Новеллы в государственном строительстве после конституционных поправок 2020 года

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора А. Т. Карасева

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.400.6+67.401

Н72

Рецензенты:

Несмеянова С. Э., доктор юридических наук, профессор;

Титова Е. В., доктор юридических наук, доцент.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, профессора кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, профессора кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева А. Т. Карасева.

Монография посвящена актуальным изменениям в механизме публичной власти, произошедшим под влиянием поправок 2020 года к Конституции РФ. В работе охвачены как общетеоретические вопросы понимания публичной власти и взаимодействия между собой разных ее уровней, так и достаточно узкие вопросы создания конституционных (уставных) советов субъектов РФ, федеральных территорий, обновления территориальной основы местного самоуправления, обеспечения информационной открытости органов публичной власти и некоторые другие.

Законодательство приведено по состоянию на 1 августа 2023 г.

Книга адресована работникам органов государственной власти и местного самоуправления, аспирантам, магистрантам и студентам юридических вузов, а также всем, кто интересуется вопросами публичной власти.

УДК 342

ББК 67.400.6+67.401

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

АВТОРЫ

Игорь Александрович Алексеев — и. о. ректора Астраханского государственного университета им. В. Н. Татищева, кандидат юридических наук, доцент — глава 5 (в соавторстве с А. С. Морозовой).

Мария Андреевна Задорина — доцент кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, кандидат юридических наук — глава 6.

Анатолий Тиханович Карасев — профессор кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева, доктор юридических наук, профессор — введение.

Лев Львович Кожевников — директор Центра дополнительного профессио­нального образования Сочинского государственного университета, кандидат юридических наук — глава 2.

Олег Александрович Кожевников — профессор кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева, доктор юридических наук, профессор — глава 1.

Ксения Ивановна Корсун — старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета — глава 3.

Виталий Владимирович Курятников — доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета — глава 4 (в соавторстве с А. В. Савоськиным).

Вероника Александровна Мещерягина — доцент кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, кандидат юридических наук — глава 7.

Александра Сергеевна Морозова — доцент кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, заместитель руководителя по качеству Уральского федерального университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина, кандидат юридических наук — глава 5 (в соавторстве с И. А. Алексеевым).

Виталий Александрович Руколеев — ассистент кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, аспирант кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева — глава 8.

Александр Владимирович Савоськин — заведующий кафедрой конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева, доктор юридических наук, доцент — глава 4 (в соавторстве с В. В. Курятниковым).

ВВЕДЕНИЕ

1 июля 2020 г. состоялось общероссийское голосование по вопросу внесения поправок к Конституции РФ. Эти поправки оказались самыми массовыми за всю историю изменения действующей Конституции и повлекли значительные сдвиги в отечественном законодательстве. На начало 2023 г. последние конституционные поправки повлекли изменения более 10 федеральных конституционных законов и 180 федеральных законов, а также свыше 3,5 тысяч законов субъектов Российской Федерации, включая изменения практически всех конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Безусловно, некоторые изменения носили технический характер и воспроизводили уже сложившиеся ранее нормы права. Однако многие изменения оказались новеллами и повлекли кардинальные изменения в правовом регулировании. Именно таким правовым институтам авторы монографии и посвятили свои исследования. Так, до 2020 г. в отечественной юриспруденции отсутствовало такое явление как федеральные территории, фактически не применялись внесудебные формы специализированного конституционного контроля в субъектах РФ, не имел статуса конституционного органа Государственный совет РФ и т. п.

Вместе с тем монография не ограничивается исследованием принципиально новых государственно-правовых институтов. Принимая во внимание учредительный характер конституционных норм и зачастую их крайнюю лаконичность, большое значение приобретает развитие конституционных норм в действующем законодательстве. Так, новый толчок к развитию и изучению получила проблематика единой публичной власти, в том числе система и эффективность взаимодействия различных видов публичной власти между собой. Еще один стимул к развитию получили вопросы цифровизации права и управления. И, безусловно, особое значение поправки 2020 г. оказали на конституционно-правовой статус личности.

В полной мере спрогнозировать развитие законодательства, вызванное поправками 2020 г. к Конституции РФ, объективно невозможно, однако авторы настоящей монографии стремились к этому. Монография содержит не только авторское видение конституционных новелл и проблем их воплощения в реальности, но и меры по совершенствованию отечественного законодательства в целях обеспечения его большей демократичности и эффективности.

