Анализ и оценка возможностей создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 316.3

ББК 60.56

А64

Рецензенты:
Степанов А. А., доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры управления инновациями Московского государственного института международных отношений МИД Российской Федерации (Одинцовский кампус);
Тупчиенко В. А., доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры управления бизнес-проектами Национального исследовательского ядерного университета «МИФИ».

В основе монографии, выполненной коллективом ученых Финансового университета при Правительстве Российской Федерации под научным руководством заведующей кафедрой «Государственное и муниципальное управление» О. В. Паниной, лежат результаты научно-исследовательской работы на тему «Анализ и оценка возможностей создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды».

В исследовании рассмотрены современные подходы к формализации и описанию комфортной городской среды с учетом перспективы развития российских городов, систематизированы современные представления о комфортности городской среды. Обоснованы предложения по внесению дополнений в законодательные и нормативные акты, касающиеся формирования и применения механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды, включая национальный проект «Жилье и городская среда». Даны рекомендации по адаптации в Российской Федерации методов и инструментов создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды, апробированных в системе государственного управления развитых стран мира. Представляют интерес разделы, раскрывающие направления совершенствования действующей системы информирования стейкхолдеров о результатах формирования механизма прямого участия граждан в развитии комфортной городской среды, а также разделы, посвященные оценке вклада участия граждан в развитие комфортной городской среды. В монографии также анализируется ход реализации национального проекта «Жилье и городская среда» и представлены рекомендации по совершенствованию реализации программ формирования современной городской среды на 2018–2022 гг.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2022 г.

Предназначена для специалистов по проектному управлению в системе государственного и муниципального управления, ученых, аспирантов и докторантов, в сферу научных интересов которых входит проектное управление в органах власти, а также для обучающихся в бакалавриате и магистратуре по направлению «Государственное и муниципальное управление».

Печатается в авторской редакции.

УДК 316.3

ББК 60.56

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

В последние годы в Российской Федерации большое внимание уделяется развитию территорий муниципальных образований, совершенствованию работы жилищно-­коммунального хозяйства и формирования, и развития комфортной городской среды. Планируется актуализировать действующие или принять новые современные правила благоустройства территорий, которые должны соответствовать федеральным методическим рекомендациям, в т. ч. предусматривающим формирование муниципальных программ по благоустройству с учетом мнения граждан, территориального общественного самоуправления, реализацию механизма поддержки мероприятий по благоустройству, инициированных гражданами, финансового участия граждан и организаций в реализации указанных мероприятий, инструменты общественного контроля за реализацией

В настоящее время в Российской Федерации утвержден национальный проект «Жилье и городская среда» и федеральный проект «Формирование комфортной городской среды», в которых предусмотрено создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории Российской Федерации путем реализации ежегодно (в период с 2017 по 2020 годы) комплекса первоочередных мероприятий по благоустройству в субъектах Российской Федерации, в т. ч. и с использованием механизма прямого участия граждан в формировании комфортной среды.

Коллективом авторов — преподавателями, аспирантами и магистрантами Финансового университета при Правительстве Российской Федерации — в рамках одноименной научно-­исследовательской работы была подготовлена монография на тему: «Анализ и оценка возможностей создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды».

Объектом исследования монографии является механизм прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды.

Цель исследования: анализ методов и инструментов действующей системы развития городской среды и оценка возможности формирования механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды.

В процессе исследования были поставлены следующие задачи:

1) исследовать традиционные и современные подходы, методы, инструменты и принципы формирования механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды;

2) провести анализ действующей нормативно-­правовой основы формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды;

3) на материалах развитых зарубежных стран исследовать и обобщить опыт формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды;

4) рассмотреть результаты выполнения регионами, муниципалитетами государственных (муниципальных) программ формирования современной городской среды на 2018–2022 годы, с учетом востребованности гражданами реализуемых мероприятий;

5) проанализировать систему лучших тиражируемых проектов по созданию комфортной городской среды, в том числе в рамках формирования 2 Федерального реестра лучших тиражируемых проектов (практик) по созданию комфортной городской среды, выявить их роль и значение для формирования механизма прямого участия граждан в создании комфортной городской среды;

6) провести отслеживание степени выполнения зафиксированных параметров реализации федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», связанных с созданием механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды;

7) рассмотреть внутренние и внешние условия, влияющие на возможность создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды;

8) провести анализ и оценку источников формирования информационной базы, IT-инфраструктуры сопровождения и информационной поддержки системы анализа и оценки возможностей создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды;

9) проанализировать действующую систему взаимодействия со стейкхолдерами, их информирования о результатах анализа и оценки создания механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды.

