А. И. Зверева

Экологические преступления, посягающие на безопасность водных объектов

Характеристика и разграничения со смежными деликтами

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Ю. В. Грачевой

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6

ББК 67.407

З-43

Автор:

Зверева А. И. – с 2009 г. осуществляет службу в органах прокуратуры Российской Федерации, в том числе прокуратуры Хабаровского края, прокуратуры г. Москвы, на различных должностях. В настоящее время является старшим прокурором отдела по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры г. Москвы, имеет классный чин – юрист 1 класса. Сфера научных интересов: уголовное право, экологическое право, прокурорский надзор.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Ю. В. Грачевой.

Работа посвящена актуальной и практически значимой проблеме – уголовно-правовому противодействию преступлениям, посягающим на безопасность водных объектов. Дана характеристика правового режима водных объектов и правовой охраны воды на международном и национальном уровнях, показаны угрозы безопасности водных объектов и их отражение в административном и уголовном законодательстве, проанализированы составы преступлений, предусмотренных ст. 250 и 252 УК РФ, определены критерии их отграничения от сходных административно-правовых деликтов, сформулированы предложения по совершенствованию уголовно-правовых норм и практики их применения.

Законодательство приведено по состоянию на март 2019 г.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, а также следователей, прокуроров, судей и адвокатов.

УДК 349.6

ББК 67.407

© Зверева А. И., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

В мире существует не так много проблем, актуальность и значимость которых практически не нуждается в специальном обосновании, в кропотливом поиске и подборе аргументов, убеждающих в острой необходимости их всестороннего исследования и скорейшего разрешения. Данной особенностью обладают, прежде всего, глобальные проблемы современности, к которым относятся сохранение мира и обеспечение необратимости процессов ограничения вооружений и разоружение; охрана окружающей среды; демографическая проблема человечества; проблемы обеспечения сырьем и энергией; использование ресурсов Мирового океана; освоение космического пространства; устранение голода и болезней; преодоление отсталости1. Перечисляя и анализируя главные вызовы, с которыми столкнулось человечество, специалисты отмечают, что такое перечисление и исследование не сводится к их формальной научной классификации: оно отражает их объективную иерархию, т. е. приоритетность одних из них по отношению к другим и их соподчиненность, обусловливающую определенную последовательность как в их теоретическом анализе, так и в практическом решении2.

Более систематизированное представление о глобальных проблемах человечества отражено в их классификации, разработанной в начале 1980-х гг. и охватывающей три основные группы:

а) проблемы, связанные с главными универсальными вопросами политического и социально-экономического характера (предотвращение мировой ядерной катастрофы и др.);

б) проблемы, касающиеся отношений человека и окружающей среды (экологическая, энергосырьевая, продовольственная и др.);

в) проблемы, фиксирующие внимание на отношениях между человеком и обществом (использование достижений научно-технического прогресса, ликвидация опасных болезней, улучшение системы здравоохранения, преодоление неграмотности и др.)3.

Таким образом, вне зависимости от способа изложения глобальных проблем современности (простое перечисление или классификация) угрозы в сфере окружающей природной среды уступают только военной опасности. Важно также отметить, что коллапсы окружающей среды и планетарные изменения признаются одним из возможных самостоятельных сценариев гибели человечества, выдвинутых и обоснованных различными учеными4.

Основными источниками официальной информации о состоянии и динамике водных ресурсов Российской Федерации являются ежегодные государственные доклады «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» и «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации», а также ежегодные статистические сборники «Водные ресурсы и водное хозяйство России», подготавливаемые НИА-Природа по заказу Федерального агентства водных ресурсов. Данные информационно-аналитические материалы позволяют уяснить следующие основные характеристики отечественного водного хозяйства. Во-первых, Россия, занимающая шестую часть суши с протяженностью более 60 тыс. км. водного побережья, омываемая водами 12 морей, отличается обилием природных вод, хорошо развитой речной сетью и системой озер. На ее территории насчитывается свыше 2,5 млн больших и малых рек, сотни тысяч болот и других объектов водного фонда5. На долю Российской Федерации приходится примерно пятая часть мировых запасов пресной воды; среднее многолетнее значение речного стока находится на уровне порядка 4,2–4,3 тыс. км³ в год и составляет примерно 10% мирового речного стока, занимая второе место в мире после Бразилии6.

Эти и другие аналогичные данные приводят к выводу о том, что Россия стабильно входит в группу стран мира, наиболее обеспеченных водными ресурсами. Во-вторых, некоторые факторы, описывающие состояние вод в РФ, имеют негативный характер и приводят к дефициту воды в целом ряде регионов. К таким факторам эксперты относят неравномерное распределение водных ресурсов по территории государства, не соответствующее реальным потребностям в пресной воде7; неравномерное распределение стока по сезонам года8; отрицательное воздействие вод (наводнений, подтоплений и т. п.) на социально-экономическую сферу в значительном числе регионов России9; антропогенные изменения речного стока и бесхозяйственность10 и др. Таким образом, водные ресурсы России имеют ярко выраженную двойственную природу: с одной стороны, они характеризуются общим количественным и качественным богатством, а с другой — географической, структурной и иной спецификой, существенно минимизирующей это богатство. С учетом этого вопросы правовой охраны водного фонда России представляются чрезвычайно актуальными.

