Законодательное обеспечение новой экономической политики

Монография

Под общей редакцией
С. А. Боголюбова,
Д. А. Пашенцева,
М. В. Залоило

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34:338.2

ББК 67:65.9(2Рос)-1

З-19

Рецензенты:

Михайлова Н. В., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ, профессор кафедры истории государства и права Московского университета МВД России им. В. Я. Кикотя;

Чердаков О. И., доктор юридических наук, профессор, проректор Международного юридического института.

Авторы:

Алексеева Л. Л., Боголюбов С. А., Волкова Н. С. и др.

Законодательная деятельность, выдвигаемая на передний план в годы новой экономической политики в целях обеспечения устойчивости общественного развития, раскрывается в монографии в качестве комплексного, многопланового явления.

На основе обширного круга исторических и нормативных источников выявлены и проанализированы направления законодательной политики Советского государства 1920-х гг., особенности законотворческого обеспечения реализации новой экономической политики, значение законодательства в конструировании новой правовой реальности, причины и последствия принятия наиболее значимых законодательных актов периода нэпа и др.

Исследование законодательного обеспечения нэпа стало ключом к пониманию закономерностей государственно-правового и социально-экономического развития в периоды нестабильности и неопределенности, позволило выявить закономерности взаимодействия права и экономики, определить роль права в реализации экономической политики и обеспечении экономического роста.

Законодательство приводится по состоянию на 31 августа 2021 г.

Рекомендуется научным работникам, преподавателям, государственным служащим, аспирантам, студентам, всем интересующимся историей отечественного государства и права.

УДК 34:338.2

ББК 67:65.9(2Рос)-1

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Боголюбов Сергей Александрович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, главный научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП) (ответственный редактор) — предисловие (в соавторстве с Д. А. Пашенцевым, М. В. Залоило), § 3, 4, 5 главы 3, заключение (в соавторстве с Д. А. Пашенцевым, М. В. Залоило).

Пашенцев Дмитрий Алексеевич — доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ, заведующий отделом теории права и междисциплинарных исследований законодательства ИЗиСП, профессор кафедры теории и истории государства и права Московского городского педагогического университета (ответственный редактор) — предисловие (в соавторстве с С. А. Боголюбовым, М. В. Залоило), § 1 и 2 главы 1, заключение (в соавторстве с С. А. Боголюбовым, М. В. Залоило).

Залоило Максим Викторович — ведущий научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук (ответственный редактор) — предисловие (в соавторстве с Д. А. Пашенцевым, С. А Боголюбовым), заключение (в соавторстве с Д. А. Пашенцевым, С. А Боголюбовым).

Алексеева Лариса Леонидовна — доктор педагогических наук, доцент, почетный работник науки и техники РФ, заместитель директора Института художественного образования и культурологии РАО — § 2 главы 4.

Волкова Наталья Сергеевна — кандидат юридических наук, заместитель заведующего отделом социального законодательства ИЗиСП — § 1 главы 4 (в соавторстве с О. Ю. Ереминой).

Гравина Алла Аркадьевна — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник ИЗиСП — § 1 и 2 главы 5.

Дорская Александра Андреевна — доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия, главный научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства ИЗиСП — § 3 главы 1.

Дьяконова Мария Олеговна — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП — § 2 главы 3 (в соавторстве с В. М. Жуйковым).

Дюсюпова Алмагуль Дауткановна — кандидат юридических наук, старший специалист отдела магистратуры ИЗиСП — § 6 главы 3.

Еремина Ольга Юрьевна — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП — § 1 главы 4 (в соавторстве с Н. С. Волковой).

Жуйков Виктор Мартенианович — доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, заместитель Председателя Верховного Суда РФ в отставке, заслуженный юрист РФ — § 2 главы 3 (в соавторстве с М. О. Дьяконовой).

Звонарев Андрей Владимирович — кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Московского городского педагогического университета — глава 2.

