ИНСТИТУТ РЕГИОНАЛЬНОГО КОНСАЛТИНГА

Сборник проблемных законодательных практик, затрудняющих развитие Севера и Арктики

Шрифты предоставлены компанией «ПараТайп»

Редакция Надежда Юрьевна Замятина

Верстка Александра Вячеславовна Потураева

© ИНСТИТУТ РЕГИОНАЛЬНОГО КОНСАЛТИНГА, 2018

Сборник призван обратить внимание на те нормы российского законодательства, которые не учитывают географические особенности северных и арктических регионов. Мы постарались отобразить лишь некоторые, на наш взгляд, наиболее «кричащие» проблемы явного недоучета местной специфики в федеральных нормах и правилах в сфере транспорта, промышленного производства, деятельности малых предприятий и т. д.

12+

ISBN 978-5-4493-8012-8

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Оглавление

1. Сборник проблемных законодательных практик, затрудняющих развитие Севера и Арктики
2. I. Особенности эксплуатации транспорта в районах Севера и Арктики
   1. 1. Эксплуатация автотранспорта с незаводскими технологическими изменениями
   2. 2. Сертификации автотранспорта для работы в «холодных» климатических условиях
   3. 3. Гражданская авиация Севера
   4. 4. Регулирование использования снегоходов
   5. 5. Перевозка школьников в районах Крайнего Севера
3. II. Развитие сырьевой отрасли в районах Севера и Арктики
   1. 6. Поддержка независимых участников розничного рынка моторных топлив
   2. 7. Поддержка малых нефтяных компаний
4. III. Развитие социальной сферы в районах Севера и Арктики
   1. 8. Обязательная компенсация расходов стоимости проезда к месту отдыха и работа малых предприятий
   2. 9. Закупки для муниципальных нужд
   3. 10. Озеленение пришкольных участков

В отличие от предыдущего, посвященного ЛУЧШИМ практикам, данный Сборник призван обратить внимание на те нормы российского законодательства, которые не учитывают географические особенности северных и арктических регионов. Многие принятые федеральные нормативные правовые акты не могут быть реализованы в конкретных условиях Севера и Арктики просто по объективным ограничениям климата, низкой плотности населения, очаговой освоенности и т. д. Хуже того, во многих случаях федеральное законодательство не просто не учитывает арктическую и северную специфику, но объективно тормозит развитие этих территорий ввиду искусственных, рассчитанных на среднестатистический российский регион, ограничений.

Мы постарались отобразить лишь некоторые, на наш взгляд, наиболее «кричащие» проблемы явного недоучета местной специфики в федеральных нормах и правилах в сфере транспорта, промышленного производства, деятельности малых предприятий и т. д. В каждой главе рассматривается определенная проблема, проводится анализ соответствующего законодательства, и предлагаются варианты решения сложившейся ситуации.

В подготовке сборника принимали участие сотрудники АНО «Институт регионального консалтинга»:

• Надежда Замятина (редактор);

• Александра Потураева (верстка сборника);

• Андрей Шипугин (главы 1,2);

• Иван Шамало (глава 3);

• Татьяна Евсеева (главы 4, 5, 8, 9, 10);

• Евгений Белов (главы 6,7).

I. Особенности эксплуатации транспорта в районах Севера и Арктики

1. Эксплуатация автотранспорта с незаводскими технологическими изменениями

Наименование законодательного акта

Федеральный закон от 01.07.2011 N 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств».

Постановление Правительства РФ от 12.02.2018 N 148 «О внесении изменений в Правила проведения технического осмотра транспортных средств».

Описание нормы

С 1 января 2017 года вступили в действие поправки в Федеральный закон ФЗ-170 «О техническом осмотре транспортных средств» от 1 июля 2011 года.[1] Они предусматривают изменение порядка аккредитации пунктов и операторов технического осмотра, а также ужесточают меры контроля за деятельностью данных организаций. Согласно поправкам, контроль за деятельностью операторов технического осмотра и проверка заявителей на соответствие установленным требованиям аккредитации осуществляется в порядке, установленном уполномоченным государственным органом.

