Б.Д. Клюкин, М.И. Палладина, О.С. Колбасов

Теоретическое наследие ученых в области аграрного, земельного, природоресурсного и экологического права

Сборник научных трудов

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.4

ББК 67.407я7

Т33

Составители:

Жаворонкова Н. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»;

Шпаковский Ю. Г., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)».

В настоящем издании приведены подборки теоретических исследований, выдержки из статей, монографий, учебников Б. Д. Клюкина, М. И. Палладиной, О. С. Колбасова, имеющие важное значение для современного развития аграрного, земельного, природоресурсного и экологического права.

УДК 349.4

ББК 67.407я7

© Московский государственный юридический
университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2017

© Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. составление, 2017

© Оформление. ООО «РГ-Пресс», 2017

Введение

«Сегодня забудем мы — завтра забудут нас».

В 2016 г. Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина отмечает свое 85-летие. В период становления и развития Университета кафедра экологического и природоресурсного права играла определенную роль, традиционно занимаясь проблемами аграрного, земельного, природоресурсного и экологического права, генезис формирования которых насчитывает более чем трехсотлетнюю историю.

Достаточно заметить, что на формирование и развитие земельного права России огромное влияние оказали такие исторические события, как отмена крепостного права (1861 г.), реформы П. А. Столыпина (1906–1911 гг.), Октябрьская революция (1917 г.), современная земельная реформа (с 1990 г.). Именной Указ Петра I от 24 августа 1700 г. «Об учреждении приказа рудокопных дел» положил начало развитию горного права в России. Одним из оснований, обосновывающих выделение природоресурсного права в самостоятельную отрасль права, была исключительная государственная собственность на природные ресурсы, что потеряло актуальность после того, как в ходе реформ 90-х гг. было провозглашено многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы (ст. 9 Конституции Российской Федерации).

Как отрасли науки аграрное, земельное, природоресурсное и экологическое право сформировались во второй половине ХХ в. Важный вклад в развитие этих отраслей права в различные исторические периоды внесли ученые: П. И. Стучка, Д. С. Розенблюм, А. П. Павлов, А. Г. Гойбарг, Н. В. Гендзехадзе, Д. И. Иваницкий, И. И. Евтихеев, И. Б. Новицкий, А. А. Рускол, Л. И. Дембо, Г. А. Аксененок, Н. Д. Казанцев, А. М. Каланадзе, Е. Н. Колотинская, А. М. Турубинер, О. Д. Дубинская, Г. Н. Полянская, Л. А. Заславская, В. В. Петров, О. С. Колбасов, Б. В. Ерофеев, Н. И. Краснов, И. Ф. Панкратов, А. И. Бобылев, Г. В. Чубуков, Н. Н. Веденин, Б. Д. Клюкин, М. И. Козырь, Р. К. Гусев, М. И. Палладина и др. В разные периоды на кафедре экологического и природоресурсного права нашего Университета работали такие известные ученые, как Клюкин Б. Д., Палладина М. И., Колбасов О. С.

Палладина Мария Ильинична (1924–2014) — доктор юридических наук, кандидат экономических наук, профессор.

Мария Ильинична родилась в с. Гороховка Воронежской области. В 1943 г. она поступила в Московскую сельскохозяйственную академию, которую окончила с отличием в 1948 г. После работы в Калининградском областном управлении сельского хозяйства, а затем в одном из колхозов Московской области в 1957 г. Мария Ильинична поступила в аспирантуру ВНИЭСХ. В 1961 г. она защитила диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Распределение доходов колхозов», а в 1985 г. — диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Правовое регулирование оплаты труда в сельском хозяйстве».

М. И. Палладина имела большой стаж научной и практической деятельности.

