Транспортная политика государства: теория, история, практика

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401.21я73

Т65

Авторы:

Горбунов А. А., доктор политических наук, профессор; Горбунов А. А., кандидат технических наук; Селезнев П. С., доктор политических наук, доцент; Семченков А. С., доктор политических наук, доцент; Федякин А. В., доктор политических наук, профессор; Федякин И. В., доктор политических наук, профессор.

Рецензенты:

Головин Ю. А., доктор политических наук, профессор;

Евсеев Д. Г., доктор технических наук, профессор.

Учебное пособие посвящено комплексному исследованию транспортной политики как многоаспектного социополитического феномена и одного из важнейших направлений деятельности государства, имеющего как внутри-, так и внешнеполитические измерения. Особое внимание уделено зарубежному и отечественному опыту формирования и реализации государственной транспортной политики, выявлению в нем общих моделей и специфических подходов. Значительный акцент сделан на изучении текущего состояния, анализе проблем и оценке перспектив развития транспортного комплекса современной России, а также определении роли государства в осуществлении соответствующего политического курса в данной сфере. При этом фокус рассмотрения направлен как на концептуально-доктринальные и нормативные основания транспортной политики РФ, так и на практические механизмы ее реализации.

Для специалистов в области государственной политики и управления в сфере транспорта, а также всех, кто интересуется данной проблематикой в ее теоретическом и прикладном измерениях.

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401.21я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Переход России к инновационно-ориентированной модели развития транспортных коммуникаций создает растущий спрос отечественных компаний, общественных организаций, органов власти и управления на подготовку специалистов с широким компетентностным профилем, включающим в себя владение знаниями, умениями и навыками в области государственной транспортной политики. Это позволит бакалаврам и специалистам не только грамотно осуществлять свою профессиональную деятельность в организациях транспортной отрасли и других отраслей российской экономики, но и налаживать их эффективное взаимодействие с государством.

Наряду с потребностями рынка востребованность преподавания дисциплины «Государственная транспортная политика» также определяется необходимостью эффективной и своевременной реализации приоритетов, обозначенных в оглашенном 1 марта 2018 г. Послании Президента страны Федеральному Собранию, а также в подписанном 7 мая 2018 г. Указе Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Изучение дисциплины позволит будущим профильным кадрам (бакалаврам и специалистам) освоить профессиональные компетенции, необходимые для того, чтобы, как указано в президентском послании, «развернуть масштабную программу пространственного развития России, включая развитие городов и других населенных пунктов», а также на основе стратегии пространственного развития «подготовить комплексный план модернизации и расширения всей магистральной инфраструктуры страны».

Государственная транспортная политика – комплексное междисциплинарное направление, объединяющее в себе социально-гуманитарные, естественно-научные, технические сферы знаний и имеющее при этом ярко выраженную практическую направленность.

Поступательное развитие транспортных коммуникаций влияло и продолжает влиять на материальное и духовное состояние общества, политическую сферу его жизнедеятельности, социальную структуру, его потенции к дальнейшему цивилизационному развитию. В целом, развитие транспорта и совершенствование его работы происходят в тесной связи с развитием общественного производства и производительных сил, а также с условиями жизни людей, ростом их благосостояния и культуры. Чем выше уровень развития общества, тем больше проникает транспорт во все сферы деятельности человека.

Общественно-политическая составляющая транспортных коммуникаций несет в себе определенную специфику, обусловленную двойственной природой транспорта.

С одной стороны, транспорт выступает одновременно в качестве объекта и субъекта политических процессов различного уровня. Будучи объектом, транспорт испытывает на себе формирующее, организующее, руководящее и управляющее воздействие со стороны государства в лице его соответствующих институтов, а в условиях демократической модели общественного развития – также и структур гражданского общества. Как субъект политики транспорт в лице соответствующих профильных и смежных предприятий и организаций различных форм собственности активно формулирует свои корпоративные интересы и добивается их включения в повестку дня текущего внутри- и внешнеполитического курса государства.

С другой стороны, транспорт является как фактором преобразований в различных сферах жизни общества и государства, так и препятствием для их осуществления. Развитие транспорта ведет к позитивным изменениям в освоении конкретных территорий государства и пространств земного шара, к модернизации существующей инфраструктуры и широкому внедрению инноваций, а тем самым – к улучшению качества жизни людей. Вместе с тем транспортная инфраструктура (и прежде всего, железнодорожная, автомобильная, трубопроводная, речная) в прямом смысле слова привязана к конкретным пространственным координатам, «положена на землю», а потому ее использование в той или иной мере сопряжено с такими ограничивающими конкурентоспособность факторами, как инерционность и затратность.

Двойственная природа транспорта, а также особенности современного этапа общественного развития обусловливают необходимость формирования и реализации государством и негосударственными акторами политики развития транспортных коммуникаций или транспортной политики. Она представляет собой общегосударственную систему мер и действий, направленную на реализацию жизненно важных интересов личности, общества и государства в различных сферах, оптимальное и эффективное функционирование которых в настоящий момент и в долгосрочной перспективе так или иначе связано с перемещением людей и грузов внутри национального пространства и за его пределами. Целью государственной транспортной политики является эффективное и устойчивое управление развитием транспортных коммуникаций – сферы, во все времена игравшей колоссальную, а в современную эпоху играющей еще более значимую роль в жизни человечества вообще и отдельных национальных сообществ в частности. Транспортная политика осуществляется за счет политических, экономических, дипломатических, информационных, культурных и иных мер и действий.

Эффективность политики развития транспортных коммуникаций на современном этапе обусловливается оптимальным сочетанием, с одной стороны, форм приоритетного государственного контроля в стратегически важных для интересов общества и государства областях (перевозка особо опасных грузов, грузов военного назначения, в условиях военного времени и чрезвычайных ситуаций и т.д.) и предпринимательской активности хозяйствующих субъектов различных форм собственности в иных областях, с другой стороны, государственного регулирования приоритетных параметров функционирования и развития (тарифная политика в отношении малообеспеченных и иных льготных категорий граждан, труднодоступных и вновь осваиваемых территорий, строительство новых транспортных магистралей и объектов транспортной инфраструктуры) и поощрения широкой инициативы гражданских структур в центре и на местах, отдельных предприятий и индивидов.

Этим и другим аспектам государственной политики развития транспортных коммуникаций и посвящено настоящее учебное пособие. Его авторы предприняли попытку представить комплексное видение процессов разработки и имплементации политики в сфере развития транспортных коммуникаций в ее историческом прошлом и современных условиях.

В этой связи цель курса государственной транспортной политики состоит в том, чтобы, во-первых, определить концептуальные основы транспортной политики (политики развития транспортных коммуникаций), и, во-вторых, рассмотреть ее теоретические, доктринальные и практические аспекты применительно к современным российским потребностям в этой сфере.

К задачам курса государственной транспортной политики относятся, прежде всего, изучение транспорта как полиструктурного социального феномена, раскрытие особенностей транспортной политики как сферы деятельности государства, взаимосвязи с его внутри- и внешнеполитическим курсом. Курс предусматривает также рассмотрение моделей государственной транспортной политики ведущих зарубежных стран, особенностей отечественного опыта формирования и реализации транспортной политики в дореволюционной России и Советском Союзе. Существенное внимание в рамках курса уделяется знакомству обучающихся с содержанием и ходом осуществления государственной транспортной политики Российской Федерации, спецификой участия России в проектах создания международных транспортных коммуникаций, местом транспорта в государственной инновационной политике нашей страны.

Изучение дисциплины «Государственная транспортная политика» призвано сформировать у бакалавров и специалистов системное представление о генезисе, эволюции и современном состоянии сферы транспортной политики на национальном, региональном и мировом уровнях, ее конкретно-историческом месте в системе социально-политических и экономических отношений.

В результате изучения материала учебного пособия обучающиеся получат знания об основах, механизмах, участниках, этапах формирования и реализации, тенденциях и моделях транспортной политики государства, существующих документах стратегического планирования, определяющих приоритеты, принципы и основные направления развития транспорта и транспортной политики в России и зарубежных странах. Освоение дисциплины позволит студентам приобрести целый ряд умений и навыков: использования знаний основ транспортной политики в своей профессиональной сфере; применения методов анализа в исследовании транспортной политики; осуществления оценки эффективности и реализуемости подходов к решению задач транспортной политики государства в конкретных условиях; анализа применения действующих концептуальных и нормативных документов в сфере транспорта.

Учебное пособие «Транспортная политика государства: теория, история, практика» предназначено, прежде всего, для студентов-гуманитариев, специализирующихся в области политологии, государственной политики и управления, а также для будущих управленческих кадров транспортной отрасли. Кроме того, материалы учебного пособия могут использоваться в рамках образовательных программ для подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления, международных отношений, рекламы и связей с общественностью, а также других направлений социально-гуманитарного и технического профиля.

Глава 1. ТРАНСПОРТНАЯ ПОЛИТИКА КАК СФЕРА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА

1.1. Транспорт как полиструктурный социальный феномен

Понятие, сущность и функции транспорта. По мнению Н. А. Троицкой и А. Б. Чубукова, транспорт представляет собой отрасль производства, которая обеспечивает жизненно необходимую потребность общества в перевозке грузов и пассажиров. Транспорт наряду со связью, энергетикой, системой материально-технического обеспечения является составной частью инфраструктуры производства, которая обслуживает основные отрасли народного хозяйства: добывающую, перерабатывающую промышленность и сельское хозяйство1.

Однако, как справедливо отмечают А. В. Куликов, С. А. Ширяев и Л. Б. Миротин, помимо исходного смысла понятие транспорта употребляется в иных значениях. Под транспортом также понимается: отрасль рыночного хозяйства, предназначенная для перевозки грузов и пассажиров; комплекс технических средств, обеспечивающих передвижение материальной продукции и людей; сам процесс перемещения груза или пассажиров в пространстве, который еще называют транспортировкой; поток транспортных единиц, движущийся по водному пути (суда), по улице или дороге (автомобили); отдельную партию груза, следующую в определенный пункт назначения и конкретному адресу; род человеческой деятельности или специальность2.

Структурно транспорт представляет собой совокупность средств и путей сообщения, нормальное функционирование которых обеспечивается различными техническими устройствами и сооружениями. Средствами сообщения являются подвижной состав (автомобили, прицепы, полуприцепы на автомобильном транспорте; локомотивы, вагоны на железнодорожном транспорте; суда, баржи на водном транспорте и т.п.). Путями сообщения служат те пути, которые специально предназначены и оборудованы для движения подвижного состава данного вида транспорта (автодороги, железнодорожные, речные пути и т.п.). Технические устройства и сооружения – комплекс грузовых и пассажирских станций, терминалов, погрузочно-разгрузочных пунктов, ремонтных мастерских, заправочных станций, средств связи и сигнализации, систем управления и т.д.

