В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев, С. В. Масленникова

Конституционное право Российской Федерации

Учебник

Издание седьмое, переработанное и дополненное

Под редакцией
профессора
В. А. Виноградова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400(2Рос)я73

В49

Авторы:

Виноградов В. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, декан факультета права, профессор, руководитель департамента публичного права факультета права НИУ ВШЭ;

Мазаев В. Д., доктор юридических наук, профессор, профессор департамента публичного права факультета права НИУ ВШЭ;

Масленникова С. В., кандидат юридических наук, доцент, академический директор аспирантской школы по праву, доцент департамента публичного права факультета права НИУ ВШЭ.

Рецензенты:

Богданова Н. А., доктор юридических наук, доцент, профессор, и. о. заведующего кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова;

Белов С. А., кандидат юридических наук, профессор, декан юридического факультета СПбГУ, заведующий кафедрой конституционного права СПбГУ.

В учебнике представлены и систематизированы современные научные и практические знания о конституционном праве с учетом поправок 2020 г. в Конституцию Российской Федерации и изменений в законодательстве. Проанализирована специфика конституционного права как отрасли, рассмотрены понятия конституции и конституционного строя, изложены подходы к регулированию конституционных правоотношений в России и за рубежом.

Изучение конституционного права по данному учебнику позволит сформировать у читателя целостное представление о содержании и специфике институтов этой отрасли права и основах конституционного строя России с учетом сопоставления российского опыта с зарубежной практикой. Текст обогащают цитаты из трудов ведущих конституционалистов и выдержки из практики Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, иных судов, позволяющие дать комплексное представление о теоретических и правоприменительных аспектах рассматриваемых в книге вопросов.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2025 г.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, практикующих юристов и всех интересующихся тематикой конституционного права и конституционализма.

Изображение на обложке: фрагмент картины выпускника юридического факультета Императорского Московского университета Василия Кандинского «Воскресенье. Древняя Русь», 1904 г.

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400(2Рос)я73

© Виноградов В. А., Мазаев В. Д., Масленникова С. В., 2010

© Виноградов В. А., Мазаев В. Д., Масленникова С. В., 2025, с изменениями

© ООО «Проспект», 2025

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК РФ	—	Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
БК РФ	—	Бюджетный кодекс Российской Федерации
ВАС РФ	—	Высший Арбитражный Суд (СССР и Российской Федерации)
ВС РФ	—	Верховный Суд Российской Федерации
Вуз	—	высшее учебное заведение
ГК РФ	—	Гражданский кодекс Российской Федерации
ЕСПЧ	—	Европейский суд по правам человека
КАС РФ	—	Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации
КоАП РФ	—	Кодекс об административных правонарушениях (РСФСР и Российской Федерации)
КС РФ	—	Конституционный Суд Российской Федерации
МВД РФ	—	Министерство внутренних дел (СССР, РСФСР и Российской Федерации)
МО РФ	—	Министерство обороны Российской Федерации
МЧС РФ	—	Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
МЮ РФ	—	Министерство юстиции Российской Федерации
МИД РФ	—	Министерство иностранных дел Российской Федерации
НК РФ	—	Налоговый кодекс Российской Федерации
ООН	—	Организация Объединенных Наций
Режим ЗАТО	—	правовой режим Закрытого административно-территориального образования
Режим ВП	—	правовой режим военного положения
Режим КТО	—	правовой режим контртеррористической операции
Режим ЧП	—	правовой режим чрезвычайного положения
Режим ЧС	—	правовой режим чрезвычайной ситуации
Росгвардия	—	Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации
Росздравнадзор	—	Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения
Росимущество	—	Федеральное агентство по управлению государственным имуществом
Роскомнадзор	—	Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций
Роспотребнадзор	—	Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Россельхознадзор	—	Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Росстандарт	—	Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
Ростехнадзор	—	Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
Ространснадзор	—	Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
РСФСР	—	Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
РФ	—	Российская Федерация
СССР	—	Союз Советских Социалистических Республик
СЗ РФ	—	Собрание законодательства Российской Федерации
СФ ФС РФ	—	Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
ТК РФ	—	Таможенный кодекс Российской Федерации
ТрК РФ	—	Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ	—	Уголовный кодекс (РСФСР и Российской Федерации)
УПК	—	Уголовно-процессуальный кодекс (РСФСР и Российской Федерации)
ФАС России	—	Федеральная антимонопольная служба
ФЗ	—	Федеральный закон
ФКЗ	—	Федеральный конституционный закон
ФНС России	—	Федеральная налоговая служба
ФСБ России	—	Федеральная служба безопасности Российской Федерации
ФТС России	—	Федеральная таможенная служба
ЦИК РФ	—	Центральная избирательная комиссия Российской Федерации

Глава 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО: ОТРАСЛЬ ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

1.1. 1.2. 1.3. 1.4.	Предмет и метод конституционного права Конституционно-правовые нормы и институты Конституционно-правовые отношения Место конституционного права в системе права Российской Федерации
1.5.	Конституционное право как наука и как учебная дисциплина

1.1. Предмет и метод конституционного права

«Конституционное право» рассматривается как: 1) отрасль права — совокупность общеобязательных правил поведения, регулирующих общественные отношения, относящиеся к предмету данной отрасли; 2) наука — система знаний и представлений об отрасли конституционного права; 3) учебная дисциплина — изложение важнейших положений науки конституционного права, основ конституционно-правового законодательства и практики его применения в учебных целях.

Как отрасль права конституционное право имеет свое особое место в системе права и отличается двумя критериями: предметом и методом регулирования.

К предмету конституционного права традиционно относят те общественные отношения, которые связаны с природой и организацией государственной власти, свободой и ответственностью человека в обществе и государстве1. В зависимости от исторических этапов развития общества, цивилизационных особенностей государства, существующих философско-нравственных, политико-правовых ценностей содержание предмета конституционного регулирования постоянно уточняется, изменяется.

Из истории предмета конституционного права

В первых писаных конституциях (Конституция США 1787 г., Конституция Франции 1791 г.) предметом конституционного регулирования были отношения, связанные прежде всего с организацией государственной власти, компетенцией высших органов государства, установлением личной свободы человека в обществе и государстве.

В конституциях государств социалистического типа (РСФСР, СССР, Албании, Болгарии, Венгрии, Вьетнама, ГДР, Китая, Кубы, Польши, Румынии, Чехословакии, Югославии и др.) в предмет конституционного регулирования помимо устройства государства включаются вопросы экономики (формы собственности, планирование), идеологии (приоритет марксизма-ленинизма и т. д.), социальной сферы (принципы распределения товаров и продуктов), нравственного порядка (принципы коллективизма, воспитания человека коммунистического будущего) и т. д.

В большинстве государств несоциалистической модели (например, Италии, ФРГ, Франции, Индии, Испании, Португалии, Бразилии, Мексики) также расширяется содержание предмета конституционного регулирования за счет экономических и социальных общественных отношений. Это объясняется прежде всего общим объективным процессом усиления роли государств в развитии отдельных стран, примером социалистических стран, прежде всего в социальной сфере, а также общим гуманистическим процессом признания и обеспечения основных прав и свобод.

В российской науке государственного (конституционного) права существенно менялось отношение к предмету данной отрасли. Так, до 1917 г. в Российской империи доминировал подход, согласно которому наука государственного права определялась как «учение о юридическом отношении государственного властвования»2. В условиях абсолютной монархии в предмете государственного права на первый план выходит государственная власть, ее устройство и механизм функционирования.

В советский период предмет отрасли государственного (конституционного) права значительно расширяется. В советских конституциях закреплялись идеологические модели нового строя, начиная с природы государства как диктатуры пролетариата, построения бесклассового общества с постепенным отмиранием государства (Конституция РСФСР 1918 г.), общенародного государства и новой исторической общности — советский народ (Конституция РСФСР 1978 г.), модели советской демократии, установления экономической основы советского строя и т. д. При этом первенство в предмете конституционного регулирования принадлежало вопросам классовой сущности государственной власти, ее организации и реализации советской демократии. Так, по мнению А. И. Лепешкина, «нормы советского государственного права, прежде всего, выражают и закрепляют государственный суверенитет и все важнейшие государственно-правовые формы его осуществления; они регулируют и закрепляют форму организации государства как в центре, так и на местах, структуру этих органов, принципы их организации и деятельности и основные вопросы полномочий»3.

В последние десятилетия советского периода наметилась тенденция расширения предмета конституционного права за счет усиления конституционного воздействия на социальные, экономические, нравственные, духовные отношения. Например, согласно ч. 3 ст. 14 Конституции РСФСР 1978 г., «общественно полезный труд и его результаты определяют положение человека в обществе».

В советский период получило признание широкое представление о предмете конституционного права, который охватывает различные виды общественных отношений (политические, социальные, экономические, духовные и т. д.), отражающие важнейшие черты общественного и государственного строя.

Точка зрения

«Фактические конституционные отношения представляют систему экономических, политических, социальных отношений, выражающих сущность и основные черты развитого социализма»4.

С принятием Конституции РФ 1993 г. были изменены базовые основы построения государства и общества, отказались от прямого регулирования идеологической сферы, в правовом воздействии стало меньше идейно-нравственных установок. Вместе с тем постсоветское конституционное регулирование также охватывает природу и организацию политической (публичной) власти, различные виды других общественных отношений, в том числе экономические и социальные основы российского общества.

Итак, конституционное право воздействует на различные группы общественных отношений, связанных с построением основ общественного и государственного строя, с положением личности во взаимосвязях с государством и обществом, с положением и функционированием институтов государственной власти. Эти отношения представляют разноплановые и разноуровневые общественные отношения, отражающие важнейшие характеристики существующего социального порядка.

При определении предмета конституционного права традиционно дается перечень тех общественных отношений, которые составляют основу данного предмета. К ним относятся отношения по: установлению основ конституционного строя; реализации различных форм народовластия, институтов демократии; принадлежности политической (прежде всего государственной) власти, суверенитета государства; признанию, обеспечению и защите основных прав и свобод человека и гражданина; установлению и реализации принципов и форм национально-государственного устройства, разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти; учреждению основных принципов организации и системы органов государственной власти и местного самоуправления (системы органов публичной власти); формированию и деятельности органов публичной власти.

В науке конституционного права существуют различные подходы к определению наиболее значимых общественных отношений, характеризующих ядро предмета конституционного права.

Первый заключается в том, что в конституционном регулировании приоритет отдается человеку как высшей ценности в отношениях с государством.

Точка зрения

«В перечне основных отношений, входящих в содержание предмета, на первый план выносятся отношения по защите основных прав и свобод человека и учреждающие в этих целях определенную систему государственной власти»5.

Второй ставит на первое место отношения, связанные с политической, государственной властью.

Точка зрения

Именно общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти, образуют фундамент отрасли государственного (конституционного) права6.

Третий выделяет важнейшие общественные отношения, которые в основном соответствуют структуре и логике Конституции РФ и в целом дают наиболее полную картину предмета конституционного права.

При определении объема содержания предмета конституционного права, его границ важно учитывать вопросы, связанные с рядом объективных и субъективных факторов: исторические и политические традиции; уровень экономического и социального развития; правовая культура общества; конкретные потребности и интересы государства и общества и т. д. Но в любом случае основным критерием включения того или иного общественного отношения в предмет конституционного регулирования является степень их значимости для общества и государства в данный исторический момент.

Пример

Согласно ч. 1 ст. 71 Конституции Швейцарской конфедерации Союз может поощрять швейцарское кинематографическое производство и кинематографическую культуру. Согласно ст. 48 Конституции Индии «Государство стремится принимать меры к сохранению и улучшению пород скота, запрещению убоя коров и телят, а также другого молочного и тяглового скота».

Итак, расширение конституционного регулирования является объективной реальностью для всех современных демократических стран, предмет конституционного права вышел далеко за пределы организации и функционирования основных институтов публичной власти.

Поправки к Конституции РФ 2020 г. являются примером такой тенденции. Принятые конституционные нормы значительно расширили регулирования духовных, нравственных, экономических отношений.

К ним можно отнести, например, обеспечение защиты исторической правды (ч. 3 ст. 67.1 Конституции РФ); закрепление в качестве важнейшего приоритета государственной политики — детей, воспитания в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим, обеспечение семейного воспитания (ч. 4 ст. 67.1 Конституции РФ); сохранение общероссийской культурной идентичности (ч. 3 ст. 69 Конституции РФ); защита института брака как союза мужчины и женщины (п. ж (1) ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); создание условий для взаимного доверия государства и общества, обеспечение социального партнерства, экономической, политической и социальной солидарности (ст. 75.1 Конституции РФ).

Конституционное воздействие на более широкий круг общественных отношений означает их признание и защиту как особо значимых для решения задач государства и общества. В центре предмета конституционного регулирования остаются вопросы государственной власти. Народовластие, права человека так или иначе реализуются через участие народа, граждан в политической власти, в контроле за ней. Вместе с тем содержание предмета конституционного регулирования нельзя сводить только к вопросам устройства и функционирования государственной власти. Конституционное право закрепляет основные модели отношений общества и государства, государства и личности с тем, чтобы обеспечить их полноправное участие в развитии страны, их взаимную меру свободы и ответственности. Государство в этих отношениях является важнейшим участником и инструментом обеспечения правового статуса общества и личности.

Точка зрения

Новая формулировка 67-й статьи Конституции РФ (первое предложение ч. 2.1 данной статьи устанавливает, что Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности) иллюстрирует глобальный тренд возвращения государства в качестве ведущего субъекта в системе социальных отношений7.

Метод правового регулирования является вторым основным критерием выделения конституционного права в системе права.

Метод правового регулирования — совокупность приемов и способов воздействия на общественные отношения.

Конституционное регулирование охватывает сложные многоплановые (политические, экономические, социальные, духовно-нравственные), разноуровневые (общие и конкретные) отношения с очень разными субъектами и объектами. Поэтому в конституционном праве используются различные средства и приемы правового воздействия.

В отличие от других отраслей права в конституционном праве сложно выделить единственный или главный метод (способ) правового воздействия.

Отношения в сфере гражданского права предполагают равенство участников в экономическом обороте. Поэтому одной из характерных черт метода гражданского права является равенство сторон регулируемого отношения, свобода договора. Эта черта наиболее полно проявляется в правовом способе установления дозволения. В административном праве отношения основаны на властном соподчинении сторон. Поэтому основным методом правового воздействия выступает властное предписание. В отношениях в сфере уголовного права приоритетным является метод правового запрета.

Метод властных предписаний. Он является ведущим методом правового воздействия в конституционном праве, так как основные характеристики государственной власти, устройство государства, полномочия его органов, ответственность институтов публичной власти требуют жесткого правового определения в форме императивных предписаний.

Например: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ).

Точка зрения

В целом конституционно-правовое регулирование общественных отношений основывается на властно-императивных началах8.

Метод правового запрета. Этот метод также широко применяется в конституционном праве. Например: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ); «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств» (ч. 1 ст. 74 Конституции РФ); «Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков» (ч. 3 ст. 81 Конституции РФ).

Метод дозволения (диспозитивного регулирования). Он выражается в таком правовом воздействии, которое предполагает выбор субъектами права одного из вариантов дозволенного поведения. Например: «Каждый имеет право на объединение» (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ); «Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность» (ч. 1 ст. 26 Конституции РФ).

Пример

Согласно п. 1 ст. 32 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов.

В научной литературе выделяют и иные методы конституционно-правового воздействия.

Точка зрения

С. А. Авакьян выделяет метод общих предписаний, метод установления статусов публично-властных органов, метод единства материального и процессуального начал9.

Метод ценностных ориентаций еще не получил широкого признания, но его следует выделить в качестве особого метода конституционно-правового воздействия. В конституционном праве есть нормы общего характера, в том числе нормы-принципы, нормы — исторические справки и др., в которых закрепляются философско-правовые и нравственно-правовые установки с высокой степенью правового обобщения. Они создают достаточно абстрактную модель поведения, например, конституционное признание в Российской Федерации культуры как уникального наследия многонационального народа (ч. 4 ст. 68 Конституции РФ). В этой норме нет четко сформулированных запретов, дозволений, императивных предписаний. Закрепление такой ценностной установки ориентирует органы публичной власти, граждан на определенный выбор в политической и духовной сферах.

