Шевердяев С. Н.

Антикоррупционный юридический словарь

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.352(038)

ББК 67.408я2

Ш37

Словарь содержит описание основных понятий, наиболее широко используемых в действующем российском законодательстве в связи с проблемами противодействия коррупции. Дана характеристика ряда опорных терминов, на которых базируются современные научные исследования и аналитические разработки по фундаментальным вопросам противодействия коррупции.

В большинстве случаев приведенные определения понятий целенаправленно основываются на буквальном воспроизведении соответствующих формулировок российского законодательства. Поэтому собранная в настоящем издании информация позволяет читателю решить сразу несколько задач: а) познакомиться с современным тезаурусом российских и международных антикоррупционных актов; б) получить представление о разнообразии коррупционных проблем, для решения которых созданы правовые механизмы; в) оценить уровень развития российской правовой науки, для которой концептуализация опорных понятий и разработка соответствующих легальных дефиниций является важнейшей задачей.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 июня 2024 г.

Словарь будет полезен студентам, аспирантам и преподавателям разных юри дических специальностей, а также социологам, политологам, экономистам, государственным и муниципальным служащим, исследователям и практикам в сфере противодействия коррупции.

При подготовке настоящего издания использованы материалы СПС «КонсультантПлюс».

УДК 343.352(038)

ББК 67.408я2

© Шевердяев С. Н., 2024

© ООО «Проспект», 2024

СПИСОК УСЛОВНЫХ СОКРАЩЕНИЙ

ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

РФ — Российская Федерация

СНГ — Содружество Независимых Государств

ФЗ — Федеральный закон

УК — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ

С середины 2000-х гг. российское антикоррупционное законодательство совершило огромный скачок в своем развитии и, собственно, состоялось как таковое. Его систематика, адекватность используемых правовых конструкций, сочетание механизмов противодействия коррупции, последовательность этапов антикоррупционной реформы, особенности правоприменительной практики могут вызывать справедливые вопросы. Однако никем не подвергается сомнению его необходимость и чрезвычайная актуальность. Очевидно, что антикоррупционное законодательство не развивается изолированно и испытывает на себе все проблемы роста отечественной постсоветской политико-правовой системы.

В значительной части своих законодательных новелл Российская Федерация развивается в области противодействия коррупции более интенсивно, чем большинство зарубежных государств, проверяя на прочность разные перспективные модели правового регулирования. Часть из них со временем теряет свою актуальность и заменяется новыми экспериментальными механизмами, другая часть подтверждает свою адекватность российским реалиям, прочнее закрепляется в правовой системе и начинает влиять на другие, в том числе традиционные области правового регулирования.

Все это говорит о том, что уверенное знание антикоррупционного законодательства представляет собой важную и не самую простую задачу, в том числе и для профессиональных юристов. Одна из сложностей российского антикоррупционного законодательства — это его межотраслевой характер и наличие междисциплинарных взаимовлияний. Для того чтобы специалистам в области антикоррупционной деятельности, ученым и практикам, поддерживать приемлемый уровень компетентности, необходимы прочные знания в сфере административного и уголовного, гражданского и конституционного права, а также многих других отраслей права. Для проведения перспективных исследований в этой области и критической оценки законодательства весьма желательно также понимание концептуальных категорий как минимум из области политической социологии и экономической теории.

Настоящее издание позволяет сосредоточить внимание на ключевых понятиях современного антикоррупционного знания, которые начинают проникать в российское законодательство. Будучи закрепленными в нормативно-правовой ткани государства, они не просто становятся удобной языковой единицей, позволяющей науке лучше понимать и объяснять особенности коррупционных отношений и организованного противодействия им, но превращаются в норму права, которая приводит в движение и меняет окружающую реальность.

Данный словарь юридических терминов является учебно-справочным пособием. В нем сосредоточены основные термины современного антикоррупционного лексикона, что позволяет не упустить из виду наиболее важные проблемы и постановки вопросов в прикладной российской политике противодействия коррупции. В большинстве случаев приведены так называемые легальные дефиниции, то есть такие определения антикоррупционных терминов, которые даются в тексте нормативных актов. Это означает, что они выступают в качестве правовой нормы и обязательны для субъектов, которые оперируют соответствующими актами. Однако не все термины определены в законодательстве. Некоторые из них, несмотря на широкое употребление в текстах нормативных актов и межведомственном официальном делопроизводстве, пока определяются лишь научной доктриной. Поэтому также в настоящий словарь включены некоторые термины, которые не используются в российских нормативных актах непосредственно, но являются системообразующими для современного антикоррупционного знания и начинают появляться в международных актах, решениях международных судов и т. д. (например, «административный ресурс» или «политическая коррупция»).

Словарь удобно использовать и в качестве навигатора по российскому антикоррупционному законодательству. Этому способствуют сноски, организованные в каждой словарной статье, отсылающие к конкретному нормативному источнику, а также статье и пункту закона или другого акта, из которого был извлечен материал для описания каждого понятия. При необходимости это позволяет оперативно идентифицировать и найти соответствующий фрагмент текста в российском законодательстве для более глубокого изучения особенностей правового регулирования тех или иных отношений в сфере противодействия коррупции.