Глава 1. РАЗВИТИЕ ТОЛКОВАНИЯ КАТЕГОРИИ «ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ» В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВА ДЛЯ СОВРЕМЕННОГО НОРМАТИВНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

Общепризнанно, что власть в любом ее проявлении является обязательным и важнейшим признаком государства, которое, в свою очередь, в привычном сегодня понимании также формировалось длительное время, пройдя путь трансформации от первобытного общества до современного этапа с очевидным появлением гибридных форм государства и властных институтов, направленных на формирование устойчивой системы управления как государством, так и обществом.

Как неоднократно отмечал в своих работах автор настоящего исследования, ни в советский период истории, ни в новейший период исследователи не пришли к единому пониманию содержания категории «публичная власть»1. Чтобы не быть голословными, приведем лишь несколько высказываний известных ученых-правоведов. Так, профессор Л.А. Григорян в своих публикациях указывал, что термин «публичная власть» означает всего лишь «общественную власть», которая существует во всяком обществе2. Профессор А.И. Ким, в свою очередь, утверждал: «общественная и публичная власть не тождественны; тождественны же публичная и государственная власти, порожденные политическими отношениями»3. Ю.Ю. Сорокин рассматривает публичную власть как вид социальной власти, возникающий в территориально организованном сообществе с целью удовлетворения артикулированных общественных интересов сообразно доминирующей ценностной системе. Основное предназначение публичной власти — выполнение функции «общих дел» — этим она отличается от власти личной и корпоративной4. Профессор С.А. Авакьян рассматривает публичную власть как широкое явление, основа которого — осуществление власти, вся полнота которой принадлежит народу, в трех формах: государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления5.

Еще в 2001 г. профессор А.И. Соловьев насчитал более трехсот определений власти6, и нет никаких сомнений, что к настоящему времени эта цифра лишь увеличилась и, к сожалению для юридической науки, еще будет увеличиваться, и с этим пока валом подходов никак не удается справиться.

Попытку наиболее развернутой характеристики содержания категории «публичная власть» в своих работах предпринимает А.А. Югов, который еще в далеком в 2005 г. выделили следующие содержательные характеристики публичной власти: «во-первых, публичная власть есть разновидность социальной власти, поскольку объективно представляет собой общественные отношения с участием человека, стремящегося к утверждению своей воли вопреки волевому сопротивлению других. Во-вторых, это не просто социальная власть, а массовая социальная власть, осуществляемая большими группами населения. Именно макросоциальный характер публичной власти, охватывающей широкие слои населения, принципиально отличает ее от различных форм социальной власти, реализуемых в средних и малых группах людей (например, государственная власть как разновидность публичной власти по этому признаку значительно отличается от родительской власти в семье, хотя последняя тоже является социальной властью). В-третьих, публичная власть — легитимная власть, ибо возникает и функционирует на правовой основе и имеет нравственную природу. По этому критерию любая форма публичной власти отличается от тех форм социальной власти, деятельность которых имеет противоправный характер (например, муниципальную власть по данному признаку легко отличить от власти в уголовной банде). В-четвертых, публичная власть — это власть, реализуемая на основе принципа представительства и базирующаяся на свободно выраженном и формально закрепленном доверии тех людей, в отношении которых осуществляется властное регулирование. В-пятых, публичная власть — это социальная власть, осуществляемая во благо общества и не во вред другим участникам общественной жизни»7.

Проблематика публичной власти, ее содержательной основы является предметом исследований и в зарубежной доктрине. При этом в зарубежной доктрине основную сложность вызывает обоснованность приравнивания и даже тождественности понятий «государство» и «правительство». Можно ли ограничивать носителей публичной власти лишь государственными структурами? Большинство экспертов сходится во мнении, что к понятию публичной власти необходимо относить власть общественную, власть территориальных общественных коллективов и даже власть частных субъектов в той мере, в какой они могут оказывать влияние на правовой статус личности8.

Таким образом, несмотря на большой исторический опыт эволюции государственности и не менее значимый опыт научных исследований феномена власти, следует с очевидностью констатировать, что до настоящего времени категория «публичная власть» не нашла своего единого понимания и трактуется в научных исследованиях неоднозначно и очень противоречиво.