Позднякова Елена Александровна — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента общих и межотраслевых юридических дисциплин факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», адвокат — § 4 главы 4.

Савченко Елена Алексеевна — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП — § 3 главы 4.

Селезнев Владимир Аркадьевич — кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник отдела административного права и процесса ИЗиСП — § 3 главы 5.

Синицын Сергей Андреевич — доктор юридических наук, заместитель директора, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП — § 1 главы 3.

Соколов Александр Станиславович — доктор исторических наук, доцент, заведующий кафедрой истории, философии и права Рязанского государственного радиотехнического университета им. В. Ф. Уткина — § 4 главы 5.

Шульга Сергей Витальевич — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП — глава 6.

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях, когда прошло уже сто лет с начала реализации новой экономической политики, опыт ее осуществления остается актуальным и востребованным. Более того, в условиях современной глобальной турбулентности интерес к нэпу только возрастает. И действительно, новая экономическая политика при взвешенном научном анализе может стать ключом к пониманию некоторых закономерностей государственного правового и социально-экономического развития в периоды нестабильности и неопределенности. Исследование законодательного обеспечения нэпа помогает выявить роль права в реализации экономической политики и обеспечении экономического роста.

В советский период нашей истории вопросы новой экономической политики достаточно подробно изучались представителями исторической науки1. Но сегодня благодаря новой научной методологии появилась возможность с новых позиций рассмотреть развитие законодательства 1920-х гг., выявить и обосновать его роль в реализации самой идеи нэпа.

Современная наука вступает в новый, постнеклассический этап развития. Для него, по словам академика РАН В. С. Степина, характерно активное использование междисциплинарного синтеза для проблемно ориентированного исследования сложных саморазвивающихся систем2. Общество как раз и является такой системой, оно включает в себя множество сфер, в том числе социально-экономическую, юридическую, духовно-культурную и т. д. Общественное развитие противоречиво, но имеющиеся противоречия в силу законов диалектики выступают его основой. В связи с этим историко-юридическое исследование законотворческой деятельности периода нэпа должно быть комплексным, основанным на синтезе собственно юридической методологии с методами, применяемыми экономической наукой, исторической наукой, социологией и политологией.

В данном контексте представляется перспективным использование теории технологических укладов, которую развивают отдельные представители экономической науки. В соответствии с базовыми положениями этой теории их смена связана с той или иной новой группой сопряженных технологий, которые существенно изменяют характер производственной деятельности и повышают производительность труда.

Теория технологических укладов говорит о том, что можно совершить рывок и развить у себя технологии будущего уклада, а не догонять уклад существующий. Ее содержание «обуславливает необходимость совершить рывок, установив как цель не догнать существующий, но развить новый технологический уклад быстрее, чем страны-конкуренты»3. У этой теории есть и потенциал, позволяющий использовать ее в юридических, в том числе историко-правовых исследованиях4.

Перед Россией в 1921 г. со всей остротой стоял важнейший вопрос, связанный с необходимостью восстановления разрушенного в годы Гражданской войны хозяйства, с подъемом экономики, с преодолением голода и разрухи. После победы над Белой армией и иностранными интервентами экономический вопрос стал самым главным, от его успешного решения зависело выживание страны и ее народа. У советского правительства не было единого четкого плана развития, в новой правящей элите были сильны крайне левые взгляды, вплоть до идей экспорта революции и превращения ее в мировую. Многие большевики выступали за скорейшее построение коммунизма, которое они связывали с отменой денег и ликвидацией права. Но важнейшая задача — ликвидировать голод — диктовала иные методы во внутренней политике.

Идея Ленина о том, что необходимо допустить в экономику элементы рыночных отношений, которые помогут восстановлению разрушенного хозяйства, многими была встречена в штыки, рассматривалась как отступление от коммунистических идеалов. Те, кто поверил вождю и принял нэп, все равно не знали, как его воплощать в жизнь, как строить отношения в новых условиях и как их регулировать правом.