Шевердяев Станислав Николаевич, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова

— А —

Административная ответственность за коррупционные правонарушения — разновидность юридической ответственности за коррупцию (см. раздел «Юридическая ответственность за коррупционные правонарушения»). Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП) содержит целый ряд статей, предусматривающих ответственность за совершение правонарушений коррупционного характера. В отличие от Уголовного кодекса РФ в его текущей редакции к административной ответственности могут быть привлечены не только физические, но и юридические лица. К числу составов правонарушений коррупционного характера в первую очередь следует отнести такие, как незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28) и незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего (ст. 19.29). Данные статьи, бесспорно, относятся к числу фиксирующих коррупционные нарушения хотя бы потому, что внесены в КоАП Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”».

Кроме того, к числу коррупционных в КоАП может быть отнесено множество составов административных правонарушений, связанных с процедурами проведения выборов и референдумов, например подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах (ст. 5.16); использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума (ст. 5.19); использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума (ст. 5.45) и др.

К административным правонарушениям коррупционного характера могут быть отнесены некоторые составы, связанные с процедурами закупок, например нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 7.30). Также к числу правонарушений коррупционной направленности часто относят и другие составы: ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ст. 14.9); нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ст. 14.35); нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14); неправомерное использование инсайдерской информации (ст. 15.21) и др.1

Административная реформа — комплексная многоэтапная и долгосрочная программа преобразований российской системы государственного управления. Принято считать, что собственно реформа в нынешнем ее понимании как последовательной и детально разработанной системы мероприятий в сфере модернизации законодательства и практики проводится в жизнь с начала 2000-х гг. Однако еще в 1990-е гг. в связи с конституционными реформами были заложены основные политические и идеологические предпосылки замены прежних, партийно-номенклатурных традиций принятия решений в области государственного управления, отхода от советской плановой модели руководства экономикой и постановки ее на новые, рыночные рельсы. В контексте политического противостояния президента Б. Н. Ельцина и парламента (сначала Верховного Совета, а затем и Государственной Думы), чеченских войн, экономического кризиса 1998 г. и других событий попытки усовершенствовать систему государственного управления в сфере экономики в 1990-е гг. носили в значительной мере спорадический характер и оставили в памяти много неудачных сюжетов вроде перекосов приватизационной кампании.

Собственно административная реформа как формализованная последовательная программа, сформированная на базе некоего политического консенсуса, начинает реализовываться в 2000-е гг., когда значительно обновляется система правовых актов об экономическом регулировании, о государственной службе и порядке функционирования исполнительных органов государственной власти.

Среди приоритетных направлений административной реформы в 2003–2004 гг. выделялись следующие:

«— ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

— исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

— развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

— организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

— завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»2.

В соответствии с Концепцией административной реформы 2006–2010 гг. работа велась в рамках следующих направлений:

— внедрение управления по результатам и проектного управления;

— регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций);

— предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме;

— организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу одного окна на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

— оптимизация функций органов исполнительной власти;

— размещение государственного и муниципального заказа;

— противодействие коррупции3.

Административные барьеры — правовые, организационные, финансовые и прочие препятствия ведения деятельности (обычно предпринимательской), которые вызваны некой формальной необходимостью государственного контроля. Как правило, такие препятствия предполагают избыточные, излишние, необоснованные требования к субъектам, где баланс между стимулированием общественно полезной деятельности и осуществлением государственного контроля существенно нарушен в пользу последнего.

Данный термин широко используется в программных нормативных актах, посвященных российской административной реформе, вопросам государственной контрольно-надзорной деятельности, регулированию бизнеса, для описания таких практик государственного регулирования, которые препятствуют развитию здорового предпринимательства. В литературе говорят об административных барьерах в экономике, в бизнесе, выделяют административные барьеры в малом, среднем и крупном бизнесе.

Правительственная Концепция снижения административных барьеров 2011 г.4 говорит о следующих общесистемных мерах снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг:

— совершенствование системы лицензирования;

— совершенствование системы аккредитации;

— совершенствование системы уведомительного порядка осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности;

— совершенствование системы государственного контроля и надзора;

— развитие и внедрение механизмов саморегулирования;

— оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг (включая разработку и утверждение административных регламентов, формирование реестров государственных и муниципальных услуг;

— оптимизация предоставления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления платных услуг и т. д.);

— мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

— организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу одного окна в многофункциональных центрах5.

Административный регламент — это «нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги»6.

Базовые требования к административным регламентам установлены Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ст. 13).

Так, разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную или муниципальную услугу. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти (органом местного самоуправления). Предметом независимой экспертизы проекта административного регламента является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций. Такая независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти устанавливается Правительством РФ, порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.

Структура административного регламента должна содержать следующие разделы:

«а) общие положения;

б) требования к порядку осуществления государственного контроля (надзора);

в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;

г) порядок и формы контроля за осуществлением государственного контроля (надзора);

д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих государственный контроль (надзор), а также их должностных лиц» (п. 12 «Правил разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора)»)7.

Административный ресурс в общем смысле — властные возможности должностных лиц, вытекающие из факта занятия ими публичной должности. Сама по себе очевидная констатация наличия у должностных лиц определенного объема полномочий в антикоррупционной дискуссии малоинтересна. Значительно важнее, что в плохо институционализированной системе государственного управления, и шире — в политической системе, отсутствие четко установленного порядка реализации должностных полномочий и привлечения к ответственности нарушителей делает актуальной проблему злоупотребления административным ресурсом, т. е. использования властных возможностей не по прямому назначению, ради некой личной или групповой выгоды.