Однако, если до поправок в Конституцию России, внесенных законом РФ9 в 2020 г. и дискуссии о содержании понятия «публичная власть» ограничивались рамками научных мероприятий и исследований, то с появлением «обновленного» текста Конституции РФ, прошедшего через горнило общенационального обсуждения и голосования, публичная власть и ее производные стали предметом нормативного содержания, что существенным образом изменяет парадигму исследования публичной власти и ее содержания. При этом нельзя не отметить, что появление в тексте Основного закона нашего государства категории «публичная власть» не является новеллой, в частности, термин «публичная власть» использовался и используется в текстах конституций ряда зарубежных государств (например, в ст. 55 Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 г., в ст. 7 Конституции Республики Польши от 2 апреля 1997 г., в ч. 1 ст. 10 Конституции Португальской Республики и т. д.)10.

Внедрение в 2020 г. в нишу текста Конституции РФ категории «публичная власть» без ее содержательного раскрытия в той же Конституции и профильном законодательстве теперь уже не позволяет ограничиться и без того упомянутой лишь частично ранее неоднородной массой подходов в юридической доктрине к указанной категории, а совершенно очевидно настоятельно требует выработки единого подхода и понимания публичной власти для современной правоприменительной практики и чрезвычайно бурного, порой хаотичного законотворческого процесса. Такая цель обусловлена и наличием действующего в системе российского права конституционного принципа правовой определенности в формировании нормативной основы регулирования общественных отношений в РФ в целях предотвращения произвольного толкования и применения правовой нормы, защиты прав участников соответствующих правоотношений и неизменности их правового статуса11.

В связи с тем, что категория «публичная власть» и ее производные варианты с лета 2020 г. стали неотъемлемой частью текста Конституции РФ, при этом не нашли своего развернутого конституционно-правового толкования и основываясь на ее положениях, а также нормах Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», является очевидным, что содержательную конституционно-правовую интерпретацию и основу дальнейшего нормотворческого процесса по внедрению в российское отраслевое законодательство понятия публичной власти следует искать в правовых позициях высшего федерального органа конституционного контроля, выраженных в многочисленных решениях Конституционного Суда РФ. Такой вывод подтверждается и тем обстоятельством, что только Конституционному Суду РФ ч. 5 ст. 15 Конституции РФ предоставляет исключительное право на толкование Основного закона страны по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Высшим федеральным органом конституционного контроля определена и цель толкования Конституции РФ, осуществляемого в соответствии с ч. 5 ст. 125 Основного закона, — устранение неопределенности в понимании конституционных положений, обеспечение надлежащего применения, соблюдение, исполнение и использование нормативных предписаний Конституции РФ12.

Несомненно, что основы конституционно-правового толкования содержания категории «публичная власть» были заложены Конституционным Судом РФ еще в середине 1990-х годов прошлого века. В абсолютном большинстве своих решений того периода отечественной истории Конституционный Суд РФ рассматривал публичную власть как совокупность существующих в государстве органов государственной власти и органов местного самоуправления, особо отмечая, что публичная власть может быть представлена как государственной природой, так и муниципальной. В качестве примера можно привести позиции, изложенные в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»13, Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»14, Определении Конституционного Суда РФ от 04 ноября 1999 г. № 165-О «По запросу Государственной Думы о проверке конституционности положений Законов Курской области «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» и «Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 г. «О муниципальных образованиях Курской области»15.

Таким образом, на первоначальном этапе конституционно-правового толкования Конституционный Суд РФ, рассматривая категорию «публичная власть», выделял две ее равноправные разновидности: государственная власть и местная (муниципальная) власть. При этом каждый из представленных уровней публичной власти обладает своими специфическими признаками. Так, органы государственной власти обязаны решать вопросы государственного значения, а органы местного самоуправления предназначены прежде всего для решения вопросов местного значения. Данный подход к структурному содержанию и размежеванию функций органов государственной власти и органов местного самоуправления Конституционный Суд РФ сохранил и до настоящего времени, в частности, в своем постановлении от 23 ноября 2021 г. № 50-П «По делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 40 и п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также п. 2 ст. 27 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» в связи с жалобой граждан А.А. Афиногенова, В.А. Вольского и других» высший федеральный орган конституционного контроля особо отметил, что «федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации нормотворческие полномочия, закрепил в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие правовые и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также гарантии его осуществления (преамбула). Вместе с тем, осуществляя свои полномочия в данной области, он не вправе действовать произвольно, а должен — с учетом вытекающих из Конституции Российской Федерации требований защиты общенациональных интересов и баланса конституционно значимых ценностей — соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления как наиболее приближенной к населению публичной власти (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П, от 29 марта 2011 г. № 2-П и от 18 мая 2011 г. № 9-П)16.