Монография выполнена под научной редакцией канд. экон. наук, доцента О. В. Паниной, заведующего кафедрой «Государственное и муниципальное управление» (Введение, Заключение, разделы 1, 8).

Ответственным исполнителем является д-р экон. наук Н. Л. Красюкова, доцент, профессор кафедры «Государственное и муниципальное управление» (разделы 2, 10, Приложение Л).

Авторами разделов являются:

А. И. Кабалинский — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент (разделы 6, 9);

С. А. Зуденкова — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент (разделы 5, 11, Приложения Б, К);

В. Э. Комов — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент (раздел 7, Приложения А, В);

К. Е. Лукичев — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. юрид. наук, доцент (раздел 3, Приложения Г, Ж);

В. В. Зубенко — профессор Департамента мировой экономики и международного бизнеса д-р экон. наук, профессор (раздел 2, Приложения Д, Е, М);

Е. И. Москвитина — аспирантка кафедры «Государственное и муниципальное управление» (разделы 4, 10, Приложение И);

А. Н. Щербаков, В. В. Сергунина — магистранты 2-го курса, факультет экономики и бизнеса, (раздел 4, Приложение П).

Раздел 1.
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР СОВРЕМЕННЫХ ПОДХОДОВ К ФОРМАЛИЗАЦИИ И ОПИСАНИЮ КОМФОРТНОЙ ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ С УЧЕТОМ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ, ОБЗОР СОВРЕМЕННЫХ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ О КОМФОРТНОСТИ ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ

Городская среда, согласно Распоряжению Правительства Российской Федерации от 23.03.2019 № 510-р «Об утверждении Методики формирования индекса качества городской среды», «характеризуется совокупностью природных, архитектурно-­планировочных, экологических и других факторов, формирующих среду жизнедеятельности города на определенной территории и определяющих комфортность проживания на этой территории».

Представления о комфортности городской среды стремительно изменились за последние 5–10 лет и продолжают изменяться. Города разных стран по всему миру различаются очень сильно по многим факторам, список которых бесконечен. Первое впечатление, которое складывается о городе у туриста является важным фактором характеристики города, но гораздо важней, как ощущают себя в нем жители, которые в этом городе и живут, и работают.

В обще принятом понимании комфорт — это уют, удобство или совокупность удобств. В отношении городской среды — это соответственно совокупность городских и бытовых удобств, которыми жители пользуются каждый день как в его центральных районах, так и на окраинах, которые принято называть районами спальными. Понятие «комфорт» тесно связано в этом смысле с понятием «качество жизни в конкретном городе», оба эти понятия — субъективные, т. к. восприятие комфорта субъективное у каждого человека. К­ому-то приносит дискомфорт лужа у подъезда. К­ому-то — отсутствие удобных парковок, ­кому-то внешний облик город. То, на что обращает внимание и ценит один человек, для другого может иметь никакого значения. Именно по этой причине разные страны мира и разные официальные организации, занимающиеся оценками комфорта проживания и работы в городах, пытаются создать некие универсальные и всеохватывающие формализованные методики описания и оценки комфорта городской среды С одной стороны цель формализации — это попытка учесть и отразить мнения всех жителей города, с другой — попытка найти базу или основание сравнения городов между собой, составить их рейтинг и на их основе разработать рекомендации по улучшению условий жизни в этих городах.

Однако ведущую роль в определении комфорта городской среды через определение требований к их застройке и планировке играют органы городской власти, закрепляя их законодательно в локальных нормативных актах. Градостроительная деятельность, согласно Градостроительному кодексу — это «деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-­строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объек­тов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства». Градостроительный комплекс таким образом представляет собой совокупность домов и объектов жизнеобеспечения и социальной сферы. Под комплексом градоустройства понимается «работа в городе, понимаемая не в логике строительства, а в контексте целостного управленческого процесса, объединяющего экономические и финансовые, социальные и экологические, юридические и культурологические аспекты жизни города»1. Строительство — процесс возведения зданий.

В Российской Федерации функция обеспечения социально — экономического развития городов и муниципальных образований закреплена за Министерством экономического развития, а градостроительная деятельность и архитектура, жилищно — коммунальное хозяйство, жилищная политика и комфортная городская среда отнесены к деятельности Министерства строительства и жилищно — коммунального хозяйства Российской Федерации. Именно они занимаются формализацией и описанием комфортной городской среды в каждом городе и, часто, несмотря на то, что жители имеют свое представление и, согласно опросам, им не нравятся города, в которых они живут, получается, что последнее слово остается за городскими властями, который этот комфорт создают. При этом, во многом, комфорт жителей зависит от самих жителей и не важно это крупный мегаполис или маленький город с численностью жителей в несколько сот или тысяч человек [2].