В последние годы термин «административный ресурс» начинает включаться в правовые исследования, появляется в серьезных научных юридических разработках, а также в официальных документах. В частности, интерес к феномену административного ресурса проявляет Венецианская комиссия (Европейская комиссия за демократию через право). Согласно ее докладу «О злоупотреблении административным ресурсом в ходе избирательных процессов» 2013 г., «административные ресурсы — это человеческие, финансовые, материальные, натуральные и другие нематериальные ресурсы, используемые кандидатами и государственными служащими на выборах, полученные в результате их контроля над персоналом в государственном секторе, над финансами и их распределением, доступа к государственным возможностям, а также ресурсы, получаемые в результате присущего им авторитетного или общественного положения выборных или государственных служащих, которые могут трансформироваться в политические или другие формы поддержки»8.

К настоящему времени термин закрепился в официальном языке и правовых актах. Например, в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2007 г. Президент РФ В. В. Путин указывает: «И нужно прямо сказать, что прежние выборы по одномандатным округам не исключали проведения влиятельными региональными структурами так называемых “своих” кандидатов с использованием административного ресурса. Думаю, мы и до сих пор не преодолели этой проблемы, но все-таки новая система значительно снижает возможность применения подобных методов»9.

Российский Уголовный кодекс декларирует, что использование административного ресурса для влияния на избирательные комиссии должно жестко караться. Так, согласно ч. 3 ст. 141 УК («Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий») вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, подсчета голосов избирателей, участников референдума, участников общероссийского голосования и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума, а равно неправомерное вмешательство в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо лишением свободы на срок до четырех лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо без такового10.

Другой пример использования данного термина — письмо российской Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) 2008 г.: «При оценке состояния конкурентной среды в сфере региональной розничной реализации нефтепродуктов среди прочего необходимо указать региональные факторы и особенности, влияющие на условия обращения товара и состояние конкурентной среды: <…> наличие у хозяйствующих субъектов регионального административного ресурса, степень и формы его использования, а также наличие различных письменных соглашений, договоров, заключенных с муниципальными органами власти, исполнительными органами власти субъекта Российской Федерации»11.

(Подробнее о типах противоправного использования административного ресурса см. раздел «Злоупотребление административным ресурсом», а также «Формы злоупотребления административным ресурсом в ходе выборов».)

Административный штраф — это разновидность наказаний за совершение ряда административных правонарушений.

Согласно ст. 3.5. КоАП административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, как правило, не превышающем пяти тысяч рублей, а в других случаях, специально указанных в КоАП, — в соответствующем размере вплоть до шестидесяти миллионов рублей12.

Также размер штрафа может выражаться в величине, кратной различным суммам, например:

— сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин;

— сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги);

— начальной (максимальной) цене гражданско-правового договора, предметом которого является поставка товара, выполнение работы или оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением или иным юридическим лицом;

— сумме излишнего дохода либо сумме убытков, которых лицо избежало в результате неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком;

— незадекларированной сумме наличных денежных средств и (или) стоимости денежных инструментов;

— цене совершенной государственным (муниципальным) унитарным предприятием или государственным (муниципальным) учреждением сделки и т. д.

При этом в случае установления размера штрафа, кратного различным суммам, КоАП определяет особые правила для его исчисления. Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации13.

Активный подкуп — это термин, используемый в зарубежном праве для обозначения такого состава правонарушения, который в России известен как дача взятки. К примеру, согласно Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г.) (далее — Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.) стороны Конвенции принимают меры по противодействию активному подкупу национальных публичных должностных лиц (ст. 2), а именно «такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы признать в качестве уголовных правонарушений в соответствии с ее внутренним правом преднамеренное обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому из ее публичных должностных лиц для самого этого лица или любого иного лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций»14.

Антикоррупционная оговорка — см. раздел «Стандартная антикоррупционная оговорка».

Антикоррупционная хартия российского бизнеса — это документ антикоррупционного саморегулирования российского предпринимательского сектора. Его принятие соответствует духу предписаний ст. 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции 2008 г.), которая устанавливает общие рекомендации в отношении формирования механизмов корпоративного антикоррупционного комплаенс-контроля15.

Как указано на специальном сайте, посвященном этой инициативе, Антикоррупционная хартия российского бизнеса подписана 20 сентября 2012 г. четырьмя крупнейшими бизнес-союзами России: Российским союзом промышленников и предпринимателей (далее — РСПП), Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия» — на ХI Инвестиционном форуме в г. Сочи при участии Председателя Правительства РФ Д. А. Медведева. Целью Хартии является активное содействие добровольному внедрению российскими компаниями специальных антикоррупционных программ, предусматривающих процедуры внутреннего контроля, отказ от преференций, закупки на основе открытых торгов, финансовый контроль, обучение и работу с персоналом, содействие правоохранительным органам и другие меры. Считается, что инициатива российского бизнеса находит государственную поддержку и признание соответствия высоким международным стандартам. Задачи реализации Хартии отражаются в Национальных планах противодействия коррупции, утверждаемых указами Президента РФ, учитываются в работе органов исполнительной власти и прокуратуры. РСПП и другие бизнес-союзы активно продвигают предложения по мерам государственной и общественной поддержки компаний — участников Хартии, выносят эти вопросы на обсуждение президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции и его рабочих групп. Хартия реализуется согласно дорожной карте (содержится в приложениях к документу). РСПП ведет сводный реестр организаций — участников Хартии и выдает свидетельство о включении компании в реестр. Для этого компания должна направить в РСПП или другое бизнес-объединение, подписавшее Хартию, заявление и анкету по установленной форме16.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов — разновидность специализированной профессиональной оценки текста нормативного правового акта или его проекта на предмет обнаружения положений, которые могут провоцировать или не предотвращают появление коррупционных взаимодействий в практике регулируемых актом отношений.

