А.Т. Карасев

Представительная власть в Российской Федерации. Актуальные вопросы теории и практики

Сборник статей

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.400

К21

Автор:

Карасев А. Т., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета.

В настоящем сборнике объединены статьи Анатолия Тихановича Карасева, опубликованные в различных журналах и иных научных изданиях России. В них автор раскрывает общетеоретические вопросы современного парламентаризма, поднимает актуальные проблемы современного конституционно-политического развития страны.

Издание адресуется ученым, государственным и муниципальным служащим, депутатам, преподавателям, аспирантам, магистрантам, студентам, а также всем, кто интересуется наукой конституционного и муниципального права.

УДК 342

ББК 67.400

© Карасев А. Т., 2018

© ООО «Проспект», 2018

От автора

К числу актуальных вопросов, сопутствующих конституционному развитию России, можно по праву отнести проблемы осуществления публичной власти и народного представительства.

В настоящем сборнике объединены статьи, опубликованные в различных журналах и иных научных изданиях России, в которых раскрываются общетеоретические вопросы современного парламентаризма, поднимаются актуальные проблемы современного конституционно-политического развития страны. В статьях ведется дискуссия с замечательными, выдающимися учеными, некоторых, к сожалению, уже нет с нами. И я очень рад, что у меня была возможность обсуждать с ними многие вопросы в рамках конференций и на иных дискуссионных площадках.

Выражаю искреннюю признательность своей жене Вере Васильевне в том, что она всегда поддерживает меня, создает самую благоприятную обстановку, помогает сохранять жизненные силы для реализации моего научного потенциала.

Благодарю моих учеников, именно они вдохновили меня на создание сборника и оказали организационную помощь.

Издание адресуется ученым, государственным и муниципальным служащим, депутатам, преподавателям, аспирантам, магистрантам, студентам, моим ученикам, а также всем, кто интересуется наукой конституционного и муниципального права.

С уважением,
Карасев Анатолий Тиханович,
профессор кафедры конституционного права
Уральского государственного юридического университета
д.ю.н., профессор

Раздел 1.
Представительная (публичная) власть в Российской Федерации. Актуальные вопросы теории и практики.

Представительная власть в Российской Федерации. Вопросы теории

(Социум и власть. 2011. № 4 (32))

Рассматривается представительная власть как одно из звеньев публичной власти, при помощи которого народ осуществляет свои суверенные права.

Ключевые слова: представительное народовластие, публичная власть, представительная власть

Представительная власть понимается как одно из звеньев публичной власти, при помощи которого народ осуществляет свои суверенные права. Основными же органами, осуществляющими представительную власть, выступают представительные органы власти (государственные, муниципальные). В соответствии с доктриной разделения властей особое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной). Оба термина: «представительная власть» и «законодательная власть» неразрывно связаны друг с другом.

Эта связь установилась сразу же после разработки принципа разделения властей1. К XVII – концу XIX в., когда идеи парламентаризма сформировались в доктрине разделения властей, парламенту как законодательной власти отводилось особое место2. Причем уже тогда был сделан вывод о связи представительства народа с законодательной деятельностью, а закона с народным волеизъявлением избирателей3. Еще Д. Локк отмечал, что «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в мире каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»4.

Этот приоритет перед всеми остальными ветвями власти обусловливает представительный характер законодательной власти. Несмотря на неразрывную связь данных терминов, они не подменяют друг друга. Категория «представительная власть» не может употребляться в отношении законодательной власти вообще, безотносительно к реализующим ее органам, поскольку законодательные полномочия при определенных обстоятельствах могут осуществлять и иные, не представительные учреждения, например, при делегированном законодательстве. И наоборот, представительное учреждение не обязательно наделяется законодательной властью. Следует отметить, что определение ветви власти вообще и представительной (законодательной) ветви власти, в частности, в современной российской науке, несмотря на обилие исследований представительных органов и принципа разделения властей, дано не было5. Сам термин «ветвь» не является строго юридическим. Высказывается позиция, что ветвь государственной власти обладает четырьмя качественными признаками.6 Во-первых, это особая разновидность государственной власти в данном государстве. Во-вторых, ей присуща особая функция в управлении государством, которую не могут выполнять другие виды власти. В-третьих, ей присуща автономия, независимость и самостоятельность при осуществлении своей функции государственной власти. В-четвертых, ветвь государственной власти обладает определенными организационными формами, своими органами, правовыми институтами, регулирующими реализацию данного вида государственной власти. Представительная власть может осуществляться как на местном, так и на государственном уровне через выборные представительные органы.