Кроме того, вышло Постановление Правительства РФ №148 «О внесении изменений в Правила проведения технического осмотра транспортных средств» от 12 февраля 2018 года.[2] Согласно Постановлению в случае самостоятельного внесения технологических изменений в конструкцию транспортного средства заявитель на прохождение технологического осмотра должен обратиться в орган по сертификации, аккредитованную испытательную лабораторию, ГИБДД и технический центр. В случае, если технологические изменения уже были внесены, и они не согласованы с государственными органами, транспортное средство не допускается к эксплуатации.

Последствия для районов Севера и Арктики

Появление указанных законопроектов вызвало массовое недовольство водителей, особенно в районах Крайнего Севера[3]. Пользователи автомобилей считают, что установка некоторых элементов тюнинга не способна повлиять на безопасность использования транспортного средства.

Пояснения

В связи с недостаточным уровнем развития транспортной инфраструктуры в муниципалитетах районов Севера и Арктики водителям приходится самостоятельно модернизировать свои транспортные средства для езды по дорогам с гравийным покрытием и по бездорожью.

Популярностью пользуются сервис и услуги по повышению подвески автомобиля, увеличению диаметра колёс, установке лебёдок, оборудованию багажников на крыше автомобиля и др. В дополнение, в данных районах распространено кустарное производство вездеходной техники, активно используемой для передвижения по бездорожью. Особенно актуальным становится езда на вездеходах в летний период, когда транспортное сообщение практически отсутствует.

Использование тюнингованных транспортных средств необходимо для жителей Крайнего Севера. Примерами таких деталей можно назвать лебёдки и шноркели. Первые необходимы любому внедорожнику: с помощью лебёдок достают застрявшие автомобили. Вторые нужны при пересечении небольших водных препятствий, т.к. шноркели являются воздухозаборниками для двигателя, которые установлены на уровне крыши.

Теперь в случае изменения конструктивных особенностей автомобиля вопреки требованиям Технического регламента[4] транспортные средства не будут допускаться к прохождению технического осмотра и эксплуатации. Если владелец автомобиля захочет сделать тюнинг автомобиля, ему придётся обратиться в несколько инстанций (испытательная лаборатория, ГИБДД и технический центр), чтобы осуществить его. В случае, если изменения уже были внесены, и они не согласованы с государственными органами, автомобиль не допускается к эксплуатации. ГИБДД в праве аннулировать регистрацию автомобиля несмотря на то, что конструкции многих автомобилей были изменены до законопроекта

Кроме того, нарушением считается установка на транспортном средстве колёсных дисков большего диаметра, что требуется для передвижения по бездорожью, или топливного бака увеличенной ёмкости, полезного в условиях отсутствия автозаправочных станций.

С препятствиями также сталкиваются водители, эксплуатирующие вездеходы кустарного производства. Регулярно в разных муниципальных районах Сибири ГИБДД проводится операция «Вездеход» по выявлению нелегальной техники, у которой отсутствует сертификация и регистрация[5].

Предложение по изменению нормы

В связи с указанным выше целесообразно разработать поправки в законопроект, упрощающие порядок прохождения техосмотра автомобилям, тюнингованным до 2017 года (в районах, относящихся к Крайнему Северу), а также исключающие некоторые конструктивные элементы (например, лебёдки и шноркели) из списка деталей, относящихся к элементам тюнинга. Кроме того, необходимо разработать процедуру сертификации кустарной (мелкосерийной) вездеходной техники для эксплуатации на территории Крайнего Севера РФ.

2. Сертификации автотранспорта для работы в «холодных» климатических условиях

Наименование законодательного акта

Технический регламент Таможенного Союза от 09.12.2011 N 877 «О безопасности колёсных транспортных средств (ТР БКТС)» 018/2011.

Описание нормы

Технический регламент Таможенного Союза не предусматривает каких-либо «климатических» требований для эксплуатации автотранспорта.

Последствия для районов Севера и Арктики

Районы, относящиеся к Крайнему Северу, как правило, характеризуются продолжительным зимним периодом, когда температуры опускаются до -40° C и ниже. Отсутствие прописанной нормы приводит к использованию автомобилей, не приспособленных к «холодному» климату, и, таким образом, затрудняется эксплуатация автотранспорта, который не рассчитан на использование при таких низких температурах.