Осознание важности экологических проблем и озабоченность их решением являются своеобразным «полем примирения и согласия» политических оппонентов и противников. Убедительное подтверждение этому находим в тексте доклада Национального совета по разведке США «Глобальные тенденции: парадокс прогресса», подготовленного в январе 2017 г. для представления в Конгрессе США11. Антироссийский (по оценкам отдельных ученых12) характер данного доклада не исключает внимания к тем его положениям, «которые являются плодами серьезной аналитики и представляют значительный интерес для концептуального осмысления проблем мировой безопасности и национальной безопасности России»13. Заметное место среди таких положений занимает анализ экологических угроз. В частности, проблемы окружающей среды (включающие в том числе дефицит водных ресурсов) отнесены к тенденциям, преобразующим глобальный ландшафт; нехватка водных ресурсов квалифицирована как «беззвучная, хроническая опасность», становящаяся все более заметной и способной вызывать конфликты, усугублять экономическую, социальную и политическую напряженность, приводить к увеличению споров в области совместного водопользования; критерием перспективы сотрудничества в решении будущих сложных задач названа «готовность отдельных лиц, групп и правительств соблюдать принятые обязательства в области охраны окружающей среды» и др.

Очевидная актуальность экологических проблем, на наш взгляд, заключает в себе весьма серьезные риски их поверхностного изучения: действительно, нужно ли углубляться в бесспорные, всеми признаваемые и разделяемые истины? Есть ли необходимость добывать новые доказательства значимости проблем, которые никто не подвергает сомнению? Убеждены, что ответы на данные и другие подобные вопросы могут быть только утвердительными, именно они являются залогом вдумчивого и основательного исследования, позволяют переместить его результаты из области теории в практику, а значит существенно повысить его прикладной потенциал.

К сожалению, заложником указанных рисков может стать не только отдельный исследователь, но и государство в лице управомоченных органов, в том числе определяющих стратегические ориентиры его дальнейшего развития. Ученые справедливо обращают внимание на то немаловажное обстоятельство, что в современных реалиях «мало разработать и определить «правильные» цели и прогнозы, принять хорошие стратегические планы. Главное, каким образом осуществлять их выполнение и постоянную корректировку, обеспечивая движение к цели. В этом качестве эколого-правовые доминанты, прогнозы и цели в области природопользования становятся надежной основой для социально-экономического планирования»14.

Состояние документов стратегического планирования оценивается в научной литературе как весьма далекое от удовлетворительного, изъяны существенны и, по нашему мнению, во многом предопределяются «ловушкой» очевидной актуальности регулируемых проблем: «…цели благородны, …и невыполняемы»; законодатель оперирует правильными терминами «без практического смысла, без попытки критического использования реальной, а не желаемой семантики»; отсутствует конкретный механизм реализации нормативных положений стратегического характера15 и др.16

Надежным способом преодоления отмеченных недостатков, на наш взгляд, может стать смещение акцентов на прикладной характер исследования и правового регулирования экологических проблем, предопределяющий их комплексное рассмотрение во всем богатстве и многообразии взаимосвязей, находящих свое отражение в праве.

Так, понимание значимости проблем экологии в целом, не должно, на наш взгляд, заслонять собой их сложную структуру, позволяющую выделять различные уровни (глобальный, региональный, локальный), направления (глобальная, социальная, инженерная экология, урбоэкология), отдельные среды (почва, вода, воздух, биота17) и т. п. На правовом уровне это выражаются в большом количестве нормативных правовых актов, регулирующих те или иные аспекты экологических отношений, которые имеют различную юридическую силу, сферу действия и др. При этом ученые подчеркивают, что «количество … норм, специально посвященных вопросам государственной политики в области охраны окружающей среды, в последнее время растет»18. Профессиональная справочная система «Техэксперт. Экология. Проф», предназначенная для специалистов по охране окружающей среды и природопользованию, включает свыше полутора тысяч международных документов и около трех тысяч внутригосударственных нормативных правовых актов. Этот колоссальный массив правовых регламентов безусловно нуждается во всестороннем анализе, направленном на выявление степени согласованности действий его отдельных элементов, определение их эффективности, что, в свою очередь, «требует выхода за пределы содержания собственно юридических норм и обращения к реальной правовой действительности»19.

Яркой иллюстрацией имеющихся сложностей правового регулирования рассматриваемых проблем является активно обсуждаемая в науке идея принятия Экологического кодекса как нового акта межотраслевой кодификации, замещающего существующие отраслевые природноресурсовые кодексы (земельный, водный, лесной), природоохранительное и природноресурсовое законодательство (об охране окружающей среды, о животном мире, об охране атмосферного воздуха и др.)20. Отмечая недостатки действующего правового регулирования (политико-экономические, юридические, правоприменительные), авторы особо обращают внимание на то, что в настоящее время отсутствует не только единое мнение о понятии данного законодательства, но и единый общепризнанный термин, его обозначающий21. Свидетельствуют ли отмеченные недостатки о кризисных явлениях правового регулирования? На первый взгляд, да. Однако учитывая постмодернистский (Я. И. Гилинский) или постклассический (И. Л. Честнов) характер современного общества и обусловленные им трансформации права как универсального регулятора общественных отношений, можно утверждать, что неопределенность, неоднозначность и фрагментарность правового регулирования являются естественным отражением современной социальной реальности, которая «принципиально вероятностна, нестабильна и сложна, подвержена рискам саморазрушения»22. Следовательно, «с точки зрения постклассической методологии право — многогранный, постоянно изменчивый феномен»23, с неизбежностью влекущий «множественность его описания и измерения»24. Данные подходы, позволяющие взглянуть на право как на социальный конструкт, а на его действие — как на реальные практики людей, являются мощным стимулом практикоориентированных исследований, исходящих из пересмотра классического доминирования теории над практикой. При этом вполне закономерно, на наш взгляд, что интенсивному научному поиску в области теории права корреспондируют исследования особенностей правопонимания на отраслевом уровне. В частности, Я. И. Гилинский считает, что «в реальной действительности нет объекта, который был бы «преступностью» (или «преступлением») по содержанию, по своим внутренним свойствам, sui generis, per se. Преступление и преступность — понятия релятивные (относительные), конвенциональные («договорные»: как «договорятся» законодатели). Они суть — социальные конструкты, лишь отчасти отражающие социальные реалии: некоторые люди убивают других, некоторые завладевают вещами других, некоторые обманывают других и т. п. Но те же самые по содержанию действия могут не признаваться преступлениями: убийство врага на войне, убийство по приговору (смертная казнь), завладение вещами другого по решению суда или в случае крайней необходимости, обман государством своих граждан и т. п.»25.