Внедрение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов являлось одним из ярко выраженных аспектов российской административной реформы. Основы ее проведения регулируются в настоящее время Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (ред. от 5 декабря 2022 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Согласно этому документу, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой — в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции (Министерством юстиции РФ);

3) органами, организациями, их должностными лицами — в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления17.

В каждом случае антикоррупционная экспертиза проводится согласно методике, определенной Правительством РФ18.

При этом Закон устанавливает, что прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу действующих нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы19.

В то же время задачей Министерства юстиции РФ является проведение антикоррупционной экспертизы:

1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов поправок Правительства РФ к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований — при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации20.

Помимо реализации своей компетенции в этом направлении со стороны прокуратуры и органов юстиции Закон указывает, что органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры21.

Антикоррупционные гарантии при финансировании политических партий и избирательных кампаний — это один из ключевых аспектов противодействия такому виду коррупции, как политическая коррупция. В современной западной политико-правовой дискуссии этот аспект часто и вовсе исчерпывает содержание понятия политической коррупции, если речь идет об анализе практики «старых» демократий. Однако рассмотрение истории становления стран западноевропейской политико-правовой культуры, а также анализ политических процессов в современных государствах с неустойчивыми институтами воспроизводства и функционирования власти показывает, что с точки зрения антикоррупционной проблематики также необходимо рассматривать в контексте противодействия политической коррупции такие проблемы, как лоббизм, злоупотребление административным ресурсом в ходе выборов, проблемы системной коррупции и многие другие (см. раздел «Политическая коррупция»).

Собственно в отношении антикоррупционных гарантий финансирования политических партий и избирательных кампаний начинают складываться авторитетные международные стандарты. Одним из примеров документа, где они содержатся, является Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 8 апреля 2003 г. № Rec (2003) 4 «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний».

Согласно данному акту и государство, и граждане имеют право осуществлять материальное обеспечение политических партий. Государство должно предоставлять политическим партиям поддержку, которая должна быть ограничена взносами в разумных размерах. Государство может финансировать политические партии. Распределение средств при государственном обеспечении политических партий должно осуществляться в соответствии с принципом объективности, справедливости и разумности. Государства должны гарантировать, чтобы материальное обеспечение политических партий со стороны государства и (или) граждан не вело к уменьшению независимости этих партий (ст. 1)22.

Согласно тому же документу, принимаемые государствами меры по регулированию пожертвований в пользу политических партий должны предусматривать специальные нормы, чтобы:

— избегать конфликта интересов;

— обеспечивать прозрачность пожертвований и избегать случаев тайных пожертвований;

— избегать причинения вреда деятельности политических партий;

— обеспечивать независимость политических партий (ст. 3).

Также государства должны:

— обеспечить, чтобы пожертвования в пользу политических партий, если сумма сделки превышает определенный предел, осуществлялись публично;

— рассмотреть возможность принятия норм, ограничивающих максимальную стоимость подарков политическим партиям;

— принять меры для предупреждения нарушения установленных пределов (ст. 3).

Государства должны особым образом ограничить, запретить или регулировать по-другому пожертвования со стороны иностранных жертвователей (ст. 7).

Антикоррупционные конвенции — совокупность международных соглашений, посвященных проблеме противодействия коррупции на глобальном или региональном международном уровне.

К числу наиболее известных и влиятельных антикоррупционных конвенций, которые привели к изменению российского законодательства и продолжают корректировать его содержание, можно отнести в первую очередь следующие:

— Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. резолюцией № 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) (далее — Конвенция ООН против коррупции 2003 г.)23;

— Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г.) (далее — Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.)24;

— Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 г.25

Отметим, что в более широкий список крупнейших международных антикоррупционных документов, которые обозначаются в литературе как «антикоррупционные конвенции», могут включаться, кроме того, такие, как:

— конвенции, декларации и другие документы ООН, Совета Европы и других международных межправительственных организаций по отдельным направлениям противодействия коррупции, например Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 г.; Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма 2005 г.; Международный кодекс поведения государственных должностных лиц 1996 г.; Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г.;

— различные антикоррупционные документы Комитета министров Совета Европы, не имеющие статуса конвенции, например Рекомендация Комитета министров Совета Европы № Rec (2003) 4 «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» 2003 г.; Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам № CM/Rec (2017) 2 «О правовом регулировании лоббистской деятельности в сфере принятия государственных решений» 2017 г.; резолюция Комитета министров Совета Европы № 97 (24) «О двадцати руководящих принципах борьбы против коррупции» 1997 г.;

— Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) (заключена в г. Страсбурге 4 ноября 1999 г.) (далее — Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г.) (не была ратифицирована Российской Федерацией);

— документы «Большой восьмерки» (G8), например Антикоррупционная резолюция «Борьба с коррупцией на высоком уровне» 2006 г.;

— антикоррупционные соглашения, достигнутые в рамках СНГ, например Рекомендации по совершенствованию законодательства государств — участников СНГ в сфере противодействия коррупции 2012 г.;

— другие документы международных правительственных и неправительственных организаций и объединений, которые служат различным антикоррупционным задачам, например Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения в ред. 2012 г. (известные как 40 рекомендаций ФАТФ); Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе 2000 г. (известные как Вольфсбергские принципы) и многие другие.

Антикоррупционные принципы публичных закупок — основные идеи, обеспечивающие реализацию антикоррупционных задач в системе закупок для государственных и муниципальных нужд.