В ее исследованиях и практической работе большое место отведено разработке концепции отказа от предусмотренного в «Примерном уставе колхоза» принципа остаточного распределения доходов колхоза по труду и замены его принципом гарантированной (денежной) оплаты труда; экономических и правовых проблем сельскохозяйственной кооперации, аренды, управления. М. И. Палладина вместе с другими учеными занималась разработкой соответствующих нормативных правовых актов и мероприятий по их реализации. Кроме того, она также принимала участие в подготовке проектов федеральных законов «О продовольственной кооперации», «О личном подсобном хозяйстве».

Марией Ильиничной Палладиной подготовлено более 150 научных работ, в том числе 4 монографии. Анализируя публикации М. И. Палладиной, ее выступления на многочисленных научно-практических конференциях, семинарах, можно сделать вывод о том, что в научной деятельности этого ученого определились три главных исследовательских направления научной деятельности:

1. Совершенствование законодательства о сельскохозяйственной кооперации.

2. Восстановление и развитие государственных и муниципальных сельскохозяйственных предприятий.

3. Сохранение государственной собственности на земли сельскохозяйственного назначения и соответственно титула постоянного (бессрочного) пользования ими за всеми субъектами, чье землепользование по действовавшему до принятия Земельного кодекса 2001 г. федеральному и региональному законодательству осуществлялось на основе указанного титула, и в первую очередь за государственными и муниципальными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.

Клюкин Борис Дмитриевич (1929–2013) — доктор юридических наук, профессор. Родился 24 сентября 1929 г. в г. Казани. В 1954 г. окончил юридический факультет Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

В 1962 г. Борис Дмитриевич защитил диссертацию на степень кандидата юридических наук в Институте государства и права Российской академии наук, а в 1973 г. после защиты диссертации в том же Институте получил степень доктора юридических наук. После окончания аспирантуры работал консультантом Юридической комиссии Совета Министров СССР, затем в Институте государства и права Российской академии наук, Института США и Канады, Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. С 1988 г. — профессор права, профессор кафедры горного права Российского государственного университета нефти и газа имени И. М. Губкина, профессор кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии (2001 г.). Во многом благодаря Борису Дмитриевичу Клюкину в России было возобновлено преподавание дисциплины «горное право».

В 1995 г. был избран действительным членом Академии горных наук России и председателем Совета Академии по горному праву. Подготовил 20 кандидатов наук.

По проблемам аграрного, экологического и горного права опубликовал около 200 статей, книг и разделов в них в стране и за границей.

Колбасов Олег Степанович (1927–2000) — доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Российской академии наук, заслуженный деятель науки РФ, член Международного экологического суда, один из основоположников науки экологического права, а также один из ведущих специалистов в области природоресурсного права.

Олег Степанович Колбасов родился 11 апреля 1927 г. в г. Чебоксары. В 1945 г., за несколько месяцев до окончания войны, он был призван в армию и служил в пограничных войсках, дислоцированных в Прибалтике. В период службы в армии (1945–1951 гг.) он поступил во Всесоюзный юридический заочный институт (ВЮЗИ, Вильнюсское отделение), который окончил с отличием в 1952 г.

В годы учебы в ВЮЗИ он начал работать следователем в Правдинской районной прокуратуре Калининградской области (1951–1952 гг.). Далее — учеба в аспирантуре Ленинградского университета (1952–1955 гг.), которая окончилась успешной защитой кандидатской диссертации, посвященной правовым вопросам работы МТС (машинно-тракторных станций).

За аспирантурой следует работа старшим преподавателем Томского государственного университета (1956–1958 гг.), затем возвращение в Ленинград на должность старшего научного сотрудника. В 1965 г. О. С. Колбасов поступает на работу в Институт государства и права Академии наук СССР (ИГПАН), где в 1968 г. защищает докторскую диссертацию, посвященную проблемам водного права.

Уже в этот период Олег Степанович активно занимается исследованием правовых вопросов охраны природы, публикует монографии и статьи, посвященные этой проблематике. В 1976 г. издается его монография «Экология: политика — право», ставшая одним из основных теоретических трудов в науке экологического права. В книге автором анализируется роль и основы государственной политики в сфере охраны окружающей среды, показан процесс возникновения и развития законодательства об охране окружающей среды.

