А. В. Колесников

Органы местного самоуправления в единой системе публичной власти

Отдельные теоретико-правовые проблемы статуса и организационного взаимодействия с государством

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.55+352/353

ББК 67.401

К60

Автор:

Колесников А. В.

Рецензенты:

Соколов А. Ю., доктор юридических наук, профессор, почетный работник сферы образования Российской Федерации, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук, заведующий кафедрой административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии, член экспертного совета Высшей аттестационной комиссии при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации по праву;

Хижняк В. С., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права имени профессора И. Е. Фарбера и профессора В. Т. Кабышева Саратовской государственной юридической академии.

Статус органов местного самоуправления во многом зависит от его структурно-организационного и компетенционного блоков. Данная монография посвящена организационным аспектам формирования муниципальных органов и участию государства в этих процедурах. В частности, в назначении и выборе лиц, занимающих муниципальные должности. В работе исследованы сущностные характеристики отдельных, в том числе мало изученных и на первый взгляд невидимых, механизмов централизации власти. Раскрыт ряд проблем, связанных с дефектностью категориального (понятийного) аппарата. Обозначены отдельные принципы взаимодействия различных компонентов публичной власти с целью их возможного дальнейшего изучения. Классифицированы существующие модели и схемы управления в различных видах муниципальных образований. Выявлены организующий характер ответственности в системе местного самоуправления и проблематика временного осуществления полномочий местного самоуправления органами государственной власти.

Законодательство приведено по состоянию на январь 2024 г.

Книга будет полезна тем, кто интересуется вопросами местного самоуправления, развития законодательства, призванного сформировать слаженный механизм публичной власти. Тем, кто изучает взаимодействие органов публичной власти и проблемы, возникающие в этом процессе.

УДК 342.55+352/353

ББК 67.401

© Колесников А. В., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

Начиная с 1993 г. наша страна стремится к формированию оптимальной системы публичной власти. Элементы этой системы разнообразны, организационно обособлены, имеют в некоторой степени различную природу и сущностное предназначение. Двойственная (государственно-общественная) природа местного самоуправления предопределяет особенности формирования органов местного самоуправления и их правоотношений с органами государственной власти.

За последние 30 лет официальная концепция местного самоуправления изменялась три раза. Последняя реформа началась с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2023 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1 (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), призванного реализовать поставленную в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее — Указ Президента РФ № 1370) цель построения местного самоуправления, достигшего такого уровня, чтобы стать необходимым условием для становления экономически развитого социально направленного государства. К сожалению, сформулированная в Указе Президента РФ № 1370 стратегия так и не реализована, поэтому до сих пор в научно-практических дискуссиях мы можем услышать высказывания о зачаточном состоянии местного самоуправления, что институты гражданского общества только начинают развиваться, а правовое государство находится на этапе становления. При этом, говоря о стабильности в нашей стране, многие уточняют, что мы все еще не прошли период реформ. Вместе с тем в настоящее время, несмотря на колоссальные правовые и политические изменения в системе управления России, многие сущностные элементы власти, ее политической составляющей и стремление к централизации остались прежними. Соответственно, и проблемы в системе отечественного управления практически не изменились. Это прежде всего касается системы местного самоуправления как низового уровня публичной власти и принципов взаимодействия его органов с вышестоящими субъектами государственной власти.

Владения нашего отечества велики, разнообразны, отличаются климатическими, социальными и экономическими условиями. В 2020 г.3 в Конституцию Российской Федерации (далее — Конституция РФ) внесены очень важные поправки, направленные на консолидацию власти. Появилось конституционно закрепленное понятие «единая система публичной власти» и официальное право органов государственной власти на участие в формировании органов местного самоуправления, назначении и освобождении от должности муниципальных должностных лиц. Стало возможным создание федеральных территорий. Конституцией РФ предусмотрены условия, при которых в более широком круге территориальных образований могут устанавливаться особенности местного самоуправления. Таким образом, поправки предусматривают не только сплочение органов государственного управления всех уровней и ветвей власти, но и дополнительную интеграцию органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, а также новые возможности в создании особого публичного управления в определенных территориях и муниципальных образованиях. Появление новых конституционных категорий и дополнительных прав государства требуют не только их практической реализации в законодательстве. Необходимо теоретическое осмысление понятия «единая система публичной власти», обнаружение последствий дальнейшего единения органов государственной и муниципальной власти в условиях основанной на ст. 12 Конституции РФ организационной обособленности органов местного самоуправления. Важным является исследование и выявление принципов взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, поиск и изучение норм права, мешающих рациональному единению, учитывающему конституционную самостоятельность местных органов.

Конституционные поправки стали основой и причиной нового этапа реформирования системы всего российского управления, направленного на единение, централизацию и укрепление вертикали власти. Принят и введен в действие Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ (в ред. от 4 августа 2023 г.) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»4 (далее — Федеральный закон № 414-ФЗ) и первый в истории нашего государства Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ (в ред. от 31 июля 2023 г.) «О федеральной территории “Сириус”»5. Внесено множество изменений в действующее законодательство по вопросу участия органов государственной власти в назначении муниципальных должностных лиц путем их согласования с органами и должностными лицами субъектов РФ. Подготовлен и находится в стадии рассмотрения проект Федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»6 (далее — Проект № 40361-8), предусматривающий значительные изменения, обязывающие вновь творчески взглянуть на перспективы организации местного самоуправления в целом и органов местного самоуправления в частности. Это вызывает необходимость комплексного исследования современной системы организации власти, выявления существующих недостатков в законодательстве, подготовки новых теоретических моделей реализации властных полномочий и предложений законодателю по формированию более прогрессивной конструкции публичной власти с определением в ней конкретной роли органов местного самоуправления. Нормативная модель новой единой системы публичной власти, закрепленная в отраслевом законодательстве, должна строиться взвешенно и обоснованно с учетом научного и профессионального объективного толкования системного единства конституционных норм, которые, помимо «единения власти», предусматривают ее разноуровневость и организационную самостоятельность органов местного самоуправления, отрицающую полную доминацию государства в процессе организации муниципальной власти и формирования органов местного самоуправления. Сегодня утверждать, что построение власти осуществляется на основе таких подходов, преждевременно. Говорить о том, что существующая концепция формирования и организации деятельности органов местного самоуправления прогрессивна и ведет исключительно к оптимизации муниципального управления, было бы неверным. Требуются качественно новые подходы к формированию органов и должностных лиц местного самоуправления, которые повлекут изменение в процессах организации муниципальной власти в целом. Все это свидетельствует о бесспорной актуальности дальнейших научных исследований правового положения муниципальных органов как основного элемента механизма местного самоуправления в единой системе публичной власти.

Раздел I. КОНСТРУКТИВНЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Глава 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ФОРМА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

1.1. Теоретическая концепция публичной власти в России

Характеристика местного самоуправления как одного из элементов системы публичной власти во многом зависит от того, как истолковываются исследователем понятия «власть», «публичная власть», «единая система органов публичной власти» и «элементарный состав публичной власти». Изучение соответствующих родовых понятий во многом зависит от конституционных и правовых основ того государства, анализ власти которого проводится. Поскольку подробное изучение и освещение подобных категорий выходит за рамки нашей работы, ограничимся лишь исследованием их основных сторон применительно к Российской Федерации.

Утвержденные на всенародном голосовании в июле 2020 г. изменения в Конституцию РФ «потребовали по-новому взглянуть на уже сформированную парадигму местного самоуправления. Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти официально включены в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80; ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Вопрос организации публичной власти находится в ведении Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ)»7. «Причем этот термин в конструкции конституционной нормы предваряет термин “система федеральных органов власти”, что, видимо, указывает на его первостепенное значение и “средообразующий” характер»8. Цель этой единой системы — «взаимодействие для более эффективного решения задач в интересах населения соответствующей территории»9. Обязанность обеспечения согласованности и функционирования органов, входящих в систему публичной власти, лежит на Президенте РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Это означает, что Президент РФ является не просто элементом механизма публичной власти, но его наиболее значимым компонентом, на который возложена ответственность за эффективность всей властной деятельности и в конечном итоге за динамику развития государства.

Новые нормы, регулирующие местное самоуправление и закрепляющие наличие единой системы публичной власти, не стали революционными в существующих координатах властеотношений, однако само по себе их внесение в Основной Закон требует глубинного осмысления имманентных черт ранее не закрепленного в Конституции России понятия «единая система публичной власти», места и роли органов местного самоуправления в этой системе.

Понятие «власть» в разных ее ипостасях рассматривается в трудах философов, социологов, политологов, экономистов, историков, юристов и даже психоаналитиков, использующих для исследования и разоблачения власти биополитику10.

Немецкий ученый Макс Вебер писал: «Власть представляет собой способность некоего лица осуществлять свою волю вопреки сопротивлению»11. Она существовала до появления государства, была имманентна всем странам, народам и всем постоянным организованным человеческим общностям. Власть присуща не только государству, но и всем институтам политической системы страны, любому официальному коллективу или формально определенной группе людей. Власть, по мнению Н. И. Матузова, это «способ воздействия на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств: воли, силы, авторитета, законов, особого аппарата, армии, полиции, спецслужб, идеологии, политики, экономических рычагов и т. д. Власть по определению является в известном смысле “диктаторской”»12. При этом, как отмечает В. Е. Чиркин, «власть в человеческом коллективе — явление не личное, а социальное, это отношения общественного характера (личные отношения имеют другую природу)… Власть рождается в коллективе, она имманентно, внутренне присуща ему, ибо любой коллектив, состоящий из людей с неодинаковыми интересами, объективно нуждается в руководстве и управлении»13. Таким образом, для властных отношений подходит не любая социальная общность. Это должен быть постоянный коллектив, в котором право властвования одного субъекта над другим определено правовыми нормами.