Сущность транспорта заключается в том, что он является подсистемой экономики, целью которой выступает обслуживание экономических связей в сфере обращения всеми видами транспорта, в том числе городским, промышленными (технологическим) и специализированным. Специ­фика транспорта состоит в нематериальном характере производимой им продукции. Он играет особую опосредующую роль в обеспечении экономического роста и национального дохода, оптимизации работы отраслей, производящих материальную продукцию. Данная роль сводится к своевременной доставке необходимой продукции от ее производителя к потребителям, уменьшению потерь и порчи готовой продукции и сырья, сокращению времени омертвления материальных средств, находящихся на транспорте, повышению качества (скорости и комфорта) транспортного обслуживания населения.

К функциям транспорта относятся, прежде всего, экономические функции: перевозка грузов и пассажиров; участие в производственном процессе предприятий; обеспечение циркуляции товаров за счет их перемещения; интеграция всех отраслей экономики; исполнение роли работодателя и потребителя сырья, товаров и услуг; стимулирование общественного прогресса3.

Экономическое значение транспорта, как полагает Н. В. Пеньшин, определяется тем, что он является основным звеном любого производства и фактически крупнейшей отраслью народного хозяйства. Транспорт обеспечивает производственные связи промышленности и сельского хозяйства, служит основой географического развития труда, освоения новых районов и природных богатств. Обмен и структура транспортных перевозок характеризуют уровень развития и структуру национальной экономики, а в географии транспортной сети и грузопотоков фиксируется специфика размещения производительных сил. В международном ракурсе транспорт служит важным фактором торговли и региональной экономической интеграции между государствами. Ряд отраслей частично или полностью работают на транспорт – это топливная, цементная, локомотивно-вагоностроительная, автомобильная промышленность, судостроение и самолетостроение. В качестве потребителя транспорт получает значительную долю полезных ископаемых и производимой в стране продукции4.

Политическое значение транспорта заключается в том, что он способствует сохранению государственно-территориального единства, маневрированию ресурсами, оперативной ликвидации чрезвычайных ситуаций. Транспорт помогает вести обмен материальными и духовными ценностями между социальными общностями, в частности, во время кризисов и стихийных бедствий5.

Близко с политическому стоит значение транспорта в сфере обороны, где он создает условия для быстрой передислокации населения, объектов производства и войск6. Здесь транспортные коммуникации служат важным фактором развития военной организации государства (военного строительства) и планирования операций вооруженных сил.

В сфере общественной и государственной безопасности серьезное значение придается безопасности на транспорте как состоянию защищенности от техногенных, антропогенных и природных угроз части критической инфраструктуры и одной из ключевых подсистем социума. Безопасность на транспорте обеспечивается аварийно-спасательными и специальными службами, силами гражданской обороны7.

Культурное значение транспорта предполагает выполнение им нескольких задач: распространение эстетических ценностей; превращение самих путей, средств и технических устройств сообщения в элемент культуры; обеспечение туристической деятельности многими его видами.

Социальное значение транспорта состоит в экономии времени, облегчении труда и повышении его производительности, организации досуга. Транспорт обеспечивает доступ населения к публичным услугам – здравоохранению, образованию и др.

Значение транспорта в сфере науки заключается в стимулировании фундаментальных и прикладных исследований для развития транспортной системы, предоставления ею услуг на более высоком качественном уровне и минимизации издержек в ее работе8.

Типология транспорта. Тип (вид) транспорта представляет собой отдельную отрасль народного хозяйства и (или) сложную динамическую систему по осуществлению перевозок грузов и пассажиров9, которая, в свою очередь, является подсистемой единой транспортной системы страны.

А. А. Тимошин указывает на существование следующих видов транспорта: транспорта сфер производства, обращения и потребления; внутрипроизводственного и внешнего транспорта; транспорта общего пользования и ведомственного транспорта.

Транспорт сферы производства (внутренний транспорт) состоит из части промышленного транспорта, который обеспечивает внутренние производственные перемещения сырья и предметов труда.

Транспорт сферы обращения включает все виды магистрального и внешний промышленный транспорт, связывающий предприятия со станциями железных дорог, морскими и речными портами.

В структуре транспортной системы также выделяются: транспорт магистральный и промышленный, городской и местного значения; наземный, водный и воздушный; универсальный и специализированный.

Магистральный транспорт, известный также как транспорт общего пользования, обеспечивает перевозки грузов и пассажиров между населенными пунктами, районами, частями страны и т.д. Магистральный транспорт включает в себя железнодорожный, автомобильный, морской, речной, воздушный и трубопроводный.

Промышленный транспорт подразделяется на железнодорожный (стандартной и узкой колеи), безрельсовый (в том числе автомобильный), непрерывный и специализированный, водный, подъемно-транспортные и складские машины и устройства.

К универсальному транспорту относятся железнодорожный, автомобильный, морской, речной и воздушный виды; к специализированному – трубопроводный, канатно-подвесной, конвейерный и др.10

Традиционно в качестве типов (видов) транспорта рассматриваются железнодорожный, автомобильный, внутренний водный или речной, морской, воздушный, трубопроводный, промышленный, городской, космический транспорт, а также транспорт энергии и информации.

Железнодорожный транспорт обеспечивает перевозки массовых недорогих грузов на средние и дальние расстояния, пассажиров – на средние расстояния и в пригородной полосе.

Автомобильный транспорт – наиболее массовый вид транспорта для перевозки грузов и пассажиров любой стоимости на короткие и средние расстояния, для розничной торговли, малого бизнеса, логистических систем.

Внутренний водный или речной транспорт используется для массовых перевозок недорогих грузов, при обслуживании отдаленных районов, в которых нет иных видов транспорта.

Морской транспорт используется как межконтинентальный для международных перевозок массовых недорогих грузов и круизов, а также для малого и большого каботажа, т.е. в районе одного или нескольких морей.

Воздушный (авиационный) транспорт применяется преимущественно для пассажирских перевозок на средние и дальние расстояния и ограниченно – для перемещения грузов.

Трубопроводный транспорт обеспечивает перемещение, как правило, жидких и газообразных грузов на любые расстояния.

Промышленный транспорт обслуживает производственные предприятия и связывает их с магистральными видами транспорта.

Городской транспорт обеспечивает перевозки населения городов и пригородных зон.

Транспорт энергии и информации формирует условия для эффективного развития и интеграции отраслей промышленности, организации перевозок, обороны государства.

Космический транспорт обеспечивает решение научных задач, связь и навигацию, жизнедеятельность и оборону государства11.

А. В. Куликов и другие исследователи приводят следующие технико-экономические особенности различных видов транспорта в России.

Железнодорожный транспорт характеризуется: 1) неразрывной связью с предприятиями промышленности и сельского хозяйства, стройками, торговыми базами, складами и т.д.; 2) возможностью строительства железнодорожных сообщений практически на любой сухопутной территории страны и обеспечением устойчивых связей между районами; 3) высокой провозной и пропускной способностью железных дорог; 4) возможностью осуществления массовых перевозок грузов в сочетании с относительно низкой стоимостью перевозок; 5) возможностью бесперебойного и равномерного осуществления перево­зок во все времена года и периоды суток; 6) сравнительно высокой скоростью движения и относительно короткими сроками доставки грузов и пассажиров; 7) доставкой грузов и пассажиров по более оптимальному пути следования; 8) относительно высокими экономическими показателями и достаточно совершенной технологией перевозок.

Морской транспорт отличается следующими технико-экономическими особенностями: 1) возможностью обеспечения массовых межконтинентальных перевозок грузов внешнеторгового оборота страны; 2) сравнительно небольшими капиталовложениями; 3) практически неограниченной пропускной способностью; 4) сравнительно малым расходом топлива и затрат энергии; 5) при перевозках на большие расстояния более низкой, чем на других видах транспорта, себестоимостью перевозок. При этом к недостаткам морского транспорта относятся: 1) его зависимость от естественно-географических и навигационных условий; 2) необходимость строительства на морских побережьях сложного портового хозяйства; 3) ограниченное использование морского транспорта в прямых морских сообщениях.

Речной транспорт в технико-экономическом плане характеризуется: 1) большой провозной способностью на глубоководных реках; 2) сравнительно невысокой себестоимостью перевозок; 3) относительно меньшими капитальными затратами. Одновременно у речного транспорта имеются и отдельные недостатки: 1) извилистость пути и судового хода, ступенчатость глубин на всем его протяжении, что в ряде случаев затрудняет прохождение судов большой грузоподъемности; 2) ограничение в использовании подвижного состава, связанное с сезонностью работы; 3) удлинение маршрутов следования грузов; 4) небольшая по сравнению с другими видами транспорта скорость перевозки грузов и пассажиров.

Технико-экономическими особенностями преимуществами автомобильного транспорта выступают: 1) большая маневренность и подвижность; 2) высокая скорость доставки грузов и пассажиров; 3) в ряде случаев наиболее короткий путь движения грузов и пассажиров. Тем не менее, автомобильный транспорт обладает и некоторыми недостатками: 1) сравнительно высокой себестоимостью, которая значительно выше, чем на водном и железнодорожном транспорте; 2) достаточно большой стоимостью материально-технической базы обслуживания автомобилей, несмотря на то, что в ряде случаев эта база развита еще недостаточно; 3) недостаточной протяженностью и плохим техническим состоянием имеющихся в нашей стране автомобильных дорог.

Воздушный транспорт располагает рядом технико-экономических особенностей: 1) высокой скоростью доставки пассажиров, комфортабельностью проезда в подвижном составе; 2) маневренностью в организации пассажирских перевозок; 3) большой беспосадочной дальностью полета (до 14 тыс. км); 4) кратчайшими расстояниями воздушных маршрутов по сравнению с маршрутами на других видах транспорта; 5) экономией времени пассажиров; 6) достаточно высокой культурой обслуживания пассажиров во время полетов. Недостатком воздушного транспорта является высокая себестоимость перевозок.

К числу преимуществ трубопроводного транспорта исследователи относят: 1) возможность повсеместной прокладки труб и массовой перекачки нефти и нефтепродуктов; 2) меньшие расстояния перекачки, чем при транспортировке этих же грузов по речным путям и железным дорогам; 3) низкая себестоимость транспортировки нефти (в два раза меньше, чем на речном транспорте, и в три раза ниже, чем по железным дорогам); 4) обеспечение сохранности нефтепродуктов благодаря полной герметизации процесса транспортировки; 5) полная автоматизация операций по наливу, перекачке и сливу нефти и нефтепродуктов; 6) меньшие, чем на других видах транспорта, удельные капиталовложения и расход металла, приходящиеся на единицу перевозимого груза; 7) исключение (при соответствующей изоляции) отрицательного воздействия на окружающую среду; 8) достаточно высокий уровень производительности труда; 9) непрерывность процесса перекачки, практически независимость от климатических условий, незначительное число обслуживающего персонала. Недостатками трубопроводного транспорта выступают его узкая специализация и наличие устойчивого и достаточного по величине потока грузов.

