И. М. Япрынцев

Общественный контроль в системе гражданских инициатив в Российской Федерации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342(470+571)(075.8)

ББК 67.400(2Рос)я73

Я69

Рецензенты:

Нарутто С. В. — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего профессионального образования РФ;

Зенин С. С. — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Япрынцев И. М.

Монография представляет собой конституционно-правовое исследование общественного контроля как одной из возможных форм реализации гражданских инициатив. Развитие системы гражданских инициатив в Российской Федерации предопределено демократической природой ее государственности.

В этой связи в работе обосновывается необходимость модернизации существующей модели осуществления общественного контроля, при которой роль граждан сведена к минимуму. Автором определяются направления развития механизма реализации общественного контроля, позволяющие встроить его в систему гражданских инициатив.

Законодательство приведено по состоянию на декабрь 2020 г.

Представленная монография будет интересна как исследователям актуальных вопросов конституционно-правового регулирования и реализации непосредственного народовластия в Российской Федерации, так и обучающимся по юридическим направлениям подготовки.

УДК 342(470+571)(075.8)

ББК 67.400(2Рос)я73

© Япрынцев И. М., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Сущностным признаком Российской Федерации как демократического федеративного правового государства является возможность граждан принимать непосредственное участие в управлении его делами1. Среди возможных форм такого участия в Российской Федерации, выступающей одновременно в качестве одной из основ конституционного строя России, выделяется непосредственное народовластие.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в качестве единственного источника власти многонациональный народ, определяет существующую на данный момент концепцию взаимодействия в процессе осуществления публичной власти государства и граждан, которые являются важнейшими субъектами этого процесса.

В последнее время подчеркивается заинтересованность государства в развитии различных проявлений гражданских инициатив, которые должны учитываться при осуществлении государственной политики2. Широкие возможности осуществления инициатив граждан необходимо рассматривать в качестве одного из условий становления в России правового государства и дальнейшей его демократизации.

Данный факт указывает на необходимость дальнейшего развития системы гражданских инициатив в Российской Федерации. Это положительно скажется на сближение общества и государства, что следует рассматривать как один из факторов, способствующих минимизации социальной напряженности в публично-­правовой сфере.

В то же время, трудность осмысления конституционно-­правового содержания системы гражданских инициатив в юридической науке, а также отсутствие комплексного нормативно-­правового регулирования данной сферы общественных отношений, затрудняет развитие различных проявлений инициатив граждан.

Одним из проявлений такой инициативы является общественный контроль в публично-­правовой сфере, предоставляющий гражданам возможность непосредственно оказывать влияние на органы публичной власти путем реализации контрольных мероприятий. В этой связи необходимо определить его роль и место в системе гражданских инициатив.

Принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» обусловило начало нового этапа в развитии общественного контроля. Действующая система нормативных правовых актов, в которых закреплена процедура осуществления общественного контроля, помимо федерального законодательства, включает в себя значительный массив законов субъектов Российской Федерации.

В то же время, не наблюдается системности в решении базовых теоретических и практических вопросов, что негативно сказывается на дальнейшем развитии данного конституционно-­правового института. В юридической науке не сформировано единого подхода к определению сущности общественного контроля. Его комплексная природа обусловлена тем, что общественный контроль исследуется в различных отраслях права — конституционном, административном, финансовом и др. Спорным остается вопрос о роли граждан при осуществлении общественного контроля, которая на современном этапе его развития сведена к минимуму.

Тот факт, что конституционно-­правовая модель реализации общественного контроля, отражающая его сущность, не получила своего закрепления в законодательстве в полном объеме, обусловливает необходимость определения возможных путей модернизации этой модели.

Целью настоящей работы является дальнейшее развитие теоретических и методологических основ участия граждан в управлении делами государства при помощи разработки конкретных предложений по модернизации существующей конституционно-­правовой модели реализации общественного контроля на основании всестороннего исследования его места и роли в системе гражданских инициатив, в выявлении теоретических и практических проблем, возникающих при осуществлении такого контроля, а также в формировании обоснованных предложений и способов решения установленных проблем.