Проявление в юридической науке неопределенности, свойственной практически всем сторонам современной общественной жизни и вытекающую из этого неясность направлений в сфере противодействия преступности, считает вполне закономерными А. В. Усс. Он справедливо отмечает неубедительность и даже ошибочность многих исходных посылок, еще недавно составляющих теоретический фундамент уголовного права26.

Представляя постклассическую семиотико-лингвистическую парадигму в юриспруденции, И. Л. Честнов приводит трактовку права А. С. Александровым: «Право — это не действующий закон с раз и навсегда установленным смыслом, а дискурс, текст, т. е. совокупность самопроизводных, сменяющих друг друга, конкурирующих друг с другом речевых практик, опосредованных, легитимизирующих применение насилия в обществе»; «уголовно-процессуальное право … есть текстовое поле, где основным способом познания является разговор (речь). Познание уголовно-процессуальных явлений отождествляется нами с пониманием Текста»27.

На фрагментацию уголовного права обращает внимание Г. А. Есаков, образно сравнивая его с ледяным панцирем, от которого откалываются большие фрагменты, образующие в современных условиях подотрасли уголовного права28. По его мнению, подотрасли сохраняют видимое единство с остовом уголовного права, однако имеют тенденцию все дальше отдаляться от своего источника, что свидетельствует о «размывании уголовного права»29 и т. д.

Представляется, что эти и иные научные искания, интересные, многообразные и весьма плодотворные стремления пересмотреть феномен права в условиях современного общества, предложить объяснения важнейшим правовым явлениям, адекватные социальным трансформациям, требуют их обязательного учета при исследовании конкретной правовой проблематики, в том числе экологической.

В работе впервые в уголовном праве рассмотрены вопросы уголовной ответственности за преступления, посягающие на безопасность водных объектов, в тесной связи с максимально широким кругом теоретических и практических правовых проблем, главное место среди которых отводится соотношению данных преступлений со смежными административными деликтами. Логику и содержание исследования предопределяют особенности общества постмодерна, диктующие новые подходы к праву и его действию как к социальному конструкту и реальным социальным практикам соответственно. Прикладной характер настоящего труда и ориентированность на максимальную эффективность всей совокупности правовых норм в сфере водных отношений отражают такие его черты, как комплексная характеристика водного хозяйства Российской Федерации (наличное состояние, правовое регулирование, проблемы, способы их решения, перспективы); анализ динамики изменений водного, уголовного и иного законодательства в сфере водных отношений; вовлечение в научный оборот нового нормативного материала и его оценка с точки зрения результативности; уточнение фундаментальных понятий, необходимых для правовой оценки водных преступлений (объект, предмет, объективная и субъективная стороны, субъект); всестороннее изучение судебной практики, касающейся вопросов квалификации преступлений и правонарушений в водной сфере и проблем отграничения их друг от друга и др. В частности, впервые в уголовно-правовое исследование вовлечены национальные стратегические документы прогнозного и программного характера, дана их оценка с точки зрения реального вклада в процесс регулирования водных отношений, имеющий существенное значение для последующей уголовно-правовой охраны данных отношений. Бланкетная основа преступлений, посягающих на безопасность водных объектов, проанализирована в максимально возможных рамках; обоснована необходимость отнесения к ней международных правовых норм, соответствующих положений Конституции РФ, стратегических документов, законов и подзаконных актов, а также государственных информационных ресурсов, имеющих реестровую форму (Государственный водный реестр, Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий) и нормативных правовых актов субъектов РФ. Особое внимание при этом уделено выявлению, систематизации и способам преодоления несовершенства бланкетных источников как обязательному условию обеспечения надлежащей уголовно-правовой охраны водных объектов. Применительно к водным административным правонарушениям и преступлениям детализирован вывод о том, что судебная практика обладает способностью множить и обострять проблемы ненадлежащего качества законодательства, регулирующего различные аспекты водных отношений.

Разумеется, автор начинает не с «чистого листа», а опирается на работы, подготовленные российскими и зарубежными учеными как по общим проблемам экологических преступлений и правонарушений, так и по вопросам уголовно-правового противодействия преступлениям против экологической безопасности водных объектов, с благодарностью примет все конструктивные и замечания.