Применительно к советскому периоду обосновывался вывод о том, что вся полнота государственной власти была закономерно сосредоточена в представительных органах – Советах, для которых специфичной являлась их полновластная деятельность по общегосударственному и местному руководству7. Более точным представляется определение представительной власти как власти, осуществляемой от имени народа (или его части) выборными представителями, объединенными в коллегиальном учреждении (представительном органе) на строго определенный срок. В науке конституционного права нет однозначности в подходах к пониманию представительной природы власти, к выделению свойств, присущих как в целом ей, так и представительным учреждениям, в частности. Отсутствует и единство употребляемой терминологии: представительная власть, представительная природа, представительная демократия, представительность.

Часто представительная власть называется неотъемлемым принципом (атрибутом) демократически организованной публичной власти без дальнейшего ее раскрытия. В этом смысле В.Е. Чиркин специально выделяет «государственную представительную демократию», называя наиболее существенные признаки представительной демократии: 1) представительные органы по своему составу и характеру действий выражают интересы народа; 2) органы представительной демократии занимают решающее место в системе государственных органов; 3) представительные органы обсуждают и решают вопросы на началах подлинной коллегиальности; 4) избранные представители пользуются поддержкой избравшего их населения и уважением со стороны иных государственных органов8. Перечисленные признаки подчеркивают особое, решающее место представительных органов в механизме государства, основанное на делегированном им праве представлять и выражать общенациональные (или территориальные) интересы на основе их множественности. Представительная функция такого органа состоит в том, «чтобы в нем были представлены все основные социальные слои и группы населения и чтобы они могли принимать законы и отстаивать свои интересы»9.

Как верно отмечает В.И. Фадеев, конституционно-правовое определение соответствующих органов как «представительные органы» означает, что именно они прежде всего осуществляют функции прямого народного представительства, обеспечивая на своем уровне представительства с наибольшей полнотой выражения воли избирателей при принятии важнейших решений, отнесенных к их ведению, обеспечивая защиту интересов населения, поддерживая постоянную связь с ними10. В работах, посвященных исследованию представительной природы, можно встретить ее узкое понимание, когда представительная природа (представительность) связывается только с качественными характеристиками состава представительного учреждения11. Представительная природа власти предполагает, таким образом, определенное соответствие между социальной, профессиональной, демографической, этнической структурами общества и депутатским корпусом. Однако еще в трудах государствоведов советского периода проводилась и обосновывалась мысль о том, что представительная природа органов власти раскрывается во всех сторонах их организации и деятельности и обеспечивается не только порядком их формирования, но и составом, строением, взаимосвязью избирателей и представителей.12Учитывая различные подходы к характеристике сущности представительной власти, предоставляется возможным выделить следующие ее сущностные свойства, которые реализуются через представительный орган власти: выборность и представление интересов народа; коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений; особый характер связи народных представителей с избирателями. Только в своей совокупности они дают качество представительности, позволяющее характеризовать соответствующие учреждения как органы народного представительства, реализующие представительскую функцию, а соответственно, и саму представительную власть. Отдельные из перечисленных свойств лишь привносят определенные элементы отношений представительства в природу того или иного органа власти.

Полагаем, что качество представительности все же имеет в своей основе особый порядок формирования органов представительной власти, обеспечивающий сосредоточение в них различных интересов граждан. Последнее может достигаться разными способами, но главным образом путем проведения всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Именно через такое свойство, как выборность, органы народного представительства обнаруживают свое определяющее качество – представительность. Юридическим основанием публичной власти в форме народного представительства выступает представительный мандат, «выданный» избирателями или другими участниками выборного процесса. По справедливому утверждению Е.И. Фарбера, именно избирательная система «осуществляет функцию формирования полномочного народного представительства»13. Следовательно, от качества и направленности избирательной системы зависит уровень представленности гражданского общества в органах представительной власти.