В конституционном праве все больше развитие получают конституционные ценности, которые могут и не быть выражены в качестве конкретных норм, но в них отражаются наиболее значимые философско-правовые и нравственные смыслы нашего общества и государства. Эти ценности-смыслы имеют еще более обобщающий правовой потенциал, в них интегрируется целый ряд принципов и установок. Так, полновластие народа, представительные органы, выборы, разделение властей, политическое многообразие охватывается такой ценностью, как демократизм. Посредством метода ориентации на ценности демократизма можно полнее представлять реализацию различных форм демократии, политического многообразия, разделения властей.

Метод ценностных ориентаций предполагает больший набор возможностей для правового воздействия на объемные и многоплановые конституционно-правовые отношения, особенно в сфере социально-экономических и духовно-нравственных отношений.

Таким образом, метод конституционного права включает в себя три основных традиционных метода правового регулирования. Наряду с традиционными методами развивается относительно самостоятельный прием ценностных ориентаций, который определяет уникальность современного конституционно-правового воздействия.

Структура отрасли конституционного права: институты и подотрасли. Конституционное право как отрасль права характеризуется единством целей, задач и принципов конституционно-правового регулирования, однородностью регулируемых отношений. Отрасль конституционного права имеет свою логическую структуру. Это объясняется особенностями правового воздействия на различные группы общественных отношений. Одни правовые средства и методы необходимы для регулирования выборов и совсем другие — для защиты суверенитета государства.

Структура отрасли конституционного права состоит из подотраслей и институтов.

Институт отрасли конституционного права — группа норм, регулирующих определенный вид общественных отношений в рамках предмета регулирования отрасли права.

Обособление правового института предопределяется объемом правовых норм, входящих в данную совокупность, и особенностями предмета правового регулирования10.

С расширением и усложнением объема норм, регулирующих отдельные группы отношений предмета конституционного права, в науке увеличивается число конституционно-правовых институтов.

К числу конституционно-правовых институтов относят: основы конституционного строя; гражданство; основы правового положения человека и гражданина; федеративное устройство; избирательное право; систему государственной власти; систему местного самоуправления11. В научной литературе также выделяются и иные конституционно-правовые институты: парламентаризма; главы государства; конституционного судопроизводства; системы органов публичной власти; экономической основы и т. д.

Каждый институт логически связан с другими институтами отрасли права.

Пример

Институт гражданства регулирует отношения лица с государством по поводу установления между ними устойчивой правовой связи. Нормы этого института обеспечивают задачи по приобретению и утрате гражданства. Институт гражданства является правовым основанием приобретения основных прав и свобод гражданина России.

Отдельные конституционно-правовые институты в связи с расширением своего воздействия приобретают характеристики подотрасли конституционного права.

Подотрасль конституционного права — группа норм права, которые регулируют большую однородную часть общественных отношений, составляющих предмет конституционного права.

Пример

Избирательное право является центральным элементом в осуществлении принципов демократии, расширился объем и сложность избирательного законодательства. Это послужило причиной выделения совокупности норм, регулирующих выборы — избирательное право в качестве подотрасли конституционного права.

К подотрасли конституционного права также можно отнести нормы, регулирующие статус и порядок деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти (парламентское право).

Точка зрения

Выделяется парламентское право как система юридических норм, регулирующих процесс парламентской деятельности и связанные с ним организационные процессы12.

Процесс обособления, формирования конституционно-правовых институтов и подотраслей отражает некую объективную политико-правовую реальность, связанную с возрастанием роли тех или иных видов общественных отношений. Специализация правового регулирования в рамках отдельных подотраслей и институтов конституционного права является существенной чертой современного конституционного права России13.

Следует различать конституционные институты и конституционно-правовые институты. Первые представляют собой совокупность норм, закрепленных в Конституции РФ. Институты, включающие нормы Конституции РФ и нормы иных нормативных правовых актов конституционно-правового характера следует относить к конституционно-правовым институтам.

Таким образом, конституционное право состоит из взаимосвязанных структурных частей — институтов и подотраслей, в которых отражается определенная специфика правового воздействия на отдельные группы общественных отношений.

Вопрос о наименовании отрасли. Вопрос о наименовании отрасли права до сих пор является немаловажным в характеристике предмета конституционно-правового регулирования.

В России во времена монархии и советской власти в названии данной отрасли преобладало понятие «государственное право», т. к. вопросы учреждения и организации государственной власти были главными в предназначении данной отрасли. В советское время с середины 1960-х гг. была научная дискуссия о том, как должна называться отрасль: государственное или конституционное право. Между учеными был достигнут компромисс, который выразился в том, что отрасль стали именовать «государственное (конституционное) право», а споры о названии были признаны формальными.

С принятием Конституции РФ 1993 г. стал преобладать подход, согласно которому название «конституционное право» подчеркивает особый мировоззренческий смысл этой отрасли. Можно выделить несколько научных позиций по этому вопросу.

Первая состоит в том, что в отличие от государственного права, где основной акцент делается на организации и функционировании государственной власти, конституционное право воздействует на все устройство государства и общества. При этом в конституционном праве на первое место ставится идея ограничения государства конституцией, обеспечения основных прав и свобод человека, равных взаимоотношениях государства и общества.

Точка зрения

По мнению Б. С. Эбзеева, если понятие «государственное право» изначально отражало главное в предмете отрасли — организацию государства и его взаимоотношения с субъектами, находящимися под его властью, сегодня современное конституционное право — качественно новая стадия развития государственного права14.

Вторая позиция сводится к тому, что к конституционному праву следует относить только нормы Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Точка зрения

Государственное право как отрасль права регулирует устройство и функционирование государственной власти, а конституционное право представляет собой только совокупность норм, содержащихся в Конституции РФ. Значимость специфики конституционного воздействия на общественные отношения можно оценить и правильно истолковать только в случае выделения конституционных норм в отдельную отрасль права15.

Третья позиция заключается в том, что государственное право следует выделить в качестве комплексной составной части конституционного права, а не в качестве отдельной отрасли права.

Точка зрения

Значительная часть предмета конституционного права посвящена месту и роли государственной власти в обществе, системе и принципам функционирования органов государственной власти. Деятельность государства является сложнейшим политико-правовым и организационным механизмом, который требует учета закономерностей и особенностей его функционирования. Вместе с тем нельзя отрывать государственное право от конституционного права, где заложены изначальные рамки существования государственной власти в стране16.

В различных странах наименование «конституционное» либо «государственное» право имеют особенности в своем содержании и понимании. Так, во Франции при изучении конституционного права берут во внимание политические институты, практику реализации конституционных положений, т. е. во взаимосвязи с политическими институтами, с политологией и социологией17.

На сегодняшний день конституционное право является устойчивым наименованием. И, если в ФРГ эта отрасль называется государственным правом, то от этого она не утрачивает степень конституционности и демократизма.

В науке конституционного права используется и термин «государствоведение». В нем основной смысл направлен на изучение развития государства и его институтов, взаимоотношения государства с другими общественными явлениями18.

Конституционное законодательство и отрасль конституционного права. Конституционное право как отрасль права представляет собой систему норм, регулирующих общественные отношения, относящиеся к предмету данной отрасли. Это совокупность норм, которые закрепляются в различных формах права: конституциях, законах, иных нормативных правовых актах глав государств, правительств, иных органов публичной власти.

Конституционное законодательство является совокупностью только законодательных актов государства, регулирующих отношения, входящие в предмет конституционного права. Такое выделение необходимо для того, чтобы лучше оценить, истолковать и применить сложную систему конституционного законодательства, которая представлена федеральным и региональным массивами законодательных актов. Эта система составляет основу всей отрасли конституционного права, но при этом она имеет свою логику и характерные черты развития.

1.2. Конституционно-правовые нормы и институты

Конституционно-правовые нормы — общеобязательные правила поведения, установленные или санкционированные государством, обеспеченные его принудительной силой и регулирующие общественные отношения, относящиеся к предмету конституционного права.

Характерные особенности конституционно-правовых норм:

1) регулируют общественные отношения, связанные с установлением основ государственного и общественного строя, основ правового положения человека, систему органов публичной власти;

2) регулируют отношения по осуществлению власти народа, по организации государственной власти в обществе, по обеспечению суверенитета государства;

3) учреждают основные институты публичной власти и закрепляют их властные полномочия, регулируют механизм политической власти;

4) имеют особую социально-политическую значимость и, как следствие, повышенную правовую охрану и защиту;

5) выступают правовыми стандартами для норм других отраслей права;

6) имеют особое структурное построение. Традиционно норма права состоит из трех логических частей: гипотезы (условия, при котором применяется данная норма), диспозиции (самого правила поведения) и санкции (указания на негативное последствие неисполнения обязанности). В структуре норм конституционного права внешне часто отсутствует такой элемент, как санкция. Однако, нельзя однозначно подходить к этому вопросу. Во-первых, многие нормы конституционного права содержат санкции (например, в избирательном законодательстве несоблюдение правил сбора подписей избирателей влечет за собой отказ в регистрации кандидата в депутаты или списка депутатов политической партии). Во-вторых, формальное отсутствие санкции в норме, закрепленной в конкретной статье, не означает снижение ее нормативного потенциала. При системном толковании каждой отдельно взятой нормы ее нормативное содержание обеспечивается всей системой права через санкции в иных нормах данной отрасли или нормах других отраслей права. Поэтому внешнее отсутствие санкции в ряде норм конституционного права является лишь одной из формальных особенностей построения данных норм.

Точка зрения

Внешнее отсутствие санкции в конкретной норме не отвергает возможности государственного принуждения в случае ее нарушения19;

7) многие из них имеют общий характер правового воздействия. В советское время было распространено мнение, что конституционно-правовые нормы общего характера не обладают качеством нормативности. Если не устанавливается конкретная модель поведения, правомочия участников этих отношений, то у этих норм нет нормативности, следовательно, нет самостоятельности в их осуществлении, их реализация требует дополнительных правовых средств.

Правда, и в советское время ряд ученых признавали полноценный нормативный характер этих норм.

Точка зрения

Хотя предписание государства, например, в политических и правовых принципах общественного строя, не выражено в виде правила с четким указанием на права и обязанности субъектов, это указание все же имеется в общей форме, следовательно, налицо правовая норма, оказывающая определенное регулирующее воздействие на поведение людей20.

Вопрос о нормативности и непосредственном действии конституционных норм общего характера был решен в РФ в постановлении Конституционного Суда РФ от 27.01.1993 № 1-П: «Принципы справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ, обладают высшей степенью нормативной обобщенности, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права».

В ч. 1 ст. 15 Конституции РФ закреплен принцип прямого действия Конституции РФ, т. е. все конституционные нормы имеют нормативную природу и действуют непосредственно на всей территории страны;

8) многие конституционные нормы обладают большим мировоззренческим содержанием, которое предполагает сложный механизм выявления его правовых элементов с использование философско-нравственных, духовно-культурных и иных аспектов.

Пример

Согласно ч. 3 ст. 67.1 Конституции РФ Российская Федерация обеспечивает защиту исторической правды; к вопросам совместного ведения России и ее субъектов входит формирование культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Виды норм конституционного права. Нормы конституционного права подразделяются на виды в зависимости от основания классификации.

Традиционно используются несколько оснований классификации норм конституционного права в том числе по:

1) объекту конституционно-правового регулирования;

2) степени определенности и роли в механизме правового регулирования;

3) характеру основного назначения содержащихся предписаний;

4) характеру обязательности содержащихся предписаний;

5) территории действия;

6) действию во времени.

1. По объекту правового регулирования выделяются следующие группы норм, регулирующие:

— основы конституционного строя;

— основы правового статуса личности; гражданство;

— государственно-территориальное устройство;

— порядок образования, статусы и деятельность органов государственной власти;

— основы местного самоуправления.

2. По степени определенности и характеру регулятивного воздействия и роли в механизме правового регулирования различаются нормы:

— общего характера (иначе их можно назвать нормы-установки);

— конкретного характера (иначе их можно назвать нормы-рамки).

К нормам-установкам относятся: нормы-цели, нормы-определения, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-исторические справки.

Пример

В Конституции РФ закреплены нормы-исторические справки (многонациональный народ, соединенный общей судьбой на своей земле, сохраняя историческое сложившееся государственное единство) (преамбула); Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога (ч. 2 ст. 67.1); нормы-задачи (возродить суверенную государственность России и утвердить незыблемость ее демократической основы; обеспечить благополучие и процветание России) (преамбула); в Российской Федерации создаются условия для повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества (ст. 75.1); нормы-определения (Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1); нормы-принципы (верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4).

В преамбуле Конституции Французской Республики закреплены нормы — исторические справки (французский народ провозглашает приверженность принципам национального суверенитета, как они были определены в Декларации 1789 г.); нормы-определения (Франция является неделимой, светской, социальной, демократической Республикой (ст. 1); нормы-принципы (политические партии и группировки создаются и осуществляют свою деятельность свободно) (ст. 4).

В нормах-рамках выражается определенное правило поведения, они более конкретны в регулятивном воздействии.

Пример

Например, Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ после утверждения его кандидатуры Государственной Думой (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ).

3. По характеру основного назначения своих предписаний нормы конституционного права делятся на:

1) управомочивающие — нормы, предусматривающие возможность определенного поведения.

Пример

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78 Конституции РФ); депутат или сенатор имеет право отказаться свидетельствовать о фактах, которые ему стали известны в связи с осуществлением функций депутата или сенатора (ст. 28 Конституции Чешской Республики);

2) обязывающие — регламентирующие вариант необходимого поведения.

Пример

Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов (ч. 1 ст. 69 Конституции РФ); к компетенции Союза относится обеспечение национальной обороны (ст. 21 Конституции Бразилии);

3) запрещающие — в которых устанавливается запрет на совершение определенных действий.

Пример

Депутаты Государственной Думы не могут находится на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ч. 3 ст. 97 Конституции РФ); политическим партиям запрещается использовать форму военизированной организации (параграф 4 ст. 17 Конституции Бразилии).

4. По характеру обязательности предписаний нормы конституционного права подразделяются:

1) на императивные — нормы, содержащие строго определенные правила поведения, не допускающие каких-либо отступлений от сформулированного правила.

Пример

«По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ» (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ); «вся страна делится на провинции, автономные области и города центрального подчинения» (п. 1 ст. 30 Конституции КНР);

2) диспозитивные — предусматривающие возможность выбора определенного варианта поведения.

Пример

«Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников» (ч. 1 ст. 51 Конституции РФ).

«Каждый имеет право на свободу совести, вероисповедания и религиозных убеждений» (ч. 1 ст. 24 Конституции Турецкой Республики);

3) альтернативные и поощрительные нормы. Альтернативные нормы допускают различные варианты поведения в зависимости от конкретных условий. Поощрительные нормы закрепляют определенную мотивацию деятельности государственных органов, граждан и общественных организаций.

Пример

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ и в этом случае вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ).

«Поощряется создание дополнительных форм социального обеспечения, благотворительность» (ч. 3 ст. 39 Конституции РФ).

«Государство обеспечивает стипендии и другие средства помощи, чтобы позволить студентам, испытывающим финансовые затруднения, продолжить образование» (ч. 6 ст. 42 Конституции Турецкой Республики).

5. По территории действия нормы конституционного права подразделяются на действующие:

— на всей территории государства;

— территории субъекта (или административно-территориальной единицы) государства;

— территории местного самоуправления.

6. По действию во времени различаются нормы конституционного права, действующие в течение неопределенного времени, и нормы с ограниченным сроком действия.

Отдельно выделяются группы материальных и процессуальных норм конституционного права.

Материальные нормы содержат правила поведения, содержание деятельности органов публичной власти, других субъектов, определяя их правовое положение, компетенцию.

Процессуальные нормы устанавливают способы и формы надлежащего осуществления публично-властной деятельности путем установления конкретных организационно-правовых форм реализации правил поведения. Процессуальные нормы указывают, в каком порядке следует реализовывать материальные нормы.

