Л. Н. Клепацкий

Современная консульская деятельность Российской Федерации

Учебник

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.8(075.8)

ББК 67.412.1я73

К48

Автор:
Клепацкий Л. Н., кандидат философских наук, профессор Дипломатической академии МИД России, почетный работник МИД России, Чрезвычайный и Полномочный Посланник I класса в отставке.

Рецензенты:
Геродес Г. А., кандидат технических наук, доцент, Чрезвычайный и Полномочный Посланник II класса в отставке;
Торшин М. П., кандидат исторических наук, профессор, Чрезвычайный и Полномочный Посланник II класса в отставке.

В учебнике изложены основные принципы консульской деятельности современной Российской Федерации как правопреемницы СССР. Дается полная характеристика направлений консульской деятельности, ее географии. Раскрывается содержание консульских функций и действий на основе нормативно-правовых документов, имеющих законодательный характер, которые были приняты в период 1991–2020 гг. Изложены формы и инструментарии консульской защиты российских граждан за рубежом. Современная консульская деятельность Российской Федерации рассматривается в контексте исторической преемственности консульской службы России.

Учебник предназначен для дипломатов, работающих или готовящихся к работе в консульских загранучреждениях Российской Федерации, а также для студентов вузов, обучающихся по специальности «Международные отношения».

УДК 341.8(075.8)

ББК 67.412.1я73

© Клепацкий Л. Н., 2021

© Дипломатическая академия МИД России, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ

Внешнеполитическая деятельность государства состоит из ряда компонентов, важнейшим из которых является дипломатическая служба, ее составной частью выступает консульская. За прошедшие десятилетия консульская деятельность Российской Федерации претерпела значительные изменения. Внешне ее функции и задачи остались прежними, но коренным образом преобразовалась ее правовая основа. Отечественное законодательство почти полностью обновлено по вопросам гражданства, въезда в Российскую Федерацию, выезда из нее, оформления паспортов и другим. Целый ряд консульских действий осуществляется согласно административно-техническим регламентам. Этот процесс создания современной правовой системы функционирования консульской службы РФ завершился принятием в 2010 году Консульского Устава. Разумеется, совершенствование правовых норм, затрагивающих различные аспекты консульской деятельности, продолжилось и после этого события будет продолжаться согласно требованиям времени.

Изменился не только правовой базис консульской службы — ее функции приобрели объемный характер, к традиционным добавились новые. Это вытекает из возросшей интенсивности общения нашей страны с другими членами международного сообщества. Наряду с официальными структурами активно развивают свои международные связи и контакты предпринимательские объединения, организации гуманитарного, экологического, конфессионального, культурного профиля. Характерной чертой современных международных отношений является возросшая роль гражданского общества. Эти и другие факторы расширяют рамки консульской деятельности, обусловливают увеличение нагрузки на консульскую службу, ставят перед ней задачу постоянного организационного совершенствования и информационного сопровождения, кадрового обеспечения. С этой точки зрения консульская служба РФ выглядит весьма прилично: сеть ее загранпредставительств значительно расширилась, совершенствуется организационная структура центрального аппарата, широко применяются современные информационные технологии.

Указанные процессы не могут не затронуть главного — профессионального качества консульских сотрудников всех рангов. Сегодняшняя консульская служба РФ требует высокой компетентности и с точки зрения правовой подготовки, и с точки зрения наличия технических знаний, позволяющих в полной мере использовать информационные технологии. Необходимо также овладеть всеми доступными инструментами по защите прав и интересов российских граждан за рубежом, российских диаспор, образовавшихся в последние десятилетия в самых различных странах и регионах земного шара.

В Дипломатической Академии МИД России действуют в рамках повышения квалификации курсы по подготовке дипломатов к работе в консульских загранучреждениях. Они проводятся совместно с Консульским департаментом МИД России. Практика их проведения стала подталкивать к необходимости иметь учебник, в котором бы излагались базовые параметры современной консульской деятельности Российской Федерации: организационные, правовые, основные функции и консульские действия. Первый шаг в этом направлении был сделан несколько лет назад в виде издания учебного пособия «Современная консульская служба Российской Федерации». Издание — результат взаимодействия Дипломатической академии и Консульского департамента МИД России. Многие его сотрудники участвовали в подготовке материалов, касающихся исполнения процедур по осуществлению консульских действий. Большое им спасибо! Однако основная координационная работа легла на плечи Отдела общих консульских и правовых вопросов.