Введенная в Конституцию РФ категория публичной власти является объектом изучения российских юристов относительно недавно, поскольку во времена монархии не было такой необходимости, а в советский период публичная власть часто отождествлялась с политической и государственной властью. Профессор М. И. Байтин писал: «Политическая (государственная) власть представляет собой разновидность общественной власти. Термины “политическая власть” и “государственная власть”, равно как и стоящие за ними понятия, — синонимы»14. Такое убеждение характерно для общества, ведущего политическую классовую борьбу, поскольку термин «политика» в переводе с греческого означает «государственный», «государственная деятельность»15. Однако уже в период перестройки, когда политическая идеология стала ослабевать, многие ученые стали склоняться к позиции, что знак равенства между политической и государственной властью можно ставить лишь в условиях авторитарного или тоталитарного режима. И хотя политическая власть и государственная власть — категории тесно взаимосвязанные и взаимодействующие, все же политическая власть — понятие более широкое16. Совместно с органами государственной власти она реализуется элементами гражданского общества: партиями, профсоюзами, общественными организациями и объединениями. Ю. А. Дмитриев, будучи одним из основоположников дифференциации политической и государственной власти, отметил также территориальные характеристики государственной власти. По его мнению, государственная власть едина, но «разница между субъектами государственной власти федерации и ее регионов состоит лишь в объеме конкретных полномочий, вытекающих из предметов ведения того уровня государственной власти, от лица которого выступает конкретный орган, и территории, являющейся пространством, “полем” действия власти данного масштаба»17. Такой подход к территориальной организации государственной власти стал прототипом формирования Конституционным Судом РФ принципа территориальной организации публичной власти, который своими решениями первый внедрил в юридическую практику термин «публичная власть»18, определив тем самым не только многокомпонентность публичной власти в отличие от других видов власти, являющихся ее составными частями, но и гносеологически предопределил, в чьих интересах она осуществляется. В дальнейшем российский орган конституционного контроля, разъясняя сущность публичной власти, отметил, что она может быть и муниципальной19.

Официальное определение публичной власти закреплено в ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 394-ФЗ). «Под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции РФ и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства»20. Однако такое определение представляется однобоким и не отражающим весь состав компонентов публичной власти. Речь в нем идет только о совокупности различных органов, которые, согласно ч. 2 ст. 80 и ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, входят в единую систему публичной власти, но не образуют ее. Между тем «в науке конституционного права является устойчивым представление о публичной власти как широком явлении, основой которого является принадлежность всей полноты власти народу и ее осуществление в трех формах: государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления»21. А «в своем функциональном предназначении единство публичной власти выражается и в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 2 и 18 Конституции РФ), что предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан»22. Из этого следует, что Россия — страна демократическая. Ее многонациональный народ может осуществлять власть самостоятельно через формы непосредственного волеизъявления и является не просто источником власти, но и носителем суверенитета. Власть эта действует не в частных, а в публичных интересах. Ее решения имеют высшую юридическую силу. Непосредственная публичная власть23 в любом случае является компонентом единой системы публичной власти, хотя об этом в официальном определении не сказано. В противном случае можно констатировать действие в нашей стране формулы Габриэля Лауба, согласно которой «всякая власть исходит от народа. И никогда уже к нему не возвращается»24. Из этого следует, что «в законодательстве сегодня получила отражение упрощенная конструкция публичной власти как совокупности органов и механизма распределения полномочий между ними, при этом не была раскрыта ее общественная составляющая. Такой подход представляется большим упущением, ибо он слишком примитивизирует категорию публичной власти, сводит ее до совокупности органов государственной власти и местного самоуправления в их взаимодействии и механизма разграничения полномочий между указанными органами»25.

В современной юридической литературе наблюдается плюрализм мнений относительно определения власти. Кратологические воззрения весьма разнообразны и многочисленны. Например, В. Е. Чиркин не дает комплексного определения, но из его разрозненных характеристик можно сложить определенную конструкцию, согласно которой публичная власть — это «социальная публичная власть… производная от населения… территориального коллектива (государство, субъект федерации, территориальная автономия, муниципальное образование)… осуществляемая в рамках конституции и закона»26. Ранее они с Т. Я. Хабриевой в качестве характеристики публичной власти отмечали «реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов»27. А. А. Югов определяет ее как «систему всеобщего участия населения в решении совместных дел»28. В. Ф. Халипов, акцентируя внимание на открытости власти и управления, отмечает, что «публичная власть — власть, открытая народу и его суждениям, общественная по характеру, не частная, вовлекающая в управление широкие круги населения»29. С. А. Авакьян, тоже указывая на общественный характер, подчеркивает в своем словаре, что «политическую власть называют также публичной, исходя из того, что она осуществляется в обществе и адресована широким массам членов общества (т. е. публично)»30. Д. А. Кузин, концентрируясь на интересе, считает, что «под публичной властью следует понимать волевые отношения, в рамках которых реализуются общезначимые, системо-образующие, публичные интересы»31. В. И. Савин видит в ней «суверенную власть, представляющую способность народа, а также юридически закрепленное право, возможность лиц, замещающих должности в государственных и муниципальных органах, воздействовать от имени государства на его население либо население государственных или муниципальных образований в той или иной сфере общественной жизни с целью осуществления общегосударственной политики»32, т. е. связывает ее с органами управления и должностными лицами. И. Н. Барциц полагает, что «под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным учредительными документами, и должностным лицам, избранным в качестве) и др.»33. Более полное определение, на наш взгляд, дают И. В. Турицын и В. И. Упоров. По их мнению, «в конституционно-правовом смысле публичная власть — это совокупность демократическим путем институционализированных в обществе структур (органов, учреждений, должностных лиц), предназначенных для обеспечения жизнедеятельности населения соответствующей территории (государства, региона, муниципального образования), обладающих, в силу конституции и иных законов, собственной компетенцией, наделенных полномочиями издавать обязательные веления (предписания), неисполнение которых влечет за собой юридическую ответственность, включая меры государственного принуждения»34. Как видим, авторские определения разобщенно характеризуют существенные характеристики публичной власти. Но среди них можно выделить и общие черты: открытость и публичность интересов власти, формальную (юридическую) закреп-ленность, территориальность, верховенство и распространяемость на все субъекты, находящиеся в пределах определенной территории.

Власть претворяет в жизнь определенные цели. Их достижение сопровождается консолидацией всего властного механизма. В любом обществе интересы могут быть очень многообразны. В российской юриспруденции их, как и основные отрасли права, принято классифицировать на частные и публичные. Томас Гоббс, рассуждая о том, почему другие живые существа могут, в отличие от человека, жить в обществе себе подобных без принудительной власти, писал, что у животных «общее благо совпадает с благом каждого индивидуума, и, будучи от природы склонными к преследованию своей частной выгоды, они тем самым творят общую пользу. Человеку же, самоуслаждение которого состоит в сравнении себя с другими людьми, может приходиться по вкусу лишь то, что возвышает его над остальными»35. Один из исследователей публичной власти Ю. А. Тихомиров под публичными интересами понимает «…общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов… без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, с другой — обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом… следовательно, публичный интерес есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией его существования и развития»36. Публичные интересы должны быть превалирующими. В этом смысле государство является особенным основным элементом политической системы общества. Реализуя публичные интересы, оно выступает в интересах большинства населения. Публичные интересы в целом определены в Конституции РФ. «Местное самоуправление, рассматриваемое на уровне основ конституционного строя, служит институтом самоорганизации территориально структурированного народа, поэтому его функциональное содержание неизбежно предполагает гармонизацию разноуровневых интересов»37.

Публичная власть как категория вводится в обиход конституциями тех стран, где, помимо государственной власти, существуют и иные виды власти. Она имеет «свою иерархию при определенной автономии каждой разновидности власти в осуществлении своих полномочий»38. При этом государственная власть, оставаясь верховной, может делиться на ветви и уровни управления. Другие виды власти тоже могут иметь различные уровни администрирования. Поэтому можно с уверенностью утверждать, что публичная власть — понятие многокомпонентное и (как правило) многоуровневое.

Из содержания Конституции РФ можно выявить основные черты, цели, субъекты и состав элементов публичной власти, по отношению к которому применяется термин «единая система публичной власти» (ч. 2 ст. 80, ч. 3 ст. 132). «Система (от греческого systema — целое, составленное из частей; соединение) — множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство»39. Не вдаваясь в гносеологическую сущность этого понятия (поскольку более тщательно остановимся на этом вопросе позже), все же отметим, что основными характеристиками любой системы являются:

1. Множественность элементов состава, то есть их должно быть более одного.

2. Относительная автономность элементов системы. В правовой сфере эта самостоятельность часто исследуется через призму собственной компетенции, собственных полномочий или решаемых вопросов.

3. Наличие системных (правовых, функциональных) связей, которые при этом не являются целью системы. Другими словами, сами связи не есть система. Наличие их между элементами системы приводит к достижению определенной цели, т. е. является средством реализации стратегии или выполнения конкретной функции.

Таким образом, единая система публичной власти представляет собой совокупность самостоятельных властных компонентов, реализующих свою компетенцию через имманентные каждому из них формы с целью осуществления функций публичной власти на определенном территориальном уровне.

1.2. Местное самоуправление как один из компонентов единой системы публичной власти

Основной закон России предполагает, на наш взгляд, четыре крупных компонента категории «единая система публичной власти».