Большое значение имеют процессуальные нормы в избирательном законодательстве, в правовом обеспечении парламентской деятельности, в законодательном процессе, в осуществлении конституционного правосудия.

Пример

В Регламенте Совета Федерации гл. 18 посвящена порядку утверждения Советом Федерации изменения границ между субъектами Российской Федерации (ст. 144—147).

1.3. Конституционно-правовые отношения

Конституционно-правовые отношения — общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права.

Для каждой отрасли права имеются свои особенности в установлении и регулировании моделей общественных отношений.

Особенности конституционно-правовых отношений:

1. Имеют особую значимость для всего общества, в них происходит реализация и защита моделей государственного и общественного строя, суверенитета народа и свободы личности, ценностей демократии, парламентаризма, национальной идентичности.

Точка зрения

Отличительной чертой конституционно-правовых отношений является их высокий политический потенциал. В политических отношениях отражаются пути и направления развития общества и государства, участия в делах государства, формы и методы государственной деятельности и взаимосвязи государства с обществом21.

2. Охватывают все сферы жизнедеятельности общества: политическую, экономическую, социальную, нравственную, духовную, правовую, организационную. Конституционно-правовые отношения реализуются не только по поводу назначения и организации политической власти, но и по поводу установления эффективного социального и экономического строя, справедливого распределения национальных богатств, высоких стандартов достойного уровня жизни граждан.

3. Содержат особый круг участников конституционно-правовых отношений: народ, нации, народности, коренные малочисленные народы, население муниципальных образований, государство в целом, субъекты (и административные единицы) государства, органы государственной и муниципальной власти, депутаты, избиратели, граждане, политические партии, общественные организации и т. д. В российском конституционном законодательстве можно выделить три основные группы субъектов:

1) социальные общности и образования:

— многонациональный народ;

— народы, проживающие на соответствующей территории;

— национальные меньшинства;

— малочисленные этнические общности;

— население муниципальных образований;

— гражданское общество;

— Российская Федерация как государство;

— субъекты РФ;

— муниципальные образования;

— общественные объединения граждан, в том числе политические партии;

2) отдельные институты власти:

— Президент РФ;

— Федеральное Собрание;

— Правительство РФ;

— иные федеральные органы государственной власти;

— органы публичной власти;

— органы государственной власти субъектов РФ;

— депутаты представительных органов;

— выборные должностные лица;

— избирательные комиссии;

— органы местного самоуправления;

3) физические лица:

— избиратели;

— граждане Российской Федерации; группы граждан;

— лица с двойным гражданством, лица с множественным гражданством;

— иностранные граждане и лица без гражданства.

Пример

В Конституции Мексиканских Соединенных Штатов особо выделяются такие субъекты, как индейские народы и общины (ст. 2). В Конституции Бразилии гл. VIII посвящена статусу индейцев. Согласно ст. 231 за индейцами признаются социальная организация, традиции, языки, верования и т. д. В Конституции Никарагуа признаются такие субъекты, как Центральноамериканская нация (ст. 8), общины Атлантического побережья (ст. 89), вооруженные силы Никарагуа (ст. 92), национальная полиция (ст. 97).

Многие из перечисленных субъектов являются уникальными потому, что они могут выступать только участниками конституционных отношений, например, народ, нация, коренное население, президент, конституционный суд. Так, особое правовое положение народа как субъекта конституционно-правовых отношений обусловлена тем, что он является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ).

4. Возникают по поводу особых объектов — это те материальные и нематериальные предметы и явления, по поводу которых субъекты вступают в определенные правовые связи.

К наиболее значимым объектам относятся: основы конституционного строя; человек как высшая ценность, его права и свободы; достоинство личности, полновластие народа; суверенитет государства; федерализм; компетенция органов публичной власти; федеральный бюджет; национальная валюта и т. д. Центральным и уникальным объектом является государственная власть, ее принадлежность, устройство и участие народа в ее осуществлении. Наряду с ней не менее важными объектами являются свобода и достоинство личности, основы экономической системы, социальная политика, историческая правда. В перечне объектов конституционного права можно также выделить нематериальные и материальные объекты. К нематериальным следует, например, отнести: политическую власть, достоинство личности, достойный уровень жизни, культуру как уникальное наследие, полномочия публичной власти. К материальным, например, относятся: природные ресурсы, избирательный фонд, минимальный размер оплаты труда, прожиточный минимум.

5. Занимают ведущую, определяющую роль по отношению ко всем иным правоотношениям. Их содержание находит развитие и конкретизацию во всех иных отраслевых правоотношениях.

Конституционно-правовые отношения подразделяются на:

1. Общие и конкретные. К общим конституционно-правовым отношениям относят те отношения, в которых осуществляются базовые принципы конституционного строя: демократизм, приоритет прав и свобод человека и гражданина, федерализм, разделение властей и др. Они характеризуются наиболее общей моделью взаимодействия своих участников.

Пример

В отношениях по осуществлению принципа преемственности в развитии Российского государства (ч. 2 ст. 67.1 Конституции РФ) не установлены участники и их конкретные права и обязанности. В них реализуются возможности субъектов конституционно-правовых отношений на выбор тех политических и мировоззренческих ценностей, которые наиболее близки этому принципу.

В конкретных конституционных правоотношениях отражена определенная модель поведения субъектов. Например, финансирование судов осуществляется только из федерального бюджета (ст. 124 Конституции РФ).

2. Учредительные, правоустановительные, охранительные — возникающие в связи с особенностями выполняемых регулятивных функций.

В учредительных отношениях осуществляются, как правило, нормы, содержащие характеристики нового государственного и общественного строя, основных принципов государственной власти, важнейших отношений человека с обществом.

Пример

Высшим непосредственным выражением воли народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).

В правоустановительных — модель конкретных взаимосвязей субъектов по поводу осуществления определенных прав и обязанностей.

Пример

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).

Согласно ст. 111 Конституции Индии «Когда законопроект принят Палатами Парламента, он представляется Президенту, и Президент объявляет, что он одобряет законопроект либо отказывает в его одобрении».

Правоохранительным считается такое правоотношение, в котором осуществляется охрана предписания правовой нормы (например, при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч. 2 ст. 50 Конституции РФ).

3. Материальные и процессуальные.

В материальных правоотношениях выражаются существо правовой модели поведения, права и обязанности субъектов конституционного права. Например, статус автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации, уставом округа, а также специальным федеральным законом об автономном округе (ч. 2, 3 ст. 66 Конституции РФ).

Процессуальные правоотношения возникают в связи с соблюдением порядка, реализации субъективных прав и обязанностей, процедуры разрешения конституционных дел. Например, в ст. 10 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» закрепляется порядок рассмотрения достоверности сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера сенаторов и депутатов.

Конституционно-правовые отношения классифицируются и по иным основаниям:

— по индивидуализации объектов (относительные и абсолютные);

— специфике субъектов;

— юридическим фактам и др.

Конституционно-правовые отношения возникают и прекращаются на основании юридических фактов. Юридические факты делятся на события и действия. Действия в свою очередь — на юридические акты и юридические поступки. Особой разновидностью юридического факта является правовое состояние (длящийся юридический факт). В конституционном праве правовое состояние встречается часто, например, состояние в гражданстве государства.

1.4. Место конституционного права в системе права Российской Федерации

Конституционное право является ведущей отраслью, ядром системы права любого современного государства. В нем закрепляются исходные начала общественного и государственного строя, включая как принципы системы права в целом, так и отдельных отраслей права.

Ведущая роль конституционного права в правовой системе Российской Федерации проявляется в следующем:

1) учреждает систему всех основных институтов права, принципы права, виды и иерархию источников права, виды и компетенцию органов в сфере правового регулирования и др.;

2) устанавливает базовые начала для всех отраслей права. Например, в Конституции РФ закреплена свобода экономической деятельности, поддержка конкуренции, равная правовая защита различных форм собственности (ст. 8); дано понятие частной собственности и гарантии ее обеспечения (ст. 35). Эти нормы служат основой отрасли гражданского права;

3) играет системообразующую роль в развитии отраслей российского права. Конституционные нормы выступают в качестве «каркаса» взаимодействия всех отраслевых норм и институтов. Все принципиальные коллизии между отраслями права (налоговым и гражданским, гражданским и трудовым) решаются через призму конституционно-правовых положений как высших правовых ориентиров;

4) регулирует оценку применения норм каждой отрасли права на предмет ее соответствия конституционным положениям. Это положение наиболее ярко проявляется в конституционном правосудии, где осуществляется специальный контроль за соответствием отраслевого законодательства конституционно-правовым требованиям.

Из судебной практики

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 14.03.2002 № 6-П арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, что в полной мере соответствует норме ч. 2 ст. 22 Конституции РФ.

Конституционное право — источник, ценностно-нормативное ядро всей правовой системы22, и энергетическое воздействие этого ядра носит сквозной, ультраактивный и постоянный непрерывный характер, пронизывает все текущее отраслевое регулирование.

Следует отметить, что конституционное право увеличивает потенциал своего воздействия и соответственно роль в системе права. Так, в науке конституционного права появилось понятие «конституционализация», которое выражает процесс, во-первых, расширения конституционного воздействия на экономические, социальные, нравственные отношения, во-вторых, вовлечения конституционного воздействия на отдельные отрасли права, использования конституционных положений в междисциплинарном и предметном отраслевом регулировании.

Точка зрения

Экономические и социальные отношения в большей степени вовлекаются в сферу конституционного воздействия — как путем их прямого конституирования, так и посредством осуществления конституционного контроля23.

1.5. Конституционное право как наука и как учебная дисциплина

Наука конституционного права изучает нормы и правоотношения данной отрасли, практику реализации нормативных предписаний, выявляет закономерности и специфику правового воздействия отрасли конституционного права.

Наука конституционного права имеет свой предмет исследования, который включает:

1) все конституционно-правовые институты в их историческом развитии и сравнительно-правовом аспекте.

Пример

Конституционно-правовой институт парламентаризма изучается как совокупность норм действующего законодательства, а также норм, регулировавших статус Государственной Думы России до революции 1917 г., конституционный статус и организацию представительных органов советской модели, регулирующих парламентскую деятельность в современных зарубежных странах;

2) конституционно-правовые отношения, закономерности их развития, особенности реализации;

3) источники конституционного права, их система, иерархия, особенности;

4) основные модели взаимоотношений общества и государства; государства и личности, формы осуществления полновластия народа; основы правового статуса личности; государственно-территориальное устройство;

5) публичную власть, систему и организацию, механизмы реализации органов публичной власти (государственной и муниципальной власти).

Наука конституционного права имеет свою систему, которая в целом соответствует системе конституционного права как отрасли. В качестве самостоятельных частей этой системы выделяются общетеоретические вопросы науки и отрасли конституционного права, а также учение о конституционализме, конституции как высшем нормативном правовом акте государства и общества, эволюции конституционного развития.

Наука основана на анализе и оценке существующих явлений, фактов и событий. Важнейшее место в научном анализе принадлежит методам исследования. В науке конституционного права используются следующие основные методы:

1) исторический. Конституционное регулирование рассматривается в историческом развитии, выявляются преемственность и исторические закономерности и на этой основе определяются тенденции и перспективы действующего законодательства. Этот метод приобретает особую значимость с принятием поправки к Конституции РФ 2020 г., в которой закрепляется признание преемственности в развитии Российского государства (ч. 2 ст. 67.1 Конституции РФ);

2) системно-структурный. Система отрасли права является целостным образованием. Она состоит из взаимосвязанных частей, каждая из которых имеет свою специфику и роль в общей системе. Данный метод позволяет раскрыть специфику и особенности каждого элемента в общей системе отрасли права. Каждая глава Конституции РФ имеет свое место в структуре содержания Конституции РФ, логическое смысловое построение. Например, глава о федеративном устройстве стоит после основ конституционного строя, основных прав и свобод и до глав, характеризующих статус органов государственной власти;

3) сравнительный. В нем наиболее полно раскрывается своеобразие существующих правовых институтов через исторический, зарубежный опыт, практику других отраслей права. Данный метод имеет не только теоретическую, но и важнейшую практическую значимость, так как в Конституции РФ получило признание Российской Федерацией частью мирового сообщества (преамбула Конституции РФ), общепризнанных принципов и норм международного права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), а также положений, отражающих национальную конституционную идентичность;

4) социологический. Фактическая реакция граждан, институтов гражданского общества на правовую форму политических отношений является основным критерием результативности такого регулирования. Поэтому требуется анализ реального поведения людей, социальных групп в конституционных правоотношениях, практики применения норм конституционного права;

5) статистический. Количественные показатели реакции людей на деятельность органов публичной власти дают представление об эффективности конституционно-правового регулирования общественных процессов.

Наука сравнительного конституционного права активно развивается. Она выделилась в качестве самостоятельного направления в рамках науки конституционного права и изучает конституционно-правовые явления и институты в сравнительном плане. Предметом данной науки является исследование свойств конституционно-правовых норм, институтов и отношений, тенденций и закономерностей их организации, функционирования и развития, а также путей, форм и механизмов их реализации в жизнедеятельности личности, общества и государства24.

Ряд авторов выделяют в качестве самостоятельного научного направления государствоведение, которое близко к науке конституционного права, но имеет свой предмет изучения. Предмет государствоведения — возникновение и тенденции развития государства и его институтов, взаимоотношение государства с другими общественными явлениями в структуре связей: государство — общество — коллектив — человек; организация, функции и методы деятельности государства и его различных органов; роль должностных лиц и государственных служащих; соотношение государства и местного самоуправления.

Государствоведение — система знаний о государственности в ее различных связях. В отличие от конституционного права, которое изучает государство и его институты с позиции права, государствоведение делает акцент на фактической стороне функционирования этих явлений25.

Наука конституционного (государственного) права развивалась и развивается благодаря ученым и научным школам. Можно выделить три основных исторических периода ее развития в России: дореволюционный, советский и современный. Каждый из этих исторических периодов в развитии государственности и права имеет свою отличительную мировоззренческую основу. Так, если в дореволюционный период государствоведы в условиях абсолютной монархии использовали философию общедемократического подхода и разрабатывали модели конституционной монархии и демократической республики, то в советский период философия государственного права была основана на марксистско-ленинской доктрине, в которой принципиально отрицались буржуазные теоретические модели и опыт конституционализма, демократии, парламентаризма и свободы личности, доминировала концепция советской демократии и государственности. Современный период характеризуется отрицанием мировоззренческих начал советской модели и советской конституционной доктрины. Наука государственного (конституционного) права России вернулась на общедемократические внеклассовые основы. Но вместе с тем преемственность в научных исследованиях не была полностью прервана. Объективные закономерности развития государства, общества и положения личности требуют решения общих задач конституционного воздействия применительно к любому существующему строю. Поэтому накопленные знания предыдущими поколениями ученых-государствоведов создают необходимую теоретическую основу для понимания и решения практических проблем современного конституционного права. Изучая конституционное право России, нельзя не опираться на имена ученых, внесших значительный вклад в его развитие. Более того, с закреплением в Конституции РФ положений о преемственности государственного развития, сохранения исторической правды, признание и преумножение достижений российской научной школы государствоведения является одной из конституционно значимых задач.

Конституционное право как учебный курс. Как учебный курс конституционное право представляет знания из области науки конституционного права, которые необходимы для подготовки юристов в области юриспруденции в соответствии с установленными государственными стандартами. Учебный курс способствует формированию основных представлений о фундаментальных ценностях конституционализма, российского и зарубежного государственного и общественного строя, об основных правах и свободах человека и гражданина, о базовых принципах организации системы органов публичной власти, механизмах их деятельности, о правовых принципах, направляющих развитие и применение всех отраслей российского права.