С самого начала идея издания учебного пособия и его подготовка пользовались поддержкой прежнего директора Консульского департамента, а позднее посла РФ в Турции А.Г. Карлова, погибшего от рук исламского фанатика.

Жизнь подтвердила своевременность издания учебного пособия. Работа над ним создала предпосылки для подготовки полноценного учебника по современной консульской деятельности Российской Федерации.

Выражаю признательность коллегам по кафедре дипломатии и консульской службы за ценные рекомендации относительно структуры и других аспектов данного пособия. А также моим коллегам — Г.А. Геродесу, М.П. Торшину, — взявшим на себя труд рецензирования учебника. Оба они обладают большим опытом работы в консульской службе, возглавляли генеральные консульства. Поэтому их профессиональная оценка была очень важна. И слова благодарности направляю заместителю директора Департамента МИД РФ Р.Ю. Голубовскому за его замечания и предложения по улучшению и уточнению содержания некоторых глав учебника.

Проф. Клепацкий Л.Н.

Глава 1.
КОНСУЛЬСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В СИСТЕМЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Этапы и особенности формирования консульской службы России

Консульская деятельность Российской Федерации опирается на солидные исторические традиции. Несмотря на активные внешнеполитические контакты российские цари не спешили создавать за рубежом свои представительства. Зарождение института российских консулов за рубежом связывается исторически с «Великим посольством» в европейские государства Петра I под именем бомбардира Петра Михайловича. Это был 1697 г., а спустя 10 лет в Амстердаме было основано первое российское консульство «для предостережения интересов его царского величества». С некоторым временным интервалом они были открыты в Венеции, Париже, Вене, Кадике (Испания). В 1719 г. консульские представительства появились и на Востоке — в Пекине, а затем в Персии. Назначение первых консулов производилось повелением Петра I. Сначала их деятельность подчинялась Сенату и Коммерц-коллегии (вопросы мореплавания и торговли), но в 1718 г. была учреждена Коллегия иностранных дел, которой были подчинены все посольства, миссии и другие представительства Российской империи за рубежом.

В качестве самостоятельной консульская служба образуется позднее — в 1809 году. Связано это было с реформированием государственной системы управления, проведенным Александром I: коллегиальная была заменена на министерскую. В соответствии с этим «Управление государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждая составляет особое Министерство». Так в 1802 г. было образовано Министерство иностранных дел. А 3 мая (15-го по новому стилю) 1809 г. была создана «Экспедиция консульских дел», деятельность которой осуществлялась под руководством министра.

Характерной особенностью образования и функционирования консульской службы России стало то, что она с самого начала своего существования и на протяжении своей эволюции постоянно находилась в системе внешнеполитического ведомства как его структурный элемент. В связи с этим консульская деятельность выступает в качестве относительно самостоятельной и в то же время составной частью внешнеполитической деятельности государства. За рубежом консулы были подотчетны российскому посланнику в стране пребывания, ему они сообщали о событиях на местах, донесения в центр осуществлялись через посольство.

Другой особенностью консульской деятельности, присущей и деятельности консулов ряда других государств, является то, что она обслуживала мореплавание и торговлю. В регламенте Коммерц-коллегии от 3 марта 1719 г. говорилось, что она должна получать от консулов сведения о том, «как в других государствах и землях российские и чужестранные товары в цене поднимаются и низятся, также как пошлины в чужестранных делах возвышаются и убавляются, какие трактаты о коммерции между чужестранными державами поставлены и какие о морском хождении, купечестве и каперстве и прочих регламенты выданы бывают». Эти положения стали входить во все инструкции, выдаваемые первым консулам. Петр I требовал же от них не только сведений о состоянии иностранных рынков, но и осуществления коммерческих операций по продаже казенных товаров и покупке иностранных. Если не удавалось продать, то можно было менять на другие местные товары. Получается, что он трактовал консулов как торговых комиссаров в интересах государства. Поскольку консулы не всегда смекали в торговых делах, то им для успешного выполнения поручений направляли купцов, которые готовили и осуществляли торговые операции.

