Оглавление

1. Управление твердыми отходами в субъекте федерации
2. Введение
3. 1. Теоретические аспекты управления твердыми отходами
   1. 1.1 Значение твердых отходов в хозяйственной деятельности человека
   2. 1.2 Управление твердыми отходами — проблемы понятийного аппарата и категорийного определения
   3. 1.3 Зарубежный опыт управления твердыми отходами
4. 2. Анализ деятельности в сфере управления твердыми отходами в субъекте РФ
   1. 2.1 Практика управления твердыми отходами на региональном уровне РФ
   2. 2.2 Организационные и правовые аспекты управления твердыми отходами в Еврейской Автономной области
   3. 2.3 Проблемы современного управления твердыми отходами в Еврейской Автономной области
5. 3. Совершенствование процесса управления твердыми отходами
   1. 3.1 Проблемы организации и оценки управления твердыми отходами в Еврейской АО
   2. 3.2 Методические подходы в оценке управления твердыми отходами на территории: российский и международный опыт
6. Заключение
7. Список использованных источников и литературы
8. Приложения
   1. Приложение А. Применение зарубежного опыта управления твердыми отходами на региональном уровне РФ
   2. Приложение Б. Перечень директивных документов, регулирующих деятельность по обращению вторичного сырья
   3. Приложение В. Выписка из Федерального классификационного каталога отходов, утвержденного Приказом МПР России от 02.12.2002 №786
   4. Приложение Г. Классификатор работ и услуг по виду деятельности «Эксплуатация инженерной инфраструктуры городов и других населенных пунктов» (выдержки)
   5. Приложение Д. Перечень наименований работ и услуг, осуществляемых в ходе эксплуатации инженерной инфраструктуры городов и других населенных пунктов (подлежащих включению в ОКДП для раскрытия полного состава работ и услуг по данному лицензируемому виду деятельности) (выдержки)
   6. Приложение Е. Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации
   7. Приложение Ж. Перечень целевых статей функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации
   8. Приложение И.
   9. ПРИЛОЖЕНИЕ К. Образование, использование и обезвреживание отходов производства в ЕАО
   10. Приложение Л. Места санкционированного хранения в ЕАО

Автор: Назаров Азер Искендерович

Рецензенты: Н. С. Волостнов, д.э.н., профессор кафедры экономики и менеджмента ФБОУ ВПО «ВГАВТ»; А. М. Озина, д.э.н., профессор, зав. кафедрой экономической теории НИУ РАНХиГС

Управление твердыми отходами в субъекте федерации

Монография посвящена анализу методических подходов в сфере управления муниципальными твердыми отходами. На базе обширных эмпирических данных описана практика имплементации интегрированной системы управления твердыми отходами в России и за рубежом. Особое внимание уделено несоответствиям теоретического материала, принятого в обращение в России и мире. В частности впервые дается определение с учетом российских реалий таким устойчиво применяемым в международной практике сочетаниям, как: «вейст-менеджмент» (от англ. «waste management»), «муниципальные отходы», «комплексная система муниципального вейст-менеджмента» и пр.

При анализе системы управления отходами уделено основное внимание трем ключевым источникам экономических изменений: демографии, объему знаний и институтам, каждый из этих источников оказывает влияние на эффективность функционирования в целом.

В монографии дается обоснование единых базовых критериев, показателей эффективности управления твердыми отходами, по техническому и нетехническому кейсу.

Рост экономической эффективности управления твердыми отходами возможен только при увеличении производительности системы, что требует развитой системы мониторинга и оценки эффективности каждого элемента системы управления твердыми отходами как ключевого инструмента принятия решений. Впервые на базе теории создания ценности проведен анализ на примере одного из российских регионов, Еврейской Автономной области, эффективности управления твердыми отходами для конечного потребителя — жителя муниципального образования.

В монографии доказывается необходимость кооперирования стейкхолдеров в рамках системы управления отходами, перечень которых на базе единой методики унифицирован и расширен, в том числе с учетом рекомендаций ООН.

Введение

Посвящается моим учителям

Одна из наиболее обсуждаемых проблем современной экономики — необходимый человечеству компромисс между экономическим развитием и сохранением окружающей среды.