Наконец, использование на предприятиях промышленного транспорта в технико-экономическом плане является более эффективным, чем автомобильного или железнодорожного, что, в конечном счете, способствует снижению транспортных издержек, повышению производительности транспорта и в целом эффективности производства12.

Говоря о типах транспорта, следует упомянуть и его деление по критерию пользования на транспорт общего и необщего, т.е. ведомственного и личного, пользования. Транспорт общего пользования – все виды транспорта, которые могут использоваться предприятиями любой формы собственности, а также городской транспорт. Ведомственный транспорт включает в себя промышленный транспорт, обслуживающий и находящийся на балансе того или иного предприятия. Личный транспорт – транспортные средства, которые принадлежат и используются отдельными людьми13.

А. В. Куликов, С. А. Ширяев и Л. Б. Миротин дополнительно к этому отмечают, что к транспорту общего пользования относятся: железнодорожный транспорт; морской транспорт; речной транспорт; автомобильный транспорт; воздушный транспорт; все виды городского общественного транспорта. Транспорт общего пользования составляет основу единой транспортной системы любого развитого государства.

Транспорт необщего пользования – ведомственный транспорт, выполняющий перевозки только для своего ведомства и не обязанный удовлетворять потребности всех других клиентов. Ведомственный транспорт промышленных предприятий часто называют промышленным транспортом, а небольшие пути, например, к складам – подъездными путями. В качестве средств транспорта необщего пользования применяются железнодорожный, морской, речной, автомобильный, воздушный, трубопроводный транспорт, а также конвейерный, канатный и ряд других, находящихся в ведении соответствующих нетранспортных министерств, ведомств, предприятий.

Трубопроводный транспорт, предназначенный для перекачки нефти, нефтепродуктов (бензина, керосина, дизельного топлива и др.) и газа, занимает особое положение. Это вид транспорта необщего пользования, но фактически он эксплуатируется специальными министерствами и ведомствами в интересах всех отраслей страны.

Понятие магистрального транспорта чаще всего обозначает транспорт общего пользования. В этом смысле немагистральным транспортом считаются промышленный и городской.

Универсальный транспорт – транспорт, способный осуществлять практически все виды перевозок: грузовые и пассажирские. Железнодорожный, морской, речной, автомобильный и воздушный транспорт, а также соответствующие виды городского и промышленного транспорта являются универсальными видами транспорта. Современные трубопроводы как магистрального, так и промышленного назначения, а также канатные и конвейерные виды транспорта являются специализированными, хотя отдельные перспективные конструкции могут быть приспособлены к транспортированию широкого ассортимента грузов и пассажиров.

Неуниверсальный транспорт – специализированный или специальный транспорт, приспособленный и предназначенный для выполнения только какого-либо одного вида перевозок (грузовых или пассажирских) или для перемещения только одного вида грузов (сыпучих, жидких, тяжеловесных и крупногабаритных).

Дискретный транспорт – любой транспорт, на котором грузы и пассажиры перемещаются по линиям единицами или отдельными группами (партиями) с помощью независимо движущихся транспортных единиц (автомобилей, поездов, судов, самолетов и т.п.).

Непрерывный транспорт – транспорт, где предметы перевозки перемещаются в виде непрерывного потока с помощью различного рода гибких лент, шнеков, скребков, эскалаторов и др., а также трубопроводов.

Вместе с тем существуют конструкции, в которых совмещаются принципы дискретного и непрерывного движения. Это, в частности, канатные дороги с закрепленными на тягово-несущем тросе грузовыми или пассажирскими емкостями, а также нории с закрепленными на движущихся цепях ковшами. Однако данные конструкции ближе к непрерывным видам транспорта, поскольку грузовые и пассажирские емкости здесь не имеют свободы движения относительно друг друга14.

Транспортный процесс и его роль в социально-экономическом развитии. Транспортный процесс является динамической характеристикой функционирования транспорта, транспортной системы. А. В. Куликов, С. А. Ширяев и Л. Б. Миротин определяют транспортный процесс как комплекс операций, выполняемых при доставке грузов и пассажиров из пунктов отправления в пункты назначения15.

Н. В. Пеньшин отмечает, что транспортный процесс предприятия, как правило, рассматривается в качестве совокупности выполняемых работником с помощью различных средств труда в определенной последовательности и взаимосвязи действий, в результате которых производится перемещение грузов или пассажиров на заданное расстояние. Транспортный процесс – это процесс перемещения грузов или пассажиров, включающий подготовку грузов к перевозке, подачу подвижного состава, погрузку грузов, оформление перевозочных документов, перемещение, выгрузку и сдачу груза грузополучателю. Иначе говоря, транспортный процесс состоит из инженерной подготовки перевозочного процесса и собственно перевозочного процесса

Транспортный процесс складывается из многократного повторения отдельных циклов, каждый их которых является законченным комплексом действий по доставке грузов. Каждый цикл включает операции подготовки, погрузки, контроля состояния, перемещения на заданное расстояние, выгрузку груза и подачи транспортного средства под погрузку.

При перевозке пассажиров транспортный процесс связан с их перемещением и включает в себя продажу билетов, формирование пассажиропотоков, посадку и высадку пассажиров, подачу транспортных средств16.

Транспортный процесс также представляет собой технологию, по которой происходит перемещение определенного груза от места его производства к месту его потребления. В данном ракурсе транспортный процесс – это совокупность операций погрузки в погрузочном и перегрузочных пунктах транспортирования, разгрузочных операций в пунктах передачи груза с одного вида транспорта на другой и пункте разгрузки и подачи подвижного состава под погрузку17.

В целом, транспортный процесс представляет собой последовательность действий в работе транспорта, которая состоит из трех основных элементов – погрузки (или посадки пассажиров), движения и разгрузки (или высадки пассажиров). Погрузка или посадка пассажиров предполагает подачу транспортных средств к месту назначения, организацию фронта работ, накопление, формирование и сортировку груза, оформление документов, сопровождающих перевозку. Главным документом в перевозке служит товарно-транспортная накладная, являющаяся основанием для списания грузоотправителем со счетов своего предприятия материальных ценностей, которые передаются на время перевозки работникам транспорта, или билет на проезд. Материальная ответственность за сохранность товара с момента погрузки переходит от грузовладельца к перевозчику.

Движение является основной функцией транспорта, реализация которой в современных условиях все более усложняется, требуя сокращения времени и повышения безопасности перевозимых грузов и пассажиров.

Разгрузкой или высадкой пассажиров является подача транспортного средства в зону работ, расформирование и сортировку груза, оформление документов на прибывающий груз, выход пассажиров из транспортного средства в пункте назначения. По товарно-транспортной накладной груз передается грузополучателю, принимающему на себя материальную ответственность и возможные сопутствующие риски.

Особенностью транспортных процессов является их массовый характер, непрестанное повторение цикла «погрузка – движение – разгрузка», оперативность составления заданий перевозки. Документами и сведениями, используемыми в транспортном процессе, служат: путевой лист на транспортное средство с указанием груза, маршрута; товарно-транспортные накладные на груз; информация по организации движения на маршруте, оперативная информация при сбойных ситуациях и т.д. Говоря о последних, стоит отметить неустойчивость и малую предсказуемость производственных процессов на транспорте.

Продукция транспорта производится вне транспортного предприятия исключительно в рамках временного периода движения транспортного средства с грузом или пассажирами. Эти обстоятельства обусловливают трудности в контроле над производством и невозможность накопления запаса собственно продукции транспорта. Однако выходом из этой ситуации является формирование запаса дополнительных резервных транспортных средств. Себестоимость транспортной продукции почти наполовину состоит из зарплат водителей, выполняющих транспортную работу, а также той части износа транспортного средства, которую потратят на приобретение нового транспортного средства18.

По мнению Н. В. Пеньшина, в развитых странах мира транспорт является одной из крупнейших системообразующих отраслей, имеющих тесные связи со всеми элементами экономики и социальной сферы. Транспортные коммуникации служат фактором территориальной целостности и единства экономического пространства государства. Они связывают страну с мировым сообществом, являясь материальной основой обеспечения внешнеэкономических связей государства и его интеграции в глобальную экономическую систему. Выгодное географическое положение позволяет стране получать значительные доходы от экспорта транспортных услуг, в том числе от осуществления транзитных перевозок по своим коммуникациям. Кроме того, транспортная система обеспечивает условия экономического роста, повышения конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни населения. Доступ к безопасным и качественным транспортным услугам определяет эффективность работы и развития производства, бизнеса и социальной сферы.

Роль транспорта в социально-экономическом развитии страны определяется рядом объемных, стоимостных и качественных характеристик уровня транспортного обслуживания.

Объемные характеристики транспортного обслуживания напрямую влияют на полноту реализации экономических связей внутри страны и за ее пределами, а также на возможность перемещения всех слоев населения для удовлетворения производственных и социальных потребностей.

Стоимостные характеристики перевозок любой продукции (транспортный тариф) отражаются непосредственно на ее конечной цене, прибавляются к затратам на производство, влияют на конкурентоспособность продукции и зону ее сбыта. Стоимость перевозок в пассажирском сообщении ограничивает возможности для поездок населения, а во многих случаях для части населения с невысокими доходами делает эти поездки недоступными. Удешевление пассажирского сообщения, смягчающего эти ограничения, имеет не только большое социальное, но и экономическое значение.

Качественные характеристики уровня транспортного обслуживания связаны со скоростью, своевременностью, ритмичностью, безопасностью и экологичностью функционирования транспортной системы.

Рост скорости транспортного сообщения повышает эффективность экономических связей и подвижность населения. При перевозке грузов происходит высвобождение оборотных средств предприятий, а при перевозке пассажиров – высвобождение времени людей, которое может быть использовано на другие цели. Удешевление и ускорение перевозок на магистральных видах транспорта позволяют сблизить удаленные друг от друга регионы страны, повысить качество жизни населения, уровень деловой активности. Своевременность (регулярность, ритмичность) транспортного обслуживания в грузовом и пассажирском сообщениях имеет большое экономическое значение. В грузовом сообщении, например, от нее зависят величина страховых запасов продукции на складах грузополучателей, необходимых для поддержания непрерывности производства и снабжения населения, объем необходимых оборотных средств и затраты на хранение грузов. Снижение вредного воздействия транспорта на окружающую среду может оказать значительное влияние на развитие городских агломераций19.

В целом, транспортные коммуникации – это сфера, во все времена игравшая колоссальную, а в современную эпоху играющая еще более значимую роль в жизни человечества вообще и отдельных национальных сообществ в частности.