В центре внимания данного курса находятся прежде всего основы государственного и общественного строя, свобода и ответственность личности, организация и деятельность современной российской системы публичной власти. В рамках данного курса изучаются:

1) принципы и ценности построения моделей государства и общества;

2) принципы взаимоотношений человека с государством;

3) идеи конституционализма и основные признаки конституционного государства;

4) предназначение и роль конституций в системе права современного государства; место и значение Конституции РФ;

5) значение и основное содержание таких конституционных ценностей, как народовластие, демократизм, правовое государство, федерализм, права человека и гражданина;

6) конституционный статус современного государства; вопросы государственного суверенитета, характерные черты российского государства;

7) государственно-территориальное устройство; федеративное устройство;

8) важнейшие принципы построения, формирования и функционирования государственных и муниципальных органов;

9) институты и статусы системы органов публичной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы муниципальных образований);

10) проблемы развития российской государственности.

Задачами учебного курса являются не только получение знаний о системе политической власти, принципах отраслевого правового регулирования, взаимоотношений человека, общества и государства, но и формирование правосознания современного юриста, навыков применения конституционного законодательства.

Литература

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. Т. 1. 7-е изд. М.: Норма, 2021.

2. Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М.: Юристъ, 2001.

3. Витрук Н. В. Верность Конституции: монография. М., 2008.

4. Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов: учеб. пособие. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2018.

5. Коркунов Н. М. Русское государственное право: в 2 т. СПб., 1909.

6. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001.

7. Лепешкин А. И. Курс советского государственного права. М., 1961.

8. Основин В. С. Особенности конституционных норм // Советское государство и право. 1979. № 6.

9. Чиркин В. Е. Государствоведение: учебник. М.: Юристъ, 1999.

10. Эбзеев Б. С. Предмет конституционного права: историчность содержания и тенденции развития // Государство и право. 2019. № 7.

Глава 2. ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. 2.2. 2.3.

Понятие и виды источников конституционного права Источники конституционного права в Российской Федерации Соотношение источников конституционного права

2.1. Понятие и виды источников конституционного права

Традиционно источник права рассматривают в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова в содержание источника права включают различные элементы, в том числе исторические правовые и политические документы, материалы для подготовки законодательных актов, философские и нравственные концепции и т. д.

Точка зрения

В широкое понимание источника права следует включать:

а) силы, творящие право;

б) материалы, положенные в основу законодательства;

в) исторические правовые памятники;

г) средства познания действующего права26.

В узком смысле слова под источником права понимают способ закрепления норм права, внешняя форма выражения государственной воли, в которой правила поведения доводятся до общества, граждан и признаются общеобязательными для исполнения.

Точка зрения

Под источником права в юридическом смысле понимаются правовые формы, способы выражения правовых норм, относящиеся по содержанию регулируемых ими отношений к предмету государственного права27.

Существуют различные способы регулятивного правового воздействия, форм выражения права, при этом в каждой национальной системе права имеются свои особенности закрепления этих форм. Поэтому существуют различные виды источников права.

К источникам конституционного права следует относить лишь те формы права, которые содержат конституционно-правовые нормы. Например, нормы Федерального закона от 30.12.2020 № 490-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О пчеловодстве в Российской Федерации» не регулируют отношения, относящиеся к предмету конституционного права, т. к. согласно ст. 1 Закона в нем устанавливаются правовые основы развития пчеловодства как сельскохозяйственной деятельности, а также деятельности, направленной на сохранение пчел.

Классификация источников конституционного права. Источники конституционного права подразделяются в зависимости от критериев на следующие виды:

1. По форме выражения.

2. По уровню правового регулирования.

По форме выражения выделяют:

1) нормативные правовые акты;

2) конституционные обычаи;

3) судебные прецеденты;

4) иные формы.

По уровню правового регулирования выделяют:

1) акты центральной власти (федеральные);

2) акты региональной власти;

3) акты местной власти (местного самоуправления).

Основным источником конституционного права является конституция. В ней устанавливаются важнейшие институты публичной власти, принципы взаимоотношений государства, общества и личности, правовой статус человека и гражданина, система и полномочия органов государства, система источников права и т. д.

После конституции по степени юридической значимости можно выделить следующие источники.

Законы. Следует иметь в виду, что понятие «закон» в разных странах имеет не тождественное значение. В странах общего права (англосаксонской системы права) различают закон в узком и широком смысле слова.

Закон в узком смысле — акт парламента (Великобритания, Канада, Индия), в широком смысле — любая норма писаного и неписаного права, подлежащая судебной защите.

Закон (в странах континентальной системы, например, в Испании, Италии, ФРГ, Швеции) — акт, принятый исключительно парламентом или на референдуме.

По юридической силе выделяются:

— конституционные законы;

— органические законы;

— обычные законы;

— делегирующие законы;

— чрезвычайные законы.

Однако, например, в Великобритании законы, как правило, не различаются по юридической силе. Также не во всех странах существует полный перечень названных видов законов.

Конституционный закон вносит дополнения и изменения в конституцию, принимается в особом, усложненном порядке, обладает той же юридической силой, что и конституция. Так, согласно ч. 1 ст. 138 Конституции Италии законы, изменяющие конституцию, и другие конституционные законы принимаются каждой из палат после двух последовательных обсуждений и одобряются абсолютным большинством каждой палаты при втором голосовании. В Конституции Бразилии закрепляется понятие дополняющих законов (ст. 59 Конституции Бразилии), которые принимаются абсолютным большинством парламента.

Органический закон принимается при наличии непосредственной отсылки на него в конституционной норме в порядке, отличном от порядка принятия и конституционных, и обычных законов, и по юридический силе занимает место после конституции (и/или) конституционных законов.

Пример

Согласно ч. 1 ст. 81 Конституции Испании органическими законами являются законы, связанные с основными правами и свободами, законами, вводящими статуты автономных сообществ и устанавливающие основы избирательной системы, а также иные законы, предусмотренные Конституцией. Для принятия этих законов требуется абсолютное большинство голосов Конгресса Испании.

Обычные законы принимаются в том же порядке, что и законы текущего законодательства. В них уточняются, развиваются и конкретизируются конституционные положения и правовой механизм их реализации.

Делегирующие законы принимаются с целью передачи законодательных полномочий парламента по регулированию отдельных вопросов главе государства или правительству. Так, согласно ст. 59, 68 Конституции Бразилии предусматривается наличие делегирующих законов и порядок их принятия.

Чрезвычайные (специальные) законы принимаются, как правило, в обычном порядке, но с целью приостановления действия ряда конституционных положений.

По территории действия законы подразделяются на общенациональные и региональные; в федерациях — на законы федерации и законы субъектов федерации.

По характеру обобщенности правового содержания содержащихся в законах норм выделяются: обычные законы, законы-программы, кодексы и др.

Обычные законы содержат нормы-правила, регулирующие конкретные виды общественных отношений, например, статус политических партий.

Законы-программы принимаются, как правило, по вопросам экономического и социального развития. Например, согласно п. 29-Е ст. 73 Конституции Мексики Конгресс Мексики вправе принимать законы о программах исполнения экономических задач по производству тех товаров, которые имеют большую государственную и общественную значимость; согласно ст. 34 Конституции Франции программные законы определяют цели экономической и социальной деятельности государства.

Кодексы — законы, которые содержат нормы, регулирующие комплекс общественных отношений. Например, во Франции действует Избирательный кодекс.

Нормативные правовые акты главы государства (президента, монарха). Они в разных странах имеют разные названия: указы, ордонансы, декреты. В ряде стран акты глав государств имеют силу закона (например, когда парламент делегирует главе государства принятие подобного акта).

Нормативные правовые акты исполнительной власти (только те, которые регулируют отношения, входящие в предмет конституционного права). Эти акты носят подзаконный характер. В ряде стран правительство наделяется правом принимать акты, имеющие силу закона. Например, французское правительство согласно ст. 38 Конституции может для выполнения своей программы просить парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять путем ордонансов меры, которые обычно относятся к области законодательства.

Особое место среди источников конституционного права занимают учредительные и иные декларации. Как правило, эти акты имеют политико-правовое, политико-нравственное содержание. В них обозначается новая система политических и правовых ценностей, моделей нового строя или институтов государственности. В то же время они представляют, формируют исходные конституционные идеалы и ценности. К таким актам можно отнести Декларацию независимости США 1776 г., французскую Декларацию прав человека и гражданина (1789 г.), Декларацию о государственном суверенитете РСФСР 1990 г.

Решения органов конституционного правосудия и других органов конституционного контроля. Данные акты, как правило, являются источниками конституционного права, если носят нормативный правовой характер, содержат выводы о неконституционности законов, о толковании конституции. Например, к ним относятся решения конституционных судов (ФРГ, Италия), конституционных трибуналов (Испания, Польша).

Конституционные обычаи чаще всего служат источниками права в странах англосаксонского права. Так, процедура назначения премьер-министром страны лидера политической партии, занявшей большинство в парламенте, монархом Великобритании регулируется в основном конституционным обычаем.

Конституционные обычаи — сложившиеся (и устойчивые) правила поведения по вопросам конституционного права, формально не закрепленные в правовых актах, но фактически санкционированные государством.

Судебные прецеденты в качестве источников права наиболее широко используются в странах общего (англосаксонского) права, хотя в последние десятилетия институт прецедента расширяет свое применение и в странах романо-германской правовой системы.

Судебные прецеденты — решения судов высших инстанций по конкретным делам, которые используются при рассмотрении аналогичных дел нижестоящими судами в качестве источников права.

Религиозные нормы используются в тех странах, где они признаются регуляторами отношений в сфере конституционного права. Например, согласно ст. 4 Конституции Исламской Республики Иран все гражданские, уголовные, финансовые, экономические, административные, культурные, военные, политические и другие законы и установления должны быть основаны на исламских нормах. Эта статья приоритетна по отношению к другим статьям Конституции, а также законам и установлениям, причем заключение по поводу соответствия законов исламским нормам выносится факихами (исламскими правоведами) Совета по охране Конституции страны и исламских норм. В Конституции Марокко в ст. 1 закрепляются важнейшие принципы конституционного строя, в том числе разделения властей, демократизма, коллективизма, федерализма и следования умеренным принципам мусульманской религии.

Акты органов местного самоуправления. Местное самоуправление не входит в систему государственной власти, но является разновидностью публичной власти. Например, ст. 163 Конституции Польши прямо на это указывает. В Конституции Финляндии понятия «государственное управление» и «коммунальное самоуправление» выделены в отдельные параграфы (119 и 121).

Уставы, статуты местного самоуправления, иные акты, затрагивающие учреждение, систему и формирование органов местного самоуправления непосредственно относятся к источникам конституционного права.

Нормы международного права, международные договоры. Международно-правовые нормы являются источником конституционного права в том случае, если они регулируют конституционно-правовые отношения и признаются государством в качестве источников национального права. В одних странах признание этих актов в качестве источников происходит путем имплементации, т. е. путем принятия специального закона (Великобритания, Индия). В других странах — признание осуществляется путем процедуры ратификации международных договоров. Так, согласно ст. 90 Конституции Турции международные соглашения проходят процедуру ратификации парламентом страны в соответствии со специальным законом и только в этом случае принимают силу закона.

Внутригосударственные договоры и соглашения. Эти акты чаще используются в федеративных государствах. Например, согласно ст. 46 Конституции Мексики штаты могут путем дружественных соглашений разрешать возникающие между ними вопросы относительно существующих границ.

2.2. Источники конституционного права в Российской Федерации

К основным источникам российского конституционного права относятся:

1. Нормативные правовые акты:

1.1. Конституция.

1.2. Закон.

1.3. Иные нормативные правовые акты.

2. Иные формы права.

3. Решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ28.

4. Решения межгосударственных органов межгосударственных судов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации.

Основным видом источников российского права является нормативный правовой акт. В качестве источников права используется правовой договор, правовое соглашение, правовой обычай, решения высших судов, решения межгосударственных органов и судов.

Важнейшим источником конституционного права является закон.

Закон — принятый и изданный в установленном порядке акт парламента Российской Федерации или законодательного органа субъекта РФ, который содержит правовые нормы, регулирующие наиболее важные общественные отношения, и обладает высшей юридической силой на соответствующей территории.

К источникам конституционного права Российской Федерации относятся следующие виды законов:

1) законы учредительного характера:

а) Конституция России;

б) конституции и уставы субъектов Федерации.

2) федеральные законы:

а) законы Российской Федерации о поправках к Конституции России;

б) федеральные конституционные законы;

в) федеральные законы;

3) законы субъектов Федерации;

4) законы РСФСР, РФ и законы СССР, которые не отменены и не противоречат действующему законодательству.

1. Законы учредительного характера. Они устанавливают основные принципы и институты государственного и общественного строя. К ним относятся:

— Конституция РФ является основным источником конституционного права и обладает высшей юридической силой в системе российского законодательства (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).

Точка зрения

Конституция РФ как учредительный акт обладает особой юридической силой по сравнению с законами29;

— конституции и уставы субъектов РФ, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами устанавливают систему органов государственной власти субъектов РФ.

2. Федеральные законы:

— законы РФ о поправках к Конституции РФ. Этот вид законов упоминается в ч. 5¹ ст. 125 Конституции в редакции поправок 2020 г. В ст. 136 Конституции РФ закрепляется только то, что поправки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 31.10.1995 № 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ признал, что законы о поправках относятся к особому виду законов: во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения поправок (ст. 134 Конституции РФ) отличается от перечня субъектов права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), и, во-вторых, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ (ст. 136 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ ввел в конституционное право новую правовую категорию — Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ и поставил его по юридической силе на второе место после Конституции РФ;

— федеральные конституционные законы. В системе источников они отличаются тем, что согласно ч. 1 ст. 108 Конституции РФ принимаются по вопросам, которые прямо предусмотрены Конституцией РФ. Например, в случаях:

• изменения статуса субъекта РФ — ч. 5 ст. 66;

• установления статуса государственных символов: гимна, флага, герба — ч. 1 ст. 70;

• введения чрезвычайного или военного положения — ст. 56, 88, ч. 3 ст. 87;

• порядка принятия в Российскую Федерацию новых субъектов РФ — ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137;

• порядка назначения референдума — п. «в» ст. 84;

• определения статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации — п. «д» ч. 1 ст. 103;

• определения порядка деятельности Правительства РФ — ч. 2 ст. 114;

• установления судебной системы — ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128;

• порядка созыва Конституционного Собрания — ч. 2 ст. 135.

В ряде случаев принятие федеральных конституционных законов прямо не вытекает из отсылок в Конституции. Например, согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ судебная система России устанавливается федеральным конституционным законом, который был принят на этом основании. Помимо этого, были приняты федеральные конституционные законы «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», которые связаны с судебной системой, но в Конституции РФ нет прямых указаний на их принятие.

Федеральные конституционные законы принимаются большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы;

— федеральные законы. Они не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ);

— законы РФ, законы РСФСР и законы СССР, которые не отменены и не противоречат действующему законодательству;

3. Законы субъектов РФ.

К источникам конституционного права относятся и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и содержащие нормы конституционного права:

1) федеральные:

— указы, распоряжения, поручения Президента РФ. Из этих правовых актов в полной мере к источникам конституционного права можно отнести прежде всего нормативные указы главы государства. Например, Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 25.03.2004 № 400 (ред. от 12.06.2024) «Об Администрации Президента Российской Федерации». Некоторые распоряжения могут содержать нормы конституционного права, например, Распоряжение Президента РФ от 05.02.1993 № 85-рп (ред. от 26.06.2023) «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации» (вместе с «Порядком подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации»). Вместе с тем в том же Распоряжении указывается, что «распоряжения Президента Российской Федерации не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер».

Новая форма правового акта — поручение Президента РФ обусловлено появлением у главы государства новой функции — осуществления общего руководства деятельностью Правительства РФ. Поручение следует рассматривать как дополнительный управленческий инструмент осуществления этой функции, который не имеет нормативного общеобязательного значения.

Точка зрения

Поручение Президента РФ, пусть и конституционно закрепленный, но все же не выступающий источником права документ, хоть из его содержания Правительство РФ и должно «ткать» правовые нормы30.

— нормативные акты палат Федерального Собрания;

— нормативные акты Правительства РФ;

— нормативные акты федеральных министерств, агентств, служб. Например, приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 30.11.2012 № 223 «О Порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»;

— нормативные акты государственных органов со специальной конституционной компетенцией (например, ЦИК России, Банк России);

2) региональные: нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановления представительных органов, указы высших должностных лиц и постановления высших исполнительных органов);

3) муниципальные: нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

К источникам конституционного права относятся также правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ и не противоречащие ей.