В рамках достижения данной цели в монографическом исследовании решаются следующие задачи:

— исследованы понятие и конституционно-­правовое содержание гражданских инициатив, что позволит разграничить данную категорию со схожими формами активности граждан;

— обозначены возможные направления дальнейшего развития конституционно-­правового регулирования системы гражданских инициатив в Российской Федерации на основе проведенного анализа его современного состояния;

— определены общие требования к реализации гражданских инициатив, которые бы корректно отражали их конституционно-­правовую сущность, что расширит возможности граждан проявлять активность в публично-­правовой сфере;

— выявлена сущность и место общественного контроля в системе гражданских инициатив, что является основой для модернизации действующей концепции его осуществления;

— установлена отвечающая современным характеристикам государственности модель взаимодействия общества и государства при осуществлении общественного контроля на основании исследования процессов его становления и развития в России, что позволит сформулировать предложения по изменению имеющейся модели взаимодействия при осуществлении общественного контроля;

— проведен анализ системы общественного контроля на предмет корректного отражения ее элементов при его реализации, позволяющий сформировать конкретные предложения по совершенствованию нормативно-­правового регулирования механизма реализации общественного контроля;

— сформированы направления модернизации конституционно-­правовой модели реализации общественного контроля, которые бы гарантировали реальную возможность граждан принимать участие в его осуществлении.

Предлагаемый подход к пониманию сущности общественного контроля как элемента системы гражданских инициатив выступает основанием для модернизации действующей модели его реализации. Предлагаемые изменения обеспечивают более широкий спектр возможностей граждан участвовать в реализации контрольных мероприятий в публично-­правовой сфере. Способы взаимодействия граждан и органов публичной власти определяются с учетом выявленных в работе условий генезиса и развития общественного контроля в истории России и современной характеристикой государственности.

В качестве основополагающего элемента при модернизации конституционно-­правовой модели реализации общественного контроля в работе предлагается рассматривать систему общественного контроля. Обосновывается необходимость двойственного подхода к определению задач и принципов общественного контроля, что обусловлено комплексностью рассматриваемого явления.

В монографии предлагается модернизированный механизм реализации общественного контроля, который концептуально отличается от существующего в следующем: повышение роли граждан в этом процессе; необходимость взаимодействия между гражданами и контролируемыми субъектами; уточнение роли общественных палат и общественных советов, которые должны гарантировать указанное взаимодействие.

Новым для конституционно-­правовой теории общественного контроля является предлагаемый подход к определению результата его реализации, который должен содержать выработанный совместно механизм устранения выявленных нарушений, а подконтрольный субъект обязан принять решение по факту проведения в отношении него контрольных мероприятий. Внедрение такого механизма реализации позволяет относить общественный контроль к одной из форм участия граждан в осуществлении публичной власти в Российской Федерации.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-­ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГРАЖДАНСКИХ ИНИЦИАТИВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и конституционно-­правовое содержание гражданской инициативы

Современный этап развития государственности характеризуется тем, что практически любое государство стремится быть демократическим3. Нормативно-­правовое отражение такой концепции, в том числе и в международно-­правовых актах, указывает на то, что данная идея выступает неким общим стандартом4, а демократия и демократическое государство в современном мире рассматриваются в качестве гарантии обеспечения и реализации прав и свобод человека и гражданина5. Тем не менее, следует отметить, что становление и развитие демократии не всегда рассматривается в качестве некоего идеала6.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. обусловило начало нового этапа в формировании системы взаимоотношений между обществом и государством, которое характеризуется демократизацией данной сферы общественных отношений7.

Конституция определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления8. Носителем суверенитета и единственным источником власти признается ее многонациональный народ9. Как справедливо отмечает О. Е. Кутафин, данный факт позволяет говорить о том, что на современном этапе развития государственности Россия провозглашается «государством народовластия»10. В то же время демократизм государства отражается также в таких его сущностных характеристиках, как наличие местного самоуправления, утверждение политического многообразия и иные11.