Следует отметить, что, в отличие от решений Конституционного Суда РФ, которые носят обязательный характер на всей территории России для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, изложенные в них правовые позиции имеют свойство со временем подвергаться динамике, а соответственно, могут быть изменены. Признает это в своей практике и Конституционный Суд РФ, указавший по этому поводу следующее: «в развивающемся социально-историческом контексте правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции РФ применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования»17.

Данная динамичность правовых позиций Конституционного Суда РФ в полной мере нашла свое отражение относительно конституционно-правового толкования категории «публичная власть». Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» федеральный орган конституционного контроля отметил, что положения Конституции Российской Федерации гарантируют осуществление публичной власти в различных формах — исходя из признания особенностей ее организации и осуществления на каждом из территориальных уровней, в том числе с учетом специфических характеристик конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований. Таким образом, Конституционный Суд РФ через конституционно-правовое толкование отдельных положений отраслевого законодательства и Конституции РФ, расширил содержание понятия «публичная власть», определяя ее теперь не только как систему органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих от имени населения свои полномочия, но и добавив понимание публичной власти пространственно-территориальное содержание, закрепив необходимость осуществления публичной власти на всех уровнях ее территориальной организации — федеральном, региональном и муниципальном.

Дальнейшее наполнение содержанием категории «публичная власть» можно увидеть в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности ч. 4, 5 и 5.1 ст. 35, ч. 2 и 3.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 1.1 ст. 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы». В данном решении Конституционный Суд РФ, подтверждая ранее изложенные свои позиции по структуре публичной власти и ее пространственному наполнению, обозначил необходимость тесного взаимодействия между субъектами системы публичной власти для наиболее полного и эффективного решения полномочий, закрепленных за каждым уровнем власти. Указанный вывод можно проследить обратившись к следующему тексту вышеназванного решения Конституционного Суда РФ: «осуществление функций публичной власти по созданию на соответствующей территории достойных условий жизни и свободного развития человека возможно только на основе совместного участия субъекта Российской Федерации и входящих в его состав муниципальных образований в решении вопросов, касающихся организационных и функциональных аспектов осуществления публичной власти на соответствующей территории, с тем чтобы обеспечивались как развитие местного самоуправления на основе самостоятельности и приближенности к населению, так и эффективная реализация региональными органами государственной власти стоящих перед ними задач по устойчивому развитию всей территории субъекта Российской Федерации»18.

Однако следует отметить, что при обозначении природы публичной власти и ее структурных единиц Конституционный Суд РФ и раньше обращался к их конституционно обусловленному предназначению. Так, еще в относительно далеком 2006 г. в своем Определении РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности ст. 1, ч. 6 и 8 ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Конституционный Суд РФ особо отметил, что «федеральный законодатель, разграничивая в соответствии с Конституцией Российской Федерации полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, учитывает природу и цели Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как публичных образований, предназначение которых — осуществление функций государства, что предполагает наличие организационно-правового механизма достижения конституционно значимых целей, включая признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции Российской Федерации)»19.

Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно отмечал безусловную обязанность публичной власти участвовать в реализации и обеспечении предусмотренных и гарантированных Основным законом нашего государства прав и свобод. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» отмечено, что «Положения ст. 43 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями ее ст. 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ч. 1), а забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей (ч. 2). Эти предписания, адресованные одновременно родителям и государству, предопределяют — исходя из того, что естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей не исключает конституционную обязанность государства заботиться о воспитании детей, — многоплановую роль публичной власти в этой сфере».

Наконец, самым приближенным в историческом измерении событием, повлиявшим на конституционно-правовое содержание термина «публичная власть» явилось принятие Конституционным Судом РФ заключения от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации».