Демократическое избрание депутатов позволяет гражданам выразить свою сопричастность с представительными учреждениями, способствует установлению непосредственной связи между народными представителями и избирателями. Выборность предопределяет особое место представительных органов власти среди других учреждений, их тесную связь с обществом. В результате орган народного представительства «чувствует действительные нужды народа, от имени которого он имеет нравственное основание говорить с гораздо большим авторитетом, чем какой бы то ни было другой орган государства»14.

Другое основное свойство органов народного представительства – это их коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений. Коллегиальность по составу означает, что представительные учреждения являются собраниями депутатов, значительная численность которых способствует отражению в составе представительных органов власти социальной и демографической структуры общества.

Таким образом, в деятельности представительных учреждений с большей или меньшей степенью адекватности реальному соотношению общественно-политических сил представлены интересы граждан, социальных общностей, национальных, политических, половозрастных, профессиональных и других групп граждан. Идеальный представительный орган должен быть «микромоделью общества». Коллегиальность по порядку выработки и принятия решений в значительной степени способствует выявлению, согласованию и учету разнообразных интересов граждан в деятельности органов народного представительства. Для проявления качества представительности в природе органов публичной власти особое значение имеет не только то, как будет по существу решен тот или иной вопрос их компетенции, но и в каких формах он будет решен15. Именно коллегиальность отличает представительные учреждения от единоличных органов власти, избранных населением в лице избирательного корпуса. Л.А. Кравченко предлагает различать представительство «в широком смысле» (формирование любого органа путем избрания) и «представительство в собственном смысле» – это выборные органы парламентского типа16. Авторы, не разделяющие подобных взглядов17, полагают, что отнесение выборных должностных лиц к числу народных представителей ведет к выхолащиванию сущности категории «народное представительство», смешению функций различных органов власти, нарушению принципов государственного устройства. Предпочтительней все же является мнение о том, что не стоит допускать расширения понятия «органы народного представительства» за счет выборных единоличных органов, не обладающих всеми свойствами, в совокупности дающими качество субъекта представительной системы общества (системы народного представительства).

Особый характер связи народных представителей с избирателями в совокупности с другими названными свойствами также составляет качество представительности органов публичной власти. Для правильного понимания этого свойства представительной власти важно иметь в виду, что представительство в публичном праве реализуется в своеобразной форме18. Институт представительства (в том числе исторически) больше известен частному праву, где связь между субъектами основана на прямом поручении и им ограничена. Представитель действует от имени доверителя только в тех отношениях и формах, на которые прямо уполномочен доверителем. Действия представителя за установленными рамками являются основанием для признания таких действий неправомерными и не порождают правовых последствий. В отношениях публично-властного представительства, связывающих избирателей (шире – граждан) и депутатов (парламентариев) даже в условиях исключительно императивного мандата последних инициативность действий и усмотрение представителей значительно шире, чем в гражданско-правовых отношениях, и заключается такое представительство в форме осуществления парламентариями функций публичной власти.

Очевидно, что для представительства в гражданско-правовых отношениях это исключено. В качестве отдельного свойства совокупности осуществляющих представительную власть органов следует назвать их системность (их желательную системность)19. Системность представительных органов власти является важнейшим фактором формирования представительной системы в целом (системы народного представительства). Названная системность представительных органов власти имела место в советской модели организации представительной власти. В целом она характерна и для современной российской модели представительных органов власти. Если главным проявлением системности является единство составляющих соответствующее системное образование элементов, то со всей определенностью надо указать на наличие такого единства в деятельности представительных органов власти в Российской Федерации. Конечно, данное единство не может пониматься как унификация представительных органов и, тем более, как вертикальная иерархичность их организации, основанная на подчинении нижестоящих органов вышестоящим. Представительные органы власти всех уровней самостоятельны, не подчинены иным представительным органам власти.

Таким образом, система представительных органов публичной власти в России включает Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (региональные парламенты), представительные органы муниципальных образований (районов, городских округов, городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения). Такие свойства, как выборность, коллегиальность, особый характер связи народных представителей с избирателями должны быть характерны для любого подлинно представительного органа. Это положение не утратило своей актуальности и в настоящее время. Оно точно определяет природу и предназначение представительного органа, отличие представительного органа от исполнительного, который призван проводить требования закона через индивидуальные акты в практическую деятельность. Система представительной власти, следовательно, призвана обеспечить в аппарате публичной власти выражение интересов разных общественных сил, а в конечном итоге – первичного субъекта власти – народа.