В этих непростых условиях законодательство развивалось путем проб и ошибок, правотворческие органы не имели единого четкого плана, порой их действия по разработке и принятию тех или иных норм были вынужденными, ситуативными, направленными на решение возникавших конкретных задач. Но постепенно выстраивалась единая общая линия экономической политики, которая получила отражение в принимавшемся законодательстве.

К середине 1920-х гг. советское государство имело не только свою конституцию, но также и систему кодексов и развивавших их положений подзаконных нормативных актов. Фактически именно в период нэпа произошло формирование основ социалистической правовой системы, уникальность которой подчеркивал основоположник сравнительного правоведения Р. Давид5.

В целом, исследование законотворческого обеспечения новой экономической политики выводит нас на осмысление и решение целого ряда научных задач, среди которых отметим такие глобальные вопросы, как соотношение политики и экономики, права и экономики, роль законотворчества в конструировании социально-экономической реальности. Закономерности, характерные для развития законодательства в период нэпа, лежат в плоскости соотношения традиции и инновации, что актуально и в наше непростое время.

В процессе исследования авторы монографии опирались на те традиции исследования теории и истории законотворчества, которые были заложены учеными советского периода, а также современности6.

Глава 1. ПРЕДПОСЫЛКИ И ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПЕРИОД НЭПА

1.1. Социально-экономическая и идейно-политическая обусловленность законотворческой деятельности в период новой экономической политики

Среди всего многообразия факторов, которые оказывали влияние на законотворческую деятельность периода нэпа, на первое место следует поставить факторы экономические. Прежде всего, это вытекает из тех задач, которые стояли перед новой властью после окончания Гражданской войны. К ним в первую очередь относились преодоление разрухи, борьба с голодом, восстановление хозяйства. Советское государство выстояло в открытой борьбе с многочисленными внешними и внутренними врагами, но теперь предстояло бросить все силы на восстановление экономики, нормализацию повседневной жизни, обеспечение населения продовольствием и товарами первой необходимости. Именно от успешного решения экономических проблем зависело на данном этапе будущее советского государства.

Курс, получивший название новой экономической политики, был в значительной мере придуман Председателем Совета народных комиссаров В. И. Ульяновым (Лениным). В качестве способа скорейшего восстановления разрушенной экономики он предложил допустить частичный возврат к рыночным, капиталистическим отношениям, которые в период Гражданской войны и чрезвычайных мер военного коммунизма были почти полностью ликвидированы. Для политики военного коммунизма были характерны запрет свободной торговли, продразверстка, карточная система на продукты и товары первой необходимости, отмена оплаты за коммунальные услуги и транспорт, почти полная ликвидация товарно-денежных отношений. В условиях послереволюционной эйфории такие меры воспринимались многими большевиками как верный и единственно возможный шаг на пути к скорому построению коммунистического общества. Но на практике подобные меры создавали излишнее перенапряжение сил всего народа, в условиях перехода к мирной жизни они не оправдывали себя. Продолжать политику военного коммунизма после окончания войны было невозможно, требовались иные, более гибкие меры. Выход был найден в новой экономической политике, связанной с частичным возвратом к капиталистическим отношениям в производстве, торговле, сельском хозяйстве.

Один из большевистских идеологов рассматриваемого периода Н. И. Бухарин писал в 1921 г., что политика военного коммунизма закономерно вступила в противоречие с развитием сельского хозяйства, что привело к обострению экономического кризиса. В связи с этим после окончания войны со всей остротой выдвинулась задача поднятия производительных сил, что обусловило потребность в новом курсе.