В прошлом плата за неэффективное использование природных ресурсов обычно не была для человеческой цивилизации важнейшим сдерживающим фактором, потому что эксплуататорский «предельный» подход позволял открывать в еще не слишком заселенном мире новые ресурсы. Привычка рационально использовать природные ресурсы формируется с трудом; еще труднее примирить ее с преобладающими в мире бизнес-моделями. Поэтому ООН предлагает рассматривать проблему дефицита ресурсов и экстернализируемых издержек как сдерживающие факторы, которые нуждаются в продуманном управлении в интересах всего общества. Это подводит нас к сложной и многогранной проблеме эффективного использования ресурсов и его экономических преимуществ. Многое из описываемого нами здесь имеет отношение к эффективному использованию ресурсов на производстве, однако это также касается и устойчивого потребления как части уравнения, характеризующей спрос, особенно применительно к продовольствию.

Ключевое понятие для формулировки проблем, с которыми мы сталкиваемся при переходе к ресурсоэффективной экономике — устранение зависимости от ресурсов. После того, как рост мировой экономики натолкнулся на естественные ограничители, задача преодоления зависимости процесса создания экономических ценностей от использования природных ресурсов и его воздействия на окружающую среду стала неотложной. Последние события указывают на умеренную тенденцию относительного ослабления этой зависимости, которое является реакцией на нехватку сырья и повышение цен на него. Однако главная задача сегодня, когда мы начинаем жить в условиях ограниченности ресурсов и выбросов углерода, состоит в полном устранении зависимости экономического роста от потребления материалов и энергоресурсов. Для решения этой задачи в данном разделе рассматриваются резервы повышения эффективности в отраслях экономики, где материалоемкость особенно высока.

Традиционные экономические показатели, такие, как ВВП и другие агрегированные макроэкономические показатели, могут давать неправильное представление об эффективности экономики, в том числе в связи с тем, что эти показатели не отражают отрицательного влияния производства и потребления на природный капитал. Истощая природные ресурсы или снижая способность экосистем выполнять свои полезные функции, такие, как снабжение продовольствием, регулирование и удовлетворение культурных потребностей, экономическая деятельность нередко сопровождается обесценением природного капитала. Недостаточные альтернативные инвестиции или уменьшение природного капитала до критического уровня, исключающего оказание экономически значимых или жизненно важных экосистемных услуг, может воспрепятствовать будущему росту.

Изменение запасов ресурсов можно оценить в деньгах и отразить на национальных счетах, что и делается в настоящее время в ходе разработки Системы эколого-экономического учета (SEEA, System of Environmental and Economic Accounting) Статистическим отделом Секретариата ООН, а Всемирный банк может учитывать это изменение при расчете скорректированных чистых национальных сбережений. Рост использования этих добавочных показателей, включая чистый внутренний продукт и истинные нормы сбережения, позволил бы получить более точное и реалистичное представление об объемах производства и общем инклюзивном богатстве, включая запасы материального, человеческого и природного капитала.

«Зеленый» сценарий развития экономики характеризуется инвестированием в запасы возобновляемого природного капитала, такие, как рыбные ресурсы, леса и почвы, и восстановлением этого капитала. Запасы не возобновляемых ресурсов, таких как ископаемое топливо, исчерпываются медленнее благодаря повышению эффективности их использования и разработке возобновляемых заменителей. Это создает основу для устойчивого роста доходов в средне- и долгосрочной перспективе.

Повторное использование материалов и получение энергии из отходов становятся все более прибыльными, и эта тенденция будет сохраняться, поскольку отходы становятся все более ценными ресурсами.

Из отходов можно производить пригодную для продажи продукцию, например, электроэнергию; емкость рынка электроэнергии, произведенной из отходов уже в 2008 году оценивалась в 20 млрд. долларов США, а к 2014 году, по прогнозам, она увеличится еще на 30%. [123]

Правительство разработало ряд мер, направленных на улучшение экологической ситуации в стране. 16 февраля 2012 Правительство РФ одобрило проект основ государственной политики в области экологического развития России до 2030 года. В проекте, предложенным Министерством природных ресурсов и экологии, говорится, что экологическая ситуация в РФ «характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой хозяйственной деятельности» [155].