Пояснения

Некоторые положения данного регламента являются абсурдными, они не соответствуют реалиям эксплуатации техники в условиях Крайнего Севера. В частности, в пункте 1.6.10 Приложения 6 Технического регламента говорится, что автомобили скорой медицинской помощи должны изготавливаться в климатическом исполнении и категории размещения для эксплуатации в макроклиматическом районе с умеренным климатом при температуре окружающего воздуха от минус 40° C до плюс 40° C.[6] При этом субарктический и умеренный континентальный типы климата предполагают, что температура опускается ниже указанных значений, что делает небезопасным эксплуатацию техники в данных условиях.

В результате срок службы автомобилей «скорой помощи» на Крайнем Севере составляет всего 2—3 года, хотя в Средней полосе России зачастую машинами пользуются 5 лет и дольше[7]. Работникам автосервисов приходится самостоятельно дорабатывать автомобили: устанавливать двойные стёкла, дополнительные утеплители, заслонять вентиляционные отверстия моторного отсека для нормальной эксплуатации. Однако такие вмешательства в конструкцию машин регулируются описанным выше Федеральным законом «О внесении изменений в Правила проведения технического осмотра транспортных средств», и, строго говоря, являются непозволительными для прохождения технического осмотра. Также вождение даже «подготовленного» автомобиля требует повышенной квалификации водителя, т.к. неаккуратное вождение может привести к поломке.

Даже современные виды резины, используемые в автомобильных шинах при низких температурах подвержены кристаллизации (затвердеванию), что приводит к деформации и разрушению детали[8]. Углеродистая сталь при температуре -30^оС и ниже теряет сопротивление к ударным нагрузкам. При этих же температурах сталь с добавлением марганца и кремния, из которой производят рессоры и пружины, становится хрупкой.

Во времена СССР проводилась объёмная работа по оценке надёжности автомобильного транспорта. В 60-70-е гг. XX века создавались экспериментально-производственные автохозяйства (ЭПАХ), собиравшие данные об отказах автомобилей[9]. Разработка «северных» модификаций транспортных средств была важнейшим элементов машиностроительного комплекса страны, для её финансирования действовало несколько государственных программ.

Предложение по изменению нормы

Целесообразно подготовить изменения в Технический регламент, предусматривающие повышение надёжности автотранспорта, эксплуатируемого в условиях Крайнего Севера. Также необходимо создать систему добровольной сертификации автотранспорта (наподобие той, что успешно использовалась в СССР), которая позволит на практике установить возможность использования техники при низких температурах.

В дополнение, необходимо разработать систему субсидирования российских производителей автомобилей, выпускающих «северные» модификации техники, в том числе и снегоболотоходных типов. В современных условиях рыночной экономики перспективным решением является организация специальных инновационных структур (по примеру ЭПАХ в СССР), в рамках которых можно будет протестировать пригодность автотранспорта к низким температурам непосредственно на местах.

3. Гражданская авиация Севера

Наименование законодательного акта

Приказ Министерства Транспорта РФ от 28.06.2007 N 82 «Об утверждении Федеральных авиационных правил „Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей“».

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Федеральный закон от 18.74.2011 N 223 ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Описание нормы

Согласно правилам воздушных перевозок, глава 4, пункт 8: «Проекты вновь строящихся или реконструируемых аэропортов должны предусматривать наличие: помещений (зон контроля пассажиров) для досмотра пассажиров, ручной клади и багажа, оборудованных техническими средствами досмотра; помещений для проведения личного (индивидуального) досмотра пассажиров; помещений для досмотра почты, грузов и бортовых запасов; помещений для оформления оружия, боеприпасов и спецсредств, переданных пассажирами для временного хранения на период полета воздушного судна; служебных помещений для сотрудников САБ, сотрудников органов внутренних дел; помещений для отдыха дежурных смен САБ; караульных помещений; контрольно-пропускных пунктов (далее — КПП); ограждения аэропортов по периметру.»

Согласно пункту 23 «Территория аэропорта, отнесенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о транспортной безопасности к 1, 2 или 3 категории объектов транспортной инфраструктуры, и его особо важных объектов должна иметь сплошное ограждение высотой не менее 2,13 метра по всему периметру с предупредительными аншлагами, запрещающими проникновение в контролируемую зону. Расстояние между предупредительными аншлагами должно составлять не более 100 метров.»

Для аэропорта, отнесенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о транспортной безопасности к 4 или 5 категории объектов транспортной инфраструктуры, расположение, высота и оборудование ограждения территории аэродрома определяются администрацией аэропорта.