Представительная власть в обществе. Вопросы теории

(Современные проблемы конституционной доктрины и практики: сборник научных трудов, приуроченный к юбилею профессора А.Н. Кокотова. М.: Юстинформ, 2016)

Рассматриваются содержание и юридические свойства представительной власти.

Ключевые слова: представительная власть, ветвь власти, представительность

Представительная власть выступает важным звеном публич­ной власти, которую можно рассматривать как способность ее носителей (органов, должностных лиц, других субъектов) в рам­ках собственной компетенции с опорой на методы принуждения и убеждения осуществлять функции государственного и муници­пального управления. Важным в этой связи является вопрос об источнике публичной власти в целом и представительной в частности.

В соответствии с Конституцией РФ источником публич­ной власти является многонациональный народ Российской Федерации (ст. 3), который осуществляет ее как непосредствен­но, так и через органы государственной власти и органы местно­го самоуправления, выступающие формами осуществления на­родовластия. При этом само народовластие ограничено режимом конституционной законности, установленным Конституцией РФ. Народовластие есть проявление публичной власти в госу­дарстве, реализуемой через государственную и муниципальную публичную власть.

Исходным способом складывания компетенции органов пу­бличной власти и, прежде всего, представительных органов, явля­ется конституционное правонаделение, в рамках которого субъек­том, наделяющим органы публичной власти полномочиями, вы­ступает многонациональный народ РФ. Народ, по сути, передает органам власти полномочия на осуществление публичной власти (т.е. «полномочия на осуществление полномочий»)20. При таком подходе все органы публичной власти, государство и муниципаль­ный аппарат в целом, осуществляют представительное властвова­ние, имеют природу представительных учреждений.

В соответствии с доктриной разделения властей особое место среди ветвей государственной власти принадлежит представи­тельной (законодательной)21. Оба эти термина – «представитель­ная власть» и «законодательная власть» – неразрывно связаны друг с другом. Эта связь установилась сразу же после разработ­ки принципа разделения властей22. К XVII – концу XIX в., когда идеи парламентаризма уже сформировались в известной доктрине разделения властей, парламенту как законодательной власти отво­дилось видное место23. Причем уже тогда был сделан вывод о свя­зи представительства народа с законодательной деятельностью, а закона с народным волеизъявлением избирателей24. Еще Д. Локк отмечал, что «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в мире каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»25. Этот приоритет перед всеми остальными ветвями власти обусловлива­ет представительный характер законодательной власти.

Несмотря на неразрывную связь этих двух терминов, они не под­меняют друг друга. Категория «представительная власть» не может употребляться в отношении законодательной власти вообще, безот­носительно к реализующим ее органам, поскольку законодательные полномочия при определенных обстоятельствах могут осущест­влять и иные, не представительные учреждения, например, при делегированном законодательстве. И наоборот, представительное учреждение не обязательно наделяется законодательной властью.

В литературе термин «законодательная власть» обычно распо­лагают в скобках после термина «представительная власть», тем са­мым подчеркивается не только ее уточняющая роль, но и сущность парламента. Представляется, что не случайно ст. 94 Конституции РФ определяет Федеральное Собрание РФ сначала как представи­тельный орган, а только потом — как законодательный26. «Именно благодаря представительности соответствующий высший орган государства (парламент) призван реализовывать законодательную власть»27. Законодательную деятельность представительного орга­на следует рассматривать как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ).

Следует отметить, что определение ветви власти вообще и пред­ставительной (законодательной) ветви власти в частности в совре­менной российской науке, несмотря на обилие исследований пред­ставительных органов и принципа разделения властей, дано не бы­ло28. Сам термин «ветвь» не является строго юридическим. В литературе определяется, что ветвь государственной власти обладает че­тырьмя качественными признаками29. Во-первых, это особая разно­видность государственной власти в данном государстве. Во-вторых, ей присуща особая функция в управлении государством, которую не могут выполнять другие виды власти. В-третьих, ей присуща ав­тономия, независимость и самостоятельность при осуществлении своей функции государственной власти. В-четвертых, ветвь госу­дарственной власти обладает определенными организационными формами, своими органами, правовыми институтами, регулирую­щими реализацию данного вида государственной власти.