Существенным в Российской Федерации как демократическом государстве является возможность общественного участия в осуществлении публичной власти12. В целях дальнейшей демократизации системы публичной власти необходимо разработать действенный механизм такого участия, что обеспечит эффективность и законность деятельности государства13, а также положительно скажется на развитии правовой культуры общества.

Следует согласиться с тем, что полноценное развитие государства возможно только лишь при совместной деятельности государства и его граждан, которые вовлекаются в процесс осуществления публичной власти14.

Демократия как особый режим организации и функционирования публичной власти основана на определенном уровне участия граждан в ее осуществлении15. Это позволяет говорить о том, что такое участие выступает в качестве гарантий развития демократического режима в государстве16.

В научной литературе выделяется два основных типа участия граждан в осуществлении публичной власти:

1) конвенциональные (популярные) формы политического участия, которые не подразумевают какого-­либо вовлечения граждан либо связаны с минимальным уровнем вовлеченности в процесс их осуществления. В качестве примеров такого типа участия приводят выборы и распространение политической информации;

2) неконвенциональные формы политического участия, реализация которых обусловливает необходимость существенного вовлечения граждан непосредственно. Примером таких форм является участие в деятельности политической партии или движении, участие в протестных акциях и т. д.17

Современный этап развития государственности в Российской Федерации характеризуется внедрением и развитием широких возможностей взаимодействия общества и государства18. В сфере общественного участия в процессе принятия наиболее важных решений особое место занимает такой относительно новый для нашего государства институт как гражданские инициативы19.

Исследуемая юридическая категория в том или ином виде встречается не только в научной литературе20, но и в нормативных правовых актах, принятых в Российской Федерации21.

Тем не менее, важно выработать такой подход к пониманию категории «гражданские инициативы», который бы отражал ее особенности как некого собирательного явления, объединяющего любой вид инициатив, исходящих от граждан (в том числе и институтов гражданского общества) в связи с участием общества в принятии общественно значимых решений22.

При исследовании гражданских инициатив отметим, что ни в нормативно-­правовом массиве, ни в юридической науке не выработано единого подхода к наименованию данного института. Наиболее распространенными вариантами являются «гражданские инициативы» или «общественные инициативы». Полагаем, что данные категории по своей сути выступают синонимичными и раскрываются через призму общественных отношений, складывающихся при взаимодействии граждан с государством в процессе осуществления публичной власти.

С учетом указанного подхода в настоящем исследовании будет осуществлен анализ конституционно-­правового содержания гражданских инициатив в Российской Федерации. Для этого необходимо выделить основные черты подобных инициатив, установленные в нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношений в исследуемой сфере, а также их осмысление в юридической науке.

Гражданские инициативы являются выражением активности в публично-­правовой сфере, что обусловливает необходимость определения субъектов, наделенных правом их реализации. Нормативно закрепленная модель определения таких субъектов основывается на том, что к ним относятся граждане Российской Федерации. В Указе Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-­ресурса «Российская общественная инициатива»23 установлено, что общественная инициатива представляет собой предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-­экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет-­ресурса «Российская общественная инициатива».

Так же этот вопрос решен в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющем порядок реализации гражданской правотворческой инициативы и отзыва выборного должностного лица24.

Представленный подход нашел свое отражение и в юридической науке. Так, например, К. А. Иванова под общественной инициативой понимает самостоятельное, активное, общественно значимое, конструктивное и добровольное действие, направленное на достижение социальных, политических, экономических и иных целей, реализуемое гражданами индивидуально и (или) коллективно с соблюдением требования законности25. Следует согласиться, что реализация гражданских (общественных) инициатив подразумевает исключительно активную деятельность субъекта. Сама этимология слова «инициатива» указывает на активный характер деятельности, складывающейся в процессе ее реализации26.