Конвенция ООН против коррупции 2003 г. в ст. 9 предусматривает, что «каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными с точки зрения предупреждения коррупции. Такие системы, которые могут предусматривать надлежащие пороговые показатели при их применении, затрагивают, среди прочего, следующее:

a) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок;

b) установление, заблаговременно, условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов, и их опубликование;

c) применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках в целях содействия последующей проверке правильности применения правил или процедур;

d) эффективную систему внутреннего контроля, включая эффективную систему обжалования, для обеспечения юридических средств оспаривания и средств правовой защиты в случае несоблюдения правил или процедур, установленных согласно настоящему пункту;

e) меры регулирования, в надлежащих случаях, вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки, например требование о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке»26.

Антикоррупционные стандарты согласно российскому Закону о противодействии коррупции 2008 г. — это единая система запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в соответствующей области27.

В настоящее время данный термин в российском законодательстве используется скорее в символическом смысле, отсылая к законам, другим нормативным правовым актам, а также международным антикоррупционным обязательствам государства, нежели предполагая некий исчерпывающий и хорошо структурированный набор требований. Этим термином активно оперирует Модельный закон СНГ «Основы законодательства об антикоррупционной политике» 2003 г.28

Аффилированные лица согласно нормативной дефиниции, установленной Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 (ред. от 26 июля 2006 г.) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее — Закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках 1991 г.), — это «физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность юридических или физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность» (ст. 4)29.

Понятие аффилированного лица в антикоррупционной практике может использоваться, в частности, для установления ситуации конфликта интересов.

Согласно тому же закону аффилированными лицами юридического лица являются:

«член его совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления, член его коллегиального исполнительного органа, а также лицо, осуществляющее полномочия его единоличного исполнительного органа;

лица, принадлежащие к той группе лиц, к которой принадлежит данное юридическое лицо;

лица, которые имеют право распоряжаться более чем двадцатью 20 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции либо составляющие уставный или складочный капитал вклады, доли данного юридического лица;

юридическое лицо, в котором данное юридическое лицо имеет право распоряжаться более чем 20 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции либо составляющие уставный или складочный капитал вклады, доли данного юридического лица;

если юридическое лицо является участником финансово-промышленной группы, к его аффилированным лицам также относятся члены советов директоров (наблюдательных советов) или иных коллегиальных органов управления, коллегиальных исполнительных органов участников финансово-промышленной группы, а также лица, осуществляющие полномочия единоличных исполнительных органов участников финансово-промышленной группы»30.

Аффилированными лицами физического лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, являются:

«лица, принадлежащие к той группе лиц, к которой принадлежит данное физическое лицо;

юридическое лицо, в котором данное физическое лицо имеет право распоряжаться более чем 20 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции либо составляющие уставный или складочный капитал вклады, доли данного юридического лица»31.

— Б —

Бенефициарный владелец — см. раздел «Обязанности юридического лица по раскрытию информации о своих бенефициарных владельцах».

Близкое родство или свойство в российском законодательстве о государственной службе — это одна из разновидностей ограничений для приема на государственную службу, установленная с целью предотвращения непотизма (кумовства).

Так, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае «близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, за исключением замещения должности гражданской службы в уполномоченных в сфере лесных отношений органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях»32.

(См. также раздел «Фаворитизм».)

Блокчейн (англ. blockchain — цепочка блоков) — технология ведения электронного реестра данных в идентичном виде одновременно в нескольких связанных друг с другом информационных хранилищах. Внесение любых изменений в информационный массив хотя бы в одном хранилище отражается во всех остальных. Это качество блокчейн-технологии при наличии достаточно большого количества информационных хранилищ и их устойчивости к хакерским атакам делает ее весьма полезной для обеспечения прозрачности управления и внешнего контроля любых процессов, где это является принципиально важным.

Первоначально блокчейн-технологии стали популярны в сфере финансов (в отрасли финтех), привели к созданию различных криптовалют (например, биткоинов) и криптовалютных бирж. Однако преимущества данной технологии слишком очевидны, чтобы игнорировать их и при формировании системы антикоррупционных правовых и организационных гарантий нового типа.

В настоящее время технология тестируется в разных странах, например, при ведении различных государственных реестров (прав, объектов), формировании электронных торговых и закупочных площадок, обеспечении прозрачности деятельности органов власти, декларировании активов должностных лиц, а также проведении процедур голосования граждан на выборах33 и т. д.

В России применение данной технологии уже много лет включается в планы развития системы управления различных государственных органов34.

«Большая коррупция» (англ. grand corruption — значительная коррупция, «элитарная коррупция», коррупция «в верхах») — термин, который в настоящее время прорабатывается на уровне ряда международных организаций с целью включения в международные антикоррупционные документы обязательств государств по борьбе с коррупцией среди представителей высшего чиновничества и руководителей крупного бизнеса.

Россия заявила о приверженности идее противодействовать коррупции такого рода, подписав в 2006 г. Антикоррупционную декларацию «Большой восьмерки» «Борьба с коррупцией на высоком уровне».

В тексте документа, подписанного от лица России президентом В. В. Путиным, среди прочего заявлено: «Мы признаем существование взаимосвязи между коррупцией и неэффективным государственным управлением. Мы подтверждаем наше обязательство преследовать акты коррупции в судебном порядке и не допускать того, чтобы коррумпированные чиновники пользовались плодами своей преступной деятельности в рамках наших финансовых систем. Масштабная коррупция среди руководящих работников высокого уровня в исполнительной, судебной и законодательной ветвях власти может оказывать разрушительное влияние на демократию, принципы верховенства закона и социально-экономическое развитие. Мы признаем, что коррупция способствует распространению организованной преступности и терроризма, подрывает доверие общества к правительству и дестабилизирует экономику. Коррупция среди государственных чиновников может препятствовать иностранным инвестициям, сдерживать экономический рост и устойчивое развитие и расшатывать устои правовой и судебной систем. Коррупция напрямую и наиболее тяжело сказывается прежде всего на малоимущих слоях населения»35.