В литературе указывается, что представительная власть — это совокупность полномочий, делегированных народом или его ча­стью своим выборным представителям, объединенным в специаль­ном коллегиальном учреждении на строго определенный срок30. При этом представительная власть может осуществляться как на мест­ном, так и на государственном уровне через выборные представи­тельные органы. Применительно к советскому периоду обосновы­вался вывод о том, что вся полнота государственной власти была закономерно сосредоточена в представительных органах – Советах, для которых специфичной являлась их полновластная деятельность по общегосударственному и местному руководству31. Народное представительство выступает организационно-правовым спосо­бом существования публичной власти32. Поэтому более точным представляется определение представительной власти как власти, осуществляемой от имени народа (или его части) выборными представителями, объединенными в коллегиальном учреждении (представительном органе) на строго определенный срок.

В науке конституционного права нет однозначности в подхо­дах к пониманию представительной природы власти, к выделению свойств, присущих как в целом ей, так и представительным учреж­дениям в частности. Отсутствует и единство употребляемой тер­минологии: представительная власть, представительная природа, представительная демократия, представительность.

Учитывая различные подходы к характеристике сущности представительной власти, представляется возможным выделить следующие ее сущностные свойства, которые реализуются через представительный орган власти: выборность33 и представление ин­тересов народа; коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений; особый характер связи народных предста­вителей с избирателями. Только в своей совокупности они дают качество представительности, позволяющее характеризовать со­ответствующие учреждения как органы народного представитель­ства, реализующие представительскую функцию, а соответствен­но, и саму представительную власть. Отдельные из перечислен­ных свойств привносят лишь определенные элементы отношений представительства в природу того или иного органа власти. С этим подходом не согласен П.Н. Кириченко, называющий такое сочета­ние «идеальной моделью», не встречающейся в практике деятель­ности государств34. Он, критикуя каждое из названных свойств, при этом не дает обоснованного их перечня для характеристики представительной власти.

Полагаю, что качество представительности имеет в своей осно­ве особый порядок формирования органов представительной власти, обеспечивающий сосредоточение в них различных инте­ресов граждан. Последнее может достигаться разными способа­ми, но главным образом — путем проведения всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Именно через такое свойство как выборность органы народного представительства обнаруживают свое определяющее качество – это представитель­ность35. Юридическим основанием публичной власти в форме на­родного представительства выступает представительный мандат, «выданный» избирателями или другими участниками выборного процесса. По справедливому утверждению Е.И. Фарбера, именно избирательная система «осуществляет функцию формирования полномочного народного представительства»36. Следовательно, от качества и направленности избирательной системы зависит уро­вень представленности гражданского общества в органах предста­вительной власти.

Демократическое избрание депутатов позволяет гражданам выразить свою сопричастность с представительными учреждени­ями, способствует установлению непосредственной связи между народными представителями и избирателями. Выборность предо­пределяет особое место представительных органов власти среди других учреждений, их тесную связь с обществом. В результате орган народного представительства «чувствует действительные нужды народа, от имени которого он имеет нравственное основа­ние говорить с гораздо большим авторитетом, чем какой бы то ни было другой орган государства»37.

Такие свойства как выборность, коллегиальность, особый харак­тер связи народных представителей с избирателями должны быть характерны для любого подлинно представительного органа.

Таким образом, под представительной властью следует пони­мать вид публичной власти (государственной, муниципальной), осуществляемой выборными органами, коллегиальными по соста­ву и порядку выработки и принятия решений, призванными пред­ставлять граждан (народ, население) соответствующих политико-территориальных образований при осуществлении всех своих властных полномочий. Обладающие перечисленными свойствами органы публичной власти и могут характеризоваться как предста­вительные органы.

Систему представительных органов власти можно охарактери­зовать в качестве системы представительной власти, если первую рассматривать не саму по себе, а как ведущее звено представитель­ной системы общества (системы народного представительства). В представительной системе отношения представительных органов, депутатов и граждан (народа, населения) в значительной части опосредуют партии, иные гражданские объединения, средства массовой информации. Эта деятельность должна усиливать, а не подменять прямые отношения депутатов и граждан. Подобный акцент важно обеспечить в правовом регулировании отношений депутатов и политических партий, партийных фракций в органах представительной власти.