В то же время, при определении субъектов реализации гражданских инициатив необходимо учитывать наличие в Российской Федерации особого уровня публичной власти — местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет порядок осуществления местного референдума, правотворческой инициативы граждан, сходов граждан и иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые могут рассматриваться в качестве проявлений инициатив, формируемых в обществе27.

В данном случае решение вопроса о субъектах реализации не может быть настолько однозначным, так как к осуществлению местного самоуправления в определенных случаях допускаются иностранные граждане и лица без гражданства28. С учетом того, что гражданские инициативы должны охватывать активность общества в публично-­правовой сфере на всех уровнях организации публичной власти, данную особенность необходимо учитывать при уяснении сущности анализируемой категории.

Кроме того, одним из важных аспектов при осмыслении субъектов реализации гражданских инициатив является возможность их осуществления в индивидуальном порядке, что отмечается в юридической науке29.

Думается, что процедура осуществления гражданских инициатив обусловлена участием определенной общности граждан, что является гарантией их общественной значимости. Говорить о том, что какие-­либо гражданские инициативы могут быть реализованы индивидуально, представляется не в достаточной мере обоснованным.

В этой связи необходимо обратиться к позиции Е. Е. Никитиной, по мнению которой гражданская инициатива исходит от групп граждан, общественных объединений и организаций, гражданского общества в целом30. Такой подход видится более оправданным, так как отражает сущность данного конституционно-­правового института, обеспечивающего возможность взаимодействия общества и государства в процессе осуществления публичной власти.

В то же время, внедрение инновационных механизмов реализации гражданских инициатив с использованием возможностей Интернет позволяет инициировать различные формы активности граждан единолично. В качестве примера можно рассмотреть механизм реализации гражданской правотворческой инициативы, установленный в Указе Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-­ресурса «Российская общественная инициатива». В данном случае процесс инициирования обусловлен необходимостью заполнения на русском языке специальной формы на сайте. Полагаем, что факт единоличного инициирования не искажает конституционно-­правовую сущность гражданских инициатив.

Кроме того, следует согласиться со справедливым утверждением Ю. А. Тихомирова, отмечающего, что гражданские инициативы в настоящее время стали важным регулятором жизни людей в мире, тогда как в России взаимодействие институтов гражданского общества и органов власти не является системным31. В данном случае автор говорит о взаимодействии с органами публичной власти как отличительной характеристике инициатив граждан. Это обусловливает необходимость указать в качестве одного из субъектов реализации инициатив, формируемых обществом, органы публичной власти.

В связи с рассматриваемым аспектом представляет интерес подход В. В. Невинского, который исследуя вопрос о природе общественных инициатив, отмечает, что в широком смысле общественная инициатива — общественно значимое, активное и добровольное действие граждан, их объединений, направленное на достижение экономических, социальных, культурных и политических целей соответственно их интересам. При этом, по мнению автора, такая инициатива основана на публично признанном либо непризнанном праве членов общества выражать в различных формах и при использовании различных средств (механизмов) реализовывать значимую для всего общества или его части позицию32.

В целом соглашаясь с представленным мнением, считаем необходимым остановиться на вопросе о возможности реализации подобных инициатив на основе непризнанного права граждан.

Думается, что гражданские инициативы как особый вид деятельности граждан базируется исключительно на признанном праве общества выражать свое мнение. Такое право должно признаваться в первую очередь государством, что говорит о его готовности взаимодействовать с обществом в решении определенных вопросов. Признание возможности подобной формы активности в публично-­правовой сфере подтверждается наличием различных способов ее выражения, закрепленных в действующих нормативных правовых актах.

Гражданские инициативы, обеспечивая взаимодействие общества и государства, в обязательном порядке подразумевают участие последнего, которое невозможно, если оно не признает право своих граждан на участие в реализации такого взаимодействия. Не считаем возможным говорить о некой абсолютизации власти народа в сфере осуществления публичной власти. Она должна иметь объективные пределы своего осуществления, которые определяются государством33.