Какое-либо легальное или некое общепринятое доктринальное определение «большой коррупции» отсутствует как в России, так и за рубежом. Известная международная антикоррупционная организация «Трансперенси Интернешнл» (признана в России нежелательной организацией решением Генпрокуратуры РФ 3 марта 2023 г. — https://minjust.gov.ru/ru/documents/7756/) в 2016 г. сформулировала рабочее определение, согласно которому (в сокращенном виде) «большая коррупция» означает ситуацию, когда должностное или любое другое лицо лишает существенную часть населения государства его фундаментальных прав либо причиняет государству и обществу значительный материальный ущерб в результате злоупотреблений коррупционного характера.

— В —

Взятка — см. разделы «Дача взятки» и «Получение взятки».

Внеплановая проверка в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 24 июля 2023 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и муниципального контроля 2008 г.) — это разновидность контрольных мероприятий, проводимых контрольным органом в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (ст. 2)36.

Предметом внеплановой проверки является «соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда» (ст. 10)37.

Вольфсбергские принципы — это краткое наименование документа под названием «Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе».

Одиннадцать ведущих банков мира (Société Générale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N.V., Banco Santander Central Hispano S.A., Credit Suisse Group, UBS AG, HSBC, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N.A., J. P. Morgan) инициировали разработку и подписали Вольфсбергские принципы 30 октября 2000 г.

«Вольфсбергские принципы содержат приоритетные направления политики банков и основные элементы механизмов по предотвращению использования банковской системы для легализации доходов, полученных преступным путем. В основе политики любого банка в соответствии с Вольфсбергскими принципами должно лежать правило, согласно которому банк может устанавливать отношения только с теми клиентами, в отношении источников доходов или финансирования которых может быть в разумных пределах подтверждено их законное происхождение. Вместе с тем Вольфсбергские принципы предполагают, что конкретные механизмы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, могут определяться по усмотрению банка.

В целях более активного применения международных стандартов в области осуществления мер борьбы с отмыванием “грязных” денег Банк России направляет для использования в работе кредитных организаций Вольфсбергские принципы для разработки ими собственной политики противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, а также для организации работы с клиентами»38.

Выгодоприобретатель согласно Федеральному закону от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ (ред. от 11 марта 2024 г.) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — Закон о противодействии легализации преступных доходов 2001 г.) — это «лицо, к выгоде которого действует клиент, в том числе на основании агентского договора, договоров поручения, комиссии и доверительного управления, при проведении операций с денежными средствами и иным имуществом»39.

Данный термин получил распространение в литературе и в нормативных актах в связи с необходимостью описания стремления коррупционеров завуалировать свою преступную активность и избежать привлечения к юридической ответственности.

Высшие должностные лица — это условное обозначение категории должностных лиц, которые замещают высшие для своего уровня публичной власти должности.

В российском законодательстве высшим должностным лицом муниципального образования является глава этого муниципального образования40. Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации является губернатор (глава) соответствующего субъекта Российской Федерации. Согласно действующему законодательству, это лицо, осуществляющее руководство исполнительной властью в субъекте Российской Федерации и определяющее структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации41. Продолжая данную логику, можно было бы охарактеризовать Президента РФ как высшее должностное лицо федерального уровня. Однако в действующей Конституции РФ 1993 г. Президент РФ имеет особый, еще более высокий статус и обозначается как «глава государства»42.

Восприятие высших должностных лиц только как воплощающих в единственном лице верховную власть соответствующего территориального уровня характерно в основном для российского конституционного законодательства. За пределами данного контекста термин «высшие должностные лица» обретает более широкое значение, близкое содержанию такого термина, как «лица, замещающие государственные должности Российской Федерации» (см. подробнее раздел «Государственные должности»). Иначе говоря, термин «высшие должностные лица» обозначает не единственное лицо соответствующего территориального уровня власти, а целую прослойку лиц, отличающихся от обычных гражданских служащих своим более высоким должностным статусом.

В настоящее время вопрос об определенности круга высших должностных лиц, как и в целом определенности перечня носителей государственных антикоррупционных обязательств, предусмотренных действующим антикоррупционным законодательством, является крайне актуальным.

В российское официальное делопроизводство начинает проникать и русскоязычный аналог английского термина politically exposed persons (политически значимые лица) главным образом в связи с проблематикой противодействия легализации коррупционных активов и имплементацией рекомендаций ФАТФ, который находится в близком соотношении с понятием «высшие должностные лица» (см. раздел «Политически значимые лица»).

— Г —

Гласность — один из системообразующих принципов деятельности органов власти, который предусматривает открытость, прозрачность, публичность их функционирования и вынесения решений.

Данный термин в российском законодательстве и правовой доктрине весьма многозначен. Оценивая круг возможных постановок вопроса об открытости власти в российской политико-правовой доктрине, сегодня можно выделить по меньшей мере три больших области научной дискуссии.