Комфорт городской среды — это все, что окружает жителя города — дворы, подъезды, парки, газ, электричество, безопасность, городской транспорт и т. д. Чтобы список не стал бесконечным необходимо формализовать описание комфортной городской среды, одновременно заложив в него предполагаемые перспектив развития самих городов. Таким образом изменение представлений о комфортности городской среды отражалось в изменении подходов к формализации и описанию комфортной городской среды [3].

В Российской Федерации еще начиная с 2011 года на разных дискуссионных площадках, форумах и конференциях с участием широкого круга общественности, экспертов и представителей органов государственной власти и местного самоуправления проводились обсуждения перспектив развития российских городов и делались попытки определить основные принципы их развития, на основе которых в дальнейшем можно было бы выработать показатели оценки эффективности и результативности деятельности муниципалитетов, корректировать инвестиции, поступающие в регионы. Анализ показал, что в настоящее время можно выделить основные из них:

— города — лидеры территориального развития;

— города — центры концентрации управленческого, экономического и интеллектуального потенциала;

— город — не только место проживания людей, но и место, где люди живут;

— перспектива развития города — это результат его «корпоративного» видения всеми жителями;

— развитие города строиться на внедрении передовых технологий во всех сферах градостроительства и управления всеми городскими процессами;

— инвестировать в крупные города выгодней, чем во все остальные;

— город будущего ориентирован на интересы жителя;

— создание новой городской среды на уровне мировых стандартов;

— формирование инвестиционного климата и решение социальных проблем;

— моделирование развития городов, на основе оцифрованных данных с использованием компьютерных программ;

— профессиональная аккредитация всех компаний, организаций и бюро, привлекаемых к градостроительству и программа развития городов;

— приоритет градостроительному комплексу и комплексу градо­устройства по сравнению со строительным комплексом — предотвращение необоснованного расширения окраин города с одновременным стимулированием малоэтажной застройки.

Города можно условно разделить на три категории:

1. Мегаполисы — миллионники, в которых развитие происходит опережающими темпами по сравнению с другими территориями.

2. Крупные промышленные города — региональные центры развития с населением в несколько сотен тысяч человек, которые оказывают серьезное комплексное воздействие на окружающую их территорию.

3. Малые города, у которых как правила слабо развита экономика, но на территории которых имеются или не имеются градообразующие предприятия.

Каждая из указанных выше категорий имеет свой перечень проблем, из которых соответственно можно определить представление, описание и формализацию комфортности городской среды. Так для мегаполисов основными проблемами на протяжении десятилетий были и остаются проблемы организации внутренних транспортных потоков, неэффективное управление миграционными потоками, отсутствие в достаточном «количестве и качестве» жилой и деловой недвижимости, отсутствие или недостаточное количество общественного пространства и «зеленых» территорий — т. е. фактически отсутствие инфраструктуры, соответствующей потребности города в дальнейшем постиндустриальном развитии. Реализация принципа «город будущего ориентирован на интересы его жителей» для этих городов означает, в том числе развитие развлекательной сферы, обеспечивающей использование жителями своего свободного времени создание условий для круглосуточной деловой активности, решение проблемы нарастающего энергопотребления.

Основными проблемами крупных индустриальных городов остаются экология и все что связано с результатами деятельности промышленных предприятий, отсутствие реконструкции старых или строительства новых промышленных предприятий, в соответствии с современными технологиями не только производства, но и дизайна, который бы формировал красивый внешний облик города, а не превращал его в одну большую промышленную зону. Кроме того, в них часто смешаны зоны «жилье», «коммунальная сфера», «промышленность и производство», «общественные территории для отдыха», «склады», «промышленные транспортные узлы». Значительные площади этих городов представляют собой частный жилой сектор с неоднозначной архитектурой, низкой степенью благоустройства, но высокой степенью ветхого и аварийного жилья, недостаток социально — культурных объектов. Реализация принципа «город будущего ориентирован на интересы его жителей» для этих городов означает преобразование территорий в агломерации, сопровождающийся выносом промышленных зон и производств за пределы города [4].

В малых городах ограничены не только финансовые возможности их развития, но сама возможность развития на основе прежней их специализации, следовательно, для них представление о комфортной городской среде неразрывно связаны с поиском новых источников развития в т. ч. и экономического. Это сопровождается также проблемой наличия еще большей доли частного жилого сектора с низкой степенью благоустройства и ветхим или аварийным жильем. Реализация принципа «город будущего ориентирован на интересы его жителей» означает строительство нового качественного жилья, развитие инфраструктуры туризма и сферы услуг с одновременными поисками путей индустриального развития и переход к политике аутсорсинга в отношении тех или иных видов ресурсов.

Но для всех городов важен один единый для всех принцип — подчинение строительного комплекса интересам развития территории, а не частным, например, экономическим интересам.