Кроме того, в самом обществе должна складываться такая обстановка, которая допускала бы обсуждение различных вопросов в общественной среде, с привлечением как можно большего числа граждан. В этой связи интерес представляет концепция, центральной категорией которой является так называемый «социальный капитал» (social capital), под которым понимается определенная модель отношений, складывающихся между членами общества и характеризующаяся доверием по отношению друг к другу34. Наличие такого социального капитала в обществе целесообразно рассматривать в качестве необходимой предпосылки реализации инициатив граждан35. В противном случае, если выдвижение и реализация гражданских инициатив не будет признано государством и поддержано обществом, осуществление подобного взаимодействия будет невозможным.

По данным Общественной палаты Российской Федерации уровень взаимного доверия и солидарности в российском обществе за последнее время вырос36. Социальный же капитал за пять лет увеличился почти на 10%37. Это свидетельствует о формировании институциональных и социальных предпосылок взаимодействия общества и государства в процессе осуществления публичной власти.

Важным для уяснения содержания гражданских инициатив является определение их объектов, то есть в какой сфере такие инициативы могут быть реализованы. Существует широкий подход к пониманию гражданских инициатив, которые охватывают проявления активности граждан во всех сферах жизни общества38.

При этом для уяснения конституционно-­правовой сущности рассматриваемой категории считаем необходимым ограничиться анализом только таких инициатив, которые формируются обществом в публично-­правовой сфере, а именно при осуществлении публичной власти. Это позволит рассматривать их как гарантию демократизации публичной власти. Соответственно, гражданские инициативы направлены на обеспечение возможности граждан участвовать в управлении делами государства, что выступает в качестве объекта, характерного для любого проявления подобных инициатив.

Для дальнейшего уяснения сущности гражданских инициатив необходимо решить вопрос, связанный с целями их реализации. Нормативно-­правовой массив не содержит четко установленной цели реализации гражданских инициатив. В Указе Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-­ресурса «Российская общественная инициатива» установлено, что такие инициативы направляются по вопросам социально-­экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления.

Говоря об осуществлении местного самоуправления, следует отметить, что для каждой из возможных форм активности характерна своя цель: для референдума — принятие решения самостоятельно населением муниципального образования, для правотворческой инициативы граждан — разработка проекта муниципального правового акта и дальнейшее его принятие и т. д.39 Это же применимо к формам активности граждан на уровне субъектов федерации40.

Для определения цели гражданских инициатив необходимо исходить из такого их сущностного признака как общественная значимость41. Общественная значимость инициатив, формируемых гражданами, заключается в их направленности на обеспечение общественных интересов42. Соответственно, необходимо уяснить сущность общественных интересов.

Удовлетворение интереса зачастую определяется как конечная цель предоставления субъективного права43. Общественные интересы представляют собой один из видов законных интересов. Общая теория права содержит несколько подходов к пониманию сущности законных интересов.

Отмечается, что законный интерес связан с наличием определенного рода правовых возможностей, предоставленных личности и в некоторой степени гарантированных со стороны государства, что роднит его с субъективным правом44.

В то же время, согласимся, что законный интерес и субъективное право не являются тождественными категориями45. Сущностным отличием законного интереса от субъективного права является степень гарантированности и обеспеченности. Субъективное право характеризуется полной гарантированностью и обеспеченностью со стороны государства.

Исследуя особенности субъективного права, А. В. Малько, В. В. Субочев, А. М. Шериев отмечают, что составными элементами данной категории являются:

1) возможность положительного поведения самого управомоченного;

2) возможность требовать соответствующего поведения от правообязанного лица;

3) возможность обращаться за защитой к компетентным государственным органам;

4) возможность пользоваться определенным социальным благом.

Для законного интереса же характерно отсутствие возможности требовать такого поведения от других лиц, которое бы его не нарушало, что и отличает законный интерес от субъективного права46.