При этом очевидно, что отходы в массе своей производятся на конкретной территории, относимой к тому или иному муниципальному образованию, качество управления которым и определяет в соответствие с положения ФЗ №131 «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» [15] уровень эффективности в постоянном решении данной проблемы, учитывая ее непреходящий характер и, как было отмечено, постоянной тенденцией к усложнению.

Качество управления зависит от многих факторов, но крайне важно при этом понимание системы, которая во многом определена существующим законодательством, однако в недостаточной степени насыщена методически. Системные субъекты в сфере управления отходами, как частный пример нашего интереса в рамках данного исследования, имеют отношения более нормативные и неполные вследствие прежде всего нехватки положительной практики и опыта, имплементированного из других, в том числе иностранных территорий. Возможность актуализации потенциальных реально действенных методов управления во многом отнесена к способности реципиентов — участников системы в восприятию, и определенных ответственных структур к интенсификации данного воздействия, его качественного и количественного наполнения. В соответствии с Письмом Росстроя от 1 августа 2005 года N ЮТ-3309/03 «О ФГУП «Федеральный центр благоустройства и обращения с отходами» («ФЦБОО») [71], а также Федеральное государственное учреждение «Научно-исследовательский центр по проблемам управления ресурсосбережением и отходами» («НИЦПУРО») в соответствие с распоряжением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. №1744-р [43] ответственны за разработку методик обращения с отходами на территории РФ. Также функционирует ряд отраслевых информационных порталов, выходят периодические специализированные журналы.

Однако, до сих пор не принято общее понимание объекта, по поводу которого возникают отношения в рамках системы управления отходами, ввиду реализации положения федерального законодательства в части местного самоуправления. Формально не легитимизовано понятие «муниципальные отходы». Отсутствуют либо неоднозначны дефиниции терминов «муниципальные твердые отходы», «поток муниципальных отходов», «управление отходами», «комплексная система управления муниципальными отходами» реальность которых очевидна и теоретически логически необходима в условиях требований ФЗ №131. Следует сказать о необходимости четкого разграничения методов управления отходами для больших и малых городов, а также сельских территорий, также не получившего должно внимания со стороны российских экспертов.

Необходимость формирования корректного представления о потенциале конкретной территории и особенностях функционирования в ее рамках субъектов и по поводу единственно определенного объекта их деятельности позволяет сформировать наиболее последовательно цели и задачи развития, и отследить их достижение, основываясь на общем базисе ключевых индикаторов, показателей качественного и количественного изменения в рамках процесса развития. Перечень последних также не принят в рамках исследований экспертов обозначенных ранее ответственных учреждений. В целом, актуален широкий перечень обозначенных проблем.

Ставя перед собой цель — дать анализ состояния и определить пути совершенствования системы управления твердыми отходами в субъекте федерации, мы проанализировали теоретические аспекты управления твердыми отходами, представив богатый опыт России и стран других регионов мира, и на материалах Еврейской Автономной области определили прикладные аспекты управления твердыми отходами.

Теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных авторов в области управления твердыми отходами (А. М. Захаров, Б. А. Мелютин, Л. В. Харламов, В. С. Фридланд, А. К. Голубин, Р. М. Коган, В. В. Арбузов, С. Н. Бобылев и др.) и муниципального менеджмента (В. В. Миндогулов), а также работы ряда зарубежных авторов в области управления отходами (C.P. Lewcock, J. Bernstein, J.D. Donahue и др.).

Недостатки российской практики управления представлены как следствие асимметрии информации и ввиду данного обстоятельства могут быть, по мнению автора, значительно компенсированы. При этом результаты выполненного исследования и рекомендации, высказанные в работе, могут быть использованы в рамках общей теории государственного регулирования экономики, муниципального менеджмента и экономики экологии и природопользования. Материалы могут быть полезны при разработке и реализации программных мероприятий по решению проблем управления твердыми отходами, и адресованы как органам власти местного и регионального уровня, так и представителям бизнеса и общества.

1. Теоретические аспекты управления твердыми отходами

1.1 Значение твердых отходов в хозяйственной деятельности человека

Сегодня над проблемой повышения эффективности управления твердыми отходами (ТО) во всем мире трудится множество высококлассных специалистов, ведь процент населения, не имеющего доступа к качественным санитарным услугам, продолжает оставаться высоким (рис. 1.1). Исследовательские центры, действующие во всех частях света, демонстрируют разнообразие технологий и подходов к решению общей проблемы. При этом специфика региона оказывает значительное влияние на эффективность реализуемых проектов, представляется, что даже разрабатываемая специалистами ЮНЕП и Всемирного банка методология управления отходами имеет широкое поле вариаций.