Источником власти в Российской Федерации и первым элементом системы публичной власти является ее народ (ст. 3). «Народ в целом всегда выступает субстанцией государства. Он всегда является обладателем и носителем публичной власти как социальной функции. Только ему она принадлежит»40. Он же является носителем суверенитета, т. е. верховной власти. Власть осуществляется в трех конституционных формах: непосредственно (непосредственная публичная власть), через органы государственной власти (государственная власть) и органы местного самоуправления (муниципальная власть). Техника юридического письма и смысл, вытекающий из содержания ч. 1 и 3 ст. 3 Конституции РФ (если их рассматривать в системном единстве), позволяют сделать вывод о приоритете форм непосредственного осуществления власти независимо от территориального уровня правового регулирования. Хотя, например, Б. М. Лазарев, сравнивая непосредственную демократию с представительной, считает, что «говорить о приоритете какой-либо формы демократии некорректно. В связи с этим следует обратить внимание на то, что Конституция объявила референдум и свободные выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным ее выражением, т. е. высшим лишь среди форм непосредственной демократии»41. Вполне очевидна истинность второй части высказывания относительно верховенства референдума и выборов среди других форм прямой демократии. Более того, ч. 3 ст. 3 обязывает предусмотреть возможность реализации этих форм как на всех уровнях государственной власти, так и в системе местного самоуправления. Однако нельзя согласиться с мнением относительно приоритетов форм демократии. Такой подход не согласуется со смыслом ч. 1 ст. 3 Конституции РФ. Нивелирование форм демократии, усложнение процедур инициативы и реализации непосредственной власти неизбежно приведет к господству меньшинства в виде представительных (законодательных) органов над большинством (населением территории), умалению источника власти, формализму при правовом регулировании осуществления форм непосредственной демократии. Следствием станет не только усиление недоверия народа к органам власти, политическая инертность, но и нарушение конституционного принципа суверенитета народа, поскольку «народ, выступая сувереном во всех областях жизни, сам определяет, как ему организовывать свою власть. Это он делает при помощи Конституции»42. Такой народ В. Е. Чиркин определил как территориальный публичный коллектив, который сформировался «по территориальному признаку для совместной жизни… Это собственная власть населения, народа данной территории, осуществляемая в рамках конституции и законов государства. Ее нельзя рассматривать как “частичку” государства»43.

Следовательно, одной из форм и компонентов единой системы публичной власти, призванной принимать обязательные для государства решения в интересах большинства населения, является совокупность форм непосредственного осуществления власти народом, то есть непосредственная публичная власть. Особенностью этого компонента публичной власти является его применимость на всех территориальных уровнях организации власти. Некоторые из этих форм могут проводиться на территориях, не являющихся самостоятельным уровнем публичной власти. В частности, такая форма непосредственного управления населением, как сход граждан, может проводиться в населенном пункте (или даже на части его территории), который не имеет статуса муниципального образования44. Вместе с тем необходимо отличать формы непосредственного публичного управления от форм прямого волеизъявления, не относящихся к управленческим формам. Отдельные нормативные правовые акты в своем содержании прямо используют понятие «публичные мероприятия»45 по отношению к формам прямого волеизъявления, которые не являются формами управления. Конечно, постоянная реализация и «раскрытие публичных интересов через народовластие вряд ли можно считать универсальным подходом и уж точно малоприменимым»46, однако формы прямого народовластия закреплены в законодательстве, имеют сферу и процедуру своего применения. И несмотря на редкость проведения, их решения имеют высшую юридическую силу на соответствующей территории.

Следовательно, в качестве первого, приоритетного, элемента публичной власти можно выделить непосредственную публичную власть. Но, выделяя его, необходимо четко разграничивать формы непосредственной публичной власти и формы участия населения в отправлении власти. К формам непосредственной публичной власти можно отнести только те, с помощью которых принимается окончательное (итоговое) решение, не нуждающееся в утверждении органами власти (это референдум, выборы и др.). К формам участия в отправлении власти и диспозитивного влияния на финальное решение органа (должностного лица) можно отнести официальный опрос, проводимый органами публичной власти, обращения граждан в органы власти (к должностному лицу) и ряд других форм, т. е. те формы, при которых мнение населения имеет консультативный характер. Окончательное решение в этом случае принимает орган управления. Некоторые ученые, выделяя в качестве формы публичной власти непосредственные формы осуществления власти народом, высказываются о наличии плебисцитарной власти47. Это не совсем корректно. Плебисцит — это всенародное голосование, организуемое с целью решения особо важных вопросов государственной жизни или определения государственной принадлежности территории на основе волеизъявления ее населения48. Во Франции плебисцитом называют референдум. В период развития различных форм децентрализации власти, помимо референдума, к одному из видов плебисцита можно отнести непосредственное голосование граждан по вопросам изменения границ территории. К плебисциту, например, можно отнести голосование граждан России 1 июля 2020 г. по вопросу изменения Конституции РФ, а также другие голосования, проводимые по вопросу изменения границ субъектов РФ и муниципальных образований. Относить же к плебисциту другие формы осуществления непосредственной публичной власти вряд ли правильно.

К основным особенностям непосредственной публичной власти, учитывая состав, территориальность и интересы публичной власти, можно отнести:

1. Верховенство непосредственной публичной власти. Высшая юридическая сила решения для того уровня публичной власти, на территории которого проводится одна из ее форм.

2. Территориальная область применения сводится к конкретной территории правового регулирования, но не ограничивается каким-то одним уровнем. Эта власть осуществляется на всех уровнях.

3. Конкретный вопрос рассмотрения, определенный нормативным правовым актом и относящийся к публичной сфере интересов.

4. Строгая формально определенная в нормативном правовом акте процедура (процесс) проведения.

5. Участие в ней ограниченного различными критериями круга жителей соответствующей территории.

6. Обязанность органов публичного управления, в чью компетенцию входит решенный вопрос, реализовать волю населения либо принять соответствующий нормативный правовой акт.

Обычно во многих демократических государствах публичная власть делится на государственную и муниципальную. Государственная власть, как правило, разъединяется на различные ветви. По мнению одного из основателей теории разделения властей Ш. Монтескье, «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга… Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, т. к. можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем»49. Таким образом, в системе взаимных сдержек и противовесов существует исторически сложившееся деление на три ветви, однако это разделение в ряде стран давно вышло за рамки общепринятой модели.

В нашей стране существует деление власти на три ветви. Но академическое сообщество все чаще предлагает официально выделить и другие ветви власти. Так, П. П. Баранов предлагает выделить девять ветвей власти и, помимо традиционных, отнести к ним президентскую, прокурорскую, финансовую, банковскую, избирательную и власть СМИ в соцсетях50. С. А. Авакьян говорит о наличии оснований к выделению не менее 10 ветвей власти (в их числе — учредительная, народная, избирательная, президентская, контрольная, финансово-банковская)51. Некоторые ученые предлагают дополнительно включить только контрольную власть (А. С. Бурмистров52, В. Е. Чиркин53, И. В. Лексин54 и др.). Другие относят к ветвям президентскую власть (Н. М. Конин55, Г. Н. Чеботарев56, В. Е. Чиркин57, К. И. Масленников58, В. И. Радченко, Б. С. Эбзеев59 и др.). Такие утверждения не всегда учитывают разницу в таких категориях, как вид государственного управления и ветвь власти, и игнорируют наличие объективных отличий между ними. «Ветвь государственной власти представляет собой организационно-юридическую трансформацию определенной функции государственного аппарата по управлению в обществе»60. Ветвь власти имеет общую компетенцию и стройную иерархическую систему органов на всех территориальных уровнях публичной власти. Ее деятельность носит организационный и правоустанавливающий характер. Она «относится к родовым консолидированным формам государственной деятельности, тогда как деятельность прокуратуры, счетной палаты, избирательных комиссий относится к видовым специализированным формам государственной деятельности»61. Отсюда — соответствующая аббревиатура. Вид государственного управления — это метод реализации государственной власти. Поэтому предложения об отнесении ряда видов государственного управления к ветвям власти являются спорными.

Более аргументированным является мнение относительно наличия президентской власти. Вопросом изучения самостоятельности президентской власти занимались многие ученые. Описание современного правового положения Президента РФ в системе власти России сопряжено с большими сложностями и требует основательного комплексного подхода в качестве отдельного научного исследования. Однако, принимая во внимание широчайшие полномочия и сферу воздействия на другие формы публичной власти (в том числе муниципальную), считаем, что высшее должностное лицо нашего государства в единстве с его аппаратом можно отнести не просто к одной из ветвей государственной власти, но к наиболее высокопоставленному компоненту всей публичной власти в Российской Федерации. С. А. Осетров справедливо отмечает, что «деятельность Президента России в системе государственного управления в большей степени направлена на стимулирование деятельности иных институтов публичной власти»62. Президент РФ обладает представительскими, организационными, контрольными и координирующими функциями не только в системе государственной власти, но и всей системе публичной власти на территории России. Особую мощь статусу Президента придают дискреционные полномочия, вытекающие из «права действовать по своему усмотрению не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации»63. «В статусе Президента РФ можно выделить и квазисудебную функцию главы государства, реализуемую в полномочиях, определенных ст. 85 и п. «в» ст. 89 Конституции РФ, а также его деятельности по обеспечению конституционной законности в стране»64. В совокупности с правом назначения судей Президент РФ имеет колоссальное влияние на судебную власть. Ключевое значение для его статуса имеет ст. 80 Конституции РФ, согласно которой президент — не только глава государства, определяющий внутреннюю и внешнюю политику, но также лицо и представитель нашей страны, закрепляющий координирующие функции в системе публичного управления. Право на обеспечение согласованности в работе органов управления всех элементов публичной власти поднимает статус президента над органами государственной власти и органами местного самоуправления, делает его арбитром управления, возводит в роль стержня публичной власти, указывая на его надвластное по отношению к ветвям государственной власти положение. Это придает ему независимый центральный статус в системе органов публичной власти, с одной стороны, и выводит его в ранг самостоятельного компонента всей этой системы — с другой стороны. В семантической структуре выражения «единая система органов публичной власти» Президент РФ олицетворяет единство, «обеспечивает конституционно-правовые механизмы и содержание генетического, структурного и функционального типов целостности государства»65. «Воздействуя правовыми средствами на законодательные органы власти, обеспечивает реализацию и защиту суверенной воли народа на всей территории государства»66. Таким образом, считаем, что Президент РФ, имея государственную природу, является вторым самостоятельным компонентом единой системы публичной власти в России.

Конституция РФ установила три уровня правового регулирования. К ним относятся федеральный уровень, уровень субъектов РФ и уровень местного самоуправления. Первые два уровня символизируют государственную публичную власть. Это и есть третий элемент единой системы публичной власти.

Государственная власть едина и скоординирована Президентом РФ. Она «распространяется на все общество (это единственная власть, которая имеет отношение ко всем лицам, проживающим в данной стране, является общеобязательной); носит публично-политический характер (призвана выполнять общественные функции, решать общие дела, упорядочивать процесс удовлетворения различного рода интересов); опирается на государственное принуждение (имеет право применять силу, когда это необходимо для достижения законных, справедливых целей); осуществляется специальными лицами (чиновниками, политиками и т. п.); устанавливает систему налогов; организует население по территориальному признаку; характеризуется легитимностью и легальностью»67. Государственная власть имеет горизонтальное и вертикальное деление.