На все это накладываются накопленные недостатки и противоречия строительной, жилищной и градостроительной отраслей, которые с одной стороны зависят от экономики города, а с другой — от качества работы государственных и местных институтов управления и власти, При этом застройщики и архитектурные бюро прежде всего ориентируются на спрос покупателей, а органы власти и управления пытаются модернизировать систему управления для повышения ее эффективности и результативности, встраивая внутрь системы управления «рентоориентированное поведение».

В Российской Федерации, прежде всего, на федеральном уровне было осознана и заявлена необходимость институциональной реформы в сфере градоустройства.

В мае 2016 года состоялось заседание по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительного комплекса с Участием Президента Российской Федерации, на котором было дано поручение разработать федеральный стандарт благоустройства. В итоге стандарт комплексного развития территорий был разработан Минстроем России совместно с КБ «Стрелка». Он представляет собой методическое руководство по развитию застроенных территорий и освоению новых, и содержит рекомендации по формированию облика города и сохранению его исторической застройки при экономически выгодном использовании в современной жизни. Он состоит из 6 книг и 4 каталогов, которые формируют комплексную базу инструментов по преобразованию и формированию территорий жилой и многофункциональной застройки. В стандарте заложены следующие принципы: функциональное разнообразие, компактная и плотная застройка, безопасность и застройка, комфорт перемещений, гибкость и автономность, комфортное жилье [5].

Ключевые элементы комплексного развития территории, которые могут быть использованы в том числе и для оценки комфортной городской среды определены в стандарте следующим образом (https://дом.ру/urban/standards/):

— квартиры — 2,8 минимальная высота потолка;

— жилые дома — 9 этажей минимальная высота рядовой застройки, 3,5–5,2 — высота первого этажа;

— дворы жилой застройки — ориентировочный размер двора 0,6 га;

— парковка автомобилей в жилом квартале — более 50% от расчетного количества машино-мест расположены вдоль улицы;

— школы в жилом районе — занимают отдельный квартал;

— улицы в жилом районе — 15км/км² — плотность уличной дорожной сети, пешеходные переходы рядом — не далее 100 метров;

— общественные пространства в жилом районе — площадки для игр, спорта и отдыха групп жилых домов расположены в общественных скверах, которые находятся в 5 минутах ходьбы от каждого жилого дома;

— планировочная единица квартала – 5 га максимальный размер, доля объектов торгов ли, услуг, досуга — 20–30% от общей площади застройки.

Направлениями применения Стандарта являются: основание свободных территорий под жилищное строительство, развитие территорий жилой и многофункциональной застройки, благоустройство открытых общественных пространств.

О том, что понимается под комфортностью городской среды в Российской Федерации в настоящее время можно судить по составу и структуре индекса качества городской среды, который представляет собой инструмент для оценки качества материальной городской среды и условий ее формирования. Индекс формируется Министерством строительства и жилищно-­коммунального хозяйства Российской Федерации, его результаты используются для реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» (к 2030 году необходимо обеспечить ежегодный ввод 120 млн кв. м. жилья, национального проекта «Жилье и городская среда», в том числе для определения размера субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов федерации на поддержку государственных программ субъектов федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды. Города Российской Федерации разнообразны по размеру и климатическим условиям, поэтому они разделены на следующие группы: крупнейшие (от 1 млн человек), крупные (250 тыс — 1 млн человек), большие (100–250 тыс. человек), средние (50–100 тыс. человек), малые (25–50 тыс. человек), малые (5–25 тыс. человек), малые (до 5 тыс. человек), а внутри них делятся еще и на климатические зоны. Индекс учитывает 6 пространств (жилье и прилегающие пространства, улично — дорожная сеть, озелененные пространства, общественно — делова инфраструктура и прилегающие пространства, социально — досуговая инфраструктура и прилегающие пространства, общегородское пространство) и 6 критериев оценки (безопасность, идентичность и разнообразие, комфортность, эко логичность и здоровье, современность и актуальность среды, эффективность управления. В итоге в индексе учитываются 36 индикаторов со значениями баллов от 0 до 10 и максимальное значение индекса — 360 баллов. Таким образом комфорт городской среды складывается из двух базовых составляющих — состояние городской среды и условия проживания людей [6].