Следует отметить, что целый ряд исследователей, анализируя буквальное содержание текста Конституции РФ и вышеназванного заключения, разделяют словосочетание «единая система публичной власти» на две смысловые части — «единая система» и «публичная власть». Однако и при таком подходе понимание сущности того, что стоит за «единой системой», не менее проблематично. Традиционно слово «единая» определяют как тождественное значению «объединенная». При этом даже в словаре Ожегова используется целых семь значений названного слова20.

В поддержку разделения категорий «публичная власть» и «единая система публичной власти» можно отметить и положения отдельных статей Конституции РФ. Так, согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ, «организация публичной власти» относится к исключительному ведению РФ, а п. «н» ст. 72 — «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» отнесен к вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов. Наконец, определение единой системы публичной власти закреплено в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, которая содержательно относится к гл. 8, регламентирующей конституционные основы местного самоуправления в РФ.

Возвращаясь к ранее обозначенному заключению, Конституционный Суд РФ особо подчеркнул, что «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в гл. 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем тесно связан с многочисленными положениями данной главы, определяющими конституционно-правовые основы построения власти в РФ. Категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа, общая суверенная власть которого распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 10, 11 и 12).

Таким образом, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что указанная в Конституции РФ единая система публичной власти является производной, но не тождественной общепризнанной конституционной категории «народовластие», при этом в очередной раз отметив, что единая система публичной власти, как и упомянутое народовластие, распространяется на всю территорию нашего государства, при этом реализуется через формируемые от имени населения России органы государственной власти (федерального и регионального уровня) и местного самоуправления.

Нельзя не отметить, что в названном заключении высший федеральный орган конституционного контроля в очередной раз повторил свои ранее изложенные позиции о сущности публичной власти в части ее предназначения и характера деятельности. Дословно это прозвучало следующим образом: «функциональное предназначение единства публичной власти выражается и в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 2 и 18 Конституции Российской Федерации), что во всяком случае предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан».

Таким образом, на настоящее время категория публичной власти в своем конституционно-правовом содержании может быть обозначена как система следующих системно увязанных между собой элементов:

1. Совокупность органов государственной власти и местного самоуправления, сформированных в установленном Конституцией РФ и иными законами порядке.

2. Действует от имени и во благо всего многонационального российского народа на всей территории РФ.

3. Предполагает системное и согласованное взаимодействие между уровнями публичной власти (т. е. федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления).

Указанные конституционно-правовые характеристики публичной власти имеют важное не только научно-теоретическое значение для развития юридической науки, но и не менее важное значение для формируемой нормативной основы современной единой системы публичной власти в следующем контексте.

Российская Федерация в ст. 1 Конституции РФ определила себя как правовое и демократическое государство. В развитии указанной характеристики ст. 15 нашей Конституции определяет, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, вся нижестоящая система законодательства правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, не должна противоречить Конституции Российской Федерации. Эта совокупность положений, настраивает и нас, исследователей, и все уровни публичной власти на исключительно конституционно-правовой поход к реализации положений Конституции РФ в законотворческой и иной правоприменительной деятельности. Именно на это рассчитывали, очевидно, 77,92 % избирателей, отдавших свои голоса в поддержку изменений в текст Конституции РФ в 2020 г. в рамках проведенного общероссийского голосования. Однако чем дальше от нас отдаляется упомянутое событие 2020 г., тем все больше появляется дискуссий о соблюдении федеральным законодателем ожиданий от одобренных конституционных изменений в рамках уже принятых федеральных законов, в частности Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и находящегося на рассмотрении в Государственной Думе РФ законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