В основу вертикального деления положен территориальный принцип разграничения властных полномочий. Формально Россия — федеративное государство. Согласно учению А. И. Ильина, «в отличие от государства унитарного, которое состоит только или в основном из административно-территориальных единиц, составными частями федерации являются государства-члены, государственные или территориальные образования. Федерация в ее точном смысле возможна, таким образом, там, где имеется наличие нескольких государственных образований, стремящихся к объединению»68. Большинство субъектов РФ никогда не были государственными образованиями и являются обычными административно-территориальными единицами, поэтому, рассматривая понятие федерализма через призму нашего государства в целом, можно говорить о квазифедерализме. Это обстоятельство, впрочем, не оказывает явного влияния на взаимоотношения между территориальными уровнями государственной власти и развитие местного самоуправления в стране. По мнению основателя теории несуверенных государств Георга Еллинека, «государства, вошедшие в федерацию или присоединенные к империи, хотя и сохраняют определенный объем власти, в то же время полностью утрачивают суверенитет»69, т. к. существует два основных показателя верховенства суверенной власти: «…первый признак, — отмечает он, — проявляется преимущественно вовне, в отношениях суверенного государства с другими державами, второй — во внутренних отношениях по сравнению с входящими в состав государства лицами»70. Это суждение возникает из присущих государству характеристик, которое «есть носитель всей публичной власти, и поэтому всякое право на отправление публичных функций в государстве может исходить только от него самого»71.

Конституция РФ отводит каждому уровню власти определенную компетенцию. В ней нет детализированного распределения полномочий по конкретным предметам ведения. Однако через призму предметов ведения осуществляется разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти. Детальное регулирование этот вопрос получил в ст. 71, 72, 73 Конституции РФ и в Федеральном законе № 414-ФЗ. Субъекты РФ наделены собственными полномочиями, и этот уровень является полноценной формой организации государственной власти, поскольку бывшая государственность и территориальная автономия субъекта РФ не является ядром его характеристики в качестве самостоятельного уровня государственной власти.

Конституционный Суд РФ установил, что «существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации имеет… территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти»72. Из этого не следует, что органы субъектов РФ представляют собой отдельную форму государственной или публичной власти. Здесь мы разделяем точку зрения К. Маркса, отрицающего наличие суверенитета у субъектов федерации: «…две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок функционировать в одном государстве. Это нелепость вроде квадратуры круга»73. Такая точка зрения в полной мере отражает утопичность идеи о необходимости полной автономности местного самоуправления, которая, как считают некоторые ученые, якобы «позволяет вовремя выявлять ошибки, не масштабировать их»74.

Низовой, наиболее приближенный территориально к населению, этаж власти занимает местное самоуправление. По мнению профессора А. Н. Кокотова, «местное самоуправление в его конституционном закреплении — это своеобразный “третий” уровень российского федерализма. Если субъекты Российской Федерации есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах Российской Федерации — это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться как на субъекты Российской Федерации, так и на муниципальные образования, в том числе используя муниципальный фактор в качестве средства воздействия на субъекты Российской Федерации с целью удержания последних в русле единой государственной политики, а в конечном итоге — в рамках единого конституционного пространства страны»75. Мы уже отмечали, что в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, создан Государственный Совет РФ. Несмотря на то что органы местного самоуправления входят в эту единую систему, представители муниципалитетов не входят в число его обязательных членов. Диспозитивная норма, дающая право Президенту РФ включать представителей местного самоуправления в состав Госсовета (ч. 2 ст. 9), не отвечает принципу согласованности функционирования органов публичной власти. Муниципальные образования вновь остаются в роли подвластного субъекта, вынужденного выполнять предписания государственных органов без согласительных процедур с ними. Здесь рассыпается выведенная судьей Конституционного Суда РФ А. Н. Кокотовым концепция российского федерализма, представленная в виде равнобедренного треугольника. Включение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти логически должно было повлечь включение их представителей в состав Госсовета, координирующего эту власть, поэтому «неясно, почему в состав Государственного Совета по должности не входит руководитель единого общероссийского объединения муниципальных образований и руководители советов (объединений) муниципальных образований субъектов Российской Федерации, например, по одному от каждого из федеральных округов. Ведь речь идет о координации всех трех ветвей публичной власти, а представительство муниципальной власти, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, осуществляет на федеральном уровне единое общероссийское объединение муниципальных образований»76.

Местное самоуправление нельзя противопоставлять государственной власти или развивать идею о ее полной автономности, обосновывая это нормами ст. 12 Конституции РФ. В. А. Четвернин уверен, что нормы этой статьи закрепляют вертикальное деление власти и утверждать иное «означает допускать две конкурирующие системы публичной политической власти. Причем через каждую из них реализуется “власть народа”»77. О единстве государственной и муниципальной власти говорил судья Конституционного Суда РФ Н. В. Витрук в Особом мнении по так называемому удмуртскому делу: «Местное самоуправление учреждается государством как публично-властный институт и государством же организуется — в виде системы органов местного самоуправления, находящейся в единстве с системой органов государственной власти»78. Существенным различием этих двух компонентов публичной власти является подзаконность деятельности органов местного самоуправления. «На это обстоятельство обратил внимание еще в 1920-х гг. Л. А. Велихов, отмечавший, что центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью…»79

Так же, как и на других уровнях публичной власти, первое приоритетное место среди форм самоуправления законодательно отведено формам непосредственной публичной власти. «Местное самоуправление является не просто формой децентрализации власти, самостоятельности местных органов, оно выражает идею самоорганизации самих местных жителей»80. «Демократическое участие — институциональная категория компетенции местного самоуправления, и нельзя недооценивать вытекающий из Конституции примат прямого волеизъявления в системе муниципальной демократии»81. Это логично вытекает из ч. 2 ст. 130 Конституции РФ. «К сожалению, на практике она реализуется слабо. Референдумы проводятся очень редко и касаются главным образом территориального устройства местного самоуправления и “самообложения” населения. В решении других важных дел граждане по-прежнему играют совещательную роль или вообще никакой роли не играют. Самоуправление заменяется управлением через соответствующие органы…»82 Органы местного самоуправления являются второй группой форм местного самоуправления. Они, так же как и органы государственной власти, являются частью единой системы органов публичной власти (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). «Это развитие базовой конституционной нормы о том, что суверенный народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Здесь важно понимать, что единая система публичной власти, частью которой объявляются органы местного самоуправления, неравнозначна системе органов государственной власти, в которую они по-прежнему не входят»83. Так же, как и органы государственной власти, они выполняют управленческие функции для реализации единых, закрепленных в Конституции РФ, публичных интересов населения муниципального образования, отраженных в вопросах местного значения. Системный анализ ч. 2 ст. 3, ст. 71, 72, 73 Конституции РФ показывает, что всей полнотой власти по всем существующим предметам ведения России обладают органы государственной власти различных территориальных уровней. Это указывает на то, что категория «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130), обозначая предметы ведения местного самоуправления, является частью государственных предметов ведения, которая добровольно передается местному сообществу для ответственного выполнения без вмешательства государства. А самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ) означает, что государство отдает муниципалитетам отдельные полномочия по решению части государственных публичных дел, переданных им в виде вопросов местного значения. Как видим, население муниципальных образований самостоятельно и под свою ответственность осуществляет часть государственных функций с учетом различных особенностей проживания на данной территории в своих интересах. Частичное выведение ряда вопросов из государственной сферы в муниципальную необходимо самому государству. Во-первых, вопросы, которые переводятся в разряд местных, должны реализовываться под контролем самого населения, поскольку от этого зависит качество его жизни. Во-вторых, частичная разгрузка государственного механизма позволяет органам государственной власти сосредоточить свои усилия на вопросах, от которых зависят суверенитет государства, обороноспособность, макроэкономика в масштабах страны или отдельного региона, публичные интересы граждан всего государства или отдельного субъекта РФ. То есть «эффективно управлять государством невозможно без включения в процесс управления органов местного самоуправления»84.

Одной из наиболее важных характеристик публичной власти, учитывая ее неоднородность и полиэлементность, является причинно-следственная связь между субъектами, вступающими во властеотношения, образующие своеобразную политико-правовую материю общества. Исследование государственной власти как одного из вариантов каузальных отношений проводилось еще Томасом Гоббсом (1588—1679)85. Властеотношения относятся к разновидности правоотношений. Эти отношения в нашем государстве складываются в процессе осуществления власти органами публичной власти, включающими в свою систему: Президента РФ вкупе с органами, обеспечивающими его деятельность; органы государственной власти федерального и регионального уровней; органы местного самоуправления. Властеотношения необходимо отличать от общих правовых управленческих связей. «Общие властные связи имеют неперсонифицированный, абстрактный характер и образуются между всеми потенциальными участниками будущих властеотношений, подпадающими под действие указанных норм. Властеотношения — это связи конкретные, персонифицированные, их возникновение, помимо вступления нормы в силу, требует наступления и иных дополнительных юридических фактов»86. Сущность властеотношений заключается в навязывании юридически оформленной воли властвующего субъекта подвластному субъекту, устремляющего его работу или усилия в реализации своей компетенции в определенное выгодное (или необходимое) направление. Конституционное правовое регулирование достаточно четко иллюстрирует системность и взаимосвязанность элементов публичной власти и органов публичного управления. Власть едина, она осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления. У органов управления единые публичные цели, реализуемые в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Учитывая суверенность государственной власти и ее верховенство, в иерархии между элементами публичного управления органы государственной власти являются вышестоящими, несмотря на то что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Из этого следует, что в связке, где субъектами властеотношений являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, первые исполняют роль властвующих, а вторые — подвластных. Иначе управление в государстве построено быть не может. Государство само выбирает степень и объем децентрализации и деконцентрации своей государственной власти. Делает оно это вовсе не для того, чтобы самоуправление бесцельно существовало как необходимый атрибут или принцип демократического государства. Наличие самоуправления само по себе не делает страну более демократичной. Демократичной держава становится тогда, когда существуют эффективные механизмы и формы народовластия. Они могут и должны применяться не только на муниципальном, но и на государственном уровне. Поэтому децентрализация власти в государстве должна учитывать следующее: а) местное самоуправление необходимо для разгрузки органов государственной власти от ряда вопросов, которые проще решить на местном уровне; б) при отнесении вопросов к разряду местных необходимо учитывать степень заинтересованности населения в их решении; в) население должно быть наделено полномочиями для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из своих интересов, инфраструктурных, географических, климатических и иных условий; г) объем финансирования тех или иных предметов ведения должен быть в ведении самих муниципалитетов для рационального и равномерного развития территории.