Глава I. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОД

§ 1. Общая характеристика правового режима водных объектов

Одним из важных условий, предопределяющих качество научного исследования, является адекватный его задачам понятийно-категориальный аппарат. Нельзя не согласиться с тем, что «термины принимают на себя самую большую информационную и управляющую нагрузку»30, что «проблема понятийного аппарата — это проблема логичности, точности, последовательности и непротиворечивости знания, образующего целостность и завершенность конструкции любой науки»31. Актуальность этой проблемы, обусловленная естественной динамикой развития общества, особенно обостряется в эпоху постмодерна, неотъемлемой характеристикой которой является ценностно-нормативный релятивизм. С учетом этого, а также осознавая очевидную полисемию русского языка (как следствие, его юридической компоненты32), проанализируем исходные понятия, составляющие фундамент правового регулирования водных объектов и взятые нами для общей характеристики такого регулирования.

Исследование действующего законодательства (в широком понимании данного термина) показало, что в его текстах понятие «правовой режим» используется весьма активно. Вот только некоторые примеры законодательных словосочетаний: «правовой режим морских портов», «правовой режим исключительной экономической зоны», «правовой режим природных объектов», «правовой режим информации», «правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности» и др. Довольно своеобразно выглядит языковая конструкция «правовое регулирование особого правового режима», используемая в ст. 3 Федерального закона от 29.11.2014 № 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»33. Впечатляющие результаты количественных параметров употребления данного понятия в массиве законодательства дает справочная правовая система (СПС) «Гарант»: федеральные акты — 6793; региональные акты — 59167; разъяснения Минфина и ФНС — 674; судебные акты высших судов — 3154; арбитражных судов — 69997; судов общей юрисдикции — 29238; международные договоры — 680; нормативно-техническая документация — 145. Востребовано данное понятие и в специальной литературе — 20543 источника включили его в свой научный аппарат. Научная электронная библиотека «e-librari.ru» на запрос по ключевому слову «правовой режим» выдает 452 позиции с количеством научных статей, приближающимся к трем тысячам. Сходную картину по приведенным позициям дает СПС «КонсультантПлюс».

Между тем содержание понятия «правовой режим» относится к числу наиболее сложных, недостаточно изученных в правоведении, неизбежно влекущих за собой различные подходы к его толкованию (на это обстоятельство указывают многие ученые34). Подчеркивается также необходимость его разграничения со смежными понятиями: «механизм правового регулирования», «правовое состояние», «правовой порядок». Попытаемся определить свою точку зрения по данным вопросам как важную предпосылку для данного исследования. С. С. Алексеев рассматривает правовой режим в качестве понятия, предназначенного для выяснения специфики юридического регулирования определенного участка деятельности, в особенности, когда эта деятельность имеет строго определенный объект35. В более поздней работе он определяет правовой режим как порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений и запретов (а также позитивных обязываний) и создающих особую направленность регулирования36. При этом «правовое регулирование» аттестуется ученым как основная научная категория, возглавляющая специфический понятийный ряд, в который входят механизм правового регулирования, тип регулирования, правовой режим, метод регулирования и другие динамические структуры37. Н. И. Матузов и А. В. Малько понимают под правовым режимом «особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права»38. Легко заметить, что в данном случае акцент сделан на таком признаке правового режима, как степень его благоприятности или неблагоприятности для интересов различных субъектов права, который авторы считают материальным в противовес формальному — направленности правового регулирования. Не ограничиваясь определением, Н. И. Матузов и А. В. Малько называют четыре признака правовых режимов: 1) устанавливаются в законодательстве и обеспечиваются государством; 2) имеют цель специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов отдельных субъектов права39. Помимо этого, они проводят отграничение между понятиями «правовой режим», «механизм правового регулирования» и «правовое состояние». По их мнению, правовой режим реализуется через механизм правового регулирования и выражает содержательную, а не юридическую характеристику «конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей»40. Соотношение понятий правового режима и правового состояния выражено формулой: «всякий правовой режим представляет собой определенное правовое состояние, но не всякое правовое состояние есть правовой режим. Полного совпадения нет, но и различия несущественны»41.

В более поздних научных исследованиях также достаточно отчетливо проявляется стремление внести ясность в понимание правовых режимов и размежевания их с близкими по значению понятиями. Так, Г. С. Беляевой предложено определение правового режима как «комплексной системы таких составляющих его элементов, как правовые средства (включая способы правового регулирования), правовые принципы и правовые гарантии, определяющей специфический порядок правового регулирования»42. Под правовым режимом, подчеркивает она, «понимается именно особый порядок правового регулирования, который вводится в действие по специфическим мотивам, с учетом самобытности социальной ситуации и не применим в том же виде в каких-либо других сферах»43. В основу выделения автором признаков правового режима положена точка зрения Н. И. Матузов и А. В. Малько, дополненная таким новыми признаками, как системный характер, комплексный характер, особая структура44. Э. Ф. Шамсумова рассматривает понятие правового режима в широком и узком смыслах. По ее мнению, правовой режим в широком смысле представляет собой особый порядок законодательного урегулирования деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определенных объектах, включающий в себя установление механизма обеспечения фактической реализации системы дозволений, стимулов, нормативов, гарантий, запретов, ограничений, обязываний, а также их компетентное исполнение и применение мер принуждения и привлечения виновных к ответственности. Правовой режим в узком смысле — это «закрепленное в нормах права особое сочетание юридического инструментария (юридических средств), характеризующееся наличием определенных условий, конкретностью (определенностью) общественных отношений, относительностью к определенному объекту и преследующее благоприятную, полезную для общества и государства цель»45.