Рисунок 1.1 Население, не имеющее доступа к качественным санитарным услугам (%) [123]

Одна из наиболее обсуждаемых проблем современной экономики — якобы необходимый человечеству компромисс между экономическим развитием и сохранением окружающей среды. В этом разделе мы проанализируем примеры альтернативных путей дальнейшего развития, характеризуемые лучшей взаимодополняемостью материального, человеческого и природного капитала.

Для исследования глобальных эффектов перевода мировой экономики на «зеленые» рельсы ООН было проведено моделирование с целью анализа влияния на макроэкономику ежегодного инвестирования 2% мирового ВВП в ближайшие десятилетия на цели «озеленения» экономики и на цели обычного развития. Учитывая значительный потенциал снижения затрат и приоритетность вопросов изменения климата в мировой политике было решено, что примерно половина инвестиций в «зеленые» технологии должна пойти на повышение энергоэффективности, в частности, коммунального хозяйства, промышленности и транспорта, а также на развитие возобновляемых источников энергии. Остальные инвестиции направляются на улучшение утилизации отходов, инфраструктуры общественного транспорта и в ряд секторов, основанных на использовании природного капитала, таких как сельское хозяйство, рыболовство, лесное хозяйство и водоснабжение. [123]

«Зеленый» сценарий предусматривает ежегодное инвестирование примерно 1,3 трлн. долл. США. Там же показано, как это распределение инвестиций соотносится с различными оценками потребности в капиталовложениях для достижения соответствующих политических целей, таких как уменьшение к 2050 году вдвое выбросов CO2, связанных с энергетикой, или сокращение к 2030 г. вырубки лесов на 50%. Этот сценарий «зеленых» инвестиций сравнили со сценарием обычного развития, воспользовавшись глобальной версией имитационной модели Threshold 21 (T21). Эта модель, обычно применяемая для анализа развития экономики страны и эффективности стратегий снижения бедности на национальном уровне, непосредственно учитывает зависимость материального производства от природных ресурсов. Эта ее особенность помогает выявить средне- и долгосрочные последствия, которые разумное управление этими ресурсами имеет для состояния экономики и общества, а также для будущего благосостояния и процветания. [123]

Рисунок 1.2 Разница в процентах между отдельными показателями в сценарии «озеленения» экономики и в сценарии «обычного» развития [123]

Проведенные расчеты позволили сделать следующие выводы: сценарий инвестирования в «озеленение экономики» 2% мирового ВВП обеспечит в 2011—2050 гг., по крайней мере, такие же темпы долгосрочного роста, что и сценарий обычного развития, и одновременно позволит избежать значительных рисков, связанных с изменением климата, ростом дефицита воды и утраты экосистемных услуг.

Даже если не учитывать потенциальное негативное воздействие изменения климата или утраты многих экосистемных услуг, мировой экономический рост в сценарии обычного развития будет, тем не менее, сдерживаться растущим дефицитом энергетических и природных ресурсов. Даже при весьма консервативных допущениях сценарий «зеленых» инвестиций позволяет добиться более высоких годовых темпов роста в течение 5—10 лет и увеличивает запасы возобновляемых ресурсов, необходимых для развития мировой экономики. Способствуя росту инвестиций в ключевые экосистемные услуги и развитие с низким уровнем выбросов углерода, подобный экономический рост в меньшей степени сдерживается собственным воздействием на окружающую среду, что подтверждается существенным уменьшением экологических последствий в глобальном масштабе.

Принятие «зеленых» мер как на стороне спроса, так и на стороне предложения позволит в ближайшие десятилетия замедлить рост цен на энергоресурсы, уменьшив уязвимость мировой экономики к возможным скачкам этих цен и создав условия для стабильного экономического роста. По прогнозам, среднегодовая экономия на капитальных расходах и расходах на топливо в производстве электроэнергии в «зеленом» сценарии составит в 2010 — 2050 гг. около 760 млрд. долл.