Наша цивилизация изначально складывалась как коммуникативный процесс: от парусного флота – к паровому, потом к железным дорогам, строительству шоссейных дорог, авиации, электрификации железнодорожного транспорта. Потом – ко все новым средствам связи: телеграфу, телефону, радио, телевидению, компьютерной технике (электронная почта, сеть Интернет), волоконной связи. Наконец, затем – к передаче энергии на расстояние по проводам, по нефте- и газопроводам. С середины XX в. в транспортной сфере, наряду с техническими и технологическими, начинают происходить структурные перемены. Меняется распределение грузов между различными видами транспорта, быстрыми темпами растут автомобильные перевозки, большое значение приобретает трубопроводный транспорт, происходит становление современного воздушного транспорта. В целом, за последние десятилетия объемы транспортных перевозок людей и грузов выросли в десятки раз, и их вклад в общее развитие формирующейся мировой транспортно-коммуникационной системы чрезвычайно велик, так же как и телекоммуникационных средств связи.

Сегодня транспортные коммуникации в значительной степени способствуют сближению различных государств и населяющих их народов, налаживанию между ними более тесных, чем когда бы то ни было, экономических, информационных, культурных и иных связей. При дальнейшем совершенствовании коммуникационных и транспортных технологий географические, социальные и культурные расстояния будут сокращаться, а их временные параметры – укорачиваться, что, в конечном счете, будет способствовать росту числа событий, происходящих в единицу времени, усилению сложности, взаимозависимости и динамизма общественно-политических реалий. Тем самым становится все более очевидной взаимообусловленность прогресса на транспорте и степени вхождения любой страны в формирующиеся глобальные политические, экономические, информационные, коммуникационные и т.п. системы, что ставит во главу угла вопрос о стимулировании развития транспорта и других средств коммуникаций в практическом аспекте.

Применительно ко внутриполитической проблематике необходимо отметить, что развитие транспортных коммуникаций, связывающих людей, центры производства материальной и духовной культуры, вокруг которых концентрируются важнейшие материальные и интеллектуальные ресурсы, на протяжении последних двух столетий было и остается осевой линией модернизации развитых стран. Как показывает их опыт, универсализация средствами транспортной коммуникации доступного основной массе населения общения мобилизует его духовный и физический потенциал, концентрирует общественно полезную энергию, стимулирует пространственную и профессиональную мобильность, повышает политическую и экономическую активность общества, способствует формированию в нем инновационного поведения. Возможности общения и передвижения – объективный показатель общественного развития страны, уровня и качества жизни ее граждан, а, значит, и одна из важных предпосылок формирования демократической политической системы, социально ориентированной экономики, развитых институтов гражданского общества.

Для России – самой большой по территории страны мира – транспортный фактор был и остается одним из важнейших факторов внутренней и внешней политики. В первую очередь, это относится к дальней переброске топливно-сырьевых ресурсов с востока на запад страны с использованием созданной еще в советский период мощной транспортной инфраструктуры (железные и автомобильные дороги, нефте- и газопроводы, линии электропередачи), многие из магистралей которой имеют выходы за рубежи страны. Наряду с этим, транспорт России продолжает обслуживать хотя и уменьшившиеся в 1990-е гг. связи по специализации и кооперированию, а также перевозке пассажиров. В целом, транспорт является одной из важнейших, системообразующих отраслей отечественной экономики, и от его функционирования и развития во многом зависит текущее состояние и перспективы национального хозяйства, а также возможности занятия ею достойного места в формирующейся системе глобального разделении труда.

Тем самым вполне уместно утверждать, что поступательное развитие транспортных коммуникаций влияло и продолжает влиять на материальное и духовное состояние общества, политическую сферу его жизнедеятельности, социальную структуру, его потенции к дальнейшему цивилизационному развитию. В целом, развитие транспорта и совершенствование его работы происходят в тесной связи с развитием общественного производства и производительных сил, а также с условиями жизни людей, ростом их благосостояния и культуры. Чем выше уровень развития общества, тем больше проникает транспорт во все сферы деятельности человека20.

1.2. Транспортный фактор в пространственном и социально-политическом развитии общества

Развитие общественно-политической сферы жизни современного социума характеризуется широким спектром тенденций, многие из которых подчас находятся друг с другом в отношениях не только противоположности, но и противоречивости.

В частности, с одной стороны, имеет место глобализация, понимаемая как процесс постепенного преобразования мирового политического пространства в единую зону, где беспрепятственно перемещаются товары, услуги, капиталы, где свободно распространяются идеи и передвигаются их носители. По сути, возникает новая политическая реальность, основными чертами которой являются формирование глобального информационного поля, постоянное движение ресурсов – человеческих, интеллектуальных, материальных и т.д., наконец, крупномасштабные институциональные трансформации21.

С другой стороны, наблюдается регионализация, т.е. повышение активности регионов как интегральных частей национальных государств, увеличение разнообразия, степени фрагментарности мира, рост национального самосознания и усиление культурной дифференциации народов, возрождение традиционных ценностей, расширение локальных и региональных националистических устремлений, порой приводящих к конфликтам разных масштабов и степени интенсивности22.

Кроме того, имеет место постепенная утрата традиционными институтами былых функций в сфере политики. В значительной степени данный процесс затрагивает такой институт, как государство, которое все в большей мере теряет статус национального суверена, обладающего внешней и внутренней неприкосновенностью субъекта международных отношений, и превращается в некую посредническую структуру, призванную оказывать всевозможные услуги своим гражданам в самых разных областях их взаимодействия с глобальным миром и локальными ареалами существования.

Параллельно происходит существенное расширение пространства политики, «увеличение» ее мест, включение в нее «старых» социальных институтов и политизация «новых», усложнение взаимоотношений и взаимосвязей. Все это требует наличия развитых институтов гражданского общества и полноценных каналов представительства различных интересов при ориентации на ценности либеральной демократии. В тех национальных сообществах, где отсутствуют зрелые гражданские структуры, способные формулировать повестку дня текущей и перспективной деятельности государства, политика элитизируется, превращается в закрытую для проникновения «посторонних» и недоступную для гражданского контроля сферу. При этом, как правило, повсеместными становятся манипулирование общественным сознанием, театрализация не только политической жизни социума, но и жизни как таковой.

Все эти и многие другие изменения мира политического делают актуальным отход от жесткого следования ставших классическими парадигм восприятия предмета политологии как исключительно сферы властных отношений. На повестку дня современной политической науки выходит комплексное междисциплинарное и мультипарадигмальное исследование смежных сфер жизни социума, изначально не имевших в своем генезисе и развитии собственно политического аспекта, однако обретших его в ходе кардинальных сдвигов и трансформаций современности.

Одной из таких сфер является сфера транспортных коммуникаций.

По своей сути транспорт представляет собой крупную многоотраслевую сферу, включающую все виды грузового и пассажирского транспорта с соответствующей инфраструктурой. Кооперационные и конкурентные отношения между различными подсистемами делают транспорт не просто суммой отраслей, а единой транспортной системой, функционирующей в различных масштабах: локальном, регио­нальном (субнациональном), национальном, транснациональном, глобальном.

От слаженной работы транспорта зависят экономическая и технологическая эффективность и функционирование отраслей промышленности, сельского хозяйства, деятельность всех структур с различной формой собственности (коллективной, муниципальной, акционерной, групповой, частной, индивидуальной и т.д.). В конечном счете, транспорт обеспечивает жизнеспособность и жизнедеятельность общества и государства в любые – как стабильные, так и переходные – периоды их существования, равно как и их взаимодействие с другими обществами и государствами. Тем самым, транспорт, наряду с энергетикой, связью, образованием, здравоохранением, другими инфраструктурными отраслями, обеспечивает условия жизнедеятельности общества, является важнейшим инструментом достижения целей его развития: социальных, экономических, культурных, внешнеполитических и др.

Поскольку важнейшее значение современных транспортных коммуникаций заключается в том, что они обеспечивают основные внутренние и внешние экономические и иные связи, то тем самым именно благодаря им не только каждая страна в отдельности, но и все мировое сообщество в целом имеют возможность пользоваться результатами международного разделения труда, развитие и углубление которого постоянно усиливаются. В свою очередь, с участием в международном разделении труда связаны результаты хозяйственной деятельности стран, темпы экономического развития, возможности накопления и потребления, т.е. уровень жизни людей и более широко – социальные условия.

Иными словами, можно признать, что транспортно-коммуникационная система выполняет очень существенную, многообразную и далеко идущую по своим последствиям функциональную роль. Вместе с тем, поскольку сама транспортировка, т.е. перемещение в пространстве, означает одновременное, по преимуществу динамическое использование пространства как такового, то эта деятельность органически входит в сферу геополитики. Соответственно, данные проблемы обретают особую важность в системе межгосударственных отношений.

С момента своего появления на Земле и до настоящего времени человек осваивает пространство благодаря перемещению в нем и получению информации об окружающем мире. Таким образом, транспорт позволяет человеку воздействовать на пространство, менять его. Развитие средств коммуникации ускоряет научно-технический прогресс, т.е. воздействует на темпоральные процессы. Вместе с тем, очевидно, что социально-экономическое, научно-техническое, культурно-цивилизационное и т.д. развитие общества всецело зависит от взаимосвязей, взаимоотношений, обменов, контактов. Иными словами, исторически прогресс в сфере транспорта и коммуникаций влияет отнюдь не только на пространство и темпоральные показатели, но и на самого человека.

Все эти три направления, по которым осуществляется воздействие транспортных коммуникаций – пространство, время, человек, – в современную эпоху стали изменяться значительно быстрее. Не будет преувеличением сказать, что уже формируется качественно новый мир. В связи с этим комплексное и всестороннее изучение транспортно-коммуникационного фактора, в том числе с позиций политологического знания, по существу, означает попытку понять действие тех сил, которые создают будущее человечества. И политические силы занимают в этих процессах далеко не последнюю роль.

В целом, роль пространства в политической, экономической, духовной жизни возросла и стала более явной, чем прежде. Особую остроту проблемы пространства приобрели в связи с его нарастающим дефицитом, который обусловлен в том числе стремительным ростом населения Земли и быстрым прогрессом транспортных коммуникаций. «Транспортно-коммуникационная революция» последних десятилетий XX в. радикально изменила положение в мире. Расстояния (а следовательно, и пространство в его общественном понимании) резко сократились: если в эпоху великих географических открытий для того, чтобы обогнуть земной шар, требовалось несколько лет; в начале прошлого столетия на это уходили недели; затем, с появлением воздушного транспорта – сутки; то сейчас время облета Земли измеряется часами.

Не удивительно поэтому, что вопросы, касающиеся пространства, в настоящее время воспринимаются иначе, чем прежде. Возникает необходимость определить само значение пространства, охарактеризовать его роль, его влияние на политику, экономику, духовную сферу общественной жизни, сделать конкретные выводы, в частности, о его взаимосвязи с транспортом. Вместе с тем, имеются определенные трудности, прежде всего, фундаментального порядка, наиболее существенные из которых заключаются в том, что в политической, экономической и т.д. практиках при всем многообразии их форм и проявлений понятие пространства обычно не отделяется, не обособляется от его материального содержимого – природных и искусственных, созданным человеком, объектов. При этом наиболее распространенным видом динамического использования пространства является транспортная деятельность – перевозка грузов и пассажиров. В самом обобщенном виде можно говорить об эксплуатации пространства для обеспечения движения материальных и информационных потоков.