Однако из конкуренции конституционных норм о единстве публичной власти (ч. 3 ст. 132), но организационной обособленности органов местного самоуправления и наличия у них собственных полномочий (ст. 12) вытекает сложность механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. С одной стороны, единство органов публичного управления, общность публичных интересов, организующее воздействие и правовое регулирование со стороны Президента РФ и различных ветвей и уровней государственной власти, единая государственная территориальность и государственный суверенитет означают наличие прочных правовых управленческих связей между органами государственной власти и органами местного самоуправления. С другой стороны, организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления говорит о наличии у них определенной самостоятельности и о том, что не все управленческие связи реализуются в конкретных властеотношениях. Вместе с тем практика и современное правовое регулирование свидетельствуют о стремлении к формированию централизованной системы управления. Поправки, принятые в Конституцию РФ, дают возможность сформировать субординационную модель публичной власти на всех уровнях, включая муниципальный. Этому способствуют многие организационные нормы. Так, классические нормы ст. 72 Конституции РФ о том, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в случае необходимости могут теперь использоваться как дополнительное правовое регулирование компетенции федерального центра, осуществляющего (в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ) организацию публичной власти. С помощью этой нормы и ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ можно нивелировать положения ст. 12 Конституции РФ и сформировать монолитную надстройку правовых норм, регулирующих функционирование публичной власти, включающей органы как государственного, так и муниципального управления.

Между Президентом РФ и главой любого муниципального образования существует общая властная связь. Существуют также предпосылки возникновения властеотношений. Одной из таких предпосылок является норма ч. 6.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой глава муниципального образования может прекратить исполнение полномочий в результате выражения ему недоверия Президентом РФ. Однако пока не наступит юридический факт открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального образования, властеотношение не будет реализовано. Властеотношения реализуются посредством издания властвующим субъектом общеобязательных правил поведения, адресованных подвластным субъектам. Их можно характеризовать с помощью категорий «взаимодействие» и «взаимоотношение». Взаимодействие органов предполагает активную динамику реализации своего статуса всеми органами публичной власти. Например, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»87 (в ред. от 24 июля 2023 г.) (далее — Федеральный закон № 323-ФЗ) предусматривает полномочия по вопросу охраны здоровья граждан у федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Федеральные органы передают часть своих полномочий региональным органам, которые, в свою очередь, в соответствии с ч. 2 ст. 16 Федерального закона № 323-ФЗ и ст. 52 Федерального закона № 414-ФЗ могут передавать часть своих полномочий (в том числе федеральных полномочий, переданных ранее органам государственной власти субъектов РФ) органам местного самоуправления. В этом случае, как и во многих других, осуществляется активное многостороннее нормотворческое и правоприменительное компетенционное взаимодействие различных органов публичной власти по вопросу охраны здоровья граждан.

В свою очередь взаимоотношения предусматривают активную реализацию своих полномочий властным субъектом управления по отношению к подвластному субъекту и пассивное выполнение предписаний последним. Так, при проведении процедуры роспуска представительного органа местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ, в соответствии со ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ, образуются властеотношения, где властные субъекты в лице высшего должностного лица и законодательного органа государственной власти субъекта РФ вступают в правоотношения с представительным органом муниципального образования. Вместе с тем нельзя утверждать, что действия всех субъектов данных правоотношений направлены на единый результат. Их стремления могут различаться. Взаимоотношения возникают, но о взаимодействии речи нет. Местный представительный орган как подвластный субъект может при этом всячески препятствовать своему роспуску, пользуясь правовыми нормами.

Таким образом, органы государственной и муниципальной власти имеют плотную правовую взаимосвязь, взаимодействуют и вступают в правоотношения, при этом органы местного самоуправления должны быть организационно обособленными, поскольку именно этот факт подтверждает их невхождение в систему органов государственной власти, что является причиной постоянных дискуссий ученых и практиков.

Из анализа конституционных норм и теоретических воззрений следует, что единая система публичной власти — это совокупность форм непосредственной публичной власти и координируемой Президентом РФ системы органов единой системы публичной власти, связанных прочными правовыми связями и вступающих в различные властеотношения в интересах государства и населения соответствующих территорий. Целью такой системы является эффективность реализации власти, построение экономически сильного правового государства с мощным внешнеполитическим имиджем и патриотичным, уважающим свою власть населением. В свою очередь органы единой системы публичной власти представляют собой единую, согласованно функционирующую, координируемую Президентом РФ совокупность органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеющих между собой прочные правовые связи, вступающих в разнообразные властеотношения для реализации необходимых публичных интересов по правилам властвующего субъекта на подведомственной ему территории.

Для четкого и правильного понимания того, чье согласованное функционирование и взаимодействие обеспечивает Президент РФ, необходимо изменить определение понятия органов местного самоуправления, закрепленное в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, и изложить его в следующей редакции: «Органы местного самоуправления — это негосударственные органы публичного управления муниципальным образованием, формируемые непосредственно населением и (или) представительным органом муниципального образования с участием органов государственной власти и государственных должностных лиц, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в интересах государства и населения соответствующей территории».

Такие изменения станут первыми шагами формирования модели межуровневого взаимодействия с сохранением организационной самостоятельности местного самоуправления.

Глава 2. СОВРЕМЕННАЯ КОНЦЕПЦИЯ СООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1. Генезис государственной политики в области местного самоуправления

Отечественная политика в сфере децентрализации государственной власти неоднократно переживала периоды как укрепления централизации, так и ее послабления. Это оказывало свое влияние на формы управления, виды органов и должностных лиц. История свидетельствует о том, что само по себе придание органам, осуществляющим самоуправление, статуса негосударственных не означает устремленность государства к развитию демократизма, расширению народного представительства и тенденций к децентрализации государственной власти. Помимо придания видимой автономности, существует немало способов централизации органов, не входящих в систему государственной власти. Российская модель управления неоднократно видоизменялась и перестраивалась. На нее оказывали влияние как внешнеполитические факторы (татаро-монгольское нашествие и другие периодические войны), так и внутренние катаклизмы (покушения на князей и царей, революции).

Как и термин «публичная власть», понятие «местное самоуправление» появилось относительно недавно, однако самоуправление для нашего народа является исконной формой публичной власти. Изначально, во времена появления государства и на этапе феодальной раздробленности, сильные самоуправленческие начала существовали не столько по воле князя, высшего боярского сословия и аристократии в лице дружины, сколько благодаря родоплеменным историческим традициям, сопровождавшим развитие русской государственности.

Один из ведущих ученых в области муниципальной истории России и зарубежного опыта самоуправления профессор В. В. Еремян, характеризуя частое перемещение князей с престола одного города на престол другого, отмечал: «Князь не прикреплялся к месту владения, к тому или другому “столу” ни династическими, ни даже личными связями. Он приходил и иногда довольно скоро уходил, являясь как бы “политической случайностью” для той или иной древнерусской земли. Местное население, естественно, стремилось заручиться сильной, авторитетной, но более того — постоянной публичной властью, которая бы не приходила и не уходила, подобно князю, а была своей и лучше всего созданной ходом самой истории»88. Этой «властью были самоуправляющиеся древнерусские волостные города»89, которые выступали в роли «представителя племени»90. Сами же племена «не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве, и потому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим»91. Таким образом, принцип территориальности самоуправляемой общности был заложен еще в Древней Руси, где взаимоотношения между разными уровнями публичной власти (в лице великого князя и удельных князей) строились не всегда на основе права и «не на подчинении институционально нижестоящих властных структур иерархически вышестоящему, а исключительно на личной симпатии или антипатии»92. Однако в самих городах власть осуществлялась не только князьями. Например, в Великом Новгороде были основательно развиты самоуправленческие начала. Основой и низовым структурно-территориальным подразделением такого самоуправления была улица во главе с уличным старостой. Улицы составляли сотни. Из двух сотен формировался «конец». Его возглавлял выборный «кончанский» староста, реализующий оперативные дела «конца» под контролем «кончанского» схода. Объединение всех «концов» и было общиной Великого Новгорода93. Такие структуры были прототипом органов местного самоуправления. Они имели достаточно сильные позиции в системе властных отношений. Для этого были серьезные основания. Во-первых, население с помощью высшей формы самоуправления, которым являлось вече, могло как пригласить князя на княжение, так и выгнать его. «Вольность в князьях» появилась в 1136 г. после изгнания киевского князя Всеволода Мстиславича за побег с поля боя. С князьями стали заключать договор. Во-вторых, княжеская дружина должна была охранять границы и государство от небольших набегов, но справиться самостоятельно без народного ополчения в серьезных военных действиях не могла. В-третьих, бурное развитие купечества содействовало экономической зависимости князя и его дружины от купцов, так как оплата службы дружины требовала серьезного финансирования.

Высшим демократическим органом управления, решавшим все самые серьезные государственные вопросы, было вече. Помимо того что оно решало вопросы войны и мира, оно было высшим законодательным и судебным органом. С помощью него также избирали высших должностных лиц (посадник, тысяцкий, владыка). Оперативным управлением республикой занимался высший исполнительный орган — Совет господ. «В него входило 50 человек: посадник, тысяцкий, владыка, князь, кончанские и сотские старосты, бывшие (“старые”) посадники и тысяцкие. Подавляющее большинство членов совета принадлежали к влиятельным боярским родам, поэтому реальная власть была в руках бояр и связанной с ними купеческой верхушкой»94. Однако вечевая власть была характерна не всем городам-республикам. Яркими представителями демократизма в принятии решений были Великий Новгород и Псков. В остальных городах формы прямого волеизъявления такого значения в решении наиболее важных вопросов и назначении должностных лиц не играли. Там посадник был наместником князя, а не веча. Таким образом, в некоторых городах Древней Руси самоуправление и власть народа имели сильные позиции. Представители государства вынуждены были, в силу вышеуказанных обстоятельств, считаться с населением и особенно с разбогатевшей на купечестве и ремеслах ее части.