Во-первых, идея открытости власти выражается в категории открытого общества. В этом аспекте она теснейшим образом связана с тезисом о гласности времен перестройки в СССР и означает возможность свободного обсуждения в общественной среде любых социально-политических проблем. Здесь открытость власти означает не столько предоставление информации гражданам, сколько включение общества в формирование политической повестки. Предполагается, что таким образом народ вовлекается в политическую жизнь, допускается к реальному осуществлению принадлежащей ему власти.

В-вторых, открытость власти выражена сегодня в большом блоке обязательств государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению доступности находящихся в их распоряжении документов и материалов.

Такая постановка вопроса раскрывает тезис об отсутствии в демократическом государстве секретов от граждан и формулируется в значительной мере в теории субъективного конституционного права граждан на доступ к информации («права знать»), которая за последние полвека претерпела существенную эволюцию. Если ранее вопрос стоял лишь о необходимости бесперебойного снабжения общественности нормативными актами и гарантирования доступа граждан к личным делам и информации о себе, которая имеется в распоряжении органов власти, то теперь «право знать» предполагает проактивное раскрытие органами власти любой информации, которая не является секретной или конфиденциальной, даже если на этот счет нет специального запроса гражданина. Это раскрытие данных реализуется потому, что информация, находящаяся в распоряжении органов власти, принадлежит обществу, а не государственным органам, а основанность современного делопроизводства на информационных технологиях делает процесс обеспечения доступности данных простым и дешевым43.

В-третьих, идея открытости находит свое воплощение в новой управленческой концепции современного государственного администрирования, которое не просто использует информацию в электронной форме, а эксплуатирует высокотехнологичные программные способы оказания государственных услуг населению, активно поддерживает непосредственную двустороннюю коммуникацию с гражданами, а также стимулирует общественную экспертизу и контроль за своей деятельностью. Эта концепция получила название «открытое правительство». В отличие от двух предыдущих воплощений идеи открытости концепция открытого правительства не является основой демократии и не направлена только на реализацию права на доступ к информации как нового конституционного права граждан. Ее назначение состоит в том, чтобы с максимальной продуктивностью использовать современные телекоммуникации для обеспечения эффективности государственного аппарата при выработке решений и в обслуживании граждан (см. подробнее раздел «Открытое правительство»).

Государственная гражданская служба Российской Федерации (гражданская служба) — разновидность государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации44. Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Государственные должности (государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации) — должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, органов публичной власти федеральной территории, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации45.

В России как федеративном государстве имеется два уровня государственной власти — федеральный и уровень субъектов Российской Федерации. Лица, замещающие в них ключевые должностные позиции, если они соответствуют указанным признакам (должности установлены актами высшей юридической силы Российской Федерации или ее субъектов и предназначены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов), именуются «занимающими государственные должности». Другая категория работников государственных органов — лица, замещающие должности государственной гражданской службы Российской Федерации (см. раздел «Государственная гражданская служба Российской Федерации», «Государственный гражданский служащий Российской Федерации», «Федеральный государственный служащий»).

Также в России имеется еще один уровень публичной власти, не относящийся согласно Конституции РФ к двум указанным уровням государственной власти, — это муниципальная власть (или власть местного самоуправления). Работники органов местного самоуправления также подразделяются на замещающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы (см. разделы «Муниципальная должность», «Муниципальная служба»).

Сводный перечень собственно «государственных должностей Российской Федерации» установлен Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации». К их числу относятся: Президент РФ, Председатель Правительства РФ и его заместители, федеральные министры, Чрезвычайные и Полномочные Послы РФ, сенаторы РФ и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, все федеральные судьи, члены Центральной избирательной комиссии РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Следственного комитета РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, губернаторы, аудиторы Счетной палаты, Председатель Центрального банка РФ и др.46

Перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации устанавливается законами субъектов Российской Федерации. Однако Президент РФ утверждает Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации. К их числу относятся заместители высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, члены избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, аудитор контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте Российской Федерации, мировые судьи47.

Государственные закупки (госзакупки, государственные и муниципальные закупки) — см. раздел «Закупки для государственных или муниципальных нужд».

Государственные и муниципальные услуги — это термин, отражающий влияние концепции сервисного государства в современном российском законодательстве. По существу, речь идет о некоем результате работы государственного органа или органа местного самоуправления, который предоставляется конкретному физическому или юридическому лицу (например, в виде выдачи справок, разрешений, лицензий и т. д.).

По своей природе правовое регулирование в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг связано с проблематикой устранения административных барьеров, то есть с ликвидацией или сокращением возможностей для реализации на практике ситуаций повышенного коррупционного риска, когда гражданину, предпринимателю или юридическому лицу требуется получение некоего разрешительного документа от органа власти, на выдачу которого у последнего имеется установленная законом монополия.

Определяется данный термин в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 25 декабря 2023 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг 2010 г.) следующим образом. Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, — это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги48.

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, — это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований49.

В связи с понятием «государственные и муниципальные услуги» Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг 2010 г. устанавливает дефиниции других понятий, важных для российского антикоррупционного законодательства, таких как «административный регламент», «многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг», «портал государственных и муниципальных услуг» и др. (см. соответствующие разделы).

Государственный гражданский служащий Российской Федерации — см. раздел «Гражданский служащий», «Федеральный государственный служащий».

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета50.

Государственный заказчик в законодательстве о госзакупках — это государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», публично-правовая компания «Единый заказчик в сфере строительства», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки51.

Государственный контроль — одна из сфер государственно-властной деятельности, подлежащая особой антикоррупционной оценке в связи с высокими коррупционными рисками при реализации полномочий должностных лиц в этой области.