Представительная власть как форма реализации права граждан на народное представительство

(Права человека: регулирование, реализация, защита: материалы конференции УрГЮА (14 декабря 2007 г.). Екатеринбург: Филантроп, 2008)

Анализируется представительная власть через характеристику содержания народного представительства.

Ключевые слова: народное представительство, представительная власть, права человека, политическое представительство, представительное учреждение, законодательная власть

Проблема народного представительства в органах власти долгое время являлась «камнем преткновения» различных политических групп и сло­ев общества не один век. Не раз одной из главных новелл в законодатель­стве приходящими к власти политическими силам декларировалось на­родное представительство и народный суверенитет (например, во времена Французской революции 1789 г.).

В чем же заключается суть понятия «представительство»? Следует заметить, что десятилетиями определение данного понятия не претерпева­ло существенных изменений. Так, в XIX в. этот термин определялся следующим образом: «Представительство – способ передачи власти в полном ее объеме какому-либо лицу или группе лиц, отправлять которую нельзя иным способом. Политическое представительство имеет место тог­да, когда в государстве население обладает политическими правами, но не имеет возможности (обыкновенно – вследствие значительных территориальных размеров государства) пользоваться ими непосредственно; в таком случае оно избирает представителей, которым делегирует свои права»38.

Что же такое «представительные учреждения»? Вот как определялось данное понятие в уже упомянутом энциклопедическом словаре конца XIX в.: «...это учреждения, которым власть или известные права принад­лежат в силу того, что они представляют собою народ или какую-либо определенную его часть...»39.

Исторически представительные учреждения возникли давно. Их родословную можно вести по крайней мере от античных Афин и республиканского Рима, а в России – от новгородского вече и земских соборов. Власть всегда вынуждена опираться на определенные социальные слои и привлекать их к процессам своего осуществления. Но становление пред­ставительных учреждений в демократическом варианте связано, прежде всего, с английской и французской буржуазными революциями. Именно в этот период было теоретичес­ки обосновано (Дж. Локк, Ш. Монтескье, американские «федералисты») и практически реализовано разделение власти, выделение законодатель­ной власти в самостоятельную ветвь и формирование адекватных органи­зационных структур. В последующее время происходило, по сути, лишь развитие и совершенствование уже найденных форм.

Народное представительство как организационно-правовой способ существования публичной власти в общественно-политической практике осуществляется через систему органов власти. Это значит, что представительная демократия реализуется только через органы народовластия. Орган народовластия - это предусмотренный нормами права способ осу­ществления опосредованного народного волеизъявления на основе прин­ципа представительства.

Так, в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ сказано: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», а ч. 2 указывает на то, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти...»

Народовластие рассматривается и как организационный принцип обладания властью и ее осуществления40. Принцип народовластия имеет основополагающее значение для определения формы государства, порядка формирования органов государственной власти, их взаимоотношения и функционирования. В ч. 3 ст. 3 Конституции РФ указано, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Следовательно, имеются два направления реализа­ции принципа народовластия в Российской Федерации – референдум и свободные выборы. Второе направление обеспечивает функционирование в нашей стране представительной демократии. В процессе ее осуществле­ния народ реализует власть через выборные учреждения, которые, представляя всех избирателей, всех граждан, наделены исключительным пра­вом принимать законы41.

Кроме вышеизложенного, действующая Конституция Российской Федерации (ст. 3) и текущее законодательство предусматривают три организационно-правовых формы реализации властных полномочий народа. Это, во-первых, прямое народовластие, во-вторых, народное представитель­ство, в-третьих, «непредставительские» формы участия граждан и других участников политического процесса в осуществлении публичной власти в сфере представительной демократии.