Помимо официального выше указанного индекса попытки систематизировать и формализовать описание комфортной городской среды делают и другие различные структуры. Так, институт территориального планирования «Урбаника», занимающийся консалтингом и проектированием в сфере градостроительства составляет рейтинг 100 самых комфортных и доступных городов России с населением выше 173 тыс. человек. Основными источниками данных для индекса служат данные Росстата, МВД, консультантов рынка недвижимости и показатели климата местности. Каждый город в рейтинге может набрать 100 баллов, которые складываются из результатов оценки в двух группах, в каждой из которых максимальная набранная оценка может составлять 50 баллов. Первая группа оценивает качество среды, куда включены показатели: благоприятность климатических условий, индекс загрязнения атмосферы, уровень загруженности городских дорог, транспортная доступность (наличие аэропорта, железнодорожного вокзала и т. п.), обеспеченность жильем в среднем на человека, наличие современных форматов торговли, уровень благоустройства, уровень преступности, освещенность. Вторая группа оценивает стоимость услуг исходя из средней заработной платы в городе: возможность приобретения собственного жилья и аренды однокомнатной квартиры, уровень текущих расходов и стоимость ЖКУ, покупательную способность. Условно доступными по стоимости жизни считаются города, набравшие более 30 баллов по группе стоимость жизни и условно комфортными городами — города, набравшие больше 30 баллов по группе комфорт городской среды [62].

Портал недвижимости domofond.ru проводит рейтинг городов (200 городов) по качеству жизни за счет опроса респондентов, оценивающих качество жизни в городах по 11 критериям (максимально возможное количество баллов рейтинга 10):

— безопасность: «Я живу в безопасном районе и не боюсь идти домой в темное время суток»;

— чистоту: «В моем районе чисто, мусор убирают своевременно»;

— экологию: «В моем районе достаточно зелени и чистый свежий воздух»;

— общественный транспорт: «Меня устраивает работа общественного транспорта в моем районе»;

— дороги/парковки: «Меня устраивает состояние дорог, и я не испытываю трудностей с парковкой в своем районе»;

— магазины и рынки: «Я могу купить продукты и товары первой необходимости рядом с домом»;

— спорт и отдых: «В моем районе достаточно мест для отдыха, есть кафе, спортивные площадки и т. д.»;

— инфраструктуру для детей: «В моем районе есть все необходимое для детей: игровая площадка, детский сад и поликлиника, школа и т. д.»;

— соседей: «Люди, с которыми я живу по соседству, в основном дружелюбные и вежливые»;

— работу коммунальных служб: «Я доволен работой коммунальных служб»;

— соотношение доходов и стоимости жизни: «Моего ежемесячного дохода достаточно для комфортного проживания; меня устраивает стоимость товаров в магазинах у дома, тарифы на коммунальные услуги и другие виды расходов».

На основании ответов были рассчитаны средние по стране баллы по всем критериям, а также общие (средние) оценки для каждого города и района, по которым формируется рейтинг городов по качеству жизни.

Наибольшую известность во всем мире получил Рейтинги городов мира по уровню качества жизни, один из которых выстраивается международной консалтинговой компанией в сфере человеческих ресурсов Mercer, а другой — журналом The Ecoonomist.

Рейтинг Mercer основывается на результатах ежегодного сравнительного исследования 231 городов мира. Оценка производится на основе данных по 39 факторам, сгруппированным по 10 показателям:

1. Политическая и социальная среда.

2. Экономическая среда.

3. Социально-­культурная среда.

4. Здравоохранение и санитария.

5. Образование и обучение.

6. Коммунальные услуги и транспорт.

7. Отдых и развлечения.

8. Товары массового потребления.

9. Жилье и инфраструктура.

10. Природная среда и климат.

Аналитическое подразделение журнала The Economist, занимающееся подготовкой отчетов и рейтингов, для составления списка «самых пригодных городов для жизни» пользуется совокупностью источников, в том числе и исследованием Mercer. При составлении рейтинга принимается во внимание доступность товаров, безопасность жизни, уровень образования и здравоохранения, культурная и экологическая привлекательность, а также эффективность инфраструктуры. При этом климатические условия, а также стоимость жизни, не принимаются во внимание.

С 2007 года журнал Monocle ежегодно публикует список лучших для проживания городов мира. Рейтинг 2018 года был назван «Перечнем наиболее пригодных для жизни городов». Рейтинг использует следующие показатели: безопасность (уровень преступности); вовлеченность в мировое сообщество; климат и количество солнечных часов; качество строений; развитость транспортной инфраструктуры; терпимость; хорошая экология; дизайн; условия для бизнеса; законодательство и здравоохранение.

Согласно всем, трем рейтингам первые строчки всегда занимают европейские города, поскольку в них в целом высокие стандарты жизни, включающие современную городскую инфраструктуру в сочетании с высококачественными услугами в области здравоохранения, отдыха и развлечений. Во всех трех рейтингах комфортная городская среда рассматривается как фактор повышения качества жизни в городах.