Дальнейшие исторические события по-разному влияли на развитие самоуправленческих начал в обществе и государстве. Серьезный кризис самоуправление претерпело в момент татаро-монгольского нашествия. «Иго способствовало усилению княжеской власти и ослаблению вечевого элемента… Иго надолго отделило Русь от Западной Европы, где посчитали, что Русь вообще прекратила свое существование. Оно способствовало появлению на Руси деспотической монархии»95.

В дальнейшем, после Куликовской битвы (8 сентября 1380 г.), произошла необходимая для укрепления государственной обороны централизация, которая в конечном итоге привела к абсолютизму. На этом этапе происходило укрепление царской власти за счет различных способов присоединения к Московскому государству земель других княжеств. Иван III использовал всевозможные пути, вплоть до приобретения за деньги земель княжеств, как это произошло в 1447 г., когда он «купил у одной из линий ростовской княжеской династии их вотчину — половину Ростова и Ростовского княжества»96. Он же в процессе борьбы за земли Новгорода и Пскова с литовским князем Казимиром, 15 января 1478 г. вывез из Новгорода вечевой колокол в Москву и искоренил остатки вечевой власти, которая к тому времени потеряла самоуправленческую сущность и отражала лишь волю знати97. В итоге Иван IV Грозный привел царскую власть к абсолютизму.

Новый активный импульс развития самоуправление вновь получило в период проведения «великих реформ» Александра II. Первой и наиболее значимой из них стала Крестьянская реформа 1861 г., имевшая свою предысторию и начальную подготовку в виде Манифеста о трехдневной барщине (принял Павел I в 1797 г.) и Указа о вольных хлебопашцах (принял Александр I в 1803 г.).

Во втором разделе Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления»98 (далее — Положение), подписанного Александром II 19 февраля 1861 г. вместе с Высочайшим Манифестом «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей»99 (далее — Манифест), было регламентировано самоуправление низшего территориального звена — села и волости. В нем закреплен ряд территориальных принципов, применяемых в современном законодательстве. Так, из смысла норм главы 1 (ст. 40—45) «Об образовании сельских обществ и волостей» следует, что волость включала в свой состав сельские общества, состоящие из крестьян, проживающих на земле одного помещика. Они представляли собой часть населенного пункта, целый населенный пункт или объединение нескольких небольших населенных пунктов и (или) хуторов. Если в селе проживало более двух тысяч ревизских душ (ст. 43 Положения), территория одной сельской общины могла быть одновременно волостью. В такой волости волостной старшина выполнял полномочия сельского старосты (примечание к ст. 84 Положения). Состав волости напоминает состав современного сельского поселения. Однако в отличие от современного управления в сельском поселении, состоящем из нескольких населенных пунктов, не только волость, но и сельское общество имели свои органы управления. К сельским органам относились сельский сход и сельский староста (ст. 5 Положения). Волостное управление составляли: волостной сход, волостное правление во главе с волостным старшиной и волостной крестьянский суд (ст. 69 Положения). Волостное правление состояло из избранных на сельских сходах сельских старост, волостного старшины и из других лиц, избранных волостным сходом для решения вопросов сельского управления. При этом органы сельской общины во многом подчинялись и были подконтрольны волостному управлению, наделенному, помимо общих местных вопросов, полицейскими и судебными функциями. Решение вопросов, имманентных исполнительной и судебной властям, свидетельствует о широте компетенции и глубине внедрения самоуправленческих начал на сельском уровне в сферу публичных, в том числе государственных, предметов ведения. Тем не менее регулируемое Положением самоуправление не распространялось на все слои населения. Эти нормы регламентировали жизнь крестьянского сословия. Они не управляли жизнью помещиков, которые наделялись вотчинной полицией и попечительствовали над обществом крестьян (ст. 18 Манифеста). Для разрешения земельных споров между помещиками и крестьянами создавались специальные положения и органы, не входящие в систему сельско-волостного управления. К ним относились: мировые посредники, уездные мировые съезды, губернское по крестьянским делам Присутствие. Крестьяне и создаваемые ими учреждения не были полностью самостоятельными. Помимо опеки помещика, они еще подчинялись губернским и уездным органам государственной власти (ст. 19 Манифеста). Даже прием новых членов в сельское общество осуществлялся только с согласия помещика (ст. 142 Положения). Александр II стал царем в непростое время, шла Крымская война, денег не было и нельзя сказать, что он всей душой стремился ко всем реформам, но он понимал их острую необходимость, поскольку в стране все чаще стали возникать народные волнения. В апреле 1856 г. император Александр II поехал в Москву и выступил там перед предводителями дворянства примерно с такой речью: «Слухи носятся, что я хочу объявить (в некоторых списках — сделать) освобождение крепостного состояния. Это несправедливо, а от этого было несколько случаев неповиновения крестьян помещикам. Вы можете сказать это всем, направо и налево. Я говорил то же самое предводителям, бывшим у меня в Петербурге. Я не скажу вам, чтобы я был совсем против этого; мы живем в таком веке, что со временем это должно случиться. Я думаю, что и вы одного мнения со мною; следовательно, гораздо лучше, чтобы это произошло свыше, нежели снизу»100. Уже сама речь во многом предопределила отношение царской (государственной) власти к самоуправлению.

Безусловно, реформой был решен концептуальный вопрос — ликвидация крепостного права. В то же время положение освобожденных от рабства крестьян не везде и не во всех случаях стало для них более привлекательным. Несмотря на то что обязанности состоять в сельском обществе у крестьян не было, поскольку оно было членским, выйти из него вступившему члену было непросто. «Выкупные платежи платило ежегодно совокупно сельское общество, а крестьянин не имел права отказаться от надела и сменить место жительства. На это надо было получить согласие сельского схода. Такое согласие давалось с большим трудом, поскольку платежи являлись общей повинностью. Это называлось круговой порукой»101. Помимо экономической зависимости, за земельный надел (который не всегда устраивал арендатора) крестьяне получили массу обязательств перед сельским и волостным правлением, а также государственными структурами. Перечисленные в ст. 9 Манифеста выполняемые за крепостных обязанности помещика легли на плечи самих крестьян. Из этого следует, что государственная политика, направленная на развитие местного самоуправления, носила сословный характер, была половинчатой, недоработанной и была скорее вынужденной мерой. Сельские общины имели полную самостоятельность лишь в вопросах, касающихся их самих. По другим вопросам они были подконтрольны, зависимы и даже подчинены помещикам и государственным органам.

Крестьянская реформа была начальным этапом реформирования системы государственного управления. Другим шагом в развитии самоуправленческих начал и государственной политики, направленной на децентрализацию государственной власти, стали земская и городская реформы. Именно в это время термин «местное самоуправление» прочно входит в научную риторику. Н. В. Шелгунов отмечал: «Земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, а как следствие осознанной правительственной необходимости»102. Однако хоть и не мечтательное, но требование представительства дворян было. «Оно приобретало характер сделки, компенсации дворянству за утрату личной власти над крепостными. В начале 1862 г. петербургское дворянство поддержало губернского предводителя А. П. Платонова, высказавшегося за введение “народного представительства”, подобного земским соборам XVI—XVII вв. Это требование дворянской аристократии носило олигархический характер. Одновременно происходило развитие дворянского либерализма, своеобразным центром которого было тверское дворянство. Его бывший предводитель А. М. Унковский выступал за созыв представительства “от всего народа без различия сословий”. За введение представительства выступали и влиятельные дворянские публицисты М. Н. Катков и Н. А. Безобразов. Обеспокоенное настроением дворянства, правительство приступило к проведению земской реформы»103. Основным актом, регулирующим самоуправление на уездных и губернских территориях, стало Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.104 (далее — Положение 1864 г.). Примечательно, что, несмотря на последовательность преобразований, земская реформа, предусматривающая децентрализацию государственной власти на уездном и губернском этажах власти, не рассматривалась как продолжение развития самоуправления на сельском уровне. Сельская и земская модели управления рассматривались как две различные системы самоуправления в одном государстве. Городская модель управления, хотя и была по сути аналогична земской, регулировалась отдельным нормативным актом — Городовым положением от 16 июня 1870 г.105 (далее — Городовое положение 1870 г.). Самоуправление в городах было не земским, а общественным. В качестве одного из недостатков земской модели можно отметить неповсеместное инкорпорирование. Средняя Азия, Астраханская, Архангельская и Оренбургская губернии избежали внедрения земства в связи с низкой степенью землевладения и слабым влиянием дворянства. Не введено было земство и на территориях преимущественного проживания нерусских помещиков (Белоруссия, Украина, Польша, Литва, Кавказ). В этих регионах земское самоуправление вводилось постепенно, с 1903 по 1917 г.106, в том числе постановлениями Временного правительства. Все это свидетельствует о том, что, хотя реформы и имели целью привлечение некоторых сословий к самоуправлению, они не рассматривались в контексте единой системы децентрализации власти. Наличие сословий, на наш взгляд, сыграло в этом значительную роль, несмотря на то что система выборов в земские и городские органы начала переход от сословного принципа к имущественному. Вместе с тем внедрение самоуправленческих принципов в централизованную модель управления и направление вектора государственной политики в сторону демократизации общества говорит о стремлении Александра II к поиску новых, более эффективных социальных и экономических путей развития. Эти демократические продвижения были с позиций современности очень сдержанными, но для того времени такие преобразования действительно были великими реформами. Даже яркий представитель государственной теории местного самоуправления Б. Н. Чичерин, который «предпочитал честное самодержавие несостоятельному представительству»107, считал местное самоуправление «школою для самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку»108, поскольку «к началу XX в. Россия оставалась единственным государством в Европе, в котором отсутствовал парламент, выбираемый населением. Россияне не имели политических прав и свобод, воспринимались правящей элитой как подданные, но не как граждане, с мнением которых необходимо считаться»109.