С начала 80-х гг. Колбасов работает в должности заведующего сектором охраны окружающей среды ИГПАН. Он участвует в крупных международных конференциях по вопросам охраны окружающей среды, включая Конференцию ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1990 г.), состоит членом Комиссии по экологическому праву Международного союза охраны природы (МСОП) и членом Руководящего комитета МСОП.

С 1991 по 1994 г. О. С. Колбасов — в должности заместителя министра в Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. В 1991 г. он был избран членом-корреспондентом Российской академии наук, а в 1998 г. ему присвоено звание заслуженного деятеля науки РФ. В начале 90-х гг. его избирают членом Международного экологического суда примирения и согласия.

В течение многих лет он принимал активное участие в законотворческой работе, в последние годы жизни участвовал в подготовке проекта Водного кодекса РФ.

В 90-е гг. Олег Степанович Колбасов опубликовал ряд научных трудов, посвященных проблемам ответственности за экологический вред, праву собственности на природные ресурсы, конституционным правам граждан в области охраны окружающей среды.

Одними из его публикаций стали статьи в журнале «Государство и право» — «Завещание экологам» и «Терминологические блуждания в экологии» (1999 г.), посвященные размышлениям о будущем экологического права и обращенные прежде всего к научному сообществу.

В настоящем издании приведены подборки теоретических исследований, выдержки из статей, монографий, учебников Клюкина Б. Д., Палладиной М. И., Колбасова О. С., имеющие важное значение для современного развития аграрного, земельного, природоресурсного и экологического права.

Раздел I.
Теоретические подходы к формированию основ аграрного права профессора М. И. Палладиной

Глава 1.
Правовой режим земельных участков сельскохозяйственных товаропроизводителей

Особенность сельскохозяйственного производства заключается в том, что им занимаются не только коммерческие организации, но и иные образования, вклад которых в сельскохозяйственное производство значителен. С этих позиций остановимся на особенностях режима сельскохозяйственных земель таких организационно-правовых форм, как крестьянское (фермерское) хозяйство, личное подсобное хозяйство и некоммерческие объединения граждан.

Собственно, данным вопросам посвящены работы ученых в области аграрного [1; 2; 3; 4; 5 и др.] и земельного [6; 7; 8 и др.] права, которые рассмотрели соответствующие механизмы предоставления сельскохозяйственных земель как с позиции вещного, так и с позиции обязательственного права.

1. Для крестьянских (фермерских) хозяйств Земельный кодекс РФ устанавливает, что гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство (далее — КФХ), земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в соответствии с настоящим Кодексом федеральным законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве. В качестве такового в настоящее время выступает Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (далее — Закон № 74-ФЗ).

Однако крестьнские хозяйства как особые субъекты сельскохозяйственной деятельности возникли в массовом порядке в процессе осуществления земельной и аграрной реформ в начале 90-х гг. на основе Законов РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» и от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (в ред. от 21 марта 2002 г.), а также Земельного кодекса РСФСР (от 25 апреля 1991 г.). Всего было создано 280 тысяч крестьянских хозяйств, из которых к 1 июля 2006 г. осталось 253 тысячи; им принадлежат 25,4 млн га, или 7,3% общей площади земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных всем категориям хозяйств, средний размер их земельных участков — 101,3 га.

Указанные выше законы утратили силу, однако крестьянские хозяйства, созданные на их основе, продолжают и будут осуществлять свою деятельность в прежнем правовом статусе до 1 января 2013 г.

Крестьянские (фермерские) хозяйства по составу их членов, порядку создания, режиму имущества и другим атрибутам правового статуса, сконструированные в законах о крестьянском (фермерском) хозяйстве 1990 и 2003 г., существенно различаются.