Занятость в сфере управления отходами и их утилизации будет расти в связи с ростом количества отходов, обусловленным ростом населения и доходов, хотя в этом секторе и существуют значительные проблемы, связанные с отсутствием достойных рабочих мест. Утилизация во всех ее видах уже обеспечивает занятость для 12 млн. человек всего лишь в трех странах (Бразилии, Китае и Соединенных Штатах) [123] Сортировка и обработка утилизируемых материалов обеспечивает в 10 раз больше рабочих мест, приходящихся на одну тонну, чем захоронение отходов на полигонах или их сжигание. В сценариях «зеленого» инвестирования прогнозируемый рост количества рабочих мест в отрасли утилизации отходов, увеличивается на 10% по сравнению с текущими тенденциями. Однако существует нечто более важное, чем дополнительный потенциал занятости в области управления, повторного использования и утилизации отходов, а именно возможность и даже необходимость улучшения рабочих мест в этом секторе. Для того чтобы рабочие места были подлинно «зелеными», они должны отвечать требованиям достойной работы, в том числе по таким критериям, как зарплата не ниже прожиточного минимума, устранение детского труда, охрана труда и безопасность, социальная защищенность и свобода создания ассоциаций.

Улучшение рабочих мест желательно и необходимо как по социальным, так и по экологическим соображениям.

Устранение зависимости количества отходов от экономического роста и повышения уровня жизни — важнейший фактор повышения ресурсоэффективности.

Нынешние уровни отходов сильно связаны с доходами. Ожидается, что в связи с повышением уровня жизни и доходов человечество будет генерировать в 2050 году более 13,1 млрд. тонн отходов — примерно на 20% больше, чем в 2009 году. [123] Более высокая эффективность использования и восстановления ресурсов, обеспечиваемая разумной государственной политикой, может уменьшить объем отходов, связанных с повышением уровня жизни, и устранить будущую ответственность.

Рисунок 1.3 На пути к зеленой экономике: две задачи [123]

Объем предстоящей работы по восстановлению отходов действительно велик, поскольку сегодня только 25% всех отходов регенерируются или утилизируются, при этом емкость мирового рынка отходов, от сбора до утилизации, оценивается в 410 млрд. долларов в год.

Рисунок 1.4. Зависимость между ВВП на душу населения и количеством твердых городских отходов на душу населения [123].

Государственное регулирование и политика в области ценообразования призваны сыграть важную роль в том, чтобы и промышленность, и потребители встали на путь более эффективного использования ресурсов. Как в развитых, так и в развивающихся странах особенно остро стоит проблема утилизации отходов электрического и электронного оборудования (э-отходов), содержащих новые и сложные по составу опасные вещества. Улучшения, возможные благодаря «зеленой» экономике, привели бы к почти стопроцентной утилизации э-отходов при том, что сегодня этот показатель составляет, согласно оценке, 15%. В мировом масштабе в сценарии «зеленых» инвестиций степень утилизации в 2050 году могла бы втрое превысить аналогичный показатель, прогнозируемый для «коричневой» экономики, при этом количество отходов, предназначенных для захоронения, уменьшилось бы более чем на 85%.

Очевидны и преимущества для климата: выбросы метана из захоронений отходов, прогнозируемые на 2030 год, можно было бы уменьшить на 20 — 30% без каких-либо затрат и на 30 — 50% — с затратами меньше 20 долларов США/тонну экв. CO2/год.

Рыночные инструменты, такие, как разрешения с правом продажи, позволяют преодолеть «экономическую незаметность природы» и все шире применяются для решения широкого круга проблем окружающей среды. В противоположность налогам, которые устанавливают цену на загрязнение и затем позволяют рынку самому определить уровень загрязнения, схемы предоставления разрешений с правом продажи, включая схемы с установлением предельного уровня и торговлей невыбранными квотами (cap-and-trade), сначала определяют общий допустимый уровень загрязнения, а затем предоставляют открытому рынку возможность определить цену. Например, в положениях Киотского протокола предусмотрено предоставление странам возможности торговать нереализованными выбросами. В общей сложности в 2009 году было продано квот на выброс 8,7 млрд. тонн углерода общей стоимостью 144 млрд. долл. США150.