Основным критерием выделения форм реализации власти народа является соответствующий вид юридического основания осуществления субъектами публичной власти. Так, основанием осуществления прямого народовластия является признанное конституцией право гражданина на осуществление власти через институты непосредственной демократии. Юридическим основанием осуществления публичной власти в форме народного представительства выступает представительский мандат, выданный избирателями или другими участниками выборного процесса, напри­мер, уполномоченными лицами на поселенческих конференциях граждан. На необходимость дифференциации власти на различные формы указы­вает Ю.А. Тихомиров, который считает, что с учетом специфики субъек­тов публичных властеотношений следует выделять три формы участия трудящихся в осуществлении власти:

– непосредственную, когда все население или его часть решают вопросы государственной жизни;

– представительную, при которой такие вопросы решают выборные
представители;

– профессиональную, означающую выделение особого слоя людей для
выполнения текущих и специальных функций управления42.

Одним из видов органов народовластия, согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, являются органы государственной власти. Конституционно-пра­вовой статус этих органов власти установлен действующей Конституцией РФ (ч. 2 ст. 3; ч. 3 и 4 ст. 5; ст. 10, 11; ч. 2 ст. 15, а также гл. 4–7), конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Компетен­ция и порядок деятельности органов государственной власти регламенти­руются значительным числом текущих законодательных актов. Единство системы государственной власти, установленное в ч. 3 ст. 5 Основного За­кона России 1993 г., определяет субординацию этих органов власти и прин­ципы взаимоотношений между ними (с учетом федеративной природы Рос­сийского государства).

Понятие государственной власти персонифицировано. В нем присутствует действующий субъект – народ, а также государство, его аппарат и органы местного самоуправления, которым народ делегирует свою власть (ст. 3 Конституции РФ). Соответственно, такого рода властью принято счи­тать возможность и способность народа и (или) государства в лице его ор­ганов оказывать воздействие на поведение людей, в целом на процессы, происходящие в обществе, с помощью убеждения либо принуждения43.

Конституция РФ закрепляет, что государственная власть включает в себя: а) законодательную власть, издающую законы, на основании которых действуют исполнительная и судебная власти; б) исполнительную власть; в) судебную власть; г) Президента РФ (ст. 11 Конституции РФ)44.

Исходя из современного понимания сущности органов государствен­ной власти, можно утверждать, что, выступая органами народного пред­ставительства, законодательные органы аккумулируют определенную долю народного суверенитета. Демократические конституции зарубежных стран волю народа, его суверенитет возводят в абсолют; не является ис­ключением в этом смысле и Конституция Российской Федерации 1993 г. Декларируя абсолютный народный суверенитет, Конституция РФ опре­деляет три формы реализации народом своей власти: непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако, как делятся между этими формами суверенные права народа, как распределяется между государственными органами власть народа, в дан­ной норме не указывается. Правда, перечисление в ч. 1 ст. 11 Конститу­ции РФ органов, осуществляющих государственную власть в России, – своеобразный «намек» на их иерархию. Но президенты (а именно Президент РФ в этом перечне поставлен первым) не олицетворяют народное предста­вительство и суверенитет народа, для этого существуют парламенты. Меж­ду тем Федеральному Собранию РФ – парламенту России в ч. 1 ст.11 Конституции Российской Федерации отводится второе место. «В этом видит­ся одна из конституционных предпосылок для принижения роли россий­ского парламента как органа народного представительства, определенное отступление от концепции народовластия, с учетом которой разрабатыва­лась нынешняя Конституция России»45.

Считается само собой разумеющимся, что законодательную власть осуществляют представительные органы. Однако и в научной литературе, и в комментариях к конституциям (уставам) и другим законам, и в публицистике не так часто, но можно встретить размышления о том, а что такое представительная природа (сущность) законодательной власти, действи­тельно ли она представительная, связанная с обществом; как эта предста­вительная сущность воплощается в законодательстве, обеспечивает ли она надлежащее функционирование органа законодательной власти и о мно­гом другом, что только в совокупности характеризует природу и механизм демократической государственной власти. Сразу же в качестве гипотезы следует сделать предположение, что именно в представительной сущнос­ти власти, в ее адекватности многогранным социальным потребностям и своевременном и полном их переводе в правовое регулирование содержат­ся важнейшие проблемы демократии, актуальности и полноты законода­тельства, деятельности и эффективности государственной власти, причем всех ее ветвей. Демократия, народовластие означают, что власть не толь­ко принадлежит народу, но и полностью им осуществляется в различных формах. Тем самым обеспечивается реальное участие населения в выпол­нении задач государственной власти, многообразных функций управле­ния, в том числе и в сфере подготовки, принятия и контроля за приняты­ми решениями, с использованием им двух основных форм демократии: не­посредственной и представительной.

