трансакционные издержки;

— гибкие условия кредитования.

С понятием формы государственного долга тесно связана и его структура. Учитывая, что ст. 6 БК РФ определяет государственный долг как обязательства, возникающие из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, следовательно, структура государственного долга представлена государственным долгом Российской Федерации и государственным долгом субъектов Российской Федерации.

Статья 98 БК РФ указывает на то, что структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку определенных долговых обязательств Российской Федерации в зависимости от их видов.

Исходя из этого государственный долг Российской Федерации представлен:

1) обязательствами по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств;

2) обязательствами по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

3) обязательствами по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4) обязательствами по государственным гарантиям Российской Федерации;

5) обязательствами по иным долговым обязательствам, ранее отнесенным на государственный долг Российской Федерации50.

Аналогично закрепляется в ст. 99 БК РФ и структура государственного долга субъекта Российской Федерации, включающая в себя:

обязательства по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;

1) обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

2) обязательства по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

3) обязательства по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации51.

В отличие от структуры государственного долга Российской Федерации, структура государственного долга субъекта Российской Федерации является закрытой и не предусматривает иные обязательства, не установленные в бюджетном законодательстве, но в целом структура долговых обязательств Российской Федерации и ее субъектов достаточно схожа.

Кроме того, следует отметить, что в п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъясняется, что публично-правовое образование может обязываться нести ответственность за исполнение обязательств иным лицом только путем предоставления государственной гарантии, обязательства по которой в силу положений ст. 98–99 БК РФ включаются в состав государственного долга. Договор поручительства, заключенный после 31 декабря 1999 года, по которому публично-правовое образование обязывается за счет средств бюджета отвечать перед кредитором другого лица за исполнение последним его обязательств, ничтожен в соответствии с положениями ст. 168 ГК РФ. Однако необходимо учитывать, что из толкования условий совершенной сделки следует, что фактически в рассматриваемом случае имеет место не заключение договора поручительства, а предоставление с соблюдением порядка, установленного бюджетным законодательством, государственной гарантии52.

Обратившись к анализу проекта новой редакции БК РФ (далее — Проект), можно увидеть несколько новый подход в структурировании государственного долга РФ. В частности, ст. 153 Проекта «Структура государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации» закрепляет указание на субъекты, перед которыми Российская Федерация имеет долговые обязательства. Часть 1 данной статьи указывает, что к государственному долгу РФ относятся долговые обязательства РФ перед: физическими и юридическими лицами РФ, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, а также иностранными физическими и юридическими лицами.

Кроме этого, законодатель исключает из структуры государственного долга РФ долговые обязательства РФ по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ч. 3 ст. 153 Проекта). В структуре государственного долга субъекта Российской Федерации сохраняются долговые обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным в региональный бюджет от других бюджетов (ч. 2 ст. 155 Проекта). Кроме того, проект предусматривает особые требования к субъектам РФ относительно оценки состояния их долговой устойчивости. В зависимости от состояния долговой устойчивости субъект РФ может быть отнесен к одной из следующих групп заемщиков: с высоким, средним и низким уровнем долговой устойчивости. Часть 5 ст. 160 Проекта указывает критерии отнесения субъекта РФ к группам заемщиков:

1) к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, у которого значения следующих показателей не превышают:

а) 50% для показателя — отношение объема государственного долга субъекта РФ к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, а для субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, — 25%;

б) 13% для показателя — отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта РФ к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;

в) 5% для показателя — доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общем объеме расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов;

2) к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, у которого значения не менее чем двух следующих показателей превышают:

а) 85% для показателя — отношение объема государственного долга субъекта РФ к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, а для субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, — 45%;

б) 18% для показателя — отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта РФ к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;

в) 8% для показателя — доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общем объеме расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов;

3) к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, не отнесенный к группам заемщиков с высоким или с низким уровнем долговой устойчивости53.