По сути дела, говоря современным языком, консулам вменялась информационная работа (сбор сведений), экономическая (оценка состояния иностранного рынка и с точки зрения экспорта российских товаров, и с точки зрения импорта). Торгово-экономическая деятельность должна быть не пассивной (фиксация положения на местном рынке), но активной (продвижение российских товаров на местные рынки с учетом конъюнктуры и правил, их регулирующих). Указанные элементы консульской деятельности нашли свое отражение в модифицированном, естественно, виде и в современной консульской службе. Хотя по дороге ее эволюции кое-что потерялось.

Необходимо отметить, что то, что сейчас определяется как консульское право, в России проявлялось первоначально в виде различного рода инструкций, регламентов и других документов, определяющих, как мы сейчас говорим, функции и задачи консульской деятельности. Причем с учетом специфических условий для той или иной европейской страны. А для стран Востока (азиатские страны и страны Ближнего Востока) — свои регламенты.

Однако из-за развития политических и торговых связей России с другими государствами, возрастающего количества консульских представительств за рубежом (уже в 1802 г. насчитывалось 14 Генеральных консульств, 8 консульств, 2 вице-консульства) стала формироваться объективная потребность в выработке единых требований к их деятельности.

Права и обязанности российских консульских учреждений, их функции и задачи впервые были кодифицированы в Уставе для консулов в Европе и Америке в 1820 году. На Востоке их деятельность регулировалась Торговым Уставом. А общий для всех загранконсульств Устав был утвержден только в 1893 году. В Уставе 1820 г. были учтены и обобщены нормы, ранее действующие, указания и инструкции, которые выдавались консулам при их направлении в ту или иную страну. Первично использовались нормы французского законодательства. Прежде всего они касались вопросов урегулирования споров на торговых судах. Их разбирать консул должен был в соответствии с правилами Устава французского мореходства 1681 г. «впредь до издания Устава для Российского мореходства».

В первом Уставе зарубежные консульства рассматривались скорее в качестве торговых представительств, основная их функция заключалась в помощи купцам, продвижении торговых интересов Российского государства, соблюдении «прав и выгод плаванию», оказании покровительства подданным России. Консулам было предоставлено право регистрации актов гражданского состояния, они могли выдавать свидетельства о рождении, бракосочетании, смерти. Они выступали главными посредниками в различного рода тяжбах и спорах по торговым делам.

Консулам вменялось в обязанность еженедельно отсылать в департамент внешней торговли информацию о ценах на различные товары, вексельном курсе, состоянии потребительского рынка, импорте и экспорте, о новых торговых соглашениях государства, аккредитации. Должен был делаться анализ торгово-экономической ситуации в своем округе страны пребывания. Консул обязан был способствовать возвращению на Родину русских эмигрантов, выдавать пособия неимущим русским подданным за границей, содействовать иностранцам, желающим принять русское подданство.

Обновление Устава практически всегда сопровождается введением или дополнением новых функций. В этом отношении для Устава 1858 г. характерны довольно существенные новшества, обогащающие консульскую практику того времени. Были расширены и уточнены обязанности консула по охране прав российских граждан. При этом покровительство, оказываемое российским подданным, присутствующим в консульском округе, сохраняло свое значение, как и защита интересов российского государства в области торговли и мореплавания. В обязанности консула включались также опекунство и попечительство «малолетних детей и вдов российских подданных, умерших в его округе». Ему вменялось быть поверенным в делах наследования, разрешать споры между российскими подданными. Он также регистрировал акты гражданского состояния. Существенным дополнением к обязанностям консула стало более четкое определение нотариальных функций: вводилось право на совершение нотариальных актов, удостоверение своей подписью и печатью консульства завещаний, доверенностей, верности копий, удостоверение подлинности подписей и других документов.