В Первом квартале 2021 года в рамках проекта Финансового университета при Правительстве РФ по исследованию качества жизни в городах России было проведено социологическое исследование и составлен рейтинг городов по качеству жизни [7]. В исследовании есть показатели, которые могут быть отнесены к оценке комфортности городской среды. Однако качество жизни более широкий показатель, который, согласно определению Всемирной организации здравоохранения, включает физическое, эмоциональное, психологическое и социальное здоровье человека, основанное на его восприятии своего места в обществе. В рамках исследования качество жизни в российских городах с населением более 250 тыс. человек измерялось по следующим составляющим: 1) Конфликтность социальной среды — бытовая преступность, напряженность отношений на финансовом рынке, готовность судиться по разным поводам, 2) Уровень дохода горожан, 3) Готовность уехать из своего города в течение ближайших лет, 4) Интерес населения к культурным ценностям (театрам, библиотекам, музеям и т. п.).

Многие города мира, особенно крупные мегаполисы также пытаются различными способами формализовать понимание комфорта городской среды, часто концентрируясь на ­каких-то отдельных аспектах или на комплексах мероприятий, в подготовке которых через социологические опросы участвуют жители городов. Продвижение в этом направлении идет достаточно быстрыми темпами. Так, например, одним из последних проектов, намеченных к реализации является проект мэра Парижа, предусматривающий реализацию концепции «15-минутный город». Данный проект концентрирует внимание на таком аспекте комфорта городской среды, как возможность для жителя города удовлетворить все свои потребности, включая работу и развлечения в непосредственной близости от своего дома, не тратя время на дорогу. Эта концепция получила широкое распространение в крупнейших городах США, Италии, Австралии, Китая и даже Индии. В Российской Федерации эта концепция предусмотрена к реализации в Москве, где к концу 2030 года планируется в рамках редевелопмента территории «ЗИЛ-ЮГ». В итоге основным показателем комфортности городской среды с позиции этого проекта является «количество времени, потраченное зря» — чем меньше это время, тем выше комфортность городской среды, при этом косвенно это скажется на таких показателях как экология города, загрязнение окружающей среды, решение проблем транспортных пробок. Для разгрузки транспорта и мест предоставления услуг активно продвигается идея удаленной работы для всех, кто может это делать, если не каждый день, то хотя бы несколько дней в неделю, но не из дома, а из специально создаваемых удобных пространств для удаленной работы. Создание так называемых «хабов» для удаленной работы уже реализовано в Милане в рамках реализации концепции «15-минутный город». Эта же идея активно продвигается в Лондоне, в котором проводимые опросы среди жителей в возрасте от 20 до 40 лет, показывают ее запрос на приведение в соответствие городской среды со сменой ритма их работы [164].

Вторым направлением концепции является «хронотопия» — использование одного здания по многим назначениям, лучшее использование того, что уже построено, что незамедлительно должно сказаться на повышении комфортности всей городской среды. Конкретное воплощение этот принцип получил в Париже, где по выходным открыли школы, для того, чтобы местные жители могли проводить там свои мероприятия.

Для всех крупных мегаполисов характерно условное деление городов на «офисные, деловые районы» и «спальные районы», такое построение городов пришло к нам в 1933 году в результате принятия Афинской хартии — важнейшего документа современной урбанистки, утвердившем правила, по которым следует строить и модернизировать современные города. Автором концепции был Ле Корбюзье — французский архитектор, основавший архитектурный модернизм и функционализм. Комфортными признавались города, в которых спальные районы как раз и были отделены от промышленных и представляли, как бы два города в одном — один город для жизни, другой — для работы. Фактор «пустой траты времени» жителем города в те времена не принимался во внимание ни властями города, ни работодателями. После Первой мировой вой­ны жилья не хватало, а процессы миграции населения в города в поисках рабочих мест быстро набирали скорость. Современный взгляд кардинально иной — перемешивание, трансформация этих условных зон в единые зоны, где человек может одновременно жить, работать и получать все виды услуг.

Создание общественного пространства без машин — еще один принципиальный подход концепции «15-минутный город». Комфортная городская среда — это среда, в которой житель перемещаясь пешком может решать все свои основные вопросы.

Генеральная идея концепции — создание высокого качества жизни для большинства и обеспечить доступ к услугам вне зависимости от наличия денежных средств у его жителей. Строительство все новых пригородов и удлинение веток метро признается устаревшим способом обеспечения комфортности городской среды.

Проведенный анализ позволил сделать следующие выводы:

1. В настоящее время нет однозначной методики или алгоритма, позволяющих планировать комфорт городской среды, поскольку сам комфорт зависит от большого количества факторов, которые формально трудно определить.

2. Однозначного перечня критериев и параметров комфорта городской среды не существует, но понятно, что ее создание начинается на самых ранних этапах планирования и проектирования застройки городов.

3. Комфортная городская среда представляет собой единое естественно — природное пространство, ограниченное административными границами, позволяющее в полной мере удовлетворять индивидуальные и общественные потребности жителей.