По мере научно-технического прогресса во второй половине XX столетия бурно росло и диверсифицировалось именно динамическое использование пространства. В частности, можно сослаться на так называемую «транспортную революцию»23. Это более отчетливо выявило значение самого пространства как такового. Стало труднее трактовать пространство в экономическом контексте как некое незаметное, невидимое «приложение» к материальным объектам, природным и искусственным. Появилась возможность индивидуализировать конкретные участки пространства, характеризовать их пригодность для эксплуатации, их сравнительную ценность как производственного ресурса («пространственного ресурса»). При этом возможность эксплуатации (динамической и статической) конкретного пространства как ресурса будет, очевидно, зависеть, в первую очередь, от его местонахождения, размеров и содержания.

Местонахождение – важнейшая качественная характеристика каждого конкретного пространства. Удачное расположение, облегчающее интенсивное использование его человеком, повышает ценность данного пространства. Местонахождение пространства выступает как его качественная характеристика, причем характеристика, определяемая с точки зрения именно его транспортной доступности. В качестве примера можно сослаться на то, что участки на границе между сушей и морем, как правило, ценнее, чем внутриконтинентальные, так как они более интересны прежде всего для динамического (транспортного) использования. Сказанное объясняет стремление любой страны (разумеется, имеющей для этого достаточную мощь) продвинуться к морскому побережью. Не была исключением из общих правил и Россия, осуществлявшая в течение столетий своей истории движение к морю. Интенсивное использование пространства (сухопутного и морского) всеми видами транспорта вдоль бывшего советского побережья Балтики и Черного моря наглядно демонстрирует хозяйственную ценность этих регионов.

В свете сказанного объяснимо игнорирование пространства при его статическом использовании, когда оно по умолчанию считается как бы несуществующим. Поскольку человеческая деятельность при этом непосредственно направлена на материальные объекты (материальное содержимое пространства24) – обработку земли, возведение зданий, создание той или иной инфраструктуры и т.д., то очевидный, казалось бы, факт одновременной эксплуатации соответствующего конкретного пространства либо вообще ускользал от внимания, либо считался несущественным, незначительным для практических дел. Если же при этом все-таки возникали какие-то пространственные вопросы, то они не только ассоциировались с материальными объектами, но и выражались еще в категориях далекого прошлого, когда само представление о пространстве носило одномерный или двумерный характер (т.е. использовались лишь понятия расстояния – длины и площади). Поскольку этого было достаточно для практических целей, то и каких-либо серьезных проблем не возникало.

В последние десятилетия, ознаменовавшиеся бурным развитием транспортных коммуникаций, создалось совершенно иное положение. Технический прогресс привел, в частности, к тому, что средства транспорта стали относительно более автономны, менее зависимы от инфраструктуры. Морские суда получили возможность дольше находиться в плавании, совершать рейсы на громадные расстояния, осуществлять многие погрузо-разгрузочные операции собственными механизмами и, что очень важно, они стали намного меньше зависеть от окружающей среды – водной стихии, погоды. Сам процесс эксплуатации морского флота по мере этих изменений все больше выступает как процесс использования пространства.

Еще отчетливее выдвижение на первое место пространства в транспортном процессе, уже не только как среды или условия, а как объекта эксплуатации, происходило по мере развития воздушного транспорта, авиации в целом. Принципиальную перемену внесли реактивные двигатели. С их появлением стало ясно, что движение объектов с ракетной тягой становится в принципе независимым от воздушной среды и что эти объекты перемещаются в первую очередь в пространстве как таковом25.

В целом, восприятие процесса движения в корне меняется. Движение происходит в «пустом вместилище» и лишь затем – в водной или воздушной среде и т.п. Так пространство становится объектом прямой эксплуатации при движении. Космические полеты закрепили это представление как полностью обоснованное. Одновременно стал возможен подход к пространству как к ресурсу – ресурсу пространственному, который может эксплуатироваться сообразно своим свойствам динамически или статически.

Разумеется, перемены последнего времени сами по себе не породили эксплуатацию пространства. Они лишь выявили ее, сделав гораздо более заметной. Впрочем, и в прошлом в определенных ситуациях эксплуатация пространства проявляла себя в политике и экономике. Тот факт, что пространство является, кроме прочего, еще и ресурсом, позволял, с присвоением определенной его части (т.е. конкретного пространства), извлекать соответствующую политическую, экономическую и иную выгоду26. При этом не поиски земель для нужд сельского хозяйства, не овладение морями для развития рыболовства или извлечения из морской воды драгоценных металлов приводили в движение целые народы в эпоху великих географических открытий или еще раньше, при крестовых походах. Во все времена основным движущим мотивом подобных и многих других исторических событий было стремление овладеть пространством как таковым и находившимися в нем коммуникациями. Речь шла либо о высокоценном пространстве, либо даже о пространстве вообще. Пространство было главной, а иногда даже единственной целью экспедиций и завоеваний. Желание овладеть только пространством стимулировало жестокую «очистку» территории от коренного населения, его физическое уничтожение, полное или частичное изгнание, оттеснение с более ценных территорий на гораздо менее ценные и т.д.27

Немаловажным обстоятельством является первичность пространства и вторичность содержащихся в нем искусственных материальных объектов. Именно ценность конкретного пространства, его местонахождение, его доступность делает целесообразным сооружение морских портов, сухопутных торговых центров28, создание транспортных и других инфраструктур, а не наоборот. Так возникли, например, на Руси Господин Великий Новгород, порты Балтики (включая Петербург), Москва, в Америке – Нью-Йорк, в Англии – Лондон и т.д.

Более того, уже существующие города постепенно приходят в упадок и даже совсем исчезают с географической карты, когда по разным экономическим, транспортным и политическим причинам снижается ценность того участка пространства, где они находятся. В таких случаях можно говорить об определенном изменении экономических, транспортных и политических координат с течением времени, либо о воздействии уже временного фактора. Если рассмотреть влияние последнего на ценность земного пространства в общих чертах, то обращает на себя внимание, что в настоящее время происходит очень быстрая «оккупация» земного пространства человеком, его экономическое и иное освоение. При этом, в основном благодаря развитию транспорта, осваивается не только суша, но и морские акватории, воздушное пространство, глубины океана и т.д. Быстрое увеличение населения Земли, прогресс науки и техники позволили ввести в хозяйственный и иной оборот прежде практически безлюдные площади Севера, других отдаленных районов. Свободных в экономическом смысле пространств становится все меньше, в политическом же смысле их, по существу, уже нет. Фактический раздел прибрежных районов Мирового океана – лучшее тому подтверждение.

Сокращение свободных пространственных ресурсов и, что очень важно, ожидание еще большего их сокращения и даже дефицита несомненно увеличивают их общую ценность. Наиболее ценные участки вызывают повышенное стремление овладеть ими. Это влечет за собой важные геостратегические последствия. Анализ показывает, что и начавшийся процесс перекройки границ, и рост сепаратизма, и так называемые национально-освободительные движения во многом связаны со стремлением овладеть определенным пространством, закрепить его за «своим» государством, «своей» партией или группировкой, «своим» этносом. Разумеется, подобное происходило практически на всем протяжении человеческой истории. Однако сейчас речь идет о серьезном обострении данного процесса, вызванном усиливающимся дефицитом пространства как такового.

По мере того, как пространственные ресурсы эксплуатируются все интенсивнее, а их свободные резервы уменьшаются, сам факт владения ими может приносить растущий доход в зависимости от качества организации данного конкретного пространства. Пространственные ресурсы, которые по своему экономическому, политическому и военному значению могут быть отнесены к стратегическим, ставят вопрос об их оптимальном использовании. Речь идет и о непосредственном использовании пространства как такового, и о тех видах эксплуатации, при которых на первый план выдвигается его материальное содержимое.

Соответственно, большее значение, чем прежде, приобрели вопросы оптимального динамического использования пространства (например, лучшей организации движения всех видов транспорта), более широко – передвижения в пространстве вообще (морской навигации и движения летательных аппаратов). Одна из проблем – оптимальная организация движения в целом, с точки зрения не только безопасности, но и эксплуатации пространства как такового. Оно, кроме всего прочего, должно эксплуатироваться таким образом, чтобы допустить максимум передвижения (людей, грузов, средств транспорта и т.д.) при минимуме загрузки пространства и принести максимальный доход.

Одним из важных аспектов решения данной проблемы, как показала мировая практика, является создание инфраструктуры современных магистралей, «транспортных коридоров», «мостов», оборудованных новейшей техникой терминалов и т.д. Роль инфраструктуры, позволяющей повысить интенсивность эксплуатации пространства, весьма интересна в двух отношениях. Прежде всего, неподвижная инфраструктура, функционирование которой относится к статическому использованию пространства, обеспечивает в конечном итоге именно динамическое его использование. Она и создается, собственно, для целей динамического использования.

Таким образом, транспортная и иная подобная инфраструктура олицетворяет связь между статической и динамической эксплуатацией пространства29. Она как бы демонстрирует, что различие между двумя видами эксплуатации скорее внешнее, формальное, нежели принципиальное. Это опять наглядная иллюстрация к тому, о чем говорилось вначале: оба вида деятельности – динамической и статической – означают эксплуатацию пространства. Просто первый осуществляет это более явно, а второй – несколько замаскировано.

Еще одно важное обстоятельство относится к другому аспекту вопроса – к роли государства. Особая функция инфраструктуры для инициирования (хронологически и технологически) использования пространства очевидна. Без нее не только динамическая, но и статическая эксплуатация пространства была бы невозможна. Однако, в свою очередь, создание современной транспортной и иной инфраструктуры немыслимо без государственного участия, прямого или косвенного. Таким образом, мы неминуемо выходим на вопросы о роли государства, а более широко – на государственную политику развития транспортных коммуникаций, имеющую как внутренние, так и внешние предпосылки, факторы, измерения, приоритеты, последствия и т.д.

Ранее мы уже говорили о том, как на протяжении всей истории пространственный фактор влиял на действия властей, в частности, заинтересованных в получении доходов, которые может принести сам факт владения пространством, в первую очередь, более ценным и дорогим. В наше время те же факторы оказывают воздействие на внутреннюю и внешнюю политику государств, вызывая подчас кардинальные сдвиги не только внутри страны, но и на международной арене. В общем, количественные и качественные перемены на транспорте, особенно интенсивно происходившие во второй половине XX в., по своим масштабам вполне сравнимы с тем, что было достигнуто в целом за всю его предыдущую историю. В результате значение транспорта колоссально возросло, более выпукло проявилась его роль как важнейшего звена инфраструктуры. Сегодня развитие транспортных коммуникаций определяет не только «освоение» и структуризацию пространства, т.е. экстенсивный процесс экономического роста и общественно-политического развития, но и качественное совершенствование данных сфер жизни социума. В этом смысле сфера коммуникаций, включающая перемещение теперь уже не только материальных, но и нематериальных объектов (прежде всего информации), превратилась в ключевую. Соответственно, ее функционирование становится важнейшим фактором развития и общества, и государства.