Устав 1858 г., сохраняя основные функции консула в сфере торгового судоходства, связанные с обеспечением «неприкосновенности всех прав, присвоенных соответствующими трактатами российскому флагу и торговле». Это, по сути, повторяло то, что консулам вменялось первым консульским уставом. Новые моменты заключались в расширении полномочий относительно экипажа торгового судна, прибывающего в место резиденции консула. Он обязан был, как говорилось в Уставе, «наблюдать за внутренним порядком на Российских торговых судах, разбирать ссоры, могущие произойти между шкипером и экипажем» и хозяином, добиваясь «прекращения их миролюбивым путем». Ну а если не получилось, то консул имел право выступать в «качестве судьи первой инстанции… сообразуясь с Российскими законами». Консулу вменялось в обязанность не допускать заключение договора о денежном займе под заклад судна или груза без согласия на то хозяина.

Расширялись Уставом полномочия консула относительно российских военных судов, их экипажей. Это касалось помощи в приобретении продовольственных товаров, ремонте судов, в общении с местными властями.

Экономические функции консула сохранялись. Устав требовал от него направлять российским властям информацию о торгово-экономической ситуации в консульском округе, отслеживать заключение местными властями новых международных договоров, следить за изменениями тарифов, пошлин, цен на продовольственные и промышленные товары, сообщать о спросе на российские товары. Иными словами, представлять торгово-экономические интересы, защищать их, содействовать торговым отношениям со страной пребывания.

МИД России в соответствии с действующими в то время законодательными актами определил перечень требований к кандидатам, желающим поступить на дипломатическую и консульскую службу. В частности, для допуска к консульскому экзамену нужно было предъявить диплом об окончании Александровского лицея или Училища правоведения, либо об окончании университетского курса по юридическому факультету. Для всех кандидатов требовалось знание французского языка (устно и письменно), для работы на Востоке — знание восточных языков, которые преподавались в Лазаревском институте в Москве, на отделении при Первом департаменте МИД и филологическом факультете Сибирского университета. Экзамены сдавались по политической экономии и консульскому праву, истории, географии и статистике. Придавалось важное значение совершенному владению русским языком и умению правильно излагать свои мысли, писать хорошим почерком.

Некоторые ограничения для дипломатических и консульских сотрудников существовали относительно их вступления в брак. Циркуляр 1857 года по МИД запрещал браки дипломатических и консульских чиновников, «не предоставивших удостоверение о том, что они сами или их невесты обладают достаточным имуществом для приличной семейной жизни». Позднее другой циркуляр МИД (1908 г.) обязывал сотрудников подавать ходатайства о вступлении в брак руководителям посольств и консульств, указывая «точные сведения об имущественном, семейном и материальном положении их невест».

Право назначать российских консулов принадлежало царю. Сообщение о назначении консула публиковалось в «Правительственном вестнике» в виде «Высочайшего повеления». После чего консул получал от правительства акт о назначении — патент, составлявшийся на русском языке с переводом на язык той страны, куда консул назначался, или на французском языке, общепринятом в то время в международных отношениях. После получения экзекватуры (согласия) государства пребывания консул приносил присягу царю, а затем приступал к своим обязанностям.

Положения консульского устава не исчерпывали всего спектра консульских функций. На практике консулам приходилось выполнять распоряжения правительства, далеко не связанные со специ­фикой консульской службы. Правящие круги России порой использовали консульский институт для разрешения международных политических проблем.

В последней четверти XIX в. экономическое развитие России характеризовалось значительным ростом промышленности, сельского хозяйства, что порождало заинтересованность в более масштабном выходе на внешние рынки. Требования к консулам повышались. Анализ их деятельности подвел к выводу, что консульские учреждения должны быть усилены за счет введения должности «коммерческих агентов министерства финансов за границей». А правила деятельности консулов были значительно дополнены. Устав 1893 г. содержал почти в два раза больше статей, чем предыдущий, — 203 против 106. К тому же он состоял из двух частей: первый раздел был общим для всех консулов, а второй — посвящен особым консульским отношениям со странами Востока (Персией, Турцией, Китаем, Кореей). В нем сохранилась статья 106 из предыдущего Устава, в которой были изложены действия консулов в чрезвычайных ситуациях.