Следовательно, в самом общем виде под законным интересом допустимо понимать стремление субъекта, его необходимость воспользоваться определенным социальным благом и в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения не противоречащих нормам права благ, которое в определенной степени гарантируется государством в виде юридической дозволенности, отраженной в объективном праве либо вытекающей из его общего смысла47.

Общественный интерес по своей сути является одним из видов публичного интереса, под которым понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития48. Представляется не в полной мере обоснованным отождествлять общественный и публичный интерес49. Общественный интерес является лишь одним из видов публичного, к которому также предлагается относить интерес государства в целом, субъекта федерации или муниципального образования и т. д.50

В то же время общественные интересы не могут рассматриваться как сумма интересов отдельных членов общества, их нельзя разложить на ряд индивидуальных интересов51. Соответственно, и субъектом общественного интереса не может выступать отдельно взятое лицо, что дополнительно подтверждает невозможность реализации гражданских инициатив индивидуально.

В целях настоящего исследования под общественным интересом предлагаем понимать стремление общества воспользоваться определенными социальными благами, не противоречащими действующим нормам права.

Соответственно, направленность гражданских инициатив на удовлетворение и обеспечение общественных интересов обусловливает необходимость участия представителей общественности и государства в их реализации. Именно поддержка выдвинутых инициатив со стороны общества и их одобрение государством будет подтверждением факта, что данная инициатива направлена на обеспечение общественных интересов.

На основании вышесказанного, отметим, что в нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в сфере реализации гражданских инициатив, отражены отдельные элементы данной категории, способствующие раскрытию ее конституционно-­правовой сущности.

Проведенный анализ теоретических подходов к осмыслению выделенных элементов в юридической науке позволяет говорить, что гражданские инициативы рассматриваются как одно из проявлений активности граждан, направленных на взаимодействие с государством.

В то же время, с учетом проведенного исследования для формирования комплексного представления о гражданских инициативах необходимо исходить из следующей системы признаков, раскрывающих сущность таких инициатив:

1) особая природа общественных отношений — инициативный характер. Гражданские инициативы представляют собой проявление стремления граждан реализовать свое конституционное право на участие в управлении делами государства непосредственно. Иными словами, неотъемлемым элементом является инициативность их реализации;

2) особые субъекты реализации. Система субъектов реализации гражданских инициатив представляет собой совокупность двух взаимосвязанных элементов:

— представители общественности, которые могут быть как постоянно действующие (институционализированные), например, некоммерческие организации (в частности, общественные объединения), органы территориального общественного самоуправления (далее — ТОС), так и формируемые исключительно для реализации определенной инициативы (инициативные группы граждан). Участие данного вида субъекта позволяет охарактеризовать гражданские инициативы как проявление активности граждан в процессе осуществления публичной власти;

— органы публичной власти, участие которых выступает необходимым элементом при осуществлении гражданских инициатив. Данная особенность субъектного состава отражает направленность таких инициатив на взаимодействие общества и государства52, возможность осуществления которого характеризует Российскую Федерацию как демократическое государство;

3) направленность на обеспечение общественных интересов. Общественные интересы рассматриваются в качестве определяющей категории при реализации гражданских инициатив. Соответствие таким интересам выступает необходимым элементом, обусловливающим возможность реализации выдвигаемой инициативы. Соответствие общественным интересам может быть выражено в двух аспектах:

— одобрение выдвинутой инициативы государством53;

— поддержка выдвинутой инициативы со стороны общества;

4) конструктивность, под которой предлагается понимать направленность гражданских инициатив на обеспечение взаимодействия общества и государства в процессе осуществления публичной власти.

Исходя из выявленных признаков гражданских инициатив, необходимо определить принципы ее реализации. Возможно выделение трех групп принципов. К первой группе относятся общеправовые принципы, которые выступают базовыми началами взаимоотношений общества и государства, отвечающего требованиям демократического и правового государства, например, равенство перед законом, демократизм, законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина и иные.