Земские собрания (представительно-распорядительные органы) и земские управы не входили в систему органов государственной власти, а служба в этих органах и деятельность гласных (депутатов) не относилась к государственной. Формирование органов было очень демократичным на тот момент. Децентрализация шла постепенно. Властная ментальность государственного механизма не позволяла осуществлять этот процесс стремительно. Государство ослабило бюрократичный механизм, но не отпустило земские и городские общественные учреждения в автономное плавание и сохранило контроль и подчинение земских учреждений губернатору, который своей подписью утверждал все нормативные правовые акты земских и городских органов управления и мог, так же как и министр внутренних дел (ст. 9, 97 Положения 1864 г.), отменять любые их решения. Земские органы не могли объединяться в ассоциации и союзы, не могли заниматься политической деятельностью. Поэтому первый Всероссийский Земский союз был образован лишь в 1914 г. в период Первой мировой войны «с целью оказания помощи раненым в земских и войсковых госпиталях»110. Другими словами, на земство возложили вопросы, «относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждаго уезда» (ст. 1 Положения 1864 г.). Очень точно государственное отношение к земствам охарактеризовал В. И. Ленин: «…“самостоятельности” земских учреждений весьма опасались, и боялись давать надлежащее развитие этим учреждениям, вполне понимая, к чему оно поведет… проводили эту реформу лишь в уступку общественному мнению… в то же время лица эти… стремились не давать земству надлежащего развития, придать ему частный характер, ограничить его в компетенции и проч... граф Валуев уже при самой выработке Положения 1864 г. всячески старался ограничить эту власть и поставить земские учреждения под строгую административную опеку... Положение 1864 г. пыталось совместить несогласимые вещи и тем одновременно удовлетворить сторонников и противников земского самоуправления. Первым предлагалась внешность и надежды на будущее, в угоду вторым компетенция земских учреждений была определена крайне эластично»111. Делая вывод, он отмечает, что «земство с самого начала было осуждено на то, чтобы стать пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством»112.

Государственная политика в отношении самоуправления при Александре III претерпела значительные качественные изменения, именуемые контрреформами. Короновался Александр III после убийства народовольцами его отца, что сыграло немаловажную роль в направлении его внутренней политики. В своем Высочайшем Манифесте от 29 апреля 1881 г.113, который в дальнейшем стал именоваться манифестом о незыб-лемости самодержавия, Александр III отдельно остановился на величии таких дел своего отца, как освобождение крестьян и введение местного самоуправления, призвал всех к порядку, консерватизму и, по сути, объявил о прекращении реформ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.114 и Городовое положение от 11 июня 1892 г.115 видоизменили модель местного самоуправления и формы ее взаимодействия с государственными структурами. В Именном Высочайшем указе «О введении в действие нового Городового положения» император указал, что старое положение принесло «в течение двадцати лет своего применения немаловажную пользу. Благоустройство городских поселений заметно поднялось, и улучшились многие условия городской жизни. Но, наряду с этими благоприятными явлениями, в строе и деятельности городских учреждений обнаружились несовершенства, требующие исправления»116. Эти изменения еще больше ограничили мнимую самостоятельность местного самоуправления. Сделано это было «в целях устранения, прежде всего, взгляда на земство и его интересы как на нечто особое от государства и его потребностей и установления единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, исходя из признания земского дела делом государственным. Служащие земских и городских органов стали рассматриваться как государственные служащие»117. Были введены жесткие дисциплинарные меры к лицам, нарушившим избирательное право, и к гласным, не посещающим заседания без уважительной причины. Самоуправление во многом стало зависимым от губернатора и министра внутренних дел, которые обладали мощнейшими рычагами влияния на органы самоуправления. Министр внутренних дел, в случае если общее число избранных гласных было менее двух третей от общего числа, обладал правом назначения недостающего числа гласных «лицами, состоявшими в сем звании в течение последнего четырехлетия, по старшинству полученных ими, при выборе избирательных баллов, а при равенстве баллов — по жребию» (ст. 54 Городового положения 1892 г.). Государственная власть вновь устремилась к централизации и консервативным бюрократическим традициям. За централизацию высказывались ведущие правоведы той эпохи А. Д. Градовский и Б. Н. Чичерин. По мнению Б. Н. Чичерина, «хорошо организованная централизация бесспорно представляет весьма крупные выгоды… Во-первых, она придает единство и силу правительственной власти, во-вторых, за централизацией больше инициативы в проведении реформ, в-третьих, она располагает большими средствами и одновременно сочетает местные потребности с общегосударственными»118. А. Д. Градовский считал, что только централизованная власть может выступать в качестве «представителя единства национального права и политического единства страны»119, поскольку именно она обладает рядом исключительных полномочий, от которых зависит благополучие всего государства. Вместе с тем оба юриста были глубоко просвещенными и обладали широкими взглядами на управление. С точки зрения царской власти Б. Н. Чичерин был оппозиционером. В 1882 г. он был избран головой Москвы, но «был подвергнут сильному давлению со стороны правительства и вскоре ушел в отставку»120. В этот период внимание стало уделяться взаимодействию государственных и земских (городских) органов. Местное самоуправление рассматривалось некоторыми государственными деятелями как элемент демократии, чуждый монархии. Так, министр финансов Ю. С. Витте, высказывая свое негативное отношение к введению земств на западе России и к земскому самоуправлению как элементу конституционной демократии в целом, в записке к Александру III писал: «Нельзя в аристократическом государстве строить систему местного самоуправления на началах господства демократии и всеобщей подачи голосов»121. Таких же взглядов придерживались и многие другие государственные деятели. Это неслучайно. Земская организация имела и ряд недостатков, о которых много написано в трудах историков. Одним из них была избирательная система и состав земских органов. «К 1914 г. состав земских органов… сильно отличался от первоначального… около 70% из них составляли представители промышленного и торгового капитала России»122. Класс этот, по словам современников, «грубый и невежественный… не подготовлен к роли общественного руководителя. Целью его жизни всегда был личный интерес, общественного интереса он не понимал… который метит при помощи думы поставить новый кабак на площади или заключить выгодный подряд… Оттого в наших думах прения устанавливаются таким образом: когда речь идет об общественном интересе, гласные не являются и господствует полнейшее равнодушие… но когда дело идет о местах под кабаки, под лавки, когда выдвигается личный интерес или вопрос о распоряжении и расходовании общественных сумм… — единодушие полное»123. Таким образом, существовали серьезные системные проблемы, мешавшие реализации большого потенциала земств в области решения публичных дел. Избирательные цензы, в соответствии с которыми квартиросъемщики лишались избирательного права, мешали врачам, учителям и другим образованным людям, не имеющим собственности, становиться гласными. На многих территориях, в силу вышесказанного, происходила деградация земских органов.

Земская и городская реформы оказали значительное влияние на формирование местного управления в советское время и в эпоху становления современной истории России. Порядок формирования исполкомов (советских исполнительных органов) из состава советов (выборных представительных органов) прочно закрепился и просуществовал на протяжении всего советского этапа истории.

В период работы Временного правительства было издано большое количество нормативных актов, посвященных порядку организации и деятельности земских органов124. Исследователи — современники конца монархии и начала советского периода управления традиционно делятся на две противоположных группы: сторонников и противников партии большевиков и всей ее деятельности. Сторонник буржуазии В. В. Руднев списывал неудачи в переустройстве органов местного самоуправления Временного правительства на нехватку средств и считал победы большевиков «идеологическим отображением стихийного разложения внутренней жизни муниципального организма»125. В свою очередь М. Рейснер, упрекающий Временное правительство в страхах перед революцией и вытекающих из этого недоработках многих правовых актов, считал, что «…Советам удалось сделать то, чего еще не достигли наиболее демократические страны мира. Все местное управление и самоуправление… построено по одному общему типу, сосредоточено в одних руках и представляет собою целостную гармонически разветвленную систему…»126

В советский период органы управления всех уровней стали формироваться на основе выборности. Многие юристы того времени отмечали политическую направленность и низкое качество работы советов, отсутствие специальных знаний и умений у депутатов. Вместе с тем их работа носила целеустремленную общественную направленность в отличие от стяжательских устремлений гласных в земских органах предреволюционного периода. Выборы начального советского времени, конечно, носили классовый характер в противовес земским, но на более поздних этапах избирательное право стало общенародным без классовой подоплеки. Однако местные советы изначально предусматривались не только как органы, выполняющие политические функции. Уже в первые месяцы советской власти были приняты важные документы, отражающие основные направления их работы. В «Инструкции о правах и обязанностях Советов»127 и «Об организации местного самоуправления»128, принятых 24 декабря 1917 г., есть четкая установка на решение хозяйственных, территориальных, административных, правоохранительных и финансовых вопросов. «Советское самоуправление должно было воплощать в себе как государственные, так и общественные начала. Таковыми могли быть только советы, органически сочетавшие в себе государственную власть и самоуправление, решавшие все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов местного населения»129.