Так, ч. 3 ст. 132 Конституции РФ предусматривает, что лишь органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации. Это вполне логично и объяснимо, поскольку согласно положениям ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть либо непосредственно, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако обращаясь к положениям ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» мы видим, что законодатель под единой системой публичной власти определяет уже совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления. Таким образом, в отличие от конституционного положения, состав единой системы публичной власти пополнился еще одной категорией — «иные государственные органы», что очевидно расходится с текстуальным смыслом ранее названных положений ст. 132 Конституции РФ, что несомненно требует соответствующего разъяснения и толкования Конституционного Суда РФ. Настоятельная необходимость данных разъяснений объясняется и ростом неопределенности в понимании категории «публичная власть» и ее состава, когда мы обращаемся к отдельным положениям Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Так, текст нормы ч. 3 ст. 1 данного Федерального закона при ее буквальном прочтении устанавливает, что в единую систему публичной власти в субъектах РФ включены федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы, их территориальные подразделения, осуществляющие свои полномочия на территории субъекта РФ, органы государственной власти субъекта РФ, государственные органы субъекта РФ, органы местного самоуправления. Подобные положения федеральных законов ставят целый ряд вопросов, ответы на которые пока не ясны. В частности, на наш взгляд, Конституция РФ и данные Конституционным Судом РФ толкования внесенных в текст Основного закона текстуальных изменений не предполагают наличия единой системы публичной власти в субъекте Российской Федерации, поскольку, как было отмечено ранее, сама категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа, что не может быть тождественно статусу субъекта РФ и проживающего на его территории населения. Кроме того, не является ли включение в единую систему публичной власти в субъекте РФ федеральных органов власти и их структурных единиц (территориальных органов в субъектах РФ и муниципальных образованиях) нарушением конституционного принципа федерализма, поскольку, очевидно, федеральные органы власти и их структурные единицы никак не могут быть частью системы власти в субъектах РФ, поскольку они входят в состав федерального уровня единой публичной власти в РФ.

Возникают вопросы и к соблюдению федеральным законодателем положений Конституции РФ и их конституционно-правовом истолковании Конституционным Судом РФ в части установления в соответствующих нормах упомянутых федеральных законов целей создания и закрепления в Основном законе нашего государства единой системы публичной власти.

Часть 2 ст. 132 Конституции РФ в 2020 г. в качестве цели объединения органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему публичной власти указывает осуществление взаимодействия, направленного на наиболее эффективное решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Таким образом, базовая конституционная основа единой системы публичной власти как объединения государственной и муниципальной власти наполняется и целевым предназначением указанной системы, что очевидно находится в русле ранее изложенных нами позиций Конституционного Суда РФ. Однако федеральный законодатель как с определением структуры единой системы публичной власти, так и с закреплением ее целей решил отойти от конституционных установок. Так, согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» целью взаимодействия перечисленных в законе органов в рамках единой системы публичной власти определили соблюдение и защиты прав и свобод человека и гражданина, создание условий для социально-экономического развития государства. Таким образом, совершенно очевидным представляется тот факт, что заявленная в законе цель единой системы публичной власти явным образом не совпадает с конституционно установленной целью, закрепленной в ст. 132 Конституции РФ. Более того, расширительное целеполагание в форме «создания условий для социально-экономического развития государства» вызывает вопросы к возможности нахождения органов местного самоуправления в упомянутой системе, так как напрямую противоречит правовой природе и цели функционирования местного самоуправления, заявленной в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ («местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения»), уводит эту цель в неизведанное, но явно находящееся вне действующего конституционного регулирования поле нормативного регулирования. Еще более тревожной видится ситуация с соблюдением норм текста «обновленной» Конституции РФ, когда мы переходим к еще одной группе федеральных нормативных актов. Так, ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» целью взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, является создание условий для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах территории субъекта Российской Федерации. Это уже третий вариант целевого предназначения взаимодействия структурных единиц единой системы публичной власти, но уже в проекции субъектов РФ, хотя, как мы говорили ранее, Конституция РФ и позиции Конституционного суда РФ не предполагают наличие подобной системы в субъектах РФ. Еще одним примером «пренебрежительного» отношения к нормам действующей Конституции РФ являются положения находящегося на рассмотрении в Государственной Думе РФ законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». В частности, ст. 1 названного законопроекта прямо указывает, что местное самоуправление — это форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Хотелось бы спросить у инициаторов подобных законопроектов, знакомы ли они с положениями ст. 130 Конституции РФ и в целом гл. 8 Основного закона нашей страны.