К источникам конституционного права относятся: регламенты палат Федерального Собрания и регламенты представительных органов субъектов РФ; Регламент Правительства РФ; Регламент Конституционного Суда РФ; регламенты высших исполнительных органов субъектов РФ.

В этих регламентах устанавливается: порядок осуществления деятельности представительных, высших исполнительных и судебных органов; процедура принятия нормативных правовых актов; порядок принятия властных решений, обладающих высшей юридической силой, общеобязательностью. Например, отрешение от должности Президента РФ, лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего свои полномочия (ст. 93 Конституции РФ), осуществляется в порядке, предусмотренном регламентами палат Федерального Собрания.

Регламенты палат Федерального Собрания РФ формально относятся к локальным правовым актам. Вместе с тем они регулируют важнейшие отношения по принятию решений общенациональной значимости, в этих отношениях участвуют все основные субъекты конституционного права — Президент РФ, Правительство РФ, палаты парламента, депутаты и сенаторы, Конституционный и Верховный Суды, высшие органы субъектов Федерации, политические партии и др. В правовой литературе существуют предложения о поднятии статуса регламентов до уровня законов. Например, регламент Государственной Думы ФС РФ следует утверждать не простым постановлением палаты, а федеральным законом.

Точка зрения

Регламенты не обладают всеми формальными признаками закона, но обладают всеми реальными характеристиками закона31.

Особым видом источников конституционного права следует считать декларации. Их назначение в провозглашении концепций и базовых принципов развития общества и государства, отдельных направлений государственно-правового обустройства. Декларации прямо не регулируют общественные отношения, но на основе провозглашенных ценностей учреждаются новые институты власти и права. Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации 1990 г. явилась тем документом, в котором была заключена политико-правовая модель переустройства общественного и государственного строя России. Ее положения легли в основу всей конституционной реформы, а ее принципы являются философско-правовой основой оценки действующей Конституции РФ.

Внутригосударственные договоры и соглашения. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ по разграничению предметов ведения и полномочий являются источниками конституционного права. Примерами таких договоров могут служить три договора между органами государственной власти Российской Федерации и соответственно органами государственной власти республик в составе Российской Федерации; автономных округов, автономной области; краев, областей, городов федерального значения, которые объединяются в одно понятие Федеративный договор от 31.03.1992. Согласно ч. 4 ст. 1 Раздела второго Конституции РФ Федеративный договор действует в той мере, в которой не противоречит положениям Конституции РФ. В 90-е гг. ХХ в. в Российской Федерации было заключено около 50 договоров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ряда субъектов Российской Федерации по разграничению полномочий. В настоящее время подобные договоры не действуют и не заключаются. В качестве одной из причин фактического отсутствия договора как источника права является то, что согласно ч. 8 ст. 50 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Договор приобретает юридическую силу только в форме федерального закона.

Правовые соглашения заключаются между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ по поводу передачи части полномочий (ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ). Принципы и порядок заключения соглашений также регламентируется Федеральным законом «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) (ст. 51 Закона).

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ указанные источники права являются составной частью правовой системы нашей страны. Также в этой норме закрепляется, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. При буквальном толковании указанной нормы создается впечатление, что в ней устанавливается определенный приоритет международно-правовых норм над нормами российского права.

Однако при системном толковании ст. 15 Конституции РФ установленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ приоритет международных договоров над национальным законодательством не означает приоритета над самой Конституцией РФ. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу на всей территории Российской Федерации. Законы и иные акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

Кроме того, в любой национальной системе права устанавливаются определенные конституционные фильтры, препятствующие появлению коллизий и конфликтов между национальным и зарубежным правом. Поэтому в конституционно-правовом законодательстве России предусматриваются механизмы признания и преодоления возможных несоответствий Конституции РФ.

Применительно к международным договорам устанавливаются следующие правила. Международные договоры становятся частью системы российского права только в том случае, если они в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» будут соответствующим образом оформлены: путем подписания, обмена документами и т. д. Если в международном договоре присутствуют нормы, устанавливающие иные правила, чем предусмотрены российским законом, то этот договор подлежит ратификации Федеральным Собранием в форме федерального закона. Кроме того, чтобы не допустить конфликта между международным договором и нормами Конституции РФ существует механизм предварительного конституционного контроля, который осуществляется Конституционным Судом РФ. Согласно п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу договоров Российской Федерации.

Под общепризнанными принципами и нормами международного права понимают основополагающие идеи и ценности международного права, например, добросовестного выполнения международных обязательств, признания и защиты основных прав и свобод, равенство перед законом и судом, право на судебную защиту и т. д.

Использование «общепризнанных» принципов и норм международного права в российской правовой системе не имеет ясную правовую определенность. Во-первых, возникает вопрос о форме и порядке признания этих норм частью нашей правовой системы. Эти принципы и нормы должны быть признаны большинством цивилизованных стран (ст. 38 Статуса Международного суда ООН), и в то же время они должны быть признаны Российской Федерацией в качестве «общепризнанных» для своей страны. Общепризнанные нормы должны быть признаны в национальной системе права, и это признание должно состояться в определенной правовой форме. В противном случае каждый российский судья, иной правоприменитель по конкретным делам будет иметь свое мнение о степени общепризнанности и применимости этих норм. Во-вторых, правовое содержание этих принципов имеет очень широкие границы, и возникает проблема адекватного истолкования этих норм применительно к национальным традициям нашей страны. Имеющиеся в судебной практике попытки определения содержания и перечня общепризнанных принципов и норм не являются исчерпывающими и не решают проблему. Неизбежны элементы случайности, приблизительности и не аргументированности в применении судами общепризнанных принципов и норм32.

Точка зрения

Нормы международных документов надо как можно быстрее трансформировать во внутреннее конституционное право России. Ведь слово «общепризнанные», использованное в ст. 15 Конституции РФ, надо понимать лишь как признанные и нашим государством33.

В 2020 г. в ст. 79 Конституции РФ была внесена поправка, согласно которой «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации».

Тем самым был введен дополнительный конституционный механизм по применению международно-правовых норм в части исполнения международных договоров и решений международных органов и усилена позиция приоритетности Конституции РФ в национальной системе права в части исполнения решений межгосударственных органов, основанных на международных договорах России. При этом важно подчеркнуть, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не претерпела изменений и по-прежнему исходит из необходимости неукоснительного соблюдения международных договоров, даже если федеральным законом предусмотрены другие правила. В конституционной новации же речь идет, во-первых, не о международных договорах, а о решениях межгосударственных органов; во-вторых, не о приоритетности федерального закона, а именно о приоритетности Конституции РФ; в-третьих, речь идет о выявленном факте противоречия Конституции РФ конкретного решения межгосударственного органа, а не норм международного договора, который сам по себе априори не может противоречить Конституции РФ, поскольку был ратифицирован в установленном порядке по воле самой Российской Федерации.

Из судебной практики

Согласно Заключению Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З цель данного механизма — выработка конституционно приемлемого способа исполнения решений межгосударственных юрисдикционных органов Российской Федерацией при неуклонном обеспечении высшей юридической силы Конституции Российской Федерации в российской правовой системе.

Решения Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ34, Верховного Суда РФ. В научной литературе существует ряд позиций по вопросу определения решений указанных судов в качестве источников права.

Традиционная точка зрения состоит в том, что Конституционный Суд РФ новые правила не создает. Он уточняет, раскрывает содержание конституционной нормы. По одним делам Конституционный Суд РФ признает не соответствующими Конституции РФ нормы законодательства и тем самым исключает их из правовой системы. Тем самым он выступает неким «негативным законодателем», но не создателем новых норм. По делам толкования норм Конституции РФ Конституционный Суд РФ раскрывает надлежащее понимание конституционного смысла данной нормы, но также не подменяет законодателя. Согласно конституционному принципу разделения властей только законодатель является монополистом принятия или изменения закона, но не Конституционный Суд РФ.

В последние годы расширяется представление о том, что решения Конституционного Суда РФ являются источниками конституционного права. Одни специалисты это мнение относят прежде всего к решениям Конституционного Суда РФ:

— по вопросам толкования норм Конституции РФ.

Из судебной практики

Из положений ст. 84 (п. «б»), 109 (ч. 1 и 2), 111 (ч. 4) и 117 (ч. 3 и 4) Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ст. 99 (ч. 1, 2 и 4), а также другими положениями Конституции РФ следует, что роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседании палаты35.

— о соответствии федерального и регионального законодательства Конституции РФ.

Точка зрения

Такие решения Конституционного Суда РФ вносят уточнения, корректируют право с позиции конституционного эталона, тем самым порождают новые общеобязательные правила поведения. Решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ являются новым источником российского права36.

Другие авторы считают все решения Конституционного Суда РФ источниками конституционного права. Действительно, нельзя не согласиться с тем, что решения КС РФ все в большей мере приобретают значение фактических источников права для российской правовой системы, для законодателя и правоприменителей всех уровней. Они используются при выработке правовых позиций и вынесении решений практически всеми публично-властными органами, судами. Тем более, что в Конституции РФ устанавливаются жесткие рамки восприятия правоприменителями (толкования) решений Конституционного Суда РФ. Согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ «акты или их отдельные положения, признанные конституционными в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации, не подлежат применению в ином истолковании».

Ряд решений Верховного Суда РФ также можно относить к источникам конституционного права (например, по избирательным спорам). Особенно важны для конституционно-правового регулирования и применения руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ.

Из судебной практики

Субъекты Российской Федерации не вправе снижать уровень федеральных гарантий конституционных прав и не вправе вводить какие-либо ограничения избирательных прав и права на участие в референдуме, устанавливать процедуры и условия, искажающие само их существо37.

В научной литературе появились предложения о признании в качестве источника российского права судебного, в том числе конституционного, прецедента.

Точка зрения

Прецедент должен получить нормативное закрепление. Конституция РФ вопреки распространенному мнению не отвергает данного источника права. К этому виду источников резонно отнести прецедентные решения высших судебных инстанций. Косвенно обязанность судов следовать прецеденту вытекает из ст. 19 Конституции РФ: «Все равны перед законом и судом»38.

Вряд ли можно говорить об обязывающем прецеденте как источнике права, содержащем правовую норму, которой суды должны руководствоваться в своих решениях. Поэтому применительно к решениям Конституционного Суда РФ предпочтительнее говорить не о прецеденте в строго юридическом смысле, а о прецедентном значении решений Конституционного Суда РФ39.

Решения Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), иных межгосударственных органов и судов. Решения ЕСПЧ до выхода Российской Федерации из Совета Европы признавались многими специалистами в качестве источников конституционного национального права.

Точка зрения

Решения Европейского Суда по правам человека выступают ориентиром для национального законодателя. Правовые позиции, содержащиеся в решениях Европейского Суда, которые выносятся по существу рассматриваемых дел, входят в число источников конституционного права России40.

Важно отметить, что Конституционный Суд РФ еще в период действия решений ЕСПЧ на российской территории уточнил соотношение своих решений и решений Европейского Суда: во-первых, установил, что суды и государственные органы, которые в силу своих полномочий должны исполнять решения Европейского Суда при наличии расхождений с действующей Конституцией РФ соответственно обязаны (или вправе) обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствующих решений Европейского Суда на предмет соответствия их Конституции РФ, либо в целях устранения неопределенности в их понимании; во-вторых, признал свое приоритетное право разрешать вопрос о возможности или невозможности с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации исполнить вынесенное против России постановление Европейского Суда по правам человека41.

Данная позиция вошла в п. «б» ч. 5.1 ст. 125 Конституцию РФ, в которой закреплено новое полномочие КС РФ по разрешению вопроса о возможности исполнения решений межгосударственных органов и межгосударственных судов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащим Конституции РФ.

В перечень основных источников конституционного права можно включать и иные источники, например, конституционно-правовой обычай, акты Центральной избирательной комиссии РФ, акты других избирательных комиссий, нормативные акты Центрального Банка РФ (например, в части регулирования открытия счетов для пополнения избирательных фондов).

Конституционно-правовые обычаи только складываются в современной практике российской публичной власти. Например, в Регламенте Государственной Думы ФС РФ закрепляется порядок формирования руководящего состава палаты (председатель и заместители председателя палаты, председатели и заместители председателей комитетов и комиссий). Сложилась политическая практика «пакетного голосования», когда партийные фракции предварительно выдвигают и согласуют всех кандидатов на искомые посты в одном списке (пакете) для голосования. На первом пленарном заседании Государственной Думы нового созыва эти кандидаты голосуются в едином списке (пакете), что не отражено в Регламенте палаты. Этот рациональный подход при принятии важного решения можно рассматривать как конституционно-правовой обычай.

Нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации также обладают признаками источников конституционного права. Согласно п. 13 ст. 21 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения. Согласно подп. «и» п. 10 ст. 23 указанного Закона по поручению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации избирательная комиссия субъекта Российской Федерации устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума.

2.3. Соотношение источников конституционного права

К источникам конституционного права относятся десятки тысяч нормативных правовых актов и иных разновидностей форм права. Все источники конституционного права объединяются в единую систему, которая отличается строгой согласованностью и соподчиненностью. Правовая соподчиненность, иерархия источников права является залогом надлежащего выполнения воли законодателя, ясности и прочности правовой системы в целом.

Для более полного представления о системе источников конституционного права в научной литературе используют ряд критериев. Так, наиболее традиционным критерием является юридическая сила актов. Другой критерий соответствует уровням единой системы органов публичной власти — федеральному, региональному и муниципальному. Правовые акты соответствующего уровня распространяют свое действие на соответствующей территории Российской Федерации.

В российской системе источников конституционного права приоритет имеет конституция и закон. Международные договоры, имеющие иные правила, нежели правила, установленные в российском праве, реализуются через федеральный закон. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ по разграничению предметов ведения и полномочий получают юридическую силу посредством принятия федерального закона.

В Конституции РФ закрепляется система правовой соподчиненности конституционных норм и законов. В Конституции РФ закрепляется иерархия, юридическое неравенство конституционных норм. Согласно ч. 2 ст. 16 Конституции РФ никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Положения гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ являются приоритетными по отношению к нормам других глав Конституции РФ.

Как отмечалось ранее, Конституция РФ обладает высшей юридической силой. Федеральные законы не должны противоречить Конституции РФ, законам о поправках к Конституции РФ, федеральным конституционным законам. В российской правовой системе иерархия законов представлена следующим образом:

1) Закон РФ о поправке к Конституции РФ;

2) федеральный конституционный закон;

3) федеральный закон;

4) закон субъекта Российской Федерации.

Закон РФ о поправке к Конституции РФ по своей юридической природе обладает особым статусом, отличающим его от федерального конституционного закона (он может изменять положения Конституции РФ, его содержание входит в нее составной частью). Этот вид законов по своей юридической силе стоит вторым после Конституции РФ. Следует отметить, что понятие федеральный закон используется и как обобщающая категория, включающая все виды законов федерального уровня (Закон о поправке к Конституции РФ, федеральный конституционный закон и федеральный закон).

Соотношение федерального закона и законодательства субъекта РФ. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ закреплены основные положения соотношения различных уровней законодательного регулирования общественных отношений. Важнейшим критерием в разграничении этих уровней является предмет регулирования. Так, по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) принимаются только федеральные законы (ч. 1 ст. 76), например, Гражданский кодекс Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ) принимаются федеральные законы и законы субъектов, которые должны соответствовать федеральным законам (ч. 2 ст. 76), например, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации».

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Вместе с тем субъекты могут принимать законы по предметам совместного ведения, если федеральный законодатель не урегулировал эти отношения (опережающее регулирование). Но в случае принятия федерального закона по данному вопросу закон субъекта федерации должен быть приведен в соответствие с федеральным законом.

Вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты РФ принимают собственное законодательство. При этом в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам ведения субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Литература

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: учебн. курс: в 2 т. Т. 1. 7-е изд., М.: Норма, 2021.