Оценка состояния долговой устойчивости субъекта РФ осуществляется Министерством финансов Российской Федерации на основании вышеуказанных показателей. К субъектам РФ, отнесенным к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, применяются следующие меры, начиная с очередного финансового года:

1) подписание и выполнение соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета;

2) организация исполнения регионального бюджета с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям (распорядителям), администраторам расходов регионального бюджета и главным администраторам (администраторам) источников финансирования регионального бюджета в Федеральном казначействе;

3) представление финансовым органом субъекта РФ в Минфин России в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в законодательный орган субъекта РФ проекта регионального бюджета;

4) ежегодная проверка годового отчета об исполнении регионального бюджета в порядке, установленном Минфином России, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Кроме этого, на данные субъекты РФ налагается обязанность утверждения и реализации согласованного с Минфином России плана восстановления платежеспособности субъекта РФ. Субъекты РФ, отнесенные к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, не могут быть отнесены к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости ранее, чем через три года после выхода из группы заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, вне зависимости от фактических значений показателей.

Отнесение субъекта РФ к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, неисполнение плана восстановления платежеспособности субъекта РФ являются основанием для обращения Правительства Российской Федерации к Президенту Российской Федерации с предложением инициировать процесс отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ст. 160 Проекта)54.

Таким образом, видно, что законодатель, реформируя бюджетное законодательство, предусматривает меры для предотвращения неэффективной долговой политики субъекта РФ, закрепляя и личную ответственность руководителя данного субъекта РФ.

В основу данной классификации положены следующие признаки:

— валютный (резидентский);

— в зависимости от метода исчисления;

— в зависимости от объема государственного долга;

— в зависимости от сроков долговых обязательств;

— в зависимости от формы государственных обязательств.

Традиционно выделяют два основных вида государственного долга: внутренний и внешний, закрепленные бюджетным законодательством России. В основу такого подразделения положен один признак, имеющий различные названия: валютный, резидентский, в зависимости от происхождения кредитных ресурсов, по сферам заимствования и пр. Соответственно, исходя из данного признака внешний и внутренний долг будет отличать валюта, в которой он функционирует, — национальная или иностранная. Однако следует указать, что многие авторы, разделяя государственный долг по сферам заимствования, т. е. в зависимости от финансового рынка, на внутренний и внешний, исходят из того, что подобное разделение необходимо проводить не по обязательствам, возникшим в национальной или иностранной валюте, а по субъектам-кредиторам, называя такой признак резидентским. В частности, данная позиция представлена в трудах И. А. Добрынина, Л. С. Тарасевича, О. Д. Хайхадаевой, Ю. Я. Вавилова и др39. Рациональность такого подхода к разделению государственного долга именно таким образом обусловлена историческим фактом, связанным с тем, что в 90-е годы у Российской Федерации существовал валютный заем, номинированный в долларах США, но размещенный среди резидентов. Поскольку он соответствовал признакам одновременно нескольких видов государственного долга — внутреннего и внешнего, — то учитывался отдельно, не отождествляясь ни с одним, ни с другим. Во избежание подобных затруднений при классификации государственного долга считаем целесообразным использование вышеуказанного признака.

Подобный резидентный признак закреплялся в 1990-е годы в России, в частности в Федеральном законе от 26 декабря 1994 года № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям», Договоре о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года и др40.

В мировой практике для разделения долга на внешний и внутренний используют как валютный признак (Австралия, Франция, Бельгия и др.), так и резидентский (США, Германия и др.), второй более распространен.

Следующий признак видовой классификации государственного долга — в зависимости от метода исчисления — носит экономический характер и позволяет выделить также два вида: валовой и чистый долг. Валовой долг представляет собой общую сумму долговых финансовых обязательств государства. Чистый долг — разница между валовым долгом и финансовыми активами (долговые требования государства, выступающего в качестве кредитора, по отношению к своим должникам, находящимся в собственности государства).

В зависимости от объема государственный долг можно подразделить на следующие виды: капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и не погашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Текущий долг — предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых уже наступил.

В зависимости от сроков долговых обязательств, можно выделить три вида государственного долга: краткосрочный (менее одного года), среднесрочный (от одного года до пяти лет), долгосрочный (от пяти до тридцати лет включительно).