Согласно первому закону крестьянское (фермерское) хозяйство представляет собой семейно-трудовое1 объединение (в составе одной семьи) граждан, осуществляющее производство и (или) переработку сельскохозяйственной продукции с использованием своего и (или) арендованного имущества и труда своих членов.

Крестьянское хозяйство было признано хозяйствующим субъектом, наделенным правами юридического лица (ст. 1 Закона) и становящимся юридическим лицом после его государственной регистрации (ст. 9). При этом имущество крестьянского хозяйства признавалось коллективно-долевой собственностью членов КФХ, если по их согласию не установлено иное. А земельный участок для ведения крестьянского хозяйства предоставлялся главе хозяйства на праве частной собственности.

При этом не тоько закон не обеспечивал КФХ всеми необходимыми атрибутами юридического лица (прежде всего, у КФХ отсутствовало обособленное имущество как важнейший признак юридического лица), но и нормы ряда иных отраслей законодательства (налоговое, административно-процессуальное и др.) исходили не из статуса КФХ как юридического лица, а из права собственности на земельный участок и имущество граждан — членов КФХ. Это давало основание для высказанного в научной литературе непризнания КФХ юридическим лицом.

Крестьянские хозяйства создавались по правилам одного из двух вариантов:

1) путем выхода из реорганизуемых колхозов и совхозов работающих в них граждан и проживающих с ними членов семьи — пенсионеров с выделением в натуре земельных участков, площадь которых соответствовала сумме земельных долей каждого, а также имущества (техники, животные и т. п.), по стоимости составляющего сумму имущественных паев членов семьи;

2) предоставлением земельного участка гражданину, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство совместно с членами семьи и обладающему необходимой профессиональной подготовкой, из фонда перераспределения земель, который формировался в срочном порядке в свете Закона «О земельной реформе» (1990 г.) путем изъятия излишков землепользования колхозов и совхозов, образовавшихся после введения в них коллективно-долевой собственности граждан на основе установленных среднерайонных норм бесплатного предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, а также изъятия у колхозов и совхозов 10% пашни согласно постановлению Правительства РФ от 13 апреля 1991 г.

Порядок предоставления земельных участков в обоих случаях был упрощенным, основанным на заявлении гражданина, претендующего стать главой КФХ с указанием будущих членов КФХ — в составе членов одной семьи, площади и местоположения испрашиваемого земельного участка. Никакого соглашения или иного учредительного документа не требовалось. Решение уполномоченного органа и соответствующие оформленные правоустанавливающие документы на земельный участок являлось юридическим основанием для регистрации КФХ.

В силу указанных коллизий Закона 1990 г. крестьянское хозяйство не могло иметь место в гл. 4 ГК РФ среди организационно-правовых форм юридических лиц, и поэтому для вновь создаваемых КФХ ГК РФ был установлен статус индивидуального предпринимателя без образования юридического лица в лице главы крестьянского хозяйства (ст. 23 ГК РФ). При этом право на имущество КФХ признавалось вполне обоснованно не общей долевой, а общей совместной собственностью граждан — членов КФХ (при возможности выбора членами КФХ иной разновидности права собственности). К тому же в состав объектов имущества вошли земельные участки (ст. 257 ГК РФ), что устранило существенные противоречия Закона. С таким правовым статусом КФХ, в том числе с правовым режимом общей совместной собственности членов КФХ на земельный участок и иное имущество, создавались крестьянские хозяйства с 1 января 1995 г. до второй половины 2003 г. (до принятия Федерального закона № 74-ФЗ).

В последующие годы крестьянские (фермерские) хозяйства создавались уже в рамках по существу третьей правовой модели, сконструированной Законом № 74-ФЗ как объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии. Членами такого фермерского хозяйства могут быть: супруги, их родители, дети, братья, сестры, внуки, а также дедушки и бабушки каждого из супругов, но не более чем их трех семей. Кроме того, Закон дозволяет членство в фермерском хозяйстве граждан, не состоящих в родстве с главой фермерского хозяйства, в пределах пяти человек.