Ко второй группе можно отнести принципы, гарантирующие возможность участия граждан в осуществлении публичной власти: принцип верховенства Конституции Российской Федерации; принцип народного суверенитета; принцип правового государства; принцип политического и идеологического многообразия и др.

К третьей группе относятся принципы, которые характеризуют исключительно гражданские инициативы в процессе осуществления публичной власти. К ним относятся:

1) добровольность. Суть данного принципа заключается в самостоятельности и независимости граждан в процессе принятия решения о выдвижении инициатив и об участии в их осуществлении. Принцип добровольности участия также отражается в предоставлении гражданам возможности выступать инициатором реализации различных форм совместной деятельность государства и общества в процессе осуществления публичной власти54;

2) равенство в процессе осуществления гражданских инициатив. Оно проявляется в том, что граждане равны между собой в процессе их реализации, в том числе при принятии решений. При этом равенство проявляется также в особой модели взаимоотношений между самими гражданами55. Такие взаимоотношения должны основываться на готовности к совместной деятельности, что является одной из предпосылок ее реализации;

3) общественное участие. Принцип общественного участия заключается в необходимости получения поддержки выдвигаемой инициативы со стороны общества. То есть в ходе реализации гражданских инициатив складывается взаимодействие между гражданами внутри общества, которое направлено на выявление отношения общественности к выдвигаемой инициативе. Подобное взаимодействие и следует рассматривать как основу формирования социального капитала в качестве базовой предпосылки участия общественности в процессе осуществления публичной власти и развития демократии56;

4) результативность гражданских инициатив проявляется в наличии итогового решения. При этом субъектом принятия такого решения может выступать как орган публичной власти, так и граждане. Обусловлено это различными формами принятия решений. Считаем возможным закрепить следующие полномочия за органами публичной власти:

• учесть решение, принятое непосредственно гражданами в процессе реализации гражданских инициатив;
• реализовать рекомендации и предложения, сформированные в процессе осуществления гражданских инициатив;
• разработать и реализовать собственную модель решения обсуждаемого вопроса;
• указать на необоснованность предоставленных рекомендаций и предложений.

Соответственно, на основании проведенного исследования сущности гражданских инициатив, отметим следующее. Во-­первых, нормативно-­правовые акты, регулирующие данную сферу общественных отношений, не содержат комплексного представления о рассматриваемой категории, а отражает лишь отдельные аспекты инициатив, формируемых в общественной среде (субъекты, цели, способы выражения). Во-­вторых, в юридической науке не выработано единого подхода к раскрытию содержания гражданских инициатив, что отразилось на решении ряда базовых вопросов (возможность единоличной реализации таких инициатив, их направленность, особенность субъектного состава). В-третьих, конституционно-­правовая сущность рассматриваемой категории раскрывается через систему признаков: инициативный характер общественных отношений; особые субъекты реализации; направленность на обеспечение общественных интересов; конструктивность.

С учетом проведенного анализа под гражданскими инициативами предлагается понимать действия граждан, направленные на конструктивное участие в управлении делами государства с целью обеспечения общественных интересов. Такое понимание в большей мере соответствует их сущности как особой конституционно-­правовой категории, охватывающей все проявления активности граждан. Соответственно, зарождающаяся система гражданских инициатив в Российской Федерации представляет собой особого рода взаимоотношения государства и граждан, которые формируются при различных проявлениях активности граждан и складываются при вовлечении их в процесс осуществления публичной власти.

Для дальнейшего развития теоретико-­методологической основы реализации гражданских инициатив в Российской Федерации и формирования целостной системы таких инициатив является важным анализ их конституционно-­правового регулирования. В совокупности с выявленным пониманием анализ нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере их осуществления, позволит выявить неточности в решении данного вопроса и обозначить возможные направления развития конституционно-­правового регулирования гражданских инициатив в Российской Федерации.

...