Для дальнейшего строительства коммунизма, отмечал Н. И. Бухарин, требовалось активное развитие крупной промышленности, но оно было невозможно без увеличения производства сырья, а также продовольствия. Вывод состоял в следующем: «Для поднятия крупной промышленности нужно увеличить количество продуктов во что бы то ни стало и какими угодно средствами»7. Для этого в наибольшей степени подходило использование буржуазных, «непролетарских» форм ведения хозяйства, включая крестьянское хозяйство, торговлю, аренду, концессии.

Н. И. Бухарин признавал, что такой курс несет в себе многочисленные риски. Среди них он называл усиление буржуазных тенденций развития, а также конкуренцию между буржуазным и капиталистическим производством. Выход он видел в том, чтобы после построения на базе нового курса крупной социализированной промышленности предпринять разворот этого курса в другую сторону8.

Опасения, высказанные Бухариным, в еще большей мере разделяли многие другие лидеры большевиков. Поэтому переход к нэпу был не слишком резким, он начался с введения в 1921 г. товарообмена, еще не предполагавшего товарно-денежные отношения. Но товарообмен провалился, он не дал никаких результатов, и потому переход к нэпу стал более решительным. В. И. Ленин в брошюре «О продовольственном налоге» охарактеризовал новую экономическую политику как правильную, противопоставив ее «неправильной» политике военного коммунизма9.

По мнению В. И. Ленина, «задача нэпа — это установление смычки между той новой экономикой, которую мы начали строить… и крестьянской экономикой, которой живут миллионы и миллионы крестьян»10.

В связи с непониманием и неприятием нэпа частью партии большевиков для разъяснения сущности и задач новой экономической политики 26–27 мая 1921 г. была проведена X Всероссийская чрезвычайная партийная конференция. В. И. Ленин в своем выступлении на этой конференции дал необходимые разъяснения относительно задач, сущности и содержания нэпа. Он видел в новой экономической политике единственный на тот момент способ установления союза между рабочими и крестьянами, активизации торговли между городом и деревней11. Ленин подчеркивал, что без достаточного продовольственного фонда восстановление промышленности было невозможно.

23–28 декабря 1921 г. состоялся IX Всероссийский съезд Советов. Основной доклад на съезде сделал Л. Б. Каменев. Он сказал, что «нэп есть политика построения коммунистического хозяйства в стране, где большинство населения принадлежит крестьянству»12.

Обширный доклад о новой экономической политике сделал Н. И. Бухарин в 1925 г., в разгар нэпа, когда его первые результаты уже были очевидны. В этом докладе он писал, что «самый глубокий смысл новой экономической политики заключается в том, что мы впервые открыли возможность взаимного оплодотворения разных хозяйственных сил, различных хозяйственных факторов, а только на основе этого и получается хозяйственный рост»13.

По мнению Бухарина, сущность нэпа состоит в следующем: «Меньше зажима, больше свободы оборота… Меньше административного воздействия, больше экономической борьбы, большее развитие хозяйственного оборота. Бороться с частным торговцем не тем, что топать на него и закрывать его лавку, а стараться производить самому и продавать дешевле, лучше и доброкачественнее его»14.

Таким образом, новая экономическая политика стала своего рода результатом победы экономической идеи над идеей политической. Необходимость экономического развития преодоления голода и хозяйственной разрухи определила трансформацию идеологических подходов, определила разработку нового идеологического обоснования смены экономического курса. В этом подтвердился марксистский тезис о том, что «экономика определяет политику»15.

И. В. Сталин полемизировал с теми большевиками, которые рассматривали нэп как временное допущение капитализма, в том числе и с Бухариным. В том же 1925 г. он сказал, что «нэп есть особая политика пролетарского государства, рассчитанная на допущение капитализма, при наличии командных высот в руках пролетарского государства, рассчитанная на борьбу элементов капиталистических и социалистических, рассчитанная на возрастание роли социалистических элементов в ущерб элементов капиталистических, рассчитанная на победу социалистических элементов над капиталистическими элементами, рассчитанная на уничтожение классов, на постройку фундамента социалистической экономики»16.