Основная ценность приведенной точки зрения заключается в том, что она, как и ранее рассмотренные, связывает понятие правового режима с понятием правового регулирования. Что касается ее содержательной характеристики, то автору, на наш взгляд, не удалось внятно определить понятие правового режима. Весьма спорными представляются утверждения о том, что правовой режим способен быть моделью механизма правового регулирования, а также выступает в качестве «одного из критериев деления права на отрасли»46. В. Б. Романовская и В. В. Пужаев, анализируя сложившиеся в науке подходы к определению правового режима (как к специфическому порядку правового регулирования; социальному режиму, закрепленному правовыми нормами и обеспеченному совокупностью юридических средств; результату регулятивного воздействия на общественные отношения; юридическому средству, предназначенному для регулирования и охраны общественных отношений), солидаризируются с мнением С. С. Алексеева, которое, по их мнению, обладает «наибольшим познавательным потенциалом и степенью соответствия действительности»47. В отличие от механизма правового регулирования, правовой режим, — считают они, — является более широким понятием, не сводимым к механизму правового регулирования и реализуется посредством такого механизма. Различия между правовым режимом и правовым состоянием характеризуются тем, что: «...Правовое состояние — это частица механизма правового регулирования, а правовой режим — его функциональная часть, нормативная основа ... Если правовой режим отвечает на вопрос: как и в каком порядке осуществляется правовое регулирование общественных отношений, то правовое состояние — цель и результат правового опосредования, т. е. то, что регулируется ... Любой правовой режим представляет собой некое правовое состояние, но не всякое правовое состояние является правовым режимом»48.

Как видим, по проблемам понятия правового режима и его соотношения с механизмом правового регулирования анализируемая точка зрения не отличается новизной, а в части разграничения правового режима и правового состояния обнаруживает больше вопросов, чем ответов. Например, можно ли ставить знак равенства между «функциональной частью» и «нормативной основой»? Безупречно ли отнесение «того, что регулируется» одновременно и к целям, и к результатам «правового опосредования»? Наконец, учитывая то, что, по мнению авторов, понятие правового состояния ýже, чем механизм правового регулирование (его «частица»), а понятие правового режима, наоборот, шире, можно ли утверждать, что «любой правовой режим представляет собой некое правовое состояние»? Ведь в таком случае правовой режим имеет значительно более широкое содержание, чем правовое состояние. Э. К. Утяшов обращает внимание на отраслевые различия в толковании понятия «правовой режим», подчеркивая, что, например, в административном и экологическом праве понятия «правовой режим» и «право в объективном смысле» очень близки по содержанию, а «анализ существующих взглядов на содержание и природу правового режима в различных отраслевых юридических науках … порой и диаметрально противоречив»49. Очевидно, преодолевая указанную противоречивость, он дает следующее определение правового режима: «это специальное правовое регулирование специфических общественных отношений с помощью комплекса правовых средств, осуществляемое с целью достижения позитивного для общества и государства результата, в определенные, кратковременные периоды времени, как правило, в нехарактерных для нормального состояния ситуациях»50. Элементами правового режима, по его мнению, являются правовые нормы (институты), правоотношения и «акты реализации юридических прав и обязанностей»51.

Оставляя без комментариев стилистику и понятийный аппарат рассматриваемой точки зрения, отметим лишь то важное обстоятельство, что понятие правового режима и в данном случае определяется посредством понятия правового регулирования.

Важно отметить, что в некоторых фундаментальных исследованиях отраслевого характера предпринимается попытка широчайшей трактовки понятия «механизм правового регулирования». В частности, Н. М. Кропачев полагает, что механизм уголовно-правового регулирования объективно объединяет все феномены действующего уголовного права, «поэтому его исследование становится центральной проблемой науки, разрешение которой только и может трансформировать последнюю в целостную систему взаимосвязанных понятий, адекватно отражающую изучаемый предмет»52. При этом он подчеркивает три главные причины, вследствие которых целостная концепция механизма уголовно-правового регулирования пока не сложилась: 1) современные концепции механизма уголовно-правового регулирования создаются с использованием ограниченного числа социальных фактов; 2) элементы механизма правового регулирования не исследуются именно как социальные факты, так как не наполняются собственно уголовно-правовым содержанием; 3) стремление большинства криминалистов свести специфику механизма уголовно-правового регулирования и отдельных его элементов к особенностям их юридической формы и объяснять ее из самой себя, вне анализа связи с социальным содержанием — предметом уголовно-правового регулирования53.

Близка к научным взглядам Н. М. Кропачева и позиция теоретика права В. М. Сырых, введшего в научный оборот понятие социального механизма правового регулирования, который «состоит из социальных факторов, воздействующих позитивно или негативно на правовые явления и процессы»54. Этот механизм охватывает социально-правовые средства, субъектов, осуществляющих деятельность, направленную на регулирование общественных отношений или реализацию норм права в конкретных отношениях, юридически значимую деятельность, а также ее результаты55.

Подчеркнем, что две последние точки зрения, фокусируя основное внимание на понятии механизма правового регулирования, не касаются вопросов дефиниции правового режима.

Из изложенного выше, на наш взгляд, можно сделать следующие выводы:

Во-первых, интенсивность использования в действующем законодательстве и научной литературе понятия «правовой режим» вовсе не означает не только единодушия, но – нередко — даже определенности по отношению к его толкованию. Палитра мнений и подходов богата и разнообразна; она демонстрирует самостоятельные, в большей или меньшей степени обособленные друг от друга точки зрения, линейка которых находится между двумя полюсами: игнорированием понятия «правовой режим», с одной стороны, и признанием его значимости в контексте исследования проблем правового регулирования — с другой. Оценка этого, по нашему мнению, не должна быть отрицательной: многообразие взглядов на то или иное явление — естественное следствие нестабильности и сложности современной социальной реальности.