Конечно, первые признаки грядущих перемен стали проявляться намного раньше собственно самой транспортно-коммуникационной революции. Технический прогресс и другие факторы привели к преобразованиям на морском и речном флоте, а также на наземном транспорте. Водный транспорт стал меняться благодаря появлению пароходов, а на суше железные дороги стали заменять гужевой транспорт в Европе (включая Россию) и Северной Америке, а затем и в других регионах. Тем не менее, только в XX столетии транспортные коммуникации вступают в длительный период высоких темпов развития и глубоких качественных преобразований. Именно в XX в. возникают новые транспортные отрасли, либо не существовавшие ранее, либо делавшие свои первые, пробные шаги. В середине XX столетия они уже не только начнут практически функционировать, но и станут важнейшими компонентами мировой экономики. Речь идет об автомобильном, авиационном и трубопроводном транспорте. Кроме того, с середины прошлого столетия трассы морских судов быстро превращаются в сеть постоянных морских коммуникаций, постепенно формируя совместно с другими видами транспорта (железнодорожным, автомобильным, речным, трубопроводным) общемировую транспортную систему.

В XX в. происходит вытеснение гужевого транспорта железнодорожным, который получает наиболее широкое распространение в промышленно развитых странах. Однако к концу столетия железнодорожный транспорт столкнулся с серьезным конкурентом в виде автомобильного транспорта. Итогом этого соперничества стала специализация железнодорожного транспорта на перевозках грузов на дальние расстояния, а автотранспорта – на короткие и частично средние дистанции.

Потеря железными дорогами своих позиций в пользу автомобильного транспорта, который во второй половине XX в. принял на себя основные перевозки грузов и пассажиров на короткие и средние расстояния, в то время как авиация стала обслуживать большую часть транспортировок пассажиров, ценных грузов и срочной почты на дальние расстояния, обычно объясняется экономическими причинами. Действительно, многие схемы этих перевозок изменились в результате ценовой конкуренции. Однако есть и другая не менее важная причина, по которой «гегемония» железнодорожного транспорта, возникнув в прошлом столетии, была затем им утеряна. В условиях чрезвычайно быстрого хозяйственного развития во второй половине XX в., которое сопровождалось переменами в географии, объемах и структуре грузо- и пассажиропотоков, автомобили смогли предложить более адекватные услуги. Сама сеть железных дорог с их обширным обеспечением жестко и постоянно зафиксирована на определенных (в основном магистральных) направлениях и весьма ограничена в возможностях их изменения. Лишь к началу XXI в. железные дороги стали обретать свое «второе дыхание» в совместных транспортных структурах, кооперируя свою работу с автомобильным и другими видами транспорта.

Вообще, положение на железнодорожном транспорте за последние годы XX в. и в самом начале нашего столетия отражает весьма противоречивые процессы, происходящие в разных регионах мира. Если в наиболее развитых странах Запада период острой конкуренции между железными дорогами и автомобильным транспортом привел, в целом, к рациональному разделу рынка между ними и переходу к работе по интеграции этих видов транспорта в рамках интермодальных перевозок, то в бывших социалистических странах происходят весьма болезненные процессы адаптации железнодорожного транспорта к новым рыночным реалиям, а в развивающихся странах развитие вообще идет крайне трудно. Особо отметим, что в развитых странах улучшение работы железнодорожного транспорта в основном связано с инновациями технического и организационного характера. Внедряются новые типы транспортных средств, совершенствуются методы управления работой, включая как эксплуатационную, так и коммерческую деятельность.

Развитие видов транспорта существенно сказалось и на перевозках пассажиров. Данного рода перевозки на межконтинентальные дальности сегодня стали прерогативой гражданской авиации, а морские пассажирские суда перешли к круизному обслуживанию. Перевозки пассажиров на средние и короткие расстояния берут на себя автомобили. Внутренний водный транспорт специализируется на туристических маршрутах и перевозках пассажиров в малоосвоенных районах.

В глобальном масштабе интенсивное развитие получила транспортная инфраструктура, инвестирование средств в которое осуществлял целый ряд стран мира вне зависимости от специфики их экономического и социально-политического строя.

В целом, на протяжении всей истории человечества и вплоть до настоящего времени развитие транспортных коммуникаций приводило и приводит к расширению возможностей человека по освоению пространства. В итоге человеческое сообщество так или иначе повышает свое материальное благополучие. Это, в свою очередь, дает возможность увеличения численности населения, что само по себе означает рост (при прочих равных условиях) экономического и иного потенциала. Процессы научно-технического и социально-экономического развития позволяют людям повышать уровень своих знаний, культуры в широком смысле, уделять больше времени и сил духовной сфере, наполнять ее подлинно человеческим содержанием.

Развитие транспорта в XXI в. в значительной мере будет определяться такими процессами, как рост населения в развивающихся странах, дальнейшее развитие глобальной экономики, региональных интеграционных процессов, широкое внедрение в управление производством новейших электронных средств, изменения в системе международного разделения труда, пространственная организация производственных процессов. Все это непосредственно скажется на объемах и товарной структуре грузопотоков, их географии, логистике, парке транспортных средств, параметрах транспортной инфраструктуры. Также ожидается, что именно транспортные затраты производителей станут ключевым условием ценовой конкуренции между ними.

Развитие транспортных коммуникаций, освоение все новых пространств при растущем населении периодически создает то в одном, то в другом регионе планеты дефицит жизненного пространства. Острота этого дефицита усугубляется тем, что почти полная доступность пространства привела к резкому ухудшению его качества (в том числе к порче окружающей среды во всех смыслах этого слова), и данный процесс продолжается. Негативными переменами, в частности, затронут климат планеты, происходит глобальное потепление. Немалый вклад в ухудшение окружающей природной среды вносит транспорт и его инфраструктура (морские порты, аэропорты, трубопроводы, автомобильные и железные дороги), аварии на которой наносят ущерб экосистемам и здоровью людей. Данные обстоятельства привели к различным ограничениям и запретам в сфере транспорта, направленным на снижение вызываемого его работой вреда окружающей среде (нормирование уровней шумности в гражданской авиации, выбросов выхлопных газов на автотранспорте и т.п.).

В то же время пространственная экспансия человека, улучшая в целом его существование, запустила в действие ряд важных для общества процессов. Среди них – разделение труда и дальнейшее развитие специализации, возникновение городов и разделение населения на сельское и городское, а затем ускоренная урбанизация, развитие торговли и транспорта, массовая миграция людей. Более того, все эти процессы, будучи инициированы обычно в очень далеком прошлом, в дальнейшем продолжались, в том числе и в настоящее время, во многом под воздействием транспортно-коммуникационного фактора. Иными словами, развитие транспортно-коммуникационных средств сравнимо по своим последствиям с неким подобием пружины, которая, будучи сжата, а потом отпущена, инициирует или усиливает цепную реакцию последствий, включая передвижение людей и товарных масс, потоки информации, развитие политических отношений и т.д.

Если же подвести общие итоги более чем двухвекового периода, который начался с промышленного переворота на рубеже XVIII–XIX столетий и в 1950–1960-х гг. стал переходить в эпоху научно-технической революции (НТР), то внимание привлечет ряд важных обстоятельств.

Во-первых, среди технических достижений, преобразовавших всю мировую экономику, а вместе с ней и социально-политическую жизнь, особую роль выполнили новые средства транспорта и связи. Обладание этими средствами, умение использовать их по назначению, а также способность совершенствовать и модернизировать их – все это, помимо прочего, с определенного момента стало представлять собой важнейший ресурс государства в осуществляемой им внутренней и внешней политике. И, как наглядно показал многообразный исторический опыт развития в условиях стабильных и нестабильных обществ, мирного и военного времени, чем оперативнее и эффективнее государство использует данный ресурс, чем своевременнее ему удается устанавливать контроль над ним или отказываться (полностью или частично) от такого контроля, тем больше конкурентных преимуществ это государство приобретает в сравнении с другими субъектами политического процесса, действующими внутри страны и на международной арене.

Во-вторых, с вхождением в индустриальную эпоху возникло всеобщее убеждение во всесилии техники, а следовательно, и во всесилии государства, вооруженного передовой техникой. Это, с одной стороны, стимулировало прогресс, инновации, здоровую конкуренцию в различных сферах и отраслях экономики, не позволяющую им «застаиваться», однако, с другой стороны, породило целый набор отрицательных последствий. Среди них, например, недооценка многих негативных воздействий широкого распространения новых транспортных средств на здоровье человека, рост угроз экосистеме, снижение уровня планетарной безопасности. Или, например, усиление политических, экономических и даже цивилизационных противоречий между развитыми и развивающимися странами, а также внутри первой и второй групп стран по широкому спектру вопросов, что явно не способствует стабильности международных отношений.

В-третьих, опыт индустриального и начавшегося постиндустриального обществ со всей очевидностью подтвердил, что происходит постоянное наращивание темпов прогресса, так называемое «ускорение времени», а следовательно, и сокращение этапов развития по сравнению с предыдущими. Вкупе с увеличивающимся дефицитом пространства – физико-географического, политического, экономического, социокультурного, информационного, наконец, личного – данное обстоятельство позволяет говорить об уплотнении пространственно-временного континуума как такового. Применительно к интересующему нас миру политического данного рода уплотнение может привести к такому ускорению течения политического времени (сферы хронополитики) и такому переструктурированию политического пространства (сферы геополитики), которые вызовут радикальные трансформации, выдвинут на авансцену новых политических субъектов и новые типы политических отношений, возведут в ранг категорического императива максиму «сделать больше в условиях постоянно уменьшающегося пространства за сокращающийся период времени» – словом, создают принципиально новую общественно-политическую среду, непригодную для ныне действующих институтов, неподдающуюся регулированию существующих норм и – что самое, видимо, главное – неподвластную контролю со стороны человека.

Кстати, такого рода реальность, хотим мы того или нет, уже вовсю формируется. Наступает новая эпоха, в которой транспортно-коммуникационный компонент политической жизни будет, по всем имеющимся признакам, играть еще более значительную и явную роль.

1.3. Транспортная политика в системе мероприятий государственной политики

Изучение государственной транспортной политики предполагает, прежде всего, выявление сущности государственной политики как ее родового понятия и более широкого явления. В настоящее время в политической науке и исследованиях государственного управления государственная политика рассматривается в качестве:

• системного общественного явления, относящегося к категории социально-политических феноменов, в которых фиксируются наиболее существенные тенденции жизнедеятельности общества и государства;
• целенаправленного управления процессами общественного развития;
• практического, организующего и регулирующего воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающегося на властную силу государства;
• особого вида деятельности по осуществлению государственной власти;
• составной части системы политической власти, выполняющей определенные функции и задачи, а также реализующей регулирующие действия государственной власти, закрепленные в законах и иных нормативных правовых актах;
• важнейшего фактора модернизации, реализации социальных, политических, экономических и технологических изменений в государстве и обществе, ориентированных на будущее;
• одновременно науки и искусства, одного из видов публичной профессиональной деятельности, доминантой которого является противоречие между объективным характером управления и субъективным способом его осуществления30.