В 1926 г. Сталин говорил о том, что страна вступила в новый период нэпа, связанный с индустриализацией. По его словам, когда партия большевиков во главе с Лениным провозгласила новую экономическую политику, стояла задача «в условиях развернутого товарооборота построить социалистический фундамент нашего народного хозяйства»17. Но нельзя было развивать промышленность без сырья, продовольствия, сельского хозяйства и внутреннего рынка. После вступления во второй период нэпа центр тяжести переместился в сторону тяжелой индустрии. Именно в этом и состоит отличие второго этапа, являющегося логичным продолжением этапа первого, его следствием.

В 1929 г., критикуя позицию Н. И. Бухарина по поводу нэпа, Сталин говорил, что Бухарин видел только одну сторону нэпа, а именно свободу частной торговли. Но есть и вторая его сторона: «Нэп вовсе не означает полной свободы частной торговли, свободной игры цен на рынке. Нэп есть свобода частной торговли в известных пределах, в известных рамках, при обеспечении регулирующей роли государства на рынке. В этом именно и состоит вторая сторона нэпа»18. Таким образом, у нэпа, по мнению И. В. Сталина, есть две стороны. Первая направлена на преодоление военного коммунизма за счет известной свободы частной торговли, вторая состоит в преодолении свободы частной торговли за счет обеспечения «регулирующей роли государства на рынке»19.

Таким образом, именно экономика стала тем доминирующим фактором, который обусловил введение новой экономической политики, причем в значительной мере вопреки господствовавшей идеологии. Поэтому можно предположить, что в основе правовых институтов, созданных в период нэпа и получивших законодательное закрепление, лежала прежде всего экономическая логика. Именно эта логика диктовала наиболее эффективные методы регулирования общественных отношений с помощью принимаемых законов. Но экономический фактор в законотворческой деятельности, конечно же, не был единственным, он тесно переплетался с иными факторами, прежде всего политического и идеологического характера. Несмотря на смену экономического курса, общая логика действий большевистского правительства оставалась прежней, направленной на построение социализма и дальнейшее продвижение к коммунизму, на построение нового государства взамен сломанного старого.

Переход в середине 1920-х гг. к ускоренной индустриализации, который И. В. Сталин характеризовал как начало второго этапа нэпа, был связан в числе прочего с развитием третьего технологического уклада, который диктовал свои требования к экономике, к господствующим технологиям.

Третий технологический уклад условно приходится на 1880–1940-е гг. и базируется на использовании в промышленном производстве электрической энергии, новых открытиях в области химии, развитии тяжелого машиностроения и электротехнической промышленности на основе использования стального проката20. Таким образом, период нэпа — это середина третьего экономического уклада, который во всех развитых странах был связан с проведением индустриализации, что стало возможно благодаря внедрению в производство электричества, развитию иных новых технологий в промышленности. В России индустриализация началась еще до революции, но была прервана революционными событиями и последовавшей за ними Гражданской войной и иностранной интервенцией. В условиях, когда благодаря нэпу страна преодолела голод, появилась возможность продолжить курс на развитие тяжелой промышленности, который диктовался и международной обстановкой.

Провозглашенный в 1925 г. на XIV съезде ВКП(б) курс на индустриализацию страны в целом являлся логическим продолжением того процесса, который наблюдался с 1880-х гг.21 Важное значение имело и введение в 1928 г. пятилетнего планирования экономического развития22.

Курс на индустриализацию привел к постепенному сворачиванию нэпа, который, с точки зрения правившей партии, выполнил свои задачи, позволил преодолеть голод, накопить некоторый первоначальный капитал, который теперь можно было изъять для нужд развития промышленности.