4. В зарубежной практике понятие комфорта городской среды является составной частью общей концепции качества жизни и устойчивого развития городов и территорий, а оценки как правило используют разное сочетание экологических, технических, социальных, экономических, эстетических факторов, обеспечивающих сочетание объек­тивных и субъективных оценок.

5. В российской практике используется более узкий подход, основанный на включение в понятие комфорта городской среды показатели благоустройства города, дворов, общественных территорий, что обеспечивает максимальную объективность оценок.

Раздел 2.
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР, СИСТЕМАТИЗИРУЮЩИЙ ПОДХОДЫ, МЕТОДЫ, ИНСТРУМЕНТЫ И ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ПРЯМОГО УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ФОРМИРОВАНИИ КОМФОРТНОЙ ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ

Исторически сложилось так, что большинство городов на территории современной России появились в советский период, древние города изменяли свой облик и систему благоустройства под эгидой директивной модели экономики. Советские города являли собой оплот индустриализации, благоустройство их опиралось на первостепенность развития производственных объектов. Такие городские пространства проектировались для четкого функционирования индустриальных систем, и горожане — были частью этой системы. Их взгляды и видение развития городской среды не учитывались, поскольку развитие городов и системы их благоустройства базировалось на госзаказе, что обусловило не достаточную развитость комфорта городской среды1.

В процессе эволюции общественной жизни в нашей стране, при переходе к рыночной модели экономики и внедрения технологий госуправления, рассчитанных на учет мнения потребителей государственных услуг — New Public Governance, менялся не только внешний облик городов, особенности их хозяйственной и социальной инфраструктуры, но и научные взгляды на формирование среды обитания горожан город.

Фактически, только в настоящее время формирование комфортной городской среды и участие граждан в этих процессах стало одним из векторов управления развития городов. Расширение требований к уровню качества и комфортности жизни населения влияют на совершенствование и приспособление городской среды к современным условиям и перспективам трансформации человеческого общества и современных рыночных отношений [8].

Применительно к проектному управлению формированием комфортной городской среды, следует отметить, что были приняты целый ряд документов, характеризующих факторы развития городской среды, среди них: паспорт приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды»2, методические рекомендации по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации [165] и муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018–2022 годов3; «Паспорт национального проекта «Жилье и городская среда»4; «Паспорт федерального проекта «Формирование комфортной городской среды»5.

В современной нормативно-­правовой базе под городской средой понимают совокупность целой группы факторов, создающих среду жизнедеятельности города на определенной территории и определяющих комфортность проживания на этой территории. На рисунке 1 отражены основные факторы городской среды, обозначенные в Приказе Минстроя России от 31.10.2017 № 1494/пр «Об утверждении Методики определения индекса качества городской среды муниципальных образований Российской Федерации»6.

Вместе с тем, если на городскую среду и на ее формирование и развитие смотреть через призму государственного и муниципального управления, то с научной точки зрения, следует рассматривать факторы развития комфортной городской среды с позиций нарастания значимости общественной жизни и необходимости учета мнения многих заинтересованных сторон в трансформации городских пространств с позиций развития их комфортности (рисунок 1).

Рисунок 1. Факторы городской среды

Источник: составлено авторами

Данное обстоятельство потребует формирования нового механизма организации управления городской средой, новых подходов, методов, инструментов и принципов формирования механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды. Только при таком подходе возможно повышение эффективности и результативности государственного и муниципального управления, а также совершенствования реализуемой государственной политики по развитию городских территорий.

В процессе урегулирования различных факторов развития городской среды следует применять теорию и практику сервисной экономики, а также инструменты и механизмы госуправления, базирующиеся на цифровизации городского хозяйства и российской экономики в целом.

Рассмотрим сущность действующих моделей развития городской среды и выявим в них наличие инструмента прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды.

К первым упоминаниям о поселениях городского типа можно отнести период четвертого-­третьего тысячелетия до нашей эры7. Термин «город» означает «огораживать, поскольку города имели огораживающие укрепления по всему периметру8. Согласно в «Жалованной грамоте городам» (1785 г.), как город обозначался населенный пункт, имеющий грамоту императора на самоуправление городском обществом9.

Современные трактовки города в нормативно-­правовой базе РФ сводятся к следующему. 131 ФЗ10 дает несколько определений, связанных с осуществлением местного самоуправления, и относящихся к проблематике нашего исследования, которые отражены на ри­сунке 2.

Рисунок 2. Основные термины и понятия целей настоящего исследования11

Источник: составлено авторами

В научных кругах активно применяется термин «городская территория», «городское пространство». Данные дефиниции не являются устойчивыми. Первый термин опирается на пространственное расположение города, дает характеристику его территориально-­административным границам. Второй термин отражает пространственную локализацию с элементами, обеспечивающими развития городского поселения [9].