При всем многообразии смысловых оттенков и черт, таким образом, очевидно, что государственная политика должна обеспечивать решение комплекса задач по реализации целей политического, социального, экономического, культурного, информационного и т.п. развития общества, удовлетворению его разнообразных потребностей. При этом сам процесс должен осуществляться в рамках определенной стратегии и тактики управления, способов и методов его реализации, адекватных развитию ситуации в стране и выработанных на основе определенных принципов и идеалов, которые отражают внутри- и внешнеполитические приоритеты общества и государства.

Государственная политика предполагает планирование и осуществление последовательности действий органов власти по решению важных для общества и государства проблем. В этом ракурсе государственная политика состоит из следующих действий: определение целей и приоритетов развития страны; разработка стратегии политики и планирование ее реализации; анализ и оценка эффективности альтернативных программ; их обсуждение и консультирование с различными группами интересов и широкой общественностью; принятие государственных (политических) решений; мониторинг процесса выполнения программ; оценка результатов их осуществления.

Виды государственной политики выделяются по критериям сфер социальной жизни, на которые она направлена, и важных проблем страны, которые она призвана решить. В этом случае различают: экономическую, социальную, экологическую, культурную, национальную, внутреннюю, внешнюю, военную, информационную и т.д. политику. По уровням реализации выделяются общегосударственная (национальная), региональная, местная (муниципальная) политика.

Цикл государственной политики состоит из 4 этапов:

1) инициирования государственной политики, т.е. определения важных общественно значимых проблем, целей и задач по их решению органами власти и другими акторами;

2) формирования государственной политики, т.е. разработки стратегии и плана решения проблем, принятия содержащего их доктринального документа;

3) реализации государственной политики, т.е. осуществления ее целей и задач и мониторинга данного процесса;

4) оценки государственной политики, т.е. установления степени соответствия достигнутых в ходе ее реализации результатов поставленным на первом этапе целям и задачам31.

Методами формирования государственной политики служат инструменты стратегического прогнозирования и планирования развития страны, регионов и муниципалитетов. К данным методам относятся: прогнозирование и программирование социально-экономического развития государства; индикативное и директивное, целевое бюджетное и территориальное планирование, скользящий рассчитанный на несколько лет бюджет; форсайт; разработка стратегий, планов и концепций развития страны и ее отдельных районов, и др.

Методами реализации государственной политики (методами государственного управления) выступают способы управляющего воздействия на общественные отношения легитимными средствами. Различают административно-правовые, организационные, политические, экономические, социальные, организационно-технические, информационно-идеологические методы32.

Будучи объектом государственной политики, транспортные коммуникации, независимо от форм правления и территориально-политического устройства, типов политического режима и экономического уклада и т.д., представляют собой единую отрасль хозяйства страны, единую систему, состоящую из взаимосвязанных звеньев. Управление ею, помимо прочего, предполагает:

• развитие на единых принципах правовых основ транспортной деятельности;
• сбалансированное распределение бюджетных ресурсов между различными видами транспорта;
• координацию развития инфраструктуры различных видов транспорта;
• согласование интересов и объединение усилий различных уровней исполнительной власти в развитии транспортной системы и «стыковку» транспортных систем отдельных регионов;
• регулирование межвидовой конкуренции;
• формирование на транспорте единого информационного пространства;
• согласование интересов и объединение усилий государства и бизнеса в развитии транспортной системы.

На протяжении длительного времени во многих государствах мира развитие органов и структур управления транспортными коммуникациями проходило в направлении организационного обособления ведомств, осуществляющих государственное управление разными подсистемами транспортной отрасли. Результатом этого стало разделение между разными ведомствами и их подразделениями функций государственного управления отдельными элементами транспортной системы, участвующими в осуществлении однородных видов перевозок и тесно связанными едиными технологическими схемами.

Современные реалии потребовали совершенствования системы государственного управления транспортом и повышения эффективности регулирования транспортной деятельности. Переход к новым принципам в экономике и политике сделал необходимым:

• пересмотр роли и функций государственных органов управления;
• сокращение размеров государственной собственности;
• исключение прямого участия государства в производственной деятельности;
• приватизацию предприятий, не связанных с исполнением государством прямых функций по обеспечению обороноспособности и безопасности страны;
• повышение эффективности управления государственной собственностью.

Сегодня становится очевидным, что система государственного регулирования должна быть комплексной, тесно увязанной с национальной транспортной политикой и рационально структурированной в отношении распределения функций между различными органами. Регулирование состоит из разработки правил, контроля и надзора за их исполнением, а также правоприменения, включая санкции за нарушения. Эти функции должны быть разделены между государственными ведомствами.

Государственная транспортная политика направлена на реализацию следующих целей и интересов.

Первый уровень целей связан с обеспечением общественных и государственных интересов, в первую очередь, макроэкономической эффективности, национальной безопасности и обороноспособности.

Второй уровень – обеспечение интересов потребителей услуг транспортной отрасли, заключающихся в возможности своевременно получать необходимые транспортные услуги, качество которых будет соответствовать их цене.

Третий уровень – учет интересов предприятий транспортной отрасли, заключающихся, как и у всех хозяйствующих субъектов, в достижении финансово-экономической эффективности и устойчивости своей предпринимательской деятельности, а также в обеспечении ее развития.

В настоящее время государство во многих промышленно развитых странах мира, как это будет показано в дальнейшем, отказывается от патернализма в отношении транспорта, исходя из того, что экономической основой функционирования и развития транспортной системы должна стать конкуренция негосударственных операторов и привлечение частного капитала в транспортный сектор. Поэтому необходимы равные условия, правовые гарантии и хозяйственная самостоятельность для развития и функционирования в отрасли предприятий всех форм собственности, равенство всех без исключения субъектов рынка при транспортном обслуживании. Государственное участие в транспортных компаниях планомерно сокращается и признается оправданным только в тех случаях, когда деятельность компаний имеет стратегическое значение для национальной безопасности страны.

Сегодня политика развития транспортных коммуникаций, так или иначе ориентированная на полное удовлетворение потребностей экономики и общества в перевозках с точки зрения экономичности, безопасности и экологичности, включает в себя следующую систему приоритетов:

• участие государства в транспортной деятельности сводится к минимуму при значительном повышении эффективности контроля, регулирования, поддержки;
• государство несет полную ответственность за устойчивое развитие транспорта, за состояние и развитие стратегической транспортной инфраструктуры;
• рынок транспортных услуг развивается на основе конкуренции независимых транспортных операторов;
• налоговое регулирование используется как инструмент достижения заявленных приоритетов;
• развитие экспорта транспортных услуг рассматривается как важнейший фактор конкурентоспособности государства на международной арене;
• транспорту должна быть доступна самая экономичная, безопасная и экологичная техника;
• государство отвечает перед обществом за безопасное, экономически эффективное и экологически устойчивое функционирование транспортной системы.

Основными сферами ответственности государства в рамках осуществляемой им транспортной политики являются следующие:

• совершенствование правовых основ транспортной деятельности;
• выработка и контроль над соблюдением правил конкуренции и условий доступа к инфраструктуре;
• выработка и контроль над выполнением стандартов безопасности транспортных процессов и воздействия транспорта на окружающую среду;
• обеспечение антитеррористической и антикриминальной безопасности на транспорте;
• решение задач оборонного и мобилизационного характера;
• обеспечение минимальных стандартов транспортного обслуживания для всех слоев населения и регионов страны;
• поддержание в работоспособном состоянии существующей базовой инфраструктуры транспорта;
• обеспечение соответствия развития транспортной инфраструктуры развитию производительных сил,
• проведение структурных преобразований на транспорте.

При этом государство реализует принцип минимально необходимого вмешательства в транспортную деятельность. Сферами, в которых государство стимулирует и поддерживает соответствующие изменения, являются:

• развитие конкуренции на рынке транспортных услуг;
• создание условий для инноваций на транспорте;
• реализация инвестиционных проектов, особо значимых для ликвидации «узких мест» в транспортной инфраструктуре;
• развитие экспорта транспортных услуг и создание благоприятных условий для отечественных операторов на международных рынках транспортных услуг;
• повышение доступности транспортных услуг для наименее обеспеченных слоев населения и для людей с физическими недостатками.

Необходимо подчеркнуть, что государственная транспортная политика – это объективная необходимость. Транспорт – одна из важнейших отраслей экономической инфраструктуры, которая рассматривается государством как приоритетная, так как ее функционирование непосредственно влияет на развитие экономики и социальной сферы. Наряду с топливно-энергетическим и сырьевым комплексами, металлургией, военной и атомной промышленностью, транспорт – сектор экономики, являющийся критичным с точки зрения удовлетворения общественных нужд и обеспечения устойчивой работы экономического комплекса в целом. Эта особенность проявляется в следующем.

Во-первых, реализация транспортных проектов непосредственно затрагивает вопросы развития производительных сил и населенных территорий, использования природных ресурсов, расходования средств бюджетов всех уровней. Транспортная инфраструктура является одним из наиболее фондоемких секторов национальной экономики.

Во-вторых, транспортная деятельность объективно считается сферой повышенного техногенного риска и повышенной уязвимости для террористических воздействий. Транспорт – второй по значимости, после энергетики, источник загрязнения окружающей среды и один из главных потребителей невоспроизводимых природных ресурсов.

В-третьих, решения в области развития транспорта порождают комплексный мультипликативный эффект. Ошибочные решения могут привести к необратимым негативным последствиям, нарушить устойчивость социально-экономического развития страны.

Одно из эффективных средств управления в современных условиях – делегирование полномочий центральных властных органов региональным и муниципальным органам. В рамках разграничения полномочий между различными органами управления транспортом на центральном уровне, как правило:

• принимаются уставы, кодексы и другие базовые законы, относящиеся к отдельным видам транспорта;
• устанавливаются единые требования по обеспечению безопасности и экологичности транспортного процесса;
• принимаются принципиальные решения по развитию опорной транспортной инфраструктуры;
• решаются вопросы, связанные с международной интеграцией в области транспорта, и осуществляется регулирование международных перевозок;
• принимаются нормативные правовые акты, относящиеся к межрегиональным перевозкам, и осуществляется их регулирование.

Региональным и местным администрациям делегируется решение следующих вопросов:

• распределение централизованных дотаций, материальных ресурсов;
• контроль за местными тарифами;
• выдача лицензий на виды транспортной деятельности;
• управление предприятиями, находящимися в государственной собственности.

Реализация на практике этих принципов управления транспортом способствует формированию единой транспортной системы того или иного государства, готовой эффективно работать в современных условиях.