Вышеназванная законодательная «неразбериха» целевого предназначения единой системы публичной власти противоречит заложенным еще в прошлом веке позициям Конституционного Суда РФ о функциональном разделении и предназначении каждого уровня власти (государственного и муниципального). Никто не оспаривает необходимость взаимодействия между органами, входящими в единую систему публичной власти, тем более об этом достаточно убедительно в своих публикациях говорит профессор Н.С. Бондарь: «включенность» местного самоуправления в институциональную структуру государственности предполагает последовательное обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по реализации конституционных функций российского государства21. В то же время характер и цель подобного взаимодействия должен соотноситься с конституционно-правовым предназначением каждого уровня власти. Так, Конституционным Судом РФ еще в 2003 г. в Постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16-П было отмечено, что «понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований. Муниципальные органы, в этом ключе, участвуют в построении и развитии государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, однако эти задачи, а также материальная и инфраструктурная база их реализации, связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, а не устойчивым и комплексным социально-экономическим развитием отдельного субъекта Российской Федерации или российского государства в целом как базовой целью их деятельности. Иное противоречило бы принципу разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, нивелировало конституционную конструкцию распределения компетенции, определяемую положениями ст. 5, 11 и 12 Основного закона»22.

Таким образом, Конституция РФ в ее конституционно-правовом толковании Конституционным Судом РФ, по нашему мнению, совершенно четко говорит о том, что под единством системы публичной власти следует понимать прежде всего функциональное единство, что, конечно же, не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении задач на соответствующей территории. Более того, включение органов местного самоуправления как одной из форм реализации народовластия в РФ в единую систему публичной власти предполагает взаимодействие и соучастие органов местного самоуправления и органов государственной власти в ситуациях, когда непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения не может быть обеспечено исключительно одним уровнем власти — государственной либо муниципальной, когда их совместная работа и объединение инфраструктурных, материальных и кадровых ресурсов позволит достичь оптимальных результатов по конкретному направлению жизнеобеспечения.

Завершая дискуссионную тематику настоящего исследования, хотелось бы вспомнить положение ст. 1 Конституции РФ, в соответствии с которым одним из основополагающих признаков российского государства является ее правовой характер, который традиционно воспринимается в науке и практике как подчинение государства, его властей и членов общества праву. Раскрывая конституционно-правовой правового государства, Конституционный Суд РФ неоднократно выявлял наиболее важные, фундаментальные его признаки. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П Конституционный Суд РФ отметил, что «Российская Федерация... обязана обеспечивать в рамках своей правовой системы верховенство Конституции, что вынуждает ее отдавать предпочтение конституционным предписаниям и тем самым не следовать буквально постановлению ЕСПЧ, когда его реализация противоречит конституционным ценностям»23. Полагаем, что подобное верховенство Конституции РФ и прежде всего его текста относится не только к соотнесению Основного закона и международных актов, но и к неукоснительному обеспечению названного верховенства в рамках национального законодательства. Кроме того, еще в начале нынешнего века в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2001 г. № 6-П указано, что одним из признаков правового государства является его обязанность «признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность»24, при этом государство не может признаваться правовым по своей сути, если оно не обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах25.

Общепризнанным в юридической литературе и правоприменительной практике является вывод о том, что одним из базовых конституционных положений, направленным на построение системы законодательства и практики его применения сообразно правовому характеру нашего государства является положение ст. 15 Конституции РФ закрепляющее, во-первых, высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации Основного закона страны, во-вторых, подчиненность всех правовых актов, принимаемых в РФ положениям Конституции России, в-третьих, безусловную обязанность органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ.

Оказывая в 2020 г. доверие Президенту РФ и его инициативам по внесению изменений в Конституцию РФ, в том числе и в части формирования конституционных основ единой системы публичной власти, население вполне обоснованно рассчитывало, что одобренный конституционный текст будет и впредь вершиной для формирования и развития нормативной основы государства, общества и конкретной личности. Вместе с тем складывающаяся законотворческая практика подрывает высказанное ранее доверие, совершенно очевидно не способствует консолидации норм федерального законодательства вокруг соответствующих положений текста Конституции РФ, что в совокупности с еще только зарождающейся правоприменительной практикой может привести к серьезным осложнениям в обосновании конституционной легитимности власти и формировании доверия к ней со стороны населения. Эти же обстоятельства, очевидно, никоим образом не способствует формированию того самого политического союза (объединения) многонационального российского народа, которое и должно представлять собой единую систему публичной власти, реализованную во властных институтах и формах, определенных в ст. 5, 10, 11 и 12 Конституции РФ.

С учетом этих реалий федерального нормотворчества и существующих угроз построению правового государства и в целом основам конституционного строя российского государства полагаем, что настало время, несмотря ни на какие объективные сложности в политической, экономичес

...