Также для темы исследования важно определить термин «благоустройства территории муниципального образования». 131 ФЗ12 дает следующую трактовку данного понятия, как муниципальный правовой акт, устанавливающий требования, мероприятия, порядок и периодичность благоустройства территории муниципального образования и его элементов.

В соответствии с ФЗ 13113, классифицируем города РФ по численности проживающих в них граждан и наличием комфортных (дискомфортных) климатических условий. (рисунок 3)

Рисунок 3. Классификация городов РФ по численности проживающих в них граждан и наличию комфортных (дискомфортных) климатических условий

Источник: составлено авторами

Понятие «городская среда» является междисциплинарным, и включает области знаний, схематично они представлены в таблице 1.

Таблица 1

Междисциплинарный анализ категории «городская среда» в контексте ее трактовки в законодательстве РФ на предмет участия горожан в ее формировании комфортной городской среды

Научные сферы	Понимание «городской среды»	Укладывается ли трактовка «городской среды» в нормативно-­правовую характеристику законодательства РФ, на предмет участия горожан в ее формировании
1	2	3
Урбанистика	Городская среда: включает развитие городских систем, взаимодействие их друг с другом, взаимодействие системы управления с жителями города	+
Социология	Городская среда — это среда обитания индивидуума в условиях городского пространства, она включает: — формы и методы взаимодействия членов общества в городском пространстве, — информационно технологические коммуникации, обеспечивающие учет прямой и обратной связи между индивидуумом и городской средой в современном мире	частично
Культурология	Городская среда представляет собой особую социокультурную атмосферу, влияющую на формирование традиционных ценностей общества, где формируется личность человека, как родившегося и выросшего на данной территории, так и любой индивидуум, оказавшийся на данной территории. Городская среда в этом случае оказывает влияние на уклад жизни человека в городе вне зависимости от изменений в общественной, социальной жизни и технологической сферы.	частично
Технические науки	Городская среда является базой для применения инновационных технологий, которые используются в различных отраслях городского хозяйства (в жилищном строительстве, коммерческом деле, на транспорте). Развитие городской среды тесно связано с инновационными развитием городского пространства	+
Экология	Городская среда с точки зрения экологизации характеризуется через призму участия горожан и гостей города в устойчивом развитии городского пространства на основе природоохранных мероприятий, применения инновационных технологий природопользования. Поскольку городская среда требует мер защиты и сохранения естественного природного равновесия	+
Экономика и социальная сфера	Городская среда в контексте данного подхода представляет структуру организации городского хозяйства и городского пространства, которые служат объектом инвестиций. Развитие городской инфраструктуры и городской среды осуществляется на основе стратегических целей и национальных задач социально-­экономического развития РФ.	+
Право	Городская среда является набором различных факторов среды жизнедеятельности города, которые влияют на комфортность территории города, среди которых: экологические, природные, архитектурно-­планировочные, факторы	+

Источник: составлено авторами

Под развитием городской среды в рамках формирования механизма прямого участия граждан понимаем количественную и качественную положительную динамику трансформации городской среды в соответствии со стратегическими целями и национальными задачами развития страны с увеличением до 30 процентов Доли граждан, принявших участие в решении вопросов развития городской среды, от общего количества граждан в возрасте от 14 лет, проживающих в муниципальных образованиях, на территориях которых реализуются проекты по созданию комфортной городской среды14.

Механизм управления развитием городской среды и участие в этом процессе горожан базируется на выделении определенных моделей развития городской среды при участии граждан.

Под моделями развития городской среды в рамках формирования механизма прямого участия граждан в этом процессе следует понимать системное преображение городской среды с применения проектных технологий госуправления, с учетом рисков и влияния внутренних и внешних факторов на социально-­экономическое развитие городского пространства, при обязательном учете мнения не менее 30 процентов граждан, от общего количества граждан в возрасте от 14 лет, проживающих на территории реализации данных проектов.

Формирование подобных моделей позволит решить целый ряд организационно-­управленческих задач, отраженных на рисунке 4.

Можно выделить несколько направлений формирования моделей развития городской среды в рамках формирования механизма прямого участия граждан в этом процессе, они отражены на рисунке 5.

Под системой управления формированием и развитием комфортной городской среды с участием граждан следует понимать систему, оказывающую управленческое воздействие субъектов управления на объект управления проектным методом с целью достижения национальных целей и стратегических задач развития РФ на основе развития городской среды и доведения доли граждан, принявших участие в решении вопросов развития городской среды до 30%. На рисунке 6 представлена данная система.

Рисунок 4. Организационно-­управленческие задачи, решаемые благодаря моделям ра

...