Очевидно, что по членскому составу фермерское хозяйство, созданное согласно Закону № 74-ФЗ, не является ни моносемейно-трудовым объединением, как по закону о КФХ 1990 г., ни организационно-правовой формой индивидуального предпринимательства, как по ст. 23 ГК РФ. Это — новое образование полисемейного типа, далеко не адекватное традиционной модели крестьянского хозяйства, исторически сложившейся в дореволюционной России и за рубежом.

В таком фермерском хозяйстве априорно не могут состояться доверительные отношения, монолитность интересов членов хозяйства, равенство возможностей их участия в формировании имущества и в деятельности фермерского хозяйства.

В связи с этим спорна норма Закона (ст. 6) о том, что имущество фермерского хозяйства, в том числе земельный участок, принадлежит его членам на праве общей совместной собственности, хотя и допускается установление по соглашению общей долевой собственности. Наоборот, для такого фермерского хозяйства адекватна именно долевая собственность на имущество. Подтверждением тому служит установленный Законом особый порядок создания фермерского хозяйства (ст. 4), основанный на заключении соглашения между собой граждан, изъявивших желание создать фермерское хозяйство, в котором прописывается членский состав, в том числе глава хозяйства, их права и обязанности, порядок формирования имущества, распределения продукции и доходов и т. п., то есть по существу все правила, обычно составляющие содержание правового статуса любой предпринимательской организации, а отнюдь не характерные для «классического» (моносемейного) крестьянского хозяйства.

В настоящее время крестьянские хозяйства могут создаваться и расширяться на земельных участках, полученных путем:

a) предоставления их из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в том числе в фонде перераспределения земель;

b) выделения земельных участков в натуре в счет земельных долей, право собственности на которые предоставлены при приватизации земель сельскохозяйственных коммерческих организаций;

c) приобретения земельных участков в собственность или в аренду у собственников земельных участков.

Порядок предоставления для ведения КФХ земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определен в ст. 34 ЗК РФ и ст. 12 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», который предусматривает:

1) подачу гражданами в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления заявления с указанием цели использования земельного участка; его предполагаемые размеры, обоснованные числом членов КФХ, его специализацией; испрашиваемое право (собственность за плату или бесплатно или аренды на определенный срок); к заявлению должно быть приложено соглашение членов КФХ;

2) орган местного самоуправления на основании заявления либо обращения органа государственной власти с учетом зонирования территорий в месячный срок утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте, с тем чтобы заявитель обеспечил за свой счет выполнение кадастровых работ, подготовку документов в соответствии с требованиями Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» и обратился с заявлением об осуществлении кадастрового учета земельного участка;

3) указанный уполномоченный орган в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта принимают соответствующее решение и направляют заявителю его копию с приложением кадастрового паспорта;

4) в недельный срок после принятия решения заключается договор купли-продажи или аренды.

Закон (п. 4 ст. 12) воспроизводит формулу ст. 34 ЗК РФ о праве органа местного управления или органа государственной власти принимать решения о платном или бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Эта норма в определенной степени корреспондируется с нормами ст. 28 ЗК РФ, согласно которым предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату, а бесплатно это возможно лишь в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов России. Однако ст. 28 и 34 ЗК РФ носят общий характер, безотносительно к категории земель. Между тем, режим земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения установлен Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Статья 10 данного закона устанавливает жесткое правило: земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах).

Таким образом, исходя из приоритетности Федерального закона № 101-ФЗ как специального закона, легитимность нормы ст. 12 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, предоставляющей правовую возможность граждан получить бесплатно земельный участок для ведения КФХ, представляется сомнительной.

Не действующей оказалась и ст. 33 ЗК РФ, согласно которой максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства бесплатно устанавливаются федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, применительно к землям, находящимся в собственности соответственно Р

...