Таким образом, новая экономическая политика определяла необходимость принятия такого законодательства, которое бы позволяло развиваться торговле и сельскому хозяйству, но не полностью свободно, а под строгим контролем государства. Требовалось соблюсти баланс между капиталистическими и социалистическими элементами в хозяйственной сфере, не обременив частника излишними административными барьерами, но и не дав ему полной свободы. При этом четкий план законодательной деятельности на этом этапе отсутствовал, разработка и принятие новых законов в сфере экономики осуществлялись путем проб и ошибок, в многочисленных и жарких дискуссиях.

1.2. Основные направления и этапы законотворческой деятельности в период новой экономической политики

Законодательство, принимавшееся в период нэпа, было, с одной стороны, содержательно обусловлено задачами и сущностью новой экономической политики, с другой стороны, оно решало и иные, политико-правовые, задачи, связанные с построением основ советского государства и созданием базы для регулирования общественных отношений во всех сферах.

Особенности его развития определились следующими факторами:

во-первых, после разрушения системы права Российской империи в течение нескольких лет шла выработка новых форм для выражения норм права и их доведения до адресатов, поэтому единое и четкое понимание, что такое закон, отсутствовало (до принятия Конституции СССР 1936 г.);

во-вторых, советская правовая система избрала для своего развития путь кодификации, что стало следствием ее близости к романо-германской правовой семье и реализацией тех традиций систематизации законодательства, которые были заложены в период Российской империи;

в-третьих, в 1920-е гг. среди юристов еще сохранялось отрицательное отношение к праву, ожидание его скорого отмирания. Например, один из деятелей советской юриспруденции первых лет А. Г. Гойхбарг, являясь фактически главным разработчиком Гражданского кодекса РСФСР 1922 г., называл право опиумом для народа и призывал беспощадно бороться с ним23.

В сфере государства и права в период нэпа необходимо выделить целый ряд важных событий, напрямую связанных с законотворчеством, обусловивших его динамику и зависевших от принятия новых законов.

Во-первых, в 1922 г. был создан Союз Советских Социалистических Республик, что стало одним из важнейших событий ХХ в. С этого момента на территории Российской республики действовало не только российское, но и союзное законодательство. В итоге создание СССР привело к существенному росту количественных показателей законотворческой деятельности.

Создание СССР повлекло за собой принятие в 1924 г. Конституции СССР, а в 1925 г. — новой Конституции РСФСР, которая пришла на смену ранее действовавшей Конституции РСФСР 1918 г.

Во-вторых, важным событием стала судебная реформа 1922 г., которая сформировала советскую судебную систему. Суд — важнейший орган правоприменения, а формирование эффективного правоприменения логично дополняет законотворчество в рамках единого процесса конструирования правовой реальности.

В-третьих, на период нэпа пришлась масштабная кодификация российского законодательства. В дополнение к первым двум кодексам РСФСР — Кодексу законов о записи актов гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве и Кодексу законов о труде, которые были приняты в 1918 г., в 1922–1923 гг. были приняты еще семь кодексов. Кодексы стали тем каркасом, на котором держалась вся система права, вокруг которого формировалось отраслевое законодательство.

В результате кодификации было окончательно закреплено разделение отечественного права на материальное и процессуальное. При этом традиционное для романо-германской правовой семьи разделение права на частное и публичное на этом этапе утратило свое значение.

Переход к нэпу был начат с такой важной и решительной меры, как замена продовольственной разверстки, вызывавшей недовольство и даже активное сопротивление значительной части крестьянства, продовольственным налогом. Эта мера позволила крестьянам более свободно распоряжаться излишками своей продукции, в том числе продавать их на рынке. Продовольственный налог был введен Декретом ВЦИК от 21 марта 1921 г. «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом»24.

Главное значение этого декрета состояло в том, что продовольственный налог был ощутимо меньше, чем продовольственная разверстка. Согласно Декрету, этот налог предполагалось взимать на основе прогрессивной шкалы в виде процентов либо соответствующего долевого отчисления от общего объема произведенных в конкретном хозяйстве сельских продуктов. При этом учитывался реально полученный урожай, а также количество едоков в конкретном хозяйстве и наличие в нем скота. Процент налогообложения для хозяйств бедняков и середняков, а также для хозяйств, принадлежавших городским рабочим, предполагалось устанавливать сниженный. Хозяйства самых беднейших крестьян освобождались от некоторых видов натурального налога25.