2. Витрук Н. В. Верность Конституции. 2-е изд. М.: РГУП, 2016.

3. Жеребцова Е. Е. К дискуссии о месте и роли решений Конституционного Суда Российской Федерации в системе источников российского конституционного права // Право и политика. 2010. № 11.

4. Зорькин В. Д. Современный мир, право и Конституция. М.: Норма, 2010.

5. Колесников Е. В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998.

6. Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002.

7. Лазарев В. В. Нормативная природа судебного прецедента // Журнал российского права. 2012. № 4.

8. Сафина С. Б. Конституции республик в составе Российской Федерации в системе источников конституционного права // Закон и право. 2013. № 3.

Глава 3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

3.1.	Конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности, ее место в системе институтов конституционного права
3.2. 3.3. 3.4. 3.5.	Основания конституционно-правовой ответственности Субъекты конституционно-правовой ответственности Конституционно-правовые санкции Процедуры осуществления конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовые иммунитеты

3.1. Конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности, ее место в системе институтов конституционного права

Конституционное право в Российской Федерации характеризуется наличием собственного потенциала обеспечения действенности своих норм, т. е. отраслевого института юридической ответственности. Благодаря наличию конституционно-правовой ответственности конституционное право приобретает убедительное свидетельство своей полноты и внутренней завершенности. Других видов юридической ответственности недостаточно для регулирования общественных отношений, составляющих предмет конституционного права.

Точка зрения

Конституция должна полагаться в своем действии не только на арсенал всех отраслей права, но и на собственные средства обеспечения реализации своих норм, а если надо, то и на меры ответственности, отмечает С. А. Авакьян42.

С точки зрения О. Е. Кутафина, в некоторых случаях применение конституционно-правовой ответственности исключает необходимость использования какой-либо иной ответственности43.

Конституционно-правовая ответственность, являясь видом юридической ответственности, необходима для обеспечения конституционного строя, повышения действенности конституционно-правовых норм и эффективности функционирования государственных институтов.

С учетом общесистемных признаков юридической ответственности конституционно-правовую ответственность можно определить следующим образом. Конституционно-правовая ответственность — закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за свое юридически значимое поведение, несоответствующее тому, которое предписано указанному субъекту диспозициями этих норм, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия.

Точка зрения

Конституционной ответственностью, по мнению Н. В. Витрука, можно считать лишь ту, которая предусмотрена Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ в интерпретации судебных органов конституционного контроля на федеральном и региональном уровнях в контексте действия общепризнанных принципов и норм международного права44.

По мнению А. А. Кондрашева, конституционно-правовая ответственность — это особый вид юридической ответственности, которая используется отнюдь не всегда, когда речь идет о нарушениях конституционно-правовых отношений. Ее основное назначение — защита Конституции РФ соответствующими правовыми средствами, присущими именно этой отрасли права. Конституционно-правовая ответственность постепенно получает общее признание как существующий в российском праве феномен. Несмотря на отсутствие ее определения в законодательстве, в целом ряде актов Конституционного и Верховного Судов говорится о наличии конституционной ответственности различных субъектов права45.

В Конституции РФ и российском законодательстве, несмотря на установление в отдельных случаях конституционно-правовой ответственности, соответствующий термин напрямую не используется. Показательно и то, что слово «ответственность» употребляется в преамбуле и лишь в четырех статьях (41, 54, 113 и 122) Конституции РФ. Причем в ст. 122 речь идет исключительно об уголовной ответственности.

Точка зрения

Профессор С. А. Авакьян разработал свой проект закона РФ о поправках к гл. 4 Конституции РФ «О конституционно-правовой ответственности Президента Российской Федерации», где предлагает установить, что Президент РФ несет конституционно-правовую ответственность за нарушение Конституции РФ, данной им присяги. С принятием предлагаемой нормы, по мнению ее автора, уйдет в историю ситуация неответственности главы государства. Иные меры («отраслевые») юридической ответственности (уголовная, гражданская, административная и др.) по отношению к Президенту не применяются. Если по совершенным деяниям является очевидным, что возможно наступление какой-то «отраслевой» ответственности, то сначала надлежит добиться, чтобы Президент оставил свой пост, далее применять соответствующие санкции «отраслевой» ответственности к нему уже как к частному лицу46.

В связи с отсутствием в российском законодательстве прямого закрепления понятия конституционно-правовой ответственности исключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного Суда РФ, который в отличие от законодателя использует термин «конституционно-правовая ответственность» и признает наличие ее мер в федеральных законах.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ в постановлении от 04.04.2002 № 8-П выразил позицию о том, что необходимость адекватных мер воздействия на субъектов конституционно-правовых отношений в целях защиты Конституции РФ вытекает непосредственно из закрепленных ею основ конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту целого комплекса конституционных ценностей: прав и свобод личности, суверенитета, государственной целостности, единства системы государственной власти, единства экономического пространства и т. д. Поэтому законодатель должен установить контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение всеми субъектами конституционно-правовых отношений их конституционной обязанности — соблюдение Конституции и федеральных законов и недопущение не соответствующего им поведения. Такой контрольный механизм в случае невыполнения субъектами конституционно-правовых отношений указанной обязанности не может не предполагать наступления для них негативных последствий. Такой механизм, безусловно, включает и меры конституционно-правовой ответственности.

Конституционным Судом РФ на основе Конституции РФ сформулирован ряд принципов, которыми должен руководствоваться законодатель при регулировании конституционно-правовой ответственности: определенность основания ответственности; соответствие мер конституционно-правовой ответственности требованиям справедливости и соразмерности.

Анализируя российские нормативные правовые акты, можно сделать вывод о том, что конституционно-правовая ответственность имеет собственную законодательную основу. Так, вопросы конституционно-правовой ответственности затронуты в федеральных конституционных законах, например, «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 17, 18, 80), «О Правительстве Российской Федерации», а также в федеральных законах, таких, например, как «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 48, 70—74.1), «О политических партиях» (ст. 9, 20, 37—43), «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 31, 38, 77), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 99, 100).

Ярким примером конституционно-правовой ответственности являются меры воздействия в отношении органов государственной власти субъектов РФ, определяемые Федеральным законом «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (ч. 1 ст. 4, ст. 29, ч. 5 ст. 42, ч. 3 ст. 51 и др.).

Своеобразие и однородность конституционно-правовых отношений по поводу конституционно-правовой ответственности позволяет рассматривать ее как институт конституционного права. Этот институт является универсальным, поскольку выступает одним из важнейших элементов конституционно-правового статуса почти всех субъектов конституционного права, приобретая различные правовые формы.

Точка зрения

Н. А. Богданова полагает, что ответственность — один из элементов, которые служат своего рода целью установления конституционно-правового статуса любого субъекта конституционного права и занимают в нем центральное место47.

Институт конституционно-правовой ответственности отличается от многих других институтов конституционного права богатством правового содержания. Это связано с тем, что меры, основания, субъекты и механизмы реализации конституционно-правовой ответственности по форме и содержанию крайне разнообразны.

Если говорить о соотношении конституционно-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности, то следует подчеркнуть, что конституционно-правовая ответственность наступает на основе норм Конституции РФ и федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ и подзаконных актов. А, например, уголовная ответственность устанавливается только Уголовным кодексом, административная — федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, а гражданская может также устанавливаться диспозитивным методом — договорами48.

Субъектами конституционно-правовой ответственности выступают как физические лица, так и коллективные образования; уголовной — только физические; административной — физические и юридические лица. Физические лица как субъекты конституционно-правовой ответственности представлены гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства, различными должностными лицами и др. В качестве коллективных образований выступают государственные органы, негосударственные органы и объединения и др.

Основанием конституционно-правовой ответственности может являться не только правонарушение, т. е. не соответствующее нормам конституционного права поведение. Конституционно-правовая ответственность может возлагаться за деяния других субъектов конституционного права.

Пример

Примером может служить ответственность политических партий, зарегистрировавших федеральный список кандидатов, за действия их доверенных лиц, уполномоченных представителей в соответствии с ч. 10 ст. 99 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Так, регистрация федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, может быть отменена Верховным Судом РФ по заявлению Центральной избирательной комиссии РФ, иной политической партии, федеральный список кандидатов которой зарегистрирован, в случае установления факта подкупа избирателей доверенным лицом политической партии, ее уполномоченным представителем, в том числе по финансовым вопросам, а также действующими по их поручению иным лицом или организацией.

Меры конституционно-правовой ответственности (конституционно-правовые санкции) далеко не совпадают с наказаниями за преступления и административными наказаниями, установленными за административные правонарушения. В частности, лишение прав допускают как уголовное и административное, так и конституционное право. Однако в ряде случаев применение уголовных или административных санкций невозможно в силу различных конституционно-правовых иммунитетов (которыми обладают, например, глава государства или парламентарии).

Круг субъектов, уполномоченных применять меры конституционно-правовой ответственности (инстанций ответственности) достаточно широк: органы законодательной, исполнительной, судебной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и др.

Принудительный характер юридической ответственности применительно к конституционно-правовой ответственности проявляется не только в государственном принуждении, но и в ином приравненном к нему публичном (общественном) принуждении. Например, в случае отзыва избирателями должностного лица. Конечно, такое публичное (общественное) принуждение так же, как и государственное, осуществляется на основе конституционно-правовых норм (или при их санкционировании) и, как правило, под государственным контролем.

Особенностью конституционно-правовой ответственности является ее ярко выраженный политический характер. Одним из главных критериев разграничения политической и конституционно-правовой ответственности служит основание наступления ответственности.

Важно разграничивать конституционно-правовую и дисциплинарную ответственности, поскольку некоторые меры этих двух видов юридической ответственности в ряде случаев могут иметь схожее объективное выражение, как, например, увольнение (ст. 192 Трудового кодекса РФ) и отрешение от должности (ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»)49. Различия этих видов ответственности заключаются в основаниях и процедуре их применения. Во-первых, основания конституционно-правовой ответственности лежат в сфере конституционно-правовых отношений, а дисциплинарная ответственность применяется работодателем в отношении работника за совершение последним дисциплинарного проступка или невыполнение (ненадлежащее выполнение) трудовых обязанностей. Во-вторых, меры конституционно-правовой ответственности обычно вписаны в систему разделения властей или сдержек и противовесов. Во всяком случае, конституционно-правовые санкции применяются инстанциями ответственности в отношении неподчиненных и неподотчетных им напрямую субъектов, тем самым отличаясь от дисциплинарных взысканий.

В разных странах конституционно-правовая ответственность рассматривается по-разному50. Так, например, в Китайской Народной Республике конституционно-правовой ответственности стали уделять много внимания относительно недавно, о ее самостоятельности говорят многие видные китайские теоретики права. В основном вопросам ее обособления посвящены работы китайских именно теоретиков права, а не конституционалистов, которые существенно реже обращаются к этой теме51. Важно отметить, что в КНР под конституционной ответственностью понимается ответственность за нарушение Конституции.

В странах Латинской Америки, например, в Чили, Перу, Мексике выделяются административная, гражданская, уголовная и политическая ответственность. Именно последняя по сути своей является конституционно-правовой ответственностью, просто носит иное название52.

В Бразилии также речь идет именно о политической ответственности. Причем политическая ответственность является не просто конституционным понятием, но прежде всего культурным53. Это своего рода конституционная ответственность для политических субъектов54.

И в Испании говорят не о конституционной, а о политической ответственности, но используют этот термин применительно к солидарной политической ответственности Правительства перед Кортесами. В последнее время теоретики права также говорят о существовании в Конституции Испании указания на индивидуальную политическую ответственность министров перед Конгрессом Депутатов, однако этот вопрос продолжает оставаться дискуссионным55.

В Италии предложен особый вид юридической ответственности — политико-конституционный56. Данный вид предлагается в виду того, что Президент Республики не несет ответственности за действия, совершенные при исполнении президентских обязанностей, за исключением случаев государственной измены или нарушения Конституции.

В Канаде говорят о конституционной ответственности (constitutional responsibility), однако ей не посвящены масштабные теоретические исследования, и она рассматривается скорее с прикладной точки зрения в контексте коллективной или индивидуальной ответственности Правительства и министров перед Парламентом и Короной. В этом смысле Канада полностью следует «британской модели» политической ответственности, т. е. ответственности Правительства перед Парламентом57.

В США конституционная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности не выделяется, речь идет об ответственности в конституционном праве, когда под конституционной ответственностью подразумевается любая ответственность, уголовная, административная, гражданская, которая наступает вследствие нарушения норм Конституции. Однако можно говорить о существовании ответственности политической, когда должностные лица исполнительной власти и судьи отрешаются Конгрессом от должности в порядке импичмента.

В Молдавии и Румынии современные исследователи обособляют ответственность, которая носит политический характер, и называют ее конституционной ответственностью58. При этом единой концепции понятия и сущности конституционной ответственности еще не выработано, но эта тема является актуальной для исследования в этих странах.

В Польше конституционная ответственность прямо предусмотрена в Конституции. Так, ст. 198 Конституции Республики Польша содержит перечень лиц, которые за нарушение Конституции или закона в связи с занимаемой должностью или в сфере исполнения своих служебных обязанностей несут конституционную ответственность. В Конституции Австрии также напрямую устанавливается «предусмотренная Конституцией ответственность» верховных органов Федерации и земель, их должностных лиц за допущенные правонарушения (ст. 142).

В Беларуси в силу исторической близости и общей советской теоретико-правовой исследовательской базы развитие конституционной ответственности и ее обособление идет по тому же пути, что и в России59.

3.2. Основания конституционно-правовой ответственности

Под основанием конституционно-правовой ответственности понимают обстоятельства, при которых в соответствии с конституционно-правовыми нормами она наступает. Таким основанием прежде всего может являться факт недолжного поведения в конституционно-правовой сфере.

Точка зрения

Профессор Московского университета Л. А. Шалланд отмечал, что «Конституция как совокупность велений, устанавливающих рамки для деятельности всех, одинаково для всех обязательна. Неподчинение ей, от кого бы оно ни исходило, есть правонарушение»60.

В правовой литературе основание конституционно-правовой ответственности обозначается как конституционный деликт (от лат. delictum — правонарушение, проступок).

Конституционный деликт — деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовые нормы могут связывать основание конституционно-правовой ответственности с правонарушениями в других отраслях права, например, в сфере уголовного права. Так, в соответствии со ст. 93 Конституции РФ основанием привлечения Президента РФ к конституционно-правовой ответственности является совершение им деяния, которое имеет признаки измены или иного тяжкого преступления.

Зарубежный опыт

Президент Чехии согласно ст. 65 Конституции страны может быть привлечен к ответственности только за государственную измену и только Конституционным Судом Чешской Республики, на основании обвинения, выдвинутого Сенатом. За совершение преступления к Президенту Чехии применяются конституционно-правовые санкции. Ими являются отрешение от должности и лишение права быть избранным Президентом.

Из современной практики реализации конституционно-правовой ответственности по подобным основаниям можно привести в качестве примера решение Палаты представителей США от 24.07.2002 об исключении из своего состава конгрессмена, обвиненного во взяточничестве, препятствовании правосудию и налоговых нарушениях (на основании разд. 5 ст. I Конституции США для этого требуется 2/3 голосов членов палаты).

Конституционный деликт может быть совершен в форме действия или бездействия.

Пример

Статья 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд.

Подавляющее большинство конституционных деликтов совершается путем активных действий. Бездействие — это своего рода невмешательство в развитие событий, которые субъект конституционного права обязан был предотвратить.

В ряде случаев предусматривается конституционно-правовая ответственность только за деяния в форме бездействия.

Пример

Статья 37 Федерального закона «О политических партиях» устанавливает, что политическая партия, не принимавшая в течение семи лет подряд участия в выборах, подлежит ликвидации.

Зарубежный опыт

Закон ФРГ о партиях устанавливает, что объединение теряет статус партии, если оно в течение шести лет не принимало участия в выборах в Бундестаг или ландтаг с собственной предвыборной программой.

В соответствии со ст. 242 Конституции Португалии в случае действий или бездействия, грубо нарушающих закон, органы самоуправляющихся единиц могут быть распущены.