Во-вторых, практически все научные трактовки правового режима, разделяемые большинством ученых, рассматривают его в тесной связи с понятием правового регулирования, в качестве специфического порядка (способа) такого регулирования. В силу этого законодательная конструкция ст. 3 Федерального закона «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя», регламентирующая «правовое регулирование особого правового режима» выглядит тавтологичной и ярко иллюстрирует трансформацию неопределенности в науке в неясность законодательства.

В-третьих, представляется допустимым признать близость таких понятий, как «правовое регулирование», «правовой режим», «механизм правового регулирования», «правовое состояние», «правовой порядок», которая позволяет ученым оперировать ими как взаимозаменяемыми в зависимости от конкретных целей, задач и контекста научного исследования.

В-четвертых, включение в терминологический аппарат настоящего исследования понятия правового режима для характеристики особенностей правового регулирования использования и охраны водных объектов согласуется с основным подходом к пониманию правового режима.

Не меньшее значение, чем понятие «правовой режим», имеет понятие «водный объект». Оно определяет его предметную область, следовательно, также нуждается в уяснении. Основным законодательным актом, регулирующим водные отношения, является Водный кодекс РФ (далее — ВК РФ). В п. 4 ст. 1 ВК РФ водный объект определяется как «природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима»56. В свою очередь, водный режим понимается как «изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте» (п. 5 ст. 1 ВК РФ). Помимо этого, ВК РФ оперирует понятиями «водный фонд» (п. 6 ст. 1); «водные ресурсы» (п. 3 ст. 1); «акватория» (п. 1 ст. 1), а также раскрывает понятия водного хозяйства, водохозяйственной системы, использования и охраны водных объектов и др. Впечатляющ и количественный показатель использования в ВК РФ понятия водных объектов и смежных с ним — более 150 раз. В полном соответствии с ВК РФ находится терминологический аппарат Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 № 1235-р (в ред. от 17.04.2012)57.

Вместе с тем в действующем законодательстве встречаются понятия, не закрепленные в ВК РФ. Так, Рекомендации по определению токсичности для рыб водной среды, одобренные Минсельхозпродом РФ 22.10.1999, используют понятие водной среды, рассматривая водоемы в качестве ее элемента (п. 2,2.1, 2.2.1, 2.3)58. Понятие водной среды неоднократно упоминается в приказе Росрыболовства от 04.08.2009 № 695 (в ред. от 22.12.2016) «Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения» (п. 1.7, 2.3, 2.14, 3.7, 6.8 и др.)59. Кроме этого, в данном нормативном акте находим упоминания о «водах» и «водах водных объектов». «СанПиН 2.5.2-703-98. 2.5.2. Водный транспорт. Суда внутреннего и смешанного (река–море) плавания. Санитарные правила и нормы», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.1998 № 1660, и Общие правила плавания и стоянки судов в речных портах Российской Федерации, утвержденные приказом Минтранса России от 31.05.1995 № 3361, кроме прочего, акцентируют внимание на многообразных механизмах, обеспечивающих предотвращение загрязнения водной среды. Поскольку термин «водная среда» не раскрывается в законодательстве62, путем системного толкования соответствующих правовых норм, которые его используют, можно заключить, что оно (равно как и термин «вóды») используется для альтернативного наименования водного фонда.

Федеральный закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ (в ред. от 27.12.2018) «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»63, наряду с понятием водного объекта, дает определения внутренних морских вод и территориального моря, а также оперирует понятием морской среды и морских вод.

Российскому законодательству известно и понятие гидроминеральных ресурсов. Так, в ст. 8.9 КоАП РФ предусматривается ответственность за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов. Стратегия развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22.12.2018 № 2914 -р64, акцентирует внимание на новых для промышленности типов месторождений, в том числе гидроминеральных ресурсов. Положения о курортах федерального значения «Белокуриха» (утверждено постановлением Правительства РФ от 31.10.1999 № 120465) и «Нальчик» (утверждено постановлением Правительства РФ от 31.10.1999 № 120366) упоминают о гидроминеральных базах курортов. Правила охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 № 7167, в отличие от приведенных нормативных правовых актов, не только содержат, но и раскрывают понятие гидроминеральных ресурсов за счет включения в него промышленных в (п. 33, 43)68, теплоэнергетических69, технических70 и минеральных71 вод. При этом ст. 64 ВК РФ дает основания заключить, что водные ресурсы природных лечебных ресурсов входят в состав водных объектов.

Целесообразно подчеркнуть, что и сам термин «вода» («воды») является многозначным. Он означает: 1) компонент природной среды; 2) природный объект, имеющий важное экологическое значение и охраняемый в качестве составной части природы; 3) природный ресурс, используемый и охраняемый в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях; 4) объект права собственности и иных прав на водные объекты; 5) объект водных общественных отношений и водных правовых отношений72.

Таким образом, можно констатировать, что, во-первых, для обозначения вод и их юридически значимых компонентов действующее законодательство использует различные термины. При этом ключевое значение имеют понятия, зафиксированные и раскрытые в ВК РФ. Во-вторых, терминология ВК РФ является приоритетной в силу предмета правового регулирования и юридического статуса данного документа. Она позволяет получить комплексное и целостное представление об отечественном водном фонде, поскольку максимально отражает его различные составляющие: любое водное пространство в пределах соответствующих границ (акватория), используемые воды (водные ресурсы), составную часть водного фонда (водные объекты) и пр. В-третьих, использование в отдельных законодательных и подзаконных нормативных правовых актах таких понятий, как «вóды», «водная среда», «морская среда», «территориальное море», «внутренние морские воды», «гидроминеральные ресурсы» и др. необходимо рассматривать, на наш взгляд, в контексте конкретных задач, на решение которых нацелены соответствующие нормативные документы и естественной полисемии языка (в том числе профессионального).