Представительная демократия означает решение выборными представителями наиболее важных государственных и общественных дел. При­нимаемые на основе Конституции России законы весьма часто опираются на волю незначительной части населения, но в силу своего характера рас­пространяют действие на все население. Таким образом, неполная, «уз­кая» воля части населения посредством закона становится всеобщей, и её осуществление возлагается на исполнительную власть. Не отсюда ли мно­гие трудности, с которыми постоянно сталкивается исполнение законов? В них довольно часто нет всеобщей воли, а значит, большая часть населе­ния их просто может не принять. К тому же надо иметь в виду, что в самом законодательном органе законы (в основном) принимаются простым боль­шинством. Императив демократии говорит о том, что в законах должны быть представлены интересы и закреплена воля народа; пока же можно заметить, что в современном обществе ситуация порой характеризуется следующим высказыванием: «Закон определяет власть каждого должно­стного лица, а верховная власть – выше закона»46.

Представительный характер законодательной власти для самого демократического устройства общества и государства приобретает первостепен­ное, сущностное значение. Без него демократия в современных условиях теряет свой смысл. В свою очередь, эффективное функционирование ме­ханизмов представительной власти может осуществляться только при со­здании непротиворечивых, согласованных между собой условий.

Публичная власть в Российской Федерации. Понятие, содержание

(Проблемы права. 2011. № 1)

Рассматривается публичная власть в качестве одного из видов социальной власти, анализируются ее институты, носители, формы осуществления, раскрывается источник публичной власти. Особо обращается внимание на способ складывания и природу полномочий публичной власти.

Ключевые слова: публичная власть, народовластие, суверенитет, компетенция, конституционное правонаделение

Публичная власть – один из видов социальной власти, которая в ее традиционной и самой общей трактовке понимается как воздействие управляющих при помощи методов принуждения и убеждения на волю, сознание, поведение управляемых47. Публичная власть, в отличие от иных видов социальной власти, является властью политико-территориальной, служит силовым средством организации жизнедеятельности территориальных коллективов, главными из которых являются народы, объединенные в государства (их отдельные политико-территориальные звенья: субъекты Федерации, автономные образования). Г. Еллинек писал: «Чтобы избегнуть юридических фикций и признать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие в одном из ее составных, по-видимому, реально существующих элементов. Эти элементы суть – территория, народ, властитель»48. Исходное предназначение публичной власти служить средством управления обществом в условиях расхождения потребностей, интересов составляющих его людей49.

В государственно-организованных обществах публичная власть выступает как власть государственная. Однако разведение понятий «публичная власть» и «государственная власть» вполне оправдано. Публичная власть может иметь форму не только государственной, но и, например, муниципальной. Это, в частности, справедливо для современной Российской Федерации. В.И. Фадеев об этом пишет так: «...единая публичная власть в государстве (которая в советский период находила свое воплощение в государственной власти, материализуемой в системе формально полновластных представительных органов, коими тогда являлись Советы), в настоящее время включает две подсистемы систему государственной власти и систему местного самоуправления»50.

Учитывая, что публичная власть выступает важнейшим элементом государственности, современные государства уделяют особое внимание вопросам ее закрепления в своих основных законах, выделяя ее носителя и институты, посредством которых эта власть осуществляется.

В литературе можно выделить ряд подходов к пониманию государственной (а значит и публичной) власти. Она толкуется как: волевое отношение, что, собственно, и отражено в выше заявленном определении публичной власти, определенная организованность, функция, совокупность полномочий51. Очевидно, что все эти подходы допустимо распространить на муниципальную власть.

Представляется, что все названные точки зрения на власть имеют право на существование, отражают разные стороны власти, властного поведения, при этом, каждое из рассматриваемых понятий имеет собственное содержание.

В рамках отношений публичной власти властвующий субъект подчиняет себе волю подвластного, направляет, модифицирует его поведение, в связи с чем определяющие параметры государственной власти рассматриваются как устойчивые коррелирующие величины, в соответствии с которыми последовательно (в «рангово

...