Последствия для районов Севера и Арктики

Из-за общих правил эксплуатации инфраструктуры аэропортов в аэропортах, расположенных в северных городах, имеет место крайне неэффективное использование и содержание зданий аэропортов. Это несет в себе значительные финансовые издержки, обременительные для малых городов.

Пояснения

К проблемам северных аэропортов с малым числом рейсов относится избыточное требование по антитеррористической и противопожарной безопасности. Из-за низкой интенсивности полетов большую часть времени аэропорт и его сооружения вынуждены простаивать, однако за ними все равно требуется уход: расчистка взлетно-посадочной полосы, поддержание в работоспособном состоянии заправочной и светотехнической аппаратуры. Каждый аэропорт должен быть огорожен периметром с видеонаблюдением, а также патрульными дорогами, что в малонаселенных пунктах с сильными речными половодьями приводит к чрезмерным затратам на восстановление подобной инфраструктуры, задерживая и удорожая открытие аэродрома после вынужденного длительного перерыва.

Как следствие, сотрудники аэропорта в течение дня остаются не занятыми полностью, как если бы аэропорт ежедневно обслуживал бы авиарейсы. Подобная практика также является финансовыми издержками для городов.

Еще одной проблемой, с которой сталкиваются аэропорты Севера, является нормативные требования к строительству служебно-пассажирских зданий. На территории аэропорта обязательно строительство здания, размеры которого превышают потребности аэропортов с малым числом пассажиров, а объединение одним помещением нескольких функций не предусмотрено.[10] Это ведет к кратному росту цены строительства аэропортов в удаленных населенных пунктах, а также повышает эксплуатационные затраты на содержание здания аэровокзала.

С 2017 г. аэропорты, находящиеся в государственной собственности, обязаны производить закупки согласно Федеральному закону №44-ФЗ от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». С момента проведения торгово-закупочных процедур, выбора подрядной организации и заключения договоров проходит не менее 45 календарных дней, в некоторых случаях осуществление закупок на конкурсной основе влечет за собой снижение качества услуг, предоставляемых аэропортами (иногда приводит к невозможности их предоставить).[11] Основным минусом является длительный срок осуществления конкурса, таким образом, в случае экстренной поломки невозможно осуществить закупку в приемлемые сроки, т. к. доставку габаритного или тяжелого груза во многие аэропорты можно осуществить только по зимникам или рекам, что диктует жесткие сроки для транспортировки (из-за межени, снеготаяния и т. д.).

Предложение по изменению нормы

Прежде чем применять нижеописанные предложения, необходимо на уровне Министерства транспорта разработать классификацию аэродромов и аэропортов России по объему пассажиропотоков и установить упрощенные нормы по авиационной безопасности для тех, чей пассажиропоток менее 2000 человек в год, что особенно важно для аэропортов Севера.[12]

Решение проблемы, возникшей из-за требований обеспечения безопасности, возможно только в случае внесения изменений Министерством транспорта в Федеральные авиационные правила (ФАП). Необходимо сделать наличие патрульных дорог в северных аэропортах с малой интенсивностью полетов не обязательными, а рекомендательными. Патрулирование прилегающих к аэродрому территорий может осуществляться на вездеходах или снегоходах, а не на автомобилях, требующих расчищенные дороги и дорогостоящее топливо.

Решением проблемы расходов на заработную плату должно стать дополнительное обучение персонала по двум и более специальностям, что позволит нанимать меньше людей. Помимо этого, возможно разработать упрощенные нормативы расчета необходимых сил и средств для обеспечения приёма воздушных судов в зависимости от среднего количества посадок на аэродром за один календарный год.[13]

Проблему строительства зданий аэропорта необходимо избежать путем внесения изменений в требования по строительству аэровокзалов в северных аэропортах с малой интенсивностью полетов, в которых будут заданы минимальные размеры зданий аэровокзала, способных два-три раза в неделю принять самолет, вместимостью около 40 человек (Ан-26, Bombardier Q300). В таких зданиях могут, к примеру, отсутствовать душевые кабины или комната матери и ребенка, которая в случае необходимости может создаваться ограждением ширмами и откидыванием столиков для пеленания.