Хотя противоправным в строгом смысле слова признается поведение, не соответствующее правовым нормам, вместе с тем противоправность может быть связана с предписаниями не только правовых, но и других социальных норм, нарушение которых недопустимо в соответствии с конституционно-правовыми нормами. Поскольку деятельность общественных и иных объединений обычно регулируется не только конституционным законодательством, но также и нормами учредительных документов, то их конституционно-правовая ответственность может наступать за действия как нарушающие нормы конституционного права, так и предпринимаемые в нарушение их собственных учредительных документов, прежде всего устава.

Пример

Согласно ст. 42 Федерального закона «Об общественных объединениях» в случае совершения действий, противоречащих уставным целям, общественным объединениям, федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

Конституционным деликтом может стать нарушение норм морали и нравственности, если это прямо или косвенно санкционировано конституционно-правовыми нормами.

Пример

Статья 23 Закона «Об общественных объединениях» предусматривает, что в государственной регистрации общественного объединения может быть отказано, если название общественного объединения оскорбляет нравственность.

Зарубежный опыт

Согласно разд. 67 Конституции Дании граждане имеют право учреждать религиозные объединения для отправления культа при условии, что их вероучение и поступки не будут нарушать нормы морали.

Статья 35 Конституции Ирландии предусматривает, что судья Верховного суда отстраняется по инициативе двух палат парламента от должности за безнравственное поведение.

Вина — основной признак субъективной стороны деликта. Конституционно-правовые акты не дают определения вины, а лишь в некоторых случаях предусматривают необходимость ее установления для привлечения к конституционно-правовой ответственности.

Из судебной практики

Согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 25.01.2001 № 1-П, наличие вины — общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно.

В другом постановлении от 27.04.2001 № 7-П Конституционный Суд РФ отметил, что законодатель вправе устанавливать даже презумпцию вины, учитывая при этом особенности соответствующих отношений и их субъектов, а также требования неотвратимости ответственности и интересы защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении требования об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам апелляционного суда общей юрисдикции, в соответствии с которым был удовлетворен административный иск об отмене регистрации кандидата в депутаты за нарушение избирательного законодательства, выразившееся в использовании им в своем агитационном материале объекта интеллектуальной собственности без согласия правообладателя. Как отметил в своем решении Верховный Суд, отмена регистрации кандидата является мерой публично-правовой ответственности (санкцией) за нарушение избирательного законодательства, которая может быть применена при наличии убедительных доказательств виновного поведения кандидата (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14.09.2021 № 31-ИКАД21-1-А4).

Зарубежный опыт

В соответствии со ст. 61 Основного закона ФРГ Федеральный конституционный суд может объявить Федерального президента лишенным должности, только если установит, что Федеральный президент виновен в умышленном нарушении Основного закона или другого федерального закона.

Конституция Португалии в ст. 160 предусматривает, что депутат лишается мандата, если он признается виновным в участии в организации, которая придерживается фашистской идеологии.

Конкретизирует форму вины ст. 119 Конституции Австрии, предусматривая, что в связи с нарушением закона, а также неисполнением постановлений или указаний компетентных органов бургомистр и члены общинного правления, когда в вину им вменяется умысел или грубая неосторожность, могут быть отстранены от своей должности губернатором или правительством земли.

Можно сделать вывод, что в конституционном праве в качестве общего правила установлена презумпция невиновности, если из конкретного состава конституционного деликта прямо не следует иное.

Из анализа конституционно-правовых норм следует, что вина не во всех случаях является строго обязательным условием наступления конституционно-правовой ответственности.

Точка зрения

Мнения ученых по данному вопросу расходятся. О. Е. Кутафин считал, что наличие вины является необходимым элементом основания конституционно-правовой ответственности61. Иную точку зрения высказывал Н. В. Витрук: «Конституция РФ допускает конституционную ответственность при наличии объективно противоправного деяния без установления вины субъекта, совершившего это деяние. Так, Конституционный Суд РФ, вынося решение о неконституционности закона, не выясняет, была ли вина участников законодательного процесса. В этом случае принятие неконституционного положения закона рассматривается как законодательная ошибка»62.

С. А. Авакьян исходит из того, что в строго правовом смысле вины привлекаемого к конституционно-правовой ответственности может и не быть — например, Государственная Дума как орган народного представительства может быть распущена Президентом РФ как еще одним органом тоже народного представительства, если она неоднократно отказалась утвердить предложенную Президентом кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ. Особенно сложно решать проблему вины, если для субъекта конституционного права допустимы различные варианты поведения. И не случайно законодатель стал прибегать к варианту судебной оценки его поведения как основанию применения мер конституционно-правовой ответственности. Например, законодатель дает право главе субъекта РФ распустить представительный орган субъекта, который не может несколько месяцев подряд собраться на сессию. Но сначала положено обратиться в суд, чтобы тот констатировал такую патовую ситуацию63.

При характеристике вины в конституционном праве следует учитывать то обстоятельство, что субъекты конституционных правоотношений могут быть не только индивидуальными, но и коллективными. Не следует отождествлять виновность индивидуальных и коллективных субъектов.

Применительно к индивидуальным субъектам вина, по общему правилу, может рассматриваться как психическое отношение лица к своему поведению и его последствиям в форме умысла или неосторожности.

Вину коллективных субъектов можно рассматривать как неприменение коллективным субъектом всех зависящих от него мер, в том числе неиспользование предоставленных ему прав (полномочий) для соблюдения конституционно-правовых норм и выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена конституционно-правовая ответственность. В этом случае значение приобретает сам факт не соответствующего конституционно-правовым нормам поведения со стороны коллективного субъекта, которого можно было бы избежать при проявлении обычной осмотрительности.

Пример

Согласно ч. 2 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», полномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ могут быть досрочно прекращены в случае принятия данным органом конституции (устава) и (или) закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

В случае если коллективный субъект, привлекаемый к конституционно-правовой ответственности, ссылается на обстоятельства, не позволившие ему выполнить требования закона, бремя обоснования наступления указанных обстоятельств (которые могут быть известны только этому субъекту) должно ложиться на него самого. По вопросам, например избирательного права, судебная практика пошла именно по этому пути.

Из судебной практики

Верховный Суд РФ в определении от 06.07.2000 по делу № 57-Г004 признал ссылки Белгородской окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственной Думы на отсутствие ее вины несостоятельными, поскольку доказательств того, что нарушение пассивного избирательного права имело место не по ее вине, окружная комиссия суду не представила.

Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 12.03.2021 № 6-П, деятельность избирательных комиссий требует ответственного отношения к исполнению своих полномочий, сопряженного с эффективной заботой о создании условий для полноценного участия в выборах граждан, политических партий и других субъектов избирательного процесса. Игнорирование данной обязанности не согласуется с конституционной ценностью избирательных прав граждан и их объединений и с конституционной ролью органов и должностных лиц публичной власти при подготовке и проведении выборов.

На коллективный субъект может быть возложена ответственность за деяния индивидуальных субъектов, действующих от его имени (в его интересах, по его поручению) в случае отсутствия должного контроля за выполнением возложенных на них обязанностей.

Пример

Примером служит ст. 15 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»: в случае, если руководитель или член руководящего органа общественного или религиозного объединения либо иной организации делает публичное заявление, призывающее к осуществлению экстремистской деятельности, без указания на то, что это его личное мнение, соответствующие общественное или религиозное объединение либо иная организация обязаны в течение пяти дней со дня, когда указанное заявление было сделано, публично заявить о своем несогласии с высказываниями или действиями такого лица. Если соответствующие общественное или религиозное объединение либо иная организация такого публичного заявления не сделает, это может рассматриваться как факт, свидетельствующий о наличии в их деятельности признаков экстремизма, что влечет для этой организации конституционно-правовую ответственность. Согласно ст. 9 указанного Закона соответствующие общественное или религиозное объединение либо иная организация могут быть ликвидированы (деятельность организаций, не являющихся юридическими лицами, может быть запрещена) по решению суда.

Основанием конституционно-правовой ответственности могут быть не только конституционный деликт, но и иные обстоятельства, прямо предусмотренные конституционно-правовыми нормами. Как уже отмечалось, такими обстоятельствами могут выступать действия (бездействия) других субъектов.

Пример

Согласно ст. 113 Конституции РФ Председатель Правительства РФ несет персональную ответственность перед Президентом Российской Федерации за осуществление возложенных на Правительство РФ полномочий.

В п. 4 ст. 39 Федерального закона «О политических партиях» устанавливается, что за нарушения, допущенные местным или первичным отделением политической партии (не являющимся юридическим лицом), несет ответственность соответствующее региональное отделение политической партии: за деяния первых последнему может быть вынесено письменное предупреждение, а также его деятельность может быть приостановлена на срок до шести месяцев.

Из судебной практики

Ответственность за деяния других субъектов признал Конституционный Суд РФ в постановлении от 11.12.1998 № 28-П. По мнению Суда, поскольку Президент РФ в качестве главы государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, реализация которой возложена на Правительство РФ, этим обусловлена также «конституционная ответственность Президента РФ за деятельность Правительства РФ».

Выделяются следующие виды конституционных деликтов.

1. Нарушение Конституции РФ, посягательство на конституционный строй. К данному виду конституционного деликта, так или иначе, может быть сведено большинство конституционных деликтов. Нарушение Конституции РФ как основание конституционно-правовой ответственности предусматривается, например, ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

Зарубежный опыт

В ряде случаев конституционно-правовые нормы формулируют квалифицирующие признаки: чтобы наступила конституционная ответственность нарушение конституции должно быть, например, грубым (существенным и т. п.). Так, согласно ст. 89 Конституции Южно-Африканской Республики Национальное собрание может отправить в отставку Президента на основании серьезного нарушения Конституции. В условиях, когда критерии такой «существенности», «грубости» или «серьезности» конституционно не установлены, инстанции ответственности придется привлекать к конституционной ответственности исходя только из субъективных оценок деяний субъекта конституционного деликта. Ярким примером может служить Республика Албания, где в июне 2021 г. Парламент объявил импичмент Президенту Республики Илиру Мете. В соответствии со ст. 90 Конституции Албании Президент Республики может быть освобожден от должности за серьезное нарушение Конституции и за совершение тяжкого преступления. В качестве нарушения Конституции главе государства вменялось, в частности, сосредоточение в своих руках законодательных, исполнительных и судебных полномочий, в то время как полномочия, которыми он наделен, являются преимущественно символическими. Также утверждалось, что Президент Албании нарушил конституционные обязательства (п. 3 ст. 88 Конституции), в отношении которых он принес присягу, а именно: соблюдать Конституцию, уважать права и свободы граждан, защищать независимость Республики и служить общим интересам народа64. По поводу того, какое нарушение конституции следует считать грубым, в правовой литературе существует мнение, что это такое нарушение, которым покушаются на конституционный порядок, причиняется существенный ущерб интересам государства и общества, нарушаются права и свободы человека, причиняется существенный ущерб государству или авторитету отдельных ее органов. Но этот список не является и не может быть окончательным, так как все зависит и от действий лица, которому выдвинуто в этом обвинение65. Конституциями могут быть установлены различные запреты, за нарушение которых наступает конституционно-правовая ответственность. Так, в соответствии со ст. 41 Конституции Республики Мадагаскар никто из призванных выполнять свои обязанности согласно Конституции под страхом утраты полномочий не может принимать от физического или юридического лица, иностранного или национального, вознаграждения или компенсации в рамках выполнения своих функций.

Из этого вида оснований ответственности выделяются конституционные деликты, характерные только для некоторых субъектов конституционно-правовых отношений. Так, в частности, нарушение порядка выезда за пределы страны, установленного конституцией, может являться основанием конституционно-правовой ответственности главы государства (ст. 12 Конституции Ирландии).

Посягательства на конституцию могут проявляться в действиях, направленных на неконституционные цели и самом установлении (декларировании) таких целей.

Точка зрения

По мнению К. Хессе, антиконституционными являются цели, не идентичные с демократическим строем Основного закона66. Помимо этого, рассматриваемые деликты могут состоять в неконституционных способах достижения целей, а равно в самом установлении (декларировании) таких способов (методов), в призывах к неконституционным действиям (или пропаганде таких действий).

2. Нарушения конституционно-правовых запретов. Например, в соответствии с подп. 3 п. 2 ст. 39 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» основанием отказа в регистрации кандидата является недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, или выявление 5 и более процентов недостоверных и недействительных подписей от общего количества подписей избирателей, отобранных для проверки (если сбор подписей избирателей необходим).

3. Нарушение (несоблюдение) прав и свобод человека и гражданина. Рассматриваемый вид конституционного деликта напрямую связан с нарушением конституции и законов, которые и закрепляют соответствующие права и свободы человека и гражданина, однако некоторые конституционно-правовые акты особо выделяют его как основание конституционно-правовой ответственности.

Пример

В соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» названное объединение может быть ликвидировано в судебном порядке в случае нарушения им прав и свобод человека и гражданина. Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» в ст. 14 определяет основание для ликвидации религиозной организации и запрета на деятельность религиозной группы в судебном порядке в связи с их посягательством на личность, права и свободы человека и гражданина. В частности, основанием ответственности служит принуждение к разрушению семьи; нанесение установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе использованием в связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотропных средств, гипноза, совершением иных противоправных действий; склонение к самоубийству или к отказу по религиозным мотивам от оказания медицинской помощи лицам, находящимся в опасном для жизни и здоровья состоянии; воспрепятствование получению обязательного образования; воспрепятствование угрозой применения насильственного воздействия, другими противоправными действиями выходу гражданина из религиозного объединения; побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом гражданских обязанностей и совершению иных противоправных действий.

4. Нарушение (отклонение, принесение с оговоркой) присяги. Такое основание конституционно-правовой ответственности предусматривается обычно в отношении лиц, непосредственно осуществляющих государственную власть (глав государств, членов правительства, депутатов, судей и т. п.) и в силу этого обязанных перед вступлением в должность принести присягу о добросовестном исполнении своих полномочий.

Очевидно, что в тексте присяги Президента РФ отражаются фундаментальные ценности, закрепленные в Конституции РФ, за посягательства на которые следует привлекать к конституционно-правовой ответственности. Однако Конституция России не предусматривает, что Президент РФ несет ответственность за нарушение присяги.

Зарубежный опыт

В соответствии со ст. 91 Конституции Италии Президент Республики до принятия на себя своих функций приносит перед Парламентом на совместном заседании палат присягу на верность Республике и соблюдение Конституции.

Конституция Чехии в ст. 60 устанавливает, что отклонение или принесение присяги Президента Республики с оговоркой влечет конституционно-правовую ответственность в виде аннулирования результатов выборов.

Нарушение присяги президентом страны согласно ст. 78 Конституции Габона, ст. 86 Конституции Литвы, ст. 35 Основного закона Монголии влечет его отрешение от должности.

5. Невыполнение (ненадлежащее исполнение) конституционных обязанностей. Этот вид конституционного деликта во многом связан с нарушением конституции и законов, которые и закрепляют соответствующие обязанности, вместе с тем ряд конституционно-правовых норм выделяют его как специальное основание конституционно-правовой ответственности. Например, согласно п. 3. ч. 1. ст. 30 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» законодательный орган субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.

Из судебной практики

По мнению Конституционного Суда РФ, выраженному в определении от 19.04.2001 № 65-О, при отсутствии специального судебного решения, непосредственно подтверждающего неконституционность положения законодательства субъекта РФ, аналогичного ранее признанному Конституционным Судом РФ, не соответствующим Конституции РФ, принцип непосредственного действия решений Конституционного Суда РФ обязывают органы государственной власти субъектов РФ выявлять в своем законодательстве положения, аналогичные тем, которые признаны неконституционными, и отменять их в установленном порядке. Неисполнение этой обязанности также влечет конституционно-правовую ответственность в форме досрочного прекращения полномочий, процедура которого начинается с вынесения Президентом РФ предупреждения.