Советская система управления располагает как сторонниками, так и противниками. Она «имела много минусов. Однако у нее была своя внутренняя логика, причем эта логика была отнюдь не такой авторитарно-вертикальной, как ее сегодня обычно представляют. Ключевым ее парадоксом, с точки зрения стороннего наблюдателя, была строжайшая иерархия: есть завод, он подчиняется тресту, трест подчиняется главку, главк подчиняется министерству, министерство — совмину Союза или республики… очевидно, что такая система просто не могла работать»130. И все же она функционировала. Деятельность централизованной вертикали координировалась и становилась более регионализованной с помощью двух инструментов власти. Во-первых, это были местные советы, которые настраивали работу всех органов власти под местные условия и нужды. Во-вторых, существовала официальная партийная координация, которая помогала местным советам акцентировать внимание государственных органов (милиция, прокуратура и др.), расположенных на территории местного совета, в сторону решения прежде всего локально-территориальных вопросов. Существовала также система двойного подчинения местных исполкомов. Они подчинялись своему совету и вышестоящему исполкому. С другой стороны, эта система одновременно представляла собой модель двойного взаимодействия. «Советская система управления не была идеальной, но горизонтальная координация — это важнейшее условие выживания любого политического режима, и она в советской системе была»131. По мнению ряда историков, «исследования опровергают беспочвенные утверждения о том, что в годы советской власти местные советы якобы были бесправны, находились в подчинении партии и поэтому никакой роли ни в политической, ни в хозяйственной жизни страны не играли. Между тем анализ опыта деятельности местных советов показывает, что на самом деле это было не совсем так. Действительно, по отношению к ним партийные органы были директивными, но их директивы и многочисленные вопросы местной жизни советы выполняли и решали самостоятельно. Для этого они имели хотя и не достаточные, но самостоятельные бюджетные ассигнования»132. И все же этого оказалось недостаточно для формирования эффективной децентрализации в управлении. «Анализ полномочий местных органов власти, закрепленных в Конституции РСФСР 1937 г., позволяет сделать вывод о том, что правомочия указанных публичных институтов составляли такие функции, которые могли осуществляться только в непосредственной взаимосвязи с центральной властью»133. Однако, несмотря на то что к моменту принятия Конституции СССР сложились все условия для усиления централизации, Конституция (Основной Закон) СССР (утв. постановлением Чрезвычайного VIII съезда Советов СССР от 05.12.1936)134 (далее — Конституция СССР 1936 г.) закрепила право населения на непосредственное избрание советов всех уровней. Такая модель стала одной из самых демократичных за всю историю России. Это право существовало вплоть до новейшей истории России, когда в 1993 г.135 вновь стал внедряться порядок делегирования депутатов из городских и сельских представительных органов в представительный орган района.

Существовали в советское время и формы непосредственной демократии. Помимо выборов, с первых лет в Советской России на селе активно созывались собрания и сходы граждан «в целях упорядочения этой работы в сельских поселениях и придания ей планомерности и организованности». Правовое регулирование их проведения осуществлялось постановлением ВЦИК, СНК РСФСР от 14 марта 1927 г. «Об утверждении Положения об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях»136. Исполкомы и «советы обычно стремились заручиться поддержкой схода по всем мало-мальски важным и ответственным вопросам»137. Причем полномочия общего собрания (схода) отличались от компетенции общего собрания членов земельного общества, права и обязанности которого определялись разделом 4 Земельного кодекса РСФСР от 30 октября 1922 г. (в ред. от 27 декабря 1926 г.)138. Иначе говоря, на сельском уровне существовало несколько вариантов решения различных вопросов самими гражданами, а сами решения носили императивный характер. Такая практика проведения сходов получила широкое распространение. С принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся»139 и Закона РСФСР от 19 июля 1968 г. «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР»140 (в ред. от 21 февраля 1985 г.) наиболее важные вопросы стали решаться местными советами при непосредственном участии граждан. Последующие изменения в этот закон и Указ Президиума ВС РСФСР от 27 августа 1985 г. «Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР»141 (далее — Указ 1985 г.), утративший силу лишь 1 января 2006 г., только расширяли компетенцию сходов, давая им возможность решать различные вопросы, в том числе самообложения граждан. Указ 1985 г. давал возможность участвовать в соответствующих собраниях и сходах гражданам с 16 лет и, по сути, стал основой возникновения и развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации. «Развитие форм участия населения в обсуждении различных жизненно важных вопросов на местном уровне сопровождалось совершенствованием механизмов их проведения и в общегосударственном масштабе»142. Основными из них явились всенародные обсуждения. «Только за 10 лет после принятия Конституции СССР 1977 г.143 на всенародное обсуждение выносилось более 30 законопроектов и других актов»144. Все важные вопросы местного значения, в соответствии со ст. 4 Закона СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни»145, решались советами и исполкомами только после обсуждения с населением. Эта форма взаимодействия с населением впоследствии трансформировалась в местные референдумы и публичные слушания. В сравнении с современным законодательством количество форм непосредственного участия населения было меньше, но они носили императивный характер для местных органов власти, не имели такого количества бюрократических преград для их проведения и чаще применялись при принятии местными органами своих решений. В связи с этим политическая активность граждан была намного выше современной.

Большое внимание в Советском Союзе уделялось деятельности общественных организаций. «Они активно принимали участие в работе органов государственной власти не только Советов, но и подчиненного им исполнительного аппарата. Общественным организациям даже передавались некоторые функции»146 исполнительных комитетов.

Несмотря на солидный правовой прорыв в развитии демократических принципов управления и обширные возможности населения в управлении государственными делами, закрепленными в правовой базе Советского Союза, в обществе назревал глубокий кризис, обусловленный проблемами экономического характера, централизацией и руководящей ролью единственной в стране коммунистической партии, нивелирующей своими директивами решения, принятые на всеобщих обсуждениях и собраниях (сходах) граждан.

2.2. Современная государственная парадигма муниципальной власти

Впервые в СССР на законодательном уровне о самоуправлении было сказано в преамбуле Закона СССР от 17 июня 1983 г. № 9500-Х «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями»147. Но речь шла о самоуправлении в экономическом смысле, о повышении роли трудовых коллективов в социалистическом самоуправлении предприятиями. Этим и другими, активно принимаемыми в перестроечный период, нормативными актами «партийные реформаторы от КПСС, сделав ставку на экономическое самоуправление, загнали себя в ловушку рыночных реформ, которых всячески пытались избежать по идеологическим причинам. Вскоре выяснилось, что достичь самоуправления только в экономической сфере невозможно, т. к. оно не существует вне социально-политической жизни»148. Первая попытка структурировать местное самоуправление в СССР как форму управления и власти была предпринята в результате принятия Закона СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»149 (в ред. от 23 октября 1990 г.) (далее — Закон СССР 1990 г.). В период подготовки первого Закона СССР 1990 г. коллектив разработчиков законопроекта сделал для себя жесткую установку, чтобы «в центре этого Закона был человек, гражданин, и с его позиций рассматривать все задачи»150. Основная идея выделения местного самоуправления из системы государственной власти заключалась в повышении эффективности управления с помощью реализации следующих вопросов:

1. Формирование из советской централизации демократической децентрализации.

2. Ликвидация партийного руководства единственной партии в системе управления на местах.

3. Ликвидация двойного подчинения исполнительных органов.

4. Непосредственное решение проблем, наиболее волнующих население местной территории (в то время административно-территориальной единицы).

5. Создание такой системы местного самоуправления, где решающая роль будет отведена человеку. Жители сами должны принимать решение, кто будет избран в органы местного самоуправления и от их имени решать общие задачи.

При этом основатели Закона СССР 1990 г. Г. В. Барабашев и В. И. Васильев «ни в коей мере не имели в виду отделение местного самоуправления от государственной власти»151. К. Ф. Шеремет также считал, что «нельзя противопоставлять местное самоуправление и государство»152, поскольку «самоуправление развивается не вне, а внутри государственных форм и связано с развитием власти… органы местного самоуправления не обособлены от государства, но они имеют право решать вопросы местного значения до конца. Этим отличается все, что было, от того, что должно быть»153.

Это предопределило концепцию Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»154 (далее — Закон РСФСР 1991 г. № 1550-1), где местное самоуправление определялось через призму системы органов и организаций и осуществлялось в рамках административно-территориального деления. Этот закон, на наш взгляд, является примером для современного законодательства с точки зрения научно обоснованного, комплексного и отчетливого методологического подхода в определении статуса органов местного самоуправления и их компетенции. Последующие законы (в том числе и Федеральный закон № 131-ФЗ) не имеют четкой компетенционной концепции, делая ее невнятной и разбросанной по отраслевым законам. После принятия в 1993 г. Конституции РФ был издан принципиально новый Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»155 (далее — Федеральный закон 1995 г. № 154-ФЗ). Парадигма местного самоуправления в этом законе была построена на базе общественной теории развития местного самоуправления и направлена на развитие самостоятельности регионов и муниципальных образований.

К 2003 г. была сформирована такая система местного самоуправления, при которой жители сами должны были принимать решение по ряду публичных дел: 1) определять территорию муниципального образования; 2) формировать систему органов местного самоуправления, т. е. модель местного самоуправления при обязательном наличии в ней представительного органа; 3) определять структуру органов местного самоуправления и численный состав представительного органа; 4) устанавливать порядок управления муниципальным имуществом и средствами местного бюджета; 5) принимать решение по порядку и условиям приватизации муниципального имущества; 6) определять в соответствии с законом для муниципальных предприятий и учреждений: вопросы создания, порядок работы, вопросы кадрового обеспечения, регулировать цены и тарифы на продукцию и услуги; 7) осуществлять формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, а также контроль над его исполнением; 8) вести внешнеэкономическую деятельность; 9) образовывать целевые внебюджетные фонды, выпускать муниципальные займы и проводить лотереи; 10) создавать различные муниципальные кредитные организации, в том числе муниципальные банки, и выдавать кредиты; 11) население могло принимать непосредственные решения, а органы местного самоуправления — нормативные правовые акты по своим предметам ведения; 12) жители могли привлечь органы местного самоуправления к ответственности в случае утраты доверия у населения. Порядок привлечения определялся Уставом муниципального образования.

При этом формирование органов местного самоуправления и назначение муниципальных должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускалось ни в какой степени и форме. Появился новый институт муниципальной службы, регулируемый Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»156 (далее — Закон 1998 г. № 8-ФЗ). По первоначальному замыслу законодателя муниципальная служба осуществлялась по принципам, отличающимся от основ государственной службы. Таким образом, государство вновь определило курс на демократизацию, децентрализацию и расширение самостоятельности местного самоуправления.

При этом слабо учитывался зарубежный опыт эффективных моделей муниципального управления. По мнению Европейской комиссии Совета Европы (далее — Европейская комиссия), несмотря на разнообразие опыта, накопленного за последние три десятилетия в ходе реформ децентрализации во всем мире, было извлечено несколько общих уроков, которые не вполне учтены Россией.

Во-первых, децентрализация — это в высшей

...