Согласно ч. 2 ст. 2 ВК РФ отношения по использованию и охране водных объектов представляют собой водные отношения. С учетом этого целесообразно изложить особенности правового режима водных объектов в рамках краткой характеристики правовых норм, регулирующих водные отношения.

Как подчеркивалось, основным законодательным актом, регулирующим водные отношения, является ВК РФ. Однако Кодекс, возглавляя иерархию нормативных правовых актов и обладая верховенством по отношению к ним (ч. 2 ст. 2 ВК РФ), содержит весьма широкую и развернутую трактовку водного законодательства. В соответствии с ч. 1 ст. 2 ВК РФ данное понятие охватывает другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. Помимо этого, ст. 2 ВК РФ называет следующие виды правовых регуляторов водных отношений:

а) указы Президента РФ, которые не должны противоречить ВК РФ, другим федеральным законам;

б) нормативные правовые акты Правительства РФ, в пределах полномочий, определенных ВК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ;

в) нормативные правовые акты уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти, в случаях и в пределах, которые предусмотрены ВК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ;

г) нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, издаваемые в пределах своих полномочий на основании и во исполнение ВК РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ;

д) нормативные правовые акты органов местного самоуправления, издаваемые в пределах своих полномочий на основании и во исполнение ВК РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

В связи с этим вызывает сомнение вывод о том, что «согласно ст. 2 ВК РФ водное законодательство понимается лишь как законы», а «подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят»73. Представляется, что данная точка зрения является отражением имеющихся доктринальных взглядов о нежелательности и даже вредности широкой трактовки понятия законодательства в целом74. По нашему мнению, ограничение понятия «водное законодательство» исключительно законодательными актами, т. е. понимание его в узком смысле, небезупречно как минимум по трем основаниям: во-первых, с формальной точки зрения, наименование и содержание ст. 2 ВК РФ позволяет утверждать, что термин «законодательство» объемлет все виды нормативных правовых актов, перечисленных в данной статье. Во-вторых, исключение подзаконных актов из понятия водного законодательства с одновременным признанием того, что на их долю «выпадает решение многих вопросов из области водных правоотношений», являет собой пример двоемыслия, который противоречит практическим задачам в области правового регулирования водных отношений; главным все же является эффективность такого регулирования, а не юридический статус источников. В-третьих, необоснованное сужение понятия водного законодательства вступает в противоречие с международной практикой правового регулирования водных отношений, базирующейся на понимании воды как мультидисциплинарного объекта, отдельные аспекты регулирования которого с необходимостью предопределяют наличие как основного, так и вспомогательного законодательства, обеспечивающего необходимую гибкость всей совокупности правовых норм в целом75. Следовательно, если большой блок вопросов требует правотворчества министерств, ведомств и иных заинтересованных субъектов76 (помимо законодателя в узком смысле слова), то искусственно выводить их акты за рамки понятия законодательства, бескомпромиссно отстаивая его узкую трактовку, представляется неоправданным.

Больше того, мы видим существенный пробел в ст. 2 ВК РФ, не содержащей упоминания о таких важнейших правовых регуляторах, как Конституция РФ и нормы международного права. Отсутствие упоминания о них порождает неверное представление о реальной совокупности правовых норм, фактически регулирующих водные отношения.

Конституционные нормы, содержащие исходные положения для правового регулирования водных отношений, содержатся: в ст. 9 Конституции РФ, провозглашающей землю и другие природные ресурсы основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и закрепляющей многообразие форм собственности, в которых они могут находиться; в ст. 36, ограничивающей свободу владения, пользования и распоряжения природными ресурсами в связи с возможностью нанесения ущерба окружающей среде, нарушением прав и законных интересов иных лиц; в ст. 72, относящей вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Кроме этого, право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, установленное в ст. 42 Конституции РФ, невозможно реализовать в полном объеме без учета соответствующей оценки водного фонда. То же самое относится и к обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, закрепленной в ст. 58 Конституции РФ.

Однако на наш взгляд, значимость Конституции РФ в сфере водных отношений не исчерпывается только перечисленными нормами, она значительно шире. Представляется, что и иные ее положения уверенно можно отнести к фундаменту правовых норм, предметом регулирования которых являются водные отношения. Конституционные нормы о равенстве и равной правовой защите всех форм собственности, о включении в правовую систему России общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, о системе государственной власти (в том числе судебной), местного самоуправления и др. формируют ту правовую среду, которая предположительно создает реальные предпосылки для решения конкретных задач отраслевого регулирования. Иначе говоря, Конституцию РФ можно и нужно рассматривать не только в качестве формального источника права, но и в качестве его юридической базы, фундамента77. Оппоненты данного подхода полагают, что возможность распространения общезначимых конституционных положений на отраслевую сферу не меняет их юридической природы; они сохраняют конституционно-правовое содержание и свою изначальную, государственно-правовую принадлежность78. В этой связи закономерен вопрос: а можно ли утверждать, что конституционные нормы, не являющиеся общезначимыми, а непосредственно касающиеся основ отраслевого регулирования (например, ст. 9, 36, 72 Конституции РФ и др.) изменяют свою юридическую природу? Убеждены, что нет. Любая конституционная норма вне зависимости от возможностей ее конкретизации в отраслевом законодательстве остается именно конституционной, равно как и сама Конституция РФ – целостным и важнейшим законодательным актом, задающим рамки всей системы права и обеспечивающим условия для реализации правовых норм.