Основные положения Устава 1893 г. во многом повторяют функции и задачи предыдущих уставов с незначительными изменениями в формулировках, но более полно изложенные. Дается также дополнительное правовое обоснование со ссылкой на соответствующие законы. Согласно Уставу консулы, находясь в ведении МИД, в то же время должны были исполнять отдельные предписания Министерства финансов.

В Уставе впервые были подробно прописаны правила назначения нештатных (почетных) консулов России. Они назначались штатными консулами в морских и речных портах подведомственного им округа с согласия российского дипломатического представительства (посольства, миссии), которому подчинялся штатный консул. Если посольство одобряло предложенную кандидатуру, оно входило в МИД с представлением об утверждении нештатного консула.

Нештатными консулами могли назначаться только лица, «пользовавшиеся уважением местных властей и жителей, и способные к исполнению консульских обязанностей». При подборе нештатного консула отдавалось предпочтение русским подданным или иностранцам, владеющим русским языком. Кандидаты на должность нештатного (почетного) консула давали в письменной форме обязательство «исправлять должность без всякого притязания на жалование или какое-либо возмездие», кроме определенного уставом.

В 1902 г., когда отмечалось 100-летие образования МИД России, за рубежом функционировали 29 консульств, 39 вице-консульств, более 300 нештатных консульских учреждений.

В 1903 г. принимается очередной Консульский устав — последний устав царской России. Устав обобщал и дополнял функции, права и обязанности российских консулов, содержащиеся в ранее принятых уставах. В нем указывалось на подчиненность консульств российским посольствам. Прилагался тариф консульских пошлин, где указывалось, что сумма всех консульских пошлин поступала в государственный доход. В уставе содержалось положение о том, что каждый российский подданный должен был лично встать на учет в российской миссии (посольстве) или консульстве, представив паспорт и объяснив цели своего путешествия и дела.

С учетом значительного роста торговых и гуманитарных связей России с иностранными государствами и необходимости многим россиянам посещать заграницу в 1903 году был издан Устав «О паспортах заграничных». Основное правило для желающих получить загранпаспорт: каждый намеревающийся отбыть за границу русский подданный, кто бы и какого бы звания ни был, обязан подать прошение местному генерал-губернатору, губернатору или градоначальнику по принадлежности и предоставить полиции свидетельство, удостоверяющее, что никакого законного препятствия к отъезду его нет. Государственные служащие получали паспорта бесплатно. Срок действия загранпаспорта — пять лет со дня выезда за границу1.

В странах своего пребывания консульские представители играли важную роль в расширении российской внешней торговли. Формально не имея политического статуса, консулы в действительности являлись довольно активными проводниками внешней политики российского руководства.

Консульские уставы 1820, 1853, 1893 и 1903 гг. позволяют выявить основные тенденции развития консульской службы. Перед I мировой войной Россия обладала широко развитой консульской сетью, которая соответствовала политическим и торговым нуждам государства и позволяла с достаточной эффективностью охранять интересы российских подданных. Сама организация консульских округов, несмотря на отдельные недостатки (в распределении консульских округов, в координации информационной деятельности консулов и др.), в целом удовлетворяла предъявляемым к ней требованиям.

После Февральской революции Временное правительство приняло в 1917 г. постановление об изменениях в Положении о МИД и структуре его центрального аппарата, на основе которой был организован департамент «консульский и распорядительный». Этот департамент сосредоточил в своем ведении различные консульские функции, часть которых относилась к компетенции других подразделений министерства.