В работах Центра публично-правовых исследований представлен еще один признак выделения вида государственного долга — в зависимости от формы государственных обязательств41. По данному признаку можно выделить:

— долг, образованный посредством полученных кредитов (в том числе бюджетных);

— долг, образованный посредством выпуска и размещения государственных ценных бумаг;

— условный (опосредованный) долг, по которому органы государственной власти выступают только гарантом, образованный обязательствами по государственным гарантиям.

Раскрыв основные виды государственного долга, следует проанализировать и его формы, поскольку это — взаимосвязанные элементы государственного долга.

Обращаясь к этимологии термина «форма» (лат. forma), необходимо отметить, что под ней понимают внешнее выражение содержания, способ существования, содержания, охватывающий систему устойчивых связей предмета42. Таким образом, формы государственного долга позволяют определить специфику содержания данного института.

В БК РФ прямого указания на формы государственного долга не представлено, но анализируя ст. 98 БК РФ, можно выделить следующие формы:

— кредиты (в том числе бюджетные), полученные от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

— государственные заимствования, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

— государственные гарантии Российской Федерации.

Содержательная характеристика данных форм государственного долга представлена в бюджетном законодательстве. В ст. 6 БК РФ раскрываются понятия кредитов как одной из форм государственного долга:

— бюджетный кредит — денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации на возвратной и возмездной основах;

— целевой иностранный кредит (заимствование) — форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основе путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов.

Кроме того, целевые иностранные кредиты включают в себя:

а) связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, под которыми понимается форма привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора;

б) нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, которые рассматривают как форму привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций43.

Понятие государственных заимствований в бюджетном законодательстве представлено более широко и включает в себя также другие формы государственного долга. Статья 103 БК РФ закрепляет, что под государственными заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации44. На наш взгляд, подобное толкование государственных заимствований очень объемно, и можно в этой форме оставить только государственные займы.

Как справедливо отмечает Е. В. Покачалова, в БК РФ впервые был закреплен перечень субъектов, которые могут выступать в качестве кредиторов в отношениях, связанных с государственными заимствованиями45.

Рассматривая данные займы как форму государственного долга, следует указать, что они могут быть классифицированы по различным основаниям:

1) по сроку действия: краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные (аналогично видам государственного долга);

2) по субъекту, осуществляющему эмиссию: федеральные (Правительство РФ) и региональные (орган исполнительной власти субъекта РФ);

3) по форме выплаты доходов: процентные, выигрышные, смешанные, с нулевым купоном и целевые;

4) по субъекту — владельцу ценных бумаг: займы, реализуемые среди физических лиц, и займы, реализуемые среди юридических лиц;

5) по методу размещения: добровольные, принудительные и по подписке;

6) по характеру передачи прав: предъявительские и именные;

7) по методу выпуска: документарные и бездокументарные;

8) по целям выпуска: на покрытие бюджетного дефицита, финансирование социальных программ и др.

Обращаясь к следующей форме — государственной гарантии, — следует отметить, что БК РФ закрепляет ее как вид долгового обязательства, в силу которого, соответственно, Российская Федерация как гарант обязана при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром46. Из данного определения видно, что бюджетное законодательство использует общие положения относительно гарантии, применяемые в гражданском законодательстве.

Помимо данных форм государственного долга, в теории финансового права принято выделять еще две крупные формы долга: облигационные и безоблигационные, которые в последнее время в трудах разных ученых — И. П. Хоминич, О. В. Саввиной, Е. В. Солововой и др47. — получают иное название: секьюритизированные и несекьюритизированные (от англ. security — ценная бумага). Первая форма государственного долга связана с эмиссией долговых ценных бумаг органами государственной власти или иными уполномоченными субъектами. Выпускаемые ценные бумаги могут быть внутренними или внешними, номинированными соответственно в национальной или иностранной валюте, размещаемыми и обращаемыми на внутреннем или внешнем рынках. Вторая форма — несекьюритизированная, характеризуется тем, что при ней не выпускаются ценные бумаги. Оформление государственного долга осуществляется путем подписания соответствующих договоров, записей в долговых книгах.

В настоящее время отмечается преобладание несекьюритизированной формы над секьюритизированной с использованием так называемых синдицированных кредитов, когда кредит предоставляется несколькими кредиторами одному заемщику48.