Рынки, на которых установлена «плата» за предоставление экосистемных услуг, могут оказывать влияние на решения о землепользовании, позволяя владельцам земли получать более полный доход от соответствующих экосистемных услуг. В настоящее время платежи, предусмотренные системами платежей за экосистемные услуги (PES, Payments for Ecosystem Services) — т.е. за такие услуги, как сокращение выбросов углерода, повышение биоразнообразия и улучшение пейзажей — оцениваются в сотни млн. долларов. При этом сами такие системы существуют как на местном, так и на национальном и даже мировом уровне.

Таким образом, конкретные политические возможности для перехода к «зеленой» экономике не только существуют, но и реализуются во многих странах по всему миру. Правительства, своевременно принимающие меры для создания условий, способствующих переходу к «зеленой» экономике, не только поддерживают подобный переход, но и стараются извлечь из него максимальную выгоду

1.2 Управление твердыми отходами — проблемы понятийного аппарата и категорийного определения

Ввиду отсутствия в российской нормативной практике дефиниции понятия «управление отходами», а также устойчивой тенденции подмены в литературе ее содержательной стороны дефиницией термина «обращение отходов»[1], в данной работе будет использовано определение, предложенное в рамках Программы ООН по защите окружающей среды (ЮНЕП). Прежде, однако, обратимся к материалам The Inter-American Development Bank, позволяющим получить представление об общих тенденциях для крупнейших мировых институтов при определении содержательной стороны вопроса управления твердыми отходами (ТО): «Управление твердыми отходами — ответственность местных властей. Однако локальная имплементация экономических инструментов нуждается в поддержке национальной политики. Прежде всего, местные власти не имеют достаточно полномочий, чтобы устанавливать налоги и определять какие инструменты окажутся для них наиболее экономически эффективны[2]. Кроме того, местные правительства политически очень чувствительны к любому росту сборов или налогов с их избирателей, кроме случаев, когда они относятся к каким-либо национальным директивам. Наконец, так как часто местные правительства зависят от поддержки центрального бюджета, они могут иметь ограничения в части фискальной политики или модификаций действующих правил»[3]. Таким образом, «…в первую очередь акцент… следует сделать на том, что управление твердыми отходами относится к городским условиям. Города могут быть небольшими, сообществами средних размеров или большими столичными областями. В некоторых случаях технологические аспекты могут быть экстраполированы в отношении сельских районов»[4]. В зависимости от условий городской среды в мировой литературе принято выделять соответствующий тип управления твердыми отходами, но ключевым для нас является фактическое отнесение данного вопроса повсеместно (не исключая влияния «центра») к группе «местных». В специальной литературе и финансовых документах крупнейших институтов, таких как, например, ООН (ЮНЕП) и The World Bank, принято и устойчиво «циркулирует» при обсуждении вопросов окружающей среды даже на уровне государственной политики термин «Municipal solid waste management», — «Управление твердыми отходами на муниципальном уровне» (транскрибируя термин, можно также записать как «вейст-менеджмент», по аналогии с ранее заимствованными из иностранной речи возможна каверизация) — планирование и имплементация системы обработки твердых муниципальных отходов[5]». Обращаясь к материалам рабочей группы по вопросам загрязнения городской среды The World Bank обнаруживаем более развернутую формулировку данного понятия: «Управление твердыми отходами на муниципальном уровне (муниципальный вейст-менеджмент твердых отходов — MSWM — municipal solid waste management) относится к сбору, транспортировке, обезвреживанию, переработке, восстановлению ресурсов, и окончательному удалению твердых отходов, сгенерированных на городской территории. Муниципальный вейст-менеджмент в основном относится к сфере ответственности местных органов власти и представляет собой комплекс услуг, включающий соответствующие организационные, технические, и управленческие возможности и кооперацию между множеством домохозяйств как в частном, так и общественном / государственном секторе. Управление твердыми отходами на муниципальном уровне охватывает: накопление и сбор отходов, уборку улиц и дорог, транспортировку твердых отходов, окончательное удаление твердых отходов и восстановление ресурсов. Муниципальный вейст-менеджмент также включает обслуживание и ремонт оборудования, управление финансами, некоторые административные функции, такие как: маршрутизация, планирование и учет, управление кадрами и их развитие, и стратегическое планирование муниципального вейст-менеджмента. В основном, этот функционал включен в юрисдикцию муниципалитетов, но частный сектор часто работает с домохозяйствами и отходами крупной промышленности, медицинских учреждений и крупных офисных комплексов»[6].