Первым документом, регламентирующим организацию консульской службы после Октябрьской революции, стала инструкция Наркоминдел от 22 февраля 1918 г. Практически сразу же после образования РСФСР учреждаются консульства в Кобдо, Урге (Монголия), Чугучаке, Кульдже (Китай). Особое значение имело открытие в апреле 1918 г. генерального консульства РСФСР в Берлине, которое провело большую работу по учету и защите интересов русских военнопленных и гражданских интернированных лиц. К началу 1922 г. советское государство имело за границей 24 консульских учреждения.

Нормативным актом по вопросам консульской службы стал декрет СНК РСФСР от 18 октября 1918 г., который определял цели и принципы новой консульской службы. Он отменял консульский устав 1903 г., регламентировал деятельность консульских учреждений, их задачи и организацию. Следует подчеркнуть, что декрет предусматривал использование института нештатного консула. В апреле 1921 г. НКИД была разработана «Инструкция консулам РСФСР», которая существенно дополняла декрет СНК РСФСР и являлась хорошим подспорьем в практической деятельности советских консулов.

Дальнейшему развитию деятельности заграничных органов внешних сношений, в том числе консульских, расширению их правовой основы послужил декрет СНК «Общие положения о советских органах за границей» от 21 мая 1921 г. В декрете консульства РСФСР рассматривались как постоянные официальные органы правительства в иностранных государствах.

Первые нормативные акты, посвященные консульским вопросам, не столь детально регулировали вопрос о выполнении консульских функций полномочными представителями РСФСР за границей и не предусматривали создание в их составе консульских отделов. Только в отдельных случаях (например, в примечании к ст. 3 декрета СНК РСФСР от 21 мая 1921 г.) предусматривалось образование в составе советских представительств «консульских делопроизводств» — предшественников консульских отделов посольств. Новым шагом в деле создания правовой основы советской консульской службы явилось в марте 1922 г. утверждение Тарифа консульских сборов.

Накопленный со времени установления советской власти правовой опыт в консульской области нашел свое последующее нормативное отражение и закрепление в Консульском уставе СССР 1926 г., заменившем инструкции и многочисленные циркуляры по консульским вопросам. Устав действовал до 1976 г. Он охватывал широкий круг вопросов, регулирующих консульские отношения, и содержал новые нормы, предусматривающие, в частности, функции консула в отношении охраны прав и интересов советских граждан, назначение консулов, порядок обжалования действий консульских властей и их аппарата и др.

До Второй мировой войны СССР заключил ряд консульских конвенций: с Польшей (18 июля 1924 г.), с Германией (12 октября 1925 г.), Чехословакией (16 ноября 1935 г.). Кроме того, путем обмена нотами от 2 февраля 1927 г. между СССР и Швецией была достигнута договоренность о правовом положении консулов обеих стран. Отдельные положения, посвященные консульским вопросам, содержались также в договорах и соглашениях, заключенных в этот период по другим вопросам двусторонних отношений, в частности, с Финляндией (14 октября 1920 г.), Персией (26 февраля 1921 г.), Монголией, Италией (7 февраля 1924 г.).

В послевоенные годы в международном консульском праве произошли значительные изменения, что вызвало необходимость его кодификации, обобщения существующих положений и дальнейшего развития. В соответствии с резолюцией 373 4-й сессии Генассамблеи ООН Комиссия международного права изучила этот вопрос и представила проект на 16 сессии ГА ООН, которая постановила созвать международную конференцию для изучения данного проекта. В апреле 1963 г. Конференция в Вене выработала Конвенцию о консульских сношениях, затрагивающую по существу все вопросы консульских отношений между государствами. Советская страна, активно участвовавшая в ее разработке, не подписала ее по причине того, что ряд ее положений ограничивал иммунитет консульских должностных лиц и учреждений. Конвенция вступила в силу 19 марта 1967 г. Советский Союз присоединился в Венской конвенции в 1989 г.

Изменения в советском законодательстве, положения консульских конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, а также заново систематизированные в Венской конвенции нормы международного консульского права вызвали необходимость пересмотра Консульского устава 1926 г. Проект нового устава был утвержден Указом Президиума Верховного Совета СССР 25 июня 1976 г. и введен в действие с 1 сентября 1976 г.

В соответствии со сложи

...