Решением проблемы закупок для государственных и муниципальных нужд должно стать включение северных аэропортов в специальный перечень предприятий, которые могут осуществлять закупки так же и по упрощенной схеме согласно Федеральному закону №223-ФЗ от 18 июля 2011 года «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

4. Регулирование использования снегоходов

Наименование законодательного акта

Постановление правительства РФ от 12.07.1999 «Об утверждении Правил допуска к управлению самоходными машинами и выдачи удостоверений тракториста-машиниста (тракториста)».

Согласно постановлению, «Отсутствие удостоверения тракториста-машиниста (тракториста) не лишает права на выполнение работ, не связанных с управлением самоходными машинами, но предусмотренных квалификациями трактористов, трактористов-машинистов и машинистов самоходных машин».

Последствия для районов Севера и Арктики

В связи с удаленностью некоторых городов от мест получения водительского удостоверения, это может создать определенные трудности для мобильности жителей заснеженных районов, а также для развития туризма.

Пояснения

Снегоходы для многих жителей Арктики и Севера — одно из основных видов транспорта для передвижения по заснеженным дорогам. Однако помимо регистрации транспортного средства для управления снегоходом требуется иметь удостоверение тракториста-машиниста. Регистрация мототехники, а также экзамены на получение прав категории А1 проходят в органах Гостехнадзора, офисы которых находятся в крупных городах.

Ежегодно в регионах России проводится операция «Снегоход» цель, которой — профилактика происшествий при эксплуатации снегоходов.

Предложение по изменению нормы

Предлагается смягчить требования обязательной регистрации для жителей районов Крайнего Севера, поскольку добраться до крупного города для регистрации мототехники и получения удостоверения тракториста-машиниста зачастую затруднительно для местных жителей ввиду финансовых ограничений и нерегулярной работы общественного транспорта. В дополнение, предлагается упростить правила езды на снегоходах для туристов на Севере для развития туризма. К примеру, туристы могли бы использовать снегоходы без надлежащих прав в незаселенных районах под присмотром опытных инструкторов.

5. Перевозка школьников в районах Крайнего Севера

Наименование законодательного акта

Постановление правительства РФ от 17.12.2013 N 1177 «Об утверждении Правил организованной перевозки группы детей автобусами».

Приказ Министерства Транспорта РФ от 15.01.2014 N 7 «Об утверждении Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и Перечня мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации».

Описание нормы

Согласно постановлению N 1177 «Для осуществления организованной перевозки группы детей используется автобус, с года выпуска которого прошло не более 10 лет, который соответствует по назначению и конструкции техническим требованиям к перевозкам пассажиров, допущен в установленном порядке к участию в дорожном движении и оснащен в установленном порядке тахографом, а также аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS».[14]

Согласно приказу Министерства Транспорта N 7 «Маршруты регулярных перевозок пассажиров автобусами организуются на автомобильных дорогах I — IV категорий».[15]

Последствия для районов Севера и Арктики

Как результат, стоимость перевозки школьников в регионах Севера многократно увеличивается ввиду использования объездных дорог с твердым покрытием, тратами на бензин для автобусов или использованием альтернативных видов транспорта (таких как вертолет).

Пояснения

В связи с особенностями развития инфраструктуры и климатическими нормами в районах Крайнего Севера провозить детей только на школьном автобусе по автомобильным дорогам I — IV категорий бывает затруднительно. Дороги V, низшей, категории имеют одну полосу движения, ширину 3,5—4,5 м, пересечение с другими автодорогами и железными дорогами на одном уровне[16], а также покрытие низшего типа или отсутствие покрытия[17]. Тем не менее иногда, это единственные дороги, соединяющие небольшие села. Выходит, что школы в таких поселках априори не имеют права вывезти школьников на автобусе если дорога ниже IV категории. Как пример, из-за недостаточной чувствительности закона школьников в пос. Красное НАО везут на вертолете в Нарьян-Мар для сдачи ЕГЭ и на каникулы, хотя поселок и расположен всего лишь в 50 км от города.[18]

Требование использовать исключительно автобусы также не совсем уместно на Севере ввиду особенностей рельефа и высокой стоимости бензина.

Предложение по изменению нормы

Предлагается смягчить требование провозить детей исключительно на автобусах для территорий Севера и включить вездеходы в список допустимых видов транспорта в местах бездорожья, если они отвечают технике безопасности. Помимо вездеходов, необходимо допустить возможным использование дорог V категории в исключительных случаях, когда иных адекватных способов транспортировки нет.