С учетом этого считаем целесообразным включать Конституцию РФ в понятие водного законодательства. Форму такого включения «подсказывает» УК РФ. Часть 2 ст. 1 УК РФ закрепляет положение, согласно которому Кодекс основан на Конституции РФ и общепризнанных принципах и нормах международного права.

Круг норм международного права, регламентирующих те или иные аспекты водных отношений, настолько широк и многообразен, что дает основания оперировать понятиями «международное водное право», «международное право водных ресурсов», «международное речное право»79, «международное морское право»80.

Особо следует подчеркнуть, что прямые отсылки к международным нормам имеются в ВК РФ. В частности, ч. 1 ст. 36 ВК РФ, регламентируя государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, понимает под ним «деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями ... и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов ... посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю на водных объектах и в их водоохранных зонах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности». В соответствии с ч. 8 ст. 56 ВК РФ «захоронение в морях или их отдельных частях донного грунта допускается в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации».

Помимо международных договоров международные нормы, регулирующие те или иные аспекты водных отношений, содержатся в источниках так называемого мягкого права и международных обычаях. Самым известным документом, содержащим нормы рекомендательного характера, являются подготовленные Ассоциацией международного права Хельсинкские правила об использовании вод международных рек 1966 г. (далее — Хельсинские правила) и сменившие их Берлинские правила по водным ресурсам 2004 г. Примечательно, что в научной литературе даже трудности перевода и наличие нескольких вариантов текста Хельсинских правил на русском языке связывается именно со статусом данного документа — он не является юридически обязывающим81. Другим важным документом рекомендательного характера является Дублинское заявление по водным ресурсам и устойчивому развитию 1992 г. (International Conference on Water and the Environment, Dublin, Ireland, 1992). Основные положения Дублинского заявления (в России оно известно также как «дублинские принципы») следующие:

1) ресурсы пресной воды не бесконечны, вода — основа жизни и устойчивого развития общества;

2) развитие и управление водными ресурсами должно равномерно распределяться между теми, кто пользуется водой, и теми, кто планирует и принимает решения на всех уровнях;

3) вода имеет экономическую стоимость и должна восприниматься как экономическое благо82.

Большое значение имеет Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро 3–14 июня 1992 г.) и провозгласившая двадцать семь принципов глобального партнерства в сфере окружающей среды.

Примечательно, что в некоторых случаях акты мягкого права «опережают» конвенциональное правотворчество. Например, международное сообщество еще не разработало и не подписало никакой специальной конвенции об аквакультуре. Вместе с тем данная тематика присутствует в таких рекомендательных международных актах, как Кодекс ведения ответственного рыболовства 1995 г., Римский консенсус о мировом рыболовстве 1995 г., Декларация Киото и План действия по устойчивому вкладу рыболовства в продовольственную безопасность 1995 г. Эти акты международного права рекомендуют согласовывать развитие аквакультуры в трансграничных водных объектах (реки, озера, водохранилища) с интересами соседних государств при выборе выращиваемых видов, места их размещения83.

Приведенный перечень актов мягкого права не является исчерпывающим. Мы не ставили перед собой такой цели, видя ее в другом, — в обосновании, что правовое регулирование водных объектов имеет обширный и разнообразный международно-правовой сегмент.

Понятие обычаев морского порта сформулировано в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 261-ФЗ (в ред. от 27.12.2018) «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»84: «это правила поведения, сложившиеся и широко применяемые при оказании услуг в морском порту и не предусмотренные законодательством Российской Федерации». Обычай относится к источникам международного водного права и в научной литературе85.

Однако представляется, что и на этом нельзя ставить точку в определении источников водного права. Статья 38 Статута Международного Суда ООН относит к применимому праву, помимо международных конвенций, международного обычая и общих принципов права, с оговоркой, указанной в ст. 59 указанного Статута, судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм. Осознавая острую дискуссионность вопроса о роли международных судов в развитии международного права, отметим, что, не являясь правотворчеством в собственном смысле этого слова, деятельность международных судов оказывает весьма существенное влияние на международное право, позволяющее даже считать судебные решения как максимум новым источником права, а как минимум — аттестовать суд как орган, который «создает право в том смысле, что он его развивает, модифицирует, заполняет пробелы, толкует, или даже придает ему новое направление»86.

Другими словами, в литературе не отрицается, что судебные решения могут рассматриваться как часть формирующейся нормы международного права; это, по мнению ученых-международников, не препятствует использованию судебных решений для установления тенденции относительно содержания будущей нормы87.

Таким образом, главный вывод, который можно сделать на основе анализа правовых норм, регулирующих водные отношения, заключается в том, что данные нормы создаются и применяются как на внутригосударственном, так и на международном уровне, охватывая все известные национальному и международному праву источники.

Вместе с тем ст. 2 ВК РФ относит к водному законодательству только нормативные правовые акты, издаваемые перечисленными в данной статье субъектами в пределах своих полномочий. С учетом этого представляется целесообразным включить в ст. 2 ВК РФ положение о том, что «действующее водное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципах и нормах международного права».

...