Согласно Закону о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля 2008 г. государственный контроль (надзор) — это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Полномочия по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих космическую деятельность, в соответствии с федеральными законами осуществляются Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос».

Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, федерального государственного охотничьего надзора, федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, государственного портового контроля, федерального государственного пробирного надзора, а также контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации52.

Гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации53.

(См. также разделы «Государственный гражданский служащий Российской Федерации», «Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации», «Федеральный гражданский служащий».)

ГРЕКО (аббревиатура от фр. Groupe d’États contre la corruption, GRECO — Группа государств против коррупции) — специализированный орган Совета Европы, призванный обеспечивать мониторинг реализации антикоррупционных конвенций Совета Европы государствами — членами этой организации. Российская Федерация входила в Совет Европы с 1996 по 2022 г.

Поручение о разработке частичного и расширенного соглашения о создании ГРЕКО с целью усиления возможностей ее членов в борьбе с коррупцией путем осуществления наблюдения за выполнением их обязательств в этой области было сформулировано в заключительном коммюнике 102-го заседания Комитета министров Совета Европы 1998 г.54

Согласно положениям Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. мониторинг выполнения договаривающимися сторонами настоящей Конвенции осуществляется Группой государств против коррупции (ГРЕКО) (ст. 24). При этом указано, что любое государство, не являющееся членом ГРЕКО, автоматически становится таковым с даты вступления для него Конвенции в юридическую силу (ст. 32)55.

Аналогичные положения зафиксированы в тексте Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. (ст. 14 и 15)56.

Главный инструмент работы ГРЕКО — выработка рекомендаций по итогам оценки имплементации положений антикоррупционных конвенций в национальное законодательство стран-членов57. Российская Федерация являлась членом ГРЕКО с 2007 г.

— Д —

Дача взятки — коррупционное преступление, предусмотренное ст. 291 УК РФ. Согласно положениям данной статьи дача взятки должностному лицу, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника (в том числе когда взятка по указанию должностного лица передается иному физическому или юридическому лицу) наказывается штрафом в размере до пятисот тысяч рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, или в размере от пятикратной до тридцатикратной суммы взятки, либо исправительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо принудительными работами на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до двух лет со штрафом в размере от пятикратной до десятикратной суммы взятки или без такового58.

Квалифицирующими признаками состава данного преступления является дача взятки в значительном размере (ч. 2 ст. 291), дача взятки за совершение заведомо незаконных действий (бездействий) (ч. 3 ст. 291), совершение деяния группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, либо в крупном размере (ч. 4 ст. 291), либо, наконец, совершение деяния в особо крупном размере (ч. 5 ст. 291).

Данная статья содержит примечание, согласно которому лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если оно активно способствовало раскрытию и (или) расследованию преступления и либо в отношении его имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица, либо лицо после совершения преступления добровольно сообщило в орган, имеющий право возбудить уголовное дело, о даче взятки.

«Двадцать руководящих принципов борьбы против коррупции» — это ключевые идеи антикоррупционной деятельности, выделенные Комитетом министров Совета Европы в 1997 г. в специальной Резолюции № (97) 24, которая вышла в свет по итогам рассмотрения Декларации 2-го саммита Совета Европы, принятой в г. Страсбурге 11 октября 1997 г., наряду с другими приоритетными вопросами безопасности граждан, такими как борьба с терроризмом, наркоманией и защита детей.

Согласно документу эти двадцать руководящих принципов борьбы против коррупции состоят в следующем:

1) проводить эффективные меры для предотвращения коррупции и в этой связи развивать общественное сознание и способствовать продвижению этического поведения;

2) обеспечивать скоординированные действия по криминализации внутригосударственной и международной коррупции;

3) гарантировать, что те, кто отвечает за предотвращение, расследование, предъявление обвинения и судебное рассмотрение дел, связанных с коррупцией, пользуются независимостью и автономностью, соответствующими их функциям, являются свободными от ненадлежащего влияния и располагают эффективными средствами для того, чтобы собрать доказательства, защищая людей, которые помогают властям в борьбе с коррупцией, и сохраняя конфиденциальность расследований;

4) обеспечивать соответствующие меры для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции;

5) обеспечивать соответствующие меры для предотвращения случаев использования юридических лиц для прикрытия актов коррупции;

6) ограничивать иммунитет от расследования, предъявления обвинения или судебного преследования в связанных с коррупцией делах в той степени, которая необходима в демократическом обществе;

7) способствовать специализации людей или органов, отвечающих за борьбу с коррупцией, и обеспечивать их соответствующими средствами, а также обучать их для исполнения своих задач;

8) гарантировать, что налоговое законодательство и власти, отвечающие за его применение, вносят вклад в борьбу с коррупцией эффективным и скоординированным способом, в частности отказывая в возможности снижения налогов, согласно закону или на практике, в связи со взятками или другими расходами, связанными с коррупцией;

9) гарантировать, что при организации, функционировании и принятии решений органами государственной власти учитывается необходимость борьбы с коррупцией, в особенности путем обеспечения прозрачности, совместимой с необходимостью достижения эффективности;

10) гарантировать, что правила, касающиеся прав и обязанностей должностных лиц, учитывают требования, связанные с борьбой с коррупцией, и обеспечивают соответствующие и эффективные дисциплинарные меры, способствуют дальнейшему уточнению действий, ожидаемых от должностных лиц, с помощью соответствующих методов, например кодексов поведения;

11) гарантировать, что к действиям представителей органов государственной власти и действиям в общественном секторе применяютс

...