6. Злоупотребление правами (полномочиями). В широком смысле злоупотребление рассматривается как причинение зла посредством права. Есть случаи, когда субъекты, придавая своим действиям полную видимость юридической правильности, на самом деле используют свои права, отдельные институты в целях, противоположных тем, которые преследуются правом. Таким образом, злоупотребляя правами (полномочиями) субъекты конституционно-правовых отношений, выходят за пределы, формально установленные конституционно-правовыми нормами.

Пример

Согласно ст. 7, 8 Федерального закона «О Счетной палате РФ» одним из оснований для досрочного освобождения от должности Председателя, его заместителя Счетной палаты РФ является «совершение злоупотреблений по службе».

Зарубежный опыт

В соответствии с разд. 10 ст. V Конституции штата Иллинойс за злоупотребления, допущенные при исполнении обязанностей, должностные лица могут быть отстранены от должности губернатором штата.

7. Утрата доверия. Данный вид конституционного деликта сам по себе имеет абстрактный характер и в связи с этим требует дополнительной правовой конкретизации. Он используется, как правило, в отношении выборных органов и должностных лиц. Предусматривая такое основание конституционно-правовой ответственности, законодатель привносит значительную долю субъективизма в вопрос наступления ответственности. Вместе с тем это объяснимо: инстанцией ответственности по этому основанию, как правило, является народ (население), который наделяет соответствующие органы и должностных лиц мандатом, а уверенность народа (населения) в добросовестности, порядочности выборных органов и должностных лиц служит важным элементом демократии.

В России на федеральном уровне законодательство использует понятие утраты доверия (выражение недоверия). В ст. 30 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» конкретизированы основания для выражения парламентом субъекта РФ недоверия главе субъекта РФ.

В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Президент РФ может досрочно освободить от должности главу субъекта РФ, также в связи с утратой своего доверия. В данном случае не представляется возможным выделить конкретный конституционный деликт, поскольку основания утраты доверия не приводятся, а формулировка «утрата доверия» достаточно размыта и неопределенна.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ в определении от 26.04.2021 № 621-О отметил, что полномочие Президента РФ по отрешению от должности высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия, реализуется в рамках публичных правоотношений между Президентом и конкретным лицом, замещающим должность высшего должностного лица субъекта РФ, а соответствующее решение Президента РФ основывается на его оценке, с учетом предоставленной ему дискреции, конкретного лица как неспособного обеспечить надлежащее исполнение публичных полномочий в единой системе публичной власти.

Не определяются основания выражения недоверия Правительству РФ и со стороны Государственной Думы в ст. 117 Конституции РФ.

Вопросы, связанные с утратой доверия выборными органами и должностными лицами, затрагивал в своих решениях и Конституционный Суд РФ, который неоднократно подчеркивал необходимость установления четких правовых критериев утраты доверия. В частности, Конституционный Суд РФ полагает, что положения, позволяющие расширительную интерпретацию оснований ответственности (при отсутствии гарантий недопустимости субъективной оценки деятельности), противоречат Конституции РФ.

Из судебной практики

Перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия как основание отзыва, по мнению Конституционного Суда РФ, выраженному в постановлении от 07.06.2000 № 10-П, должен исключать, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 02.04.2002 № 7-П также подчеркнул, что тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.

8. Нарушение требований о несовместимости мандата. Конституционно-правовая ответственность наступает в случае нарушения субъектами конституционного права ограничений, установленных для них конституционно-правовыми нормами, на совмещение их мандата с различного рода деятельностью.

Пример

В соответствии со ст. 18 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» полномочия судьи Конституционного Суда РФ прекращаются ввиду продолжения судьей занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью.

Еще в качестве примера можно привести ст. 6 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно этой статье депутату Государственной Думы запрещается, в частности, находиться на государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской деятельностью. В случае нарушения этих запретов в соответствии со ст. 4 указанного Закона его полномочия досрочно прекращаются. В России есть практика применения приведенных выше норм. Государственная Дума приняла постановление от 14.09.2012 № 7686 ГД «О досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Гудкова Геннадия Владимировича». В этом постановлении делается ссылка на п. «в» ч. 1 ст. 4. Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Зарубежный опыт

В Австрийской Республике по вопросу лишения депутатского мандата из-за нарушений требований о несовместимости сначала происходит проверка фактов парламентской комиссией по несовместимости, затем комиссия передает рассмотрение дела в Конституционный Суд с предложением о лишении мандата. Французский вариант: проводится проверка обстоятельств совмещения мандата в Парламенте, а затем в Конституционный совет с запросом обращается или бюро Парламента, или министр юстиции или сам член парламента.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ в постановлении от 27.12.2012 № 34-П отметил, что сама по себе возможность досрочного прекращения депутатских полномочий в случае несоблюдения депутатом Государственной Думы предписаний ч. 3 ст. 97 Конституции РФ, запрещающих ему осуществление другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности, хотя непосредственно и не предусмотрена Конституцией РФ, но имплицитно содержится в самом запрете, поскольку обусловлена несовместимостью депутатского мандата с такой деятельностью, за исключением случаев, прямо оговоренных в Конституции РФ.

Претерпевание указанных негативных последствий, как не связанное по своей природе с уголовным, административным или гражданско-правовым деликтом либо дисциплинарным проступком, не является мерой уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности, не относится оно и к мерам дисциплинарной ответственности. Подобное претерпевание выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности: полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно, и он утрачивает свой статус вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), установленного непосредственно в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, и которой не должны противоречить положения законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации.

Следовательно, сама по себе возможность законодательного закрепления в качестве последствия несоблюдения предписаний ч. 3 ст. 97 Конституции РФ — с целью обеспечения действенности конституционного запрета на осуществление депутатом Государственной Думы другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности — такой принудительной меры конституционно-правовой ответственности, как досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы, не может рассматриваться как несовместимая с требованиями Конституции РФ.

Как посчитал Конституционный Суд РФ, применительно к различным видам деятельности по отправлению публичных функций, гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус. В связи с этим возможность привлечения его к конституционно-правовой ответственности, в том числе в виде досрочного прекращения депутатских полномочий за несоблюдение соответствующих обязанностей и ограничений, не может сама по себе рассматриваться как нарушение принципов справедливости и соразмерности (см. также: определение от 26.01.2017 № 104-О, определение от 24.10.2019 № 2952-О).

Зарубежный опыт

В соответствии со ст. 107 Конституции Польши за нарушение запрета на ведение хозяйственной деятельности (с извлечением выгоды из имущества казны государства или территориального самоуправления) депутат (а также сенатор — согласно ст. 108) может быть привлечен к конституционно-правовой ответственности.

Согласно ст. 89 Конституции Азербайджана, если член парламента станет «религиозным деятелем», то он лишается мандата.

9. Недостойное (неэтичное) поведение. Этот вид основания конституционно-правовой ответственности иллюстрирует то, что противоправность может быть связана с предписаниями не только правовых, но и других социальных норм, нарушение которых недопустимо в соответствии с конституционно-правовыми нормами.

Пример

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ответственность парламентариев за нарушение этических норм устанавливается регламентами палат (эта норма конкретизируется в ст. 45 Регламента Государственной Думы и в ст. 53 Регламента Совета Федерации).

В ст. 14 Регламента Московской городской Думы установлена обязанность депутата не употреблять в выступлении или вопросе грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Думы и иных лиц, не призывать к незаконным действиям, не использовать заведомо ложную информацию, не допускать оценок участников заседания и их высказываний, необоснованных обвинений в чей-либо адрес. В случае нарушения данных предписаний депутат может быть лишен слова, к нему могут быть применены такие меры, как призыв к порядку, повторный призыв к порядку с занесением соответствующей записи в протокол, порицание, порицание с лишением слова (ст. 127 Регламента).

Зарубежный опыт

Согласно ст. 20 Основного закона о Президенте Израиля Кнессет может принять решение об отрешении от должности Президента Израиля, если находит поведение Президента недостойным статуса главы государства.

Точка зрения

В юридической литературе выражается мнение, что безусловным основанием для прекращения должностных полномочий должно стать совершение деяния, послужившие основанием для лишения лица родительских прав. Гражданско-правовым правонарушением (с формально-юридической позиции) является пристрастие лица к азартным играм, злоупотребление спиртными напитками или наркотическими веществами, если этими действиями семья ставится в тяжелое материальное положение. Наиболее спорным является признание в качестве деяния, несовместимого с должностью, совершения аморального поступка в связи с неявной его противоправностью. Рассуждая о включении аморальных поступков в качестве оснований для привлечения лица к ответственности, одни исследователи акцентируют внимание на том, что моральные нормы не должны служить ориентиром при вынесении решения о противоправности поведения лица в силу их субъективного оценочного характера; другие же придерживаются позиции, согласно которой факт включения в запрещающую норму аморального поступка является свидетельством наделения его противоправностью, то есть облечением в правовую форму67.

10. Совершение государственной измены или другого деяния (преступления, проступка), которое несовместимо с конституционно-правовым статусом субъекта конституционно-правовых отношений как носителя политических прав (властных полномочий). Этот вид конституционного деликта является одним из самых разнообразных по формам. Именно в связи с этим видом конституционного деликта встает вопрос о соотношении ответственности в конституционном и других отраслях права. Специфика конституционного деликта в данном случае состоит в том, что совершение такого правонарушения является действием субъекта конституционного права, которое не соответствует должному для него поведению, предусмотренному конституционно-правовыми нормами, и делает невозможным его дальнейшее пребывание в должности. Среди преступных деяний, совершение которых несовместимо с осуществлением властных полномочий, следует выделить прежде всего государственную измену.

Согласно ст. 93 Конституции РФ Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене. Определение государственной измены дано в ст. 275 УК РФ. К государственной измене относятся такие действия, как шпионаж, выдача иностранному государству, международной либо иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну, доверенную лицу или ставшую известной ему по службе, работе, учебе или в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо оказание финансовой, материально-технической, консультационной или иной помощи иностранному государству, международной либо иностранной организации или их представителям в деятельности, направленной против безопасности Российской Федерации. Применение мер конституционно-правовой ответственности по данному виду оснований конституционно-правовой ответственности, как правило, не освобождает субъекта от привлечения к иным видам юридической ответственности.

Пример

Ранее, статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был предусмотрен отзыв высшего должностного лица субъекта РФ избирателями, в том числе за нарушение им законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом. Отзыв не освобождал высшее должностное лицо субъекта РФ от иной ответственности, предусмотренной федеральными законами и законами субъекта РФ. Однако действующий в настоящее время Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» процедуру отзыва высшего должностного лица субъекта РФ не предусматривает.

Зарубежный опыт

Ряд зарубежных конституций предусматривает ответственность президента только за государственную измену (ст. 47 Конституции Казахстана, ст. 65 Конституции Чехии), а некоторые — также и за совершение иных преступлений, как правило, тяжких (ст. 145 Конституции Польши; разд. 4 ст. II Конституции США).

Конституции зарубежных стран практически никогда не устанавливают понятие государственной измены, поскольку это определяется уголовным законодательством. Однако есть и исключения. В разд. 3 ст. III Конституции США определяется понятие измены — это ведение войны против США и присоединение к врагам США, а также оказание врагам помощи и поддержки.

11. Невыполнение судебных решений. Неисполнение органами государственной власти и должностными лицами субъектов РФ решения Конституционного Суда РФ дает, в частности, основание для вынесения Президентом РФ на основании Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» предупреждения соответствующему органу власти (должностному лицу) субъекта РФ и возможного последующего досрочного прекращения их полномочий как формы конституционно-правовой ответственности.

Из судебной практики

В определении Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 № 1374-О-Р отмечается, что в силу требований ст. 6, 80 и 81 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений; они подлежат исполнению немедленно после опубликования официального текста; неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную федеральным законом.

3.3. Субъекты конституционно-правовой ответственности

Наличие субъекта — необходимый элемент конституционно-правовой ответственности.

Субъект конституционно-правовой ответственности — участник конституционно-правовых отношений, на которого возлагается закрепленная нормами конституционного права обязанность отвечать за свое юридически значимое поведение в сфере конституционно-правового регулирования, обеспечиваемая возможностью применения к нему конституционно-правовых санкций.

Исходя из данного определения, можно сделать вывод, что субъект конституционно-правовой ответственности характеризуется тремя важными признаками:

1) он является участником конституционно-правовых отношений, т. е. обладает конституционной право- и дееспособностью;

2) на него возложена обязанность — отвечать за свое юридически значимое поведение (а в ряде случаев не только за совершенные им деяния, но и за деяния других субъектов);

3) в конституционном праве предусматривается возможность претерпевания им особых ограничений, негативного воздействия норм конституционного права (т. е. он обладает конституционной деликтоспособностью — способностью самостоятельно нести ответственность за совершенные конституционные деликты).

Почти все субъекты конституционно-правовых отношений могут быть субъектами конституционно-правовой ответственности, кроме народа (нации) и государства, так как они не обладают всеми тремя необходимыми признаками субъектов конституционно-правовой ответственности, приведенными выше. С точки зрения конституционно-правовой ответственности государство можно рассматривать как систему органов, которые являются самостоятельными субъектами конституционно-правовой ответственности, а народ — как избирательный корпус или совокупность граждан, каждый из которых самостоятельно (индивидуально или коллективно) несет конституционно-правовую ответственность.

Точка зрения

По мнению О. Ю. Кокуриной, возможность привлечения государства к ответственности за ненадлежащие действия (бездействие) его органов и должностных лиц представляет собой существенный признак демократического развития, при котором граждане и государство обладают взаимными правами и несут обязанности по отношению друг к другу68.

Однако С. А. Авакьян полагает, что ссылки на отдельные решения Конституционного Суда РФ, которыми ответственность государства признана возможной, сомнительны, так как Конституционный Суд РФ как орган государства вряд ли вправе установить ответственность государства69.

Л. Б. Ескина считает, что такие социальные общности, как народ страны в целом, население иного публично-территориального образования (например, муниципального), этнотерриториальная общность (коренные народы, малые этнические группы) не могут выступать субъектами конституционно-правовой ответственности. Причина такого подхода кроется в том, что данные социальные общности выступают как первоисточник демократической власти, ее субъект и объект одновременно, и в силу этого, так или иначе, лишенные бюрократического элемента, претерпевают на себе независимо от правового регулирования все позитивные и негативные последствия собственных решений, принятых посредством прямой демократии, а также решений представительных и назначаемых ими органов70.

Из судебной практики

В определении Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 № 59-О указано, что «предусматривая возможность досрочного прекращения полномочий судьи, Конституция РФ (ст. 121, ч. 2) устанавливает, по сути, основы конституционно-правовой ответственности судьи, конкретные основания и порядок привлечения к которой регламентируются федеральным законом».

Субъекты конституционно-правовой ответственности могут быть поделены на индивидуальные и коллективные.

К коллективным субъектам относятся: государственные органы (за исключением единоличных); избирательные комиссии; различные по своему назначению и статусу негосударственные органы и объединения, в том числе общественные объединения, религиозные организации, органы местного самоуправления и др. Они представляют собой не просто совокупность индивидуальных субъектов, а определенным образом внутренне организованный сложный субъект. К совершению коллективными субъектами конституционных деликтов в конечном счете приводят действия или бездействия индивидуумов, которые находятся в определенной правовой связи с ними: должностных лиц, членов, участников, представителей и др.

Наиболее многочисленной и неоднородной по составу является группа индивидуальных субъектов (т. е. физических лиц). Как правило, их классифицируют на граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства и особо выделяют должностных лиц.

Общими признаками индивидуального субъекта конституционно-правовой ответственности признаются достижение определенного возраста и вменяемость.

Своего рода перечень субъектов конституционно-правовой ответственности дан в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ (с учетом ч. 3 ст. 62 Конституции РФ — в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства). На все перечисленные в этой статье субъекты возлагается обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы. Этот перечень, конечно, неполный, поскольку обязанность соблюдать Конституцию РФ является общей и относится ко всем субъектам конституционно-правовых отношений. Кроме того, не перечисленные в этом статье субъекты не освобождаются от обязанности соблюдать Конституцию РФ. Учитывая это, можно выделить шесть видов субъектов, конституционно-правовая ответственность

...