При этом, также следует понимать, что представляют собой муниципальные отходы (далее здесь же): «Понятие „муниципальные твердые отходы“ относится к отходам, возникающим в процессе деятельности домохозяйств, коммерческих организаций, промышленных предприятий и общественных институтов на городской территории. Муниципальные твердые отходы охватывают все те отходы, которые нельзя отнести к ни сбросам сточных вод, ни к атмосферным выбросам. Твердые отходы могут быть полутвердые, твердые, или даже жидкие, и в основном воспринимаются в общественном сознании как относящиеся к ответственности муниципалитета в части сбора и удаления их. Категории муниципальных твердых отходов включают: отходы домохозяйств, дворовые отходы, отходы коммерческих организаций, общественных институтов, отходы строительства и сноса, уборки улиц и технического обслуживания, мертвые животные, крупногабаритные отходы, заброшенные автомобили и остатки санитарии»[7]. Однако данное определение следует дополнить, т. к. ЮНЕП исходит при определении содержательной стороны термина «муниципальные твердые отходы» из того, что «муниципальные твердые отходы — это все отходы, сгенерированные на территории, за исключением промышленных и сельскохозяйственных. Иногда включают отходы строительства и сноса и другие особые отходы, которые могут быть включены в поток муниципальных отходов. В основном к твердым муниципальным отходам не относятся опасные отходы, за исключением случаев, когда они включены в поток муниципальных отходов. Иногда определение обозначает все твердые отходы, которые городские власти принимают на своем уровне ответственности для управления определенным способом»[8]. Таким образом, следует учитывать специфику потока муниципальных отходов, т.к. согласно данным подходам базовым принципом при определении группы твердых муниципальных отходов не является даже их физическое состояние или источник происхождения, а единственно — имеют ли они отношение к данной территории и воспринимаются ли они в общественном сознании, что также может быть подтверждено позицией власти, как область ответственности городских властей.

«Понимание отношений между ключевыми темами (вейст-менежмента) является базовым элементом успешного достижения комплексного вейст-менеджмента — один, общий подход к управлению отходами в крупных и малых городах или регионе»[9].

«Комплексный вест-менеджмент это основа, точка отсчета, для проектирования и имплементации новой системы управления отходами и для анализа и оптимизации существующих систем. Комплексный вейст-менеджмент основан на концепте о том, что все аспекты системы управления отходами (технические и нетехнические) должны быть анализированы совместно.

Иерархия вейст-менеджмента — ключевой элемент комплексной системы управления твердыми отходами (ISWM — Integrated Solid Waste Management).

Иерархия вейст-менеджмента — широко распространенный элемент национальной и региональной политики и часто рассматривается как самый фундаментальный принцип современной практики управления ТО на муниципальном уровне. Иерархия распределяет операции вейст-менеджмента в зависимости от положительных эффектов для окружающей среды и энергетики. Практически все страны имеют одинаковую иерархию… в последовательности от более высокого приоритета».[10] Согласно методике ЮНЕП ее можно представить так: предупреждение образования отходов и сокращение общей суммы генерируемых отходов; сокращение токсичных и опасных отходов; повторное использование в существующем виде восстановленных из потока отходов материалов; переработка, компостинг или восстановление материалов для прямого или косвенного использования в производстве новой продукции; восстановление энергии путем сжигания, анаэробного перегнивания или подобных процессов; сокращение объемов отходов, направляемых на захоронение; удаление ТО безопасным для окружающей среды способом, преимущественно на полигоны [161][11].

Таким образом, «комплексная система муниципального вейст-менеджмента включает некоторые или все из нижеследующих видов деятельности: политические установки; разработка и исполнение регулирующих положений; планирование и оценка мероприятий ИСУО системными дизайнерами, пользователями и другими заинтересованными сторонами; использование знаний о характеристиках отходов для подстройки систем к типам генераторов отходов; ручная обработка отходов и подлежащих восстановлению / переработке отходов, включая сепарацию, сбор, компостинг, сжигание и захоронение; сбыт вторичного сырья брокерам или конечным пользователям для производственных или коммерческих целей; разработка учебных программ для рабочих ИСУО; популяризация информации и разработка образовательных программ; определение финансовых механизмов и системы возмещения затрат; установление цен на услуги создание стимулов; управление административными и рабочими единицами; инкорпорирование частного сектора бизнеса, включая неформальных участников и предпринимателей»[12]^.