Что же касается формы государственной поддержки отдельных видов транспортной деятельности и транспортных проектов, то эта поддержка должна носить целевой характер и ограничиваться, как правило, теми сегментами, где рыночные механизмы не обеспечивают необходимый уровень транспортного обслуживания. Речь идет, прежде всего, о предоставлении так называемых общественных услуг (отдельные виды транспортной деятельности, безопасность, обороноспособность и экология).

Государственная поддержка предоставляется на основе контрактов с операторами или целевых адресных дотаций, предоставляемых пользователям. В случае, когда государство оказывает поддержку операторам, оно имеет право на применение конкурсных принципов их допуска к выполнению данного вида деятельности.

Государство осуществляет поддержку в следующих случаях:

• при перевозках пассажиров в городском и пригородном транспорте, с учетом необходимости сохранения в этом секторе тарифов, приемлемых для абсолютного большинства населения, а также необходимости повышения качества услуг городского пассажирского транспорта как альтернативы использованию личных автомобилей;
• при транспортном обслуживании менее развитых (депрессивных) регионов, где спрос на транспортные услуги недостаточен для обеспечения рентабельной деятельности операторов, обеспечивающих связь этих регионов с базовой транспортной сетью (например, перевозки пассажиров воздушным и водным транспортом в регионах, где они являются безальтернативным средством сообщения).

При этом усилия государства все более концентрируются не на предоставлении общественных услуг, а на их финансировании. Государство осуществляет допуск частных компаний на рынок общественных услуг, вводя государственные заказы и конкурсные принципы их распределения.

Какова же сфера ответственности центральных, региональных и муниципальных органов власти за состояние и развитие транспортной системы? В чем заключаются особенности их взаимодействия?

Как известно, свойства элементов транспортной системы имеют значительные территориальные различия. Эта неравномерность – продукт эволюции транспорта под влиянием широкого спектра факторов: политических, экономических, социокультурных, региональных, климатических, естественно-географических и т.д. Структурная неоднородность пространства той или иной страны в природно-географическом, ресурсном, экономическом, социальном, этническом и политическом аспектах выступает объективной предпосылкой региональной политики. Подобная неоднородность вынуждает разрабатывать стратегию развития транспортной отрасли с учетом интересов и особенностей регионов.

Тем самым управление транспортной системой осуществляется на основе разграничения сферы ответственности и взаимодействия центральных органов исполнительной власти, региональных администраций, органов местного самоуправления, саморегулируемых организаций. Центральные органы исполнительной власти делегируют часть полномочий и ответственности по управлению транспортным комплексом подведомственным учреждениям и предприятиям, а также региональным органам исполнительной власти. То есть государственное регулирование осуществляется на основе баланса частично автономного функционирования регионального уровня управления и вертикальной координации его деятельности центральными органами исполнительной власти.

В целом, существуют три канала территориального регулирования:

1) взаимодействие центральных органов государственного регулирования с подведомственными системообразующими элементами транспортной системы, осуществляющими хозяйственную деятельность и исполняющими делегированные им отдельные функции государственного регулирования (например, государственные бассейновые управления водных путей и судоходства, морские администрации портов и др.);

2) взаимодействие центральных органов государственного регулирования с надзорными органами, а также с подведомственными государственными учреждениями, исполняющими делегированные им функции государственного управления (например, межрегиональные территориальные управления воздушного транспорта, центры сертификации гражданской авиации и др.);

3) взаимодействие центральных органов государственного регулирования на транспорте с региональными администрациями и межрегиональными органами управления.

В современных условиях нередко необходимы нестандартные подходы к разработке и воплощению в жизнь регионального направления политики в транспортной отрасли. Все звенья управления должны быть нацелены на решение новых задач повышения эффективности системы регионального регулирования. При разработке и проведении региональной политики необходимо исходить из следующих базовых подходов.

Региональная власть призвана быть активным организатором и гарантом развития транспортной системы, устанавливать «правила игры» в рамках общенационального законодательства.

Достижение общественного согласия – важнейшая предпосылка развития регионов. Продуктивный диалог между властью, бизнесом и обществом в целом помогает формировать благоприятные условия для развития транспортной системы.

Государственная региональная политика и политика регионов – не разрозненные части, а единое целое, они дополняют друг друга.

Развитие единой транспортной системы в той или иной стране должно способствовать решению задач региональной экономической политики, главная из которых – формирование и укрепление экономической основы для самостоятельного социально-экономического развития регионов при четком разграничении компетенции и ответственности между центральными, региональными и местными органами власти.

При разграничении предметов ведения и полномочий между центром и регионами главным критерием должен быть характер основной деятельности объекта управления на транспорте. В связи с этим на общенациональном уровне:

• принимаются решения по развитию транспортной инфраструктуры, имеющей общенациональное значение;
• принимаются решения в области регулирования международных и межрегиональных перевозок;
• устанавливаются требования по обеспечению безопасности транспортного процесса;
• разрабатываются принципы и правовые основы для регулирования транспортной деятельности на региональном уровне.

Региональные органы власти должны взять на себя основную ответственность по созданию механизмов обеспечения внутрирегиональных, прежде всего, социально значимых, грузовых и пассажирских перевозок. Перевозки пассажиров на внутригородских и пригородных линиях также должны регулироваться органами власти регионов и органами местного управления.

Учитывая сложность транспортных коммуникаций как объекта управления, а также практическую невозможность выработки согласованной региональной транспортной стратегии в разрезе каждого из регионов подавляющего большинства стран мира, важным направлением считается сотрудничество органов государственного управления транспортным комплексом с отраслевыми и межтранспортными ассоциациями, союзами, другими профессиональными объединениями. Оно призвано повысить публичность деятельности в области государственного регулирования транспортного комплекса, обеспечить прозрачность принимаемых государственными органами решений, учет интересов предприятий транспортного комплекса, а также привлечь их представителей к процессу подготовки этих решений.

В процессе взаимодействия с органами государственной власти по вопросам государственного регулирования на транспорте ассоциации могут на постоянной основе принимать участие в:

• разработке предложений в области стратегического планирования, функционирования и развития транспортной отрасли;
• стандартизации услуг транспортной отрасли;
• техническом обеспечении лицензирования, сертификации и аттестации в подотраслях;
• разработке проектов общетранспортных и отраслевых законодательных и нормативных актов, отраслевых технических стандартов;
• разработке и корректировке правил предоставления транспортных услуг;
• мониторинге и анализе мнения потребителей об уровне качества предоставляемых транспортных услуг.

Добавим также, что актуальной проблемой государственной транспортной политики стало сбалансированное, рациональное развитие и использование различных видов транспорта. Выход на направление такого развития и использования транспортных коммуникаций способствовал бы выбору органами власти, инвесторами и предприятиями оптимальных транспортных схем, пропорциональному развитию транспортной инфраструктуры и в целом появлению системного эффекта на рынке транспортных услуг.

Принимая во внимание важность органичного и эффективного сочетания общенациональных и региональных приоритетов политики развития транспортных коммуникаций, проанализируем (в порядке иллюстрации) конкретный опыт такого сочетания, взяв в качестве примера крупнейшую «автомобильную державу» США.

В США разрабатывались исключительно важные для регионального развития программы инфраструктурного характера или программы-проекты, ориентированные на решение конкретных энергетических, экологических и т.п. проблем. К крупнейшим из них следует отнести предложенную президентом Д. Эйзенхауэром и принятую конгрессом США в 1956 г. программу сооружения «Национальной системы междуштатных шоссейных дорог». К 1980 г. на ее основе была создана сеть автомобильных дорог протяженностью 32,5 тыс. миль, а федеральные дороги существенно способствовали развитию экономических связей между отдельными штатами и регионами.

На смягчение кризиса крупных городов, в том числе их транспортных систем, особенно острого в урбанизированных районах Северо-Востока США, была направлена «Национальная программа городского строительства», распространившаяся на 150 городов.

Еще одной регионально значимой программой в транспортной сфере следует считать «Транс-Аляскинский нефтепровод» – крупнейший в истории строительства в США проект, имевший общенациональное значение. Кроме освоения новых месторождений нефти на Аляске, призванных удовлетворить 10–12% ежегодной потребности американской экономики в нефти в течение 20 лет и существенно сократить ее импорт, программа «Транс-Аляскинский нефтепровод» попутно с прокладкой нефтепровода, проходящего по неосвоенным районам, предусматривала создание развитой производственной и непроизводственной инфраструктур. Особенностью этой программы, отличающей ее от всех других региональных программ, осуществляемых в США, является ведущая роль частного капитала в ее реализации. Финансирование программы и управление ею находились в руках группы нефтяных корпораций33.

Наряду с рассмотрением транспорта в качестве объекта государственного управления, при формировании и реализации концептуальных основ политики развития транспортных коммуникаций необходимо помнить о двойственной природе транспорта. Транспорт – это не только объект, подверженный воздействию государства и его властных институтов в различных его формах и проявлениях – формирующем, организующем, руководящем, управляющем и т.д. Это также не только объект, подконтрольный в условиях демократического правового государства гражданским структурам.

Ресурсоемкость транспорта, обусловленность его развития объемом, структурой и размещением материального производства, значительная роль транспорта в обеспечении государственных функций – все это делает транспортные предприятия и организации, среди которых есть и местные, и региональные, и общенациональные, и транснациональные, важнейшими субъектами хозяйственной деятельности34. По мере осознания и расширения сферы своих экономических интересов, важнейшим из которых становится максимизация прибыли при минимизации издержек, транспортный комплекс неизбежно превращается в группу интересов, начинает активно искать механизмы корпоративного представительства в органах власти и управления различного уровня, вступает в коалиционные и союзнические отношения с другими политическими и хозяйственными субъектами.

Лоббизм транспортных корпораций может принимать самые разнообразные формы. Например, авторы работы «Государственное управление» Г. Л. Купряшин и А. И. Соловьев выделяют три основных формы лоббизма: прямое, косвенное и внутреннее лоббирование. Прямое лоббирование – это целенаправленная работа с представителями соответствующего государственного органа с целью добиться принятия решения, отвечающего конкретным интересам. Под косвенным лоббированием авторы понимают организацию кампаний с целью оказания давления, которые проходят, в основном, за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения. Наконец, внутреннее лоббирование – это деятельность какой-либо группировки внутри соответствующего органа с целью добиться различными путями принятия определенных решений35.

Помимо этого, могут быть типологизированы не только модели и сферы, где действуют транспортные лоббисты, но и используемые ими технологии. К последним относят: участие в парламентских или ведомственных слушаниях; прямые контакты с официальными лицами – на съездах, банкетах и т.д.; представление результатов собственных научных исследований или специализированной информации во властные структуры; вхождение в коалиции с другими организациями; попытки повлиять на процесс реализации решений; контакты с представителями СМИ; оказание помощи в подготовке законопроектов и иных нормативных актов; организация кампаний по посылке писем и телеграмм от граждан во властные структуры; консультирование различных государственных органов, комиссий и др.; финансирование избирательных кампаний; оказание влияния на назначе

...