Рассмотрим последовательно элементы системы вейст-менеджмента согласно перечню, составленного автором, на базе методических рекомендаций ЮНЕП [158, 161, 167], применительно к российской практике.

«Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами» [118], разработанная ФГУП «Федеральный центр благоустройства и обращения с отходами» (ФГУП «ФЦБОО») может быть представлена как «поэтапная схема мероприятий, формирующих комплексную систему управления отходами и вторичными материальными ресурсами на территории субъекта Российской Федерации». Здесь важно подчеркнуть, что Центр наряду с Федеральным государственным учреждением «Научно-исследовательский центр по проблемам управления ресурсосбережением и отходами» [43] ответственен за разработку методик обращения с ТО на территории РФ [71]. Данный вариант ИСУО с отсылкой на уровень субъекта страны подчеркивает традиционно высокую роль регионального уровня власти в вопросах, отнесенных к исключительному ведению местного самоуправления [15] (по причинам, приведенным ранее при определении содержания понятия вейст-менеджмент), а также позволяет девальвировать понятие «муниципальный вейст-менеджмент», что удачно коррелирует с практикой перевода данного термина в ФЗ «Об обращении отходов», где, как указано ранее, использовано сочетание термина «обращение отходов». Таким образом, даже при наличии законодательно закрепленного отнесения проблем сектора к вопросам местного значения, Центр в своих методических разработках смещает субъектную инициативу на уровень региона РФ, признавая тем самым ведущую роль практики перед законом (материалы по имплементации данной модели будут рассмотрены нами далее)[13].

В соответствие с методикой ФГУП «ФЦБОО» на первом этапе разрабатываются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, постановлением Госстроя России №152 от 21.08.2003г., утвердившим «Методические рекомендации о порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации» и СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест» Генеральные схемы очистки (далее ГСО) территорий населенных пунктов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Схема очистки разрабатывается на расчетный срок 20 лет, с выделением I очереди мероприятий на 5 лет. Генеральная схема очистки позволяет провести детальный анализ существующего положения в сфере санитарной очистки и обращения с коммунальными отходами с картированием всех объектов санитарной очистки и обращения с коммунальными отходами. Генеральная схема очистки осуществляет расчет объемов образования коммунальных отходов от жилищного фонда и природопользователей на территории населенных пунктов МО (город, район) субъекта Российской Федерации с перспективой до 20 лет; расчет объемов образования вторичных материальных ресурсов, которые необходимо переработать в продукцию. Схема очистки определяет очередность осуществления мероприятий по совершенствованию системы санитарной очистки; объемы работ по всем видам санитарной очистки; методы сбора, удаления, обезвреживания и переработки отходов; необходимое количество контейнерно-бункерного хозяйства, коммунальной техники и спец автотранспорта; целесообразность проектирования, строительства или реконструкции объектов системы санитарной очистки; усредненные капиталовложения на строительство и приобретение основных средств.

Генеральная схема очистки дает возможность разработать и реализовать соответствующие целевые муниципальные программы в сфере санитарного содержания территории и обращение с отходами и вторичными ресурсами МО.

Генеральная схема очистки является территориально-планировочным документом, дающим право проектирования и строительства муниципальных объектов в сфере санитарной очистки и обращения с отходами.

На втором этапе разрабатывается Схема межмуниципального размещения объектов обращения с отходами, основу которой составляет система зонирования территории субъекта РФ по территориальному отнесению ряда МО или групп поселений к одному отходоперерабатывающему комплексу. Такой комплекс включает в себя: участок механической сортировки ТБО (МСК); участок захоронения не утильной части ТБО (современный полигон); участок компостирования органической части ТБО; участок термического обезвреживания опасных медицинских и биологических отходов, конфискатов и снятых с продажи товаров; районный склад первичной переработки и временного хранения ВМР.

В целях создания системы управления отходами и оптимизации объектов обращения с отходами, формирующими новую отрасль экономики, основанную на переработке втор