Декрет устанавливал, что все запасы продовольствия, сырья и фуража, остававшиеся у крестьян после уплаты налога, оставались в их распоряжении. Эти запасы крестьяне могли использовать для личного потребления, а также для обмена на продукты фабрично-заводской и кустарной промышленности и сельскохозяйственного производства. Такой обмен можно было осуществлять как через кооперативы, так и на рынках и базарах.

Декрет Совета Народных Комиссаров «Об обмене» от 24 мая 1921 г.26 разрешил покупку и сбыт оставшихся у населения после выполнения нормы натурального налога продуктов сельского хозяйства, а также предметов кустарной и мелкой промышленности. Покупка и продажа товаров гражданами, а также кооперативами могли осуществляться на рынках, базарах, с лотков и в закрытых помещениях.

Для реализации этого нормативного акта 19 июля 1921 г. была принята Инструкция о порядке открытия и производства всякой торговли и правила надзора за ней. Этот документ установил разрешительный порядок открытия торговых заведений27. Согласно Инструкции, торговля продуктами питания, а также предметами кустарного или фабрично-заводского производства допускалась для лиц не моложе 16 лет. При этом до весны 1922 г. запрещалась частная торговля такими товарами, как соль, птица, кожсырье, пушнина, животные и растительные волокна, лес и лесные материалы и др. Но уже к лету 1922 г. ассортимент, предлагавшийся частной торговлей, почти не отличался от ассортимента торговли государственной28.

После перехода к новой экономической политике элементы рыночных отношений в организации хозяйственной жизни постепенно расширялись. В итоге товарно-денежные отношения были распространены почти на все отрасли народного хозяйства. На производстве вводился хозяйственный расчет, допускались иностранные концессии. Были отменены установленные в период Гражданской войны и иностранной интервенции сверхурочные работы. Все это объективно способствовало развитию гражданского оборота, подъему сельского хозяйства, преодолению голода и разрухи.

Период нэпа был отмечен рядом важнейших событий в государственной жизни и ее политико-правовой сфере, повлиявших на динамику законотворческого процесса. Главным из них можно считать образование Союза Советских Социалистических Республик, которое официально состоялось 30 декабря 1922 г. В этот день первый Съезд советов СССР принял Декларацию об образовании СССР и Договор об образовании СССР. В работе съезда участвовали 1727 делегатов от РСФСР, 364 — от УССР, 91 — от ЗСФСР, 33 — от БССР. Соответственно, в состав СССР вошли первоначально четыре республики: Россия, Украина, Белоруссия, Закавказская Республика. Уже с 1924 г. состав СССР стал расширяться. В него постепенно вошли Узбекская, Таджикская, Туркменская и Молдавская республики29.

Принципы, изначально заложенные в Союз ССР, предполагали развитие потенциала всех республик, выравнивание уровня жизни, образования и культуры. В связи с явно неравномерным потенциалом и уровнем развития союзных республик руководством СССР активно решалась важная задача оказания помощи республикам со стороны России. В Среднюю Азию и Закавказье переводились из Центральной России заводы и фабрики вместе с оборудованием и квалифицированными кадрами, завозились семена и сельхозтехника. Республикам выделялись бюджетные средства на электрификацию и строительство железных дорог. В 1929 г. было принято решение дополнительно ускорить темпы развития экономики союзных республик за счет РСФСР путем соответствующего перераспределения налоговых потоков. Так, в бюджет РСФСР отчислялось только 64% собранного в республике промыслового налога, остальное шло в общесоюзный бюджет. Остальные республики оставляли себе все 100% промыслового налога. От сумм однократного обложения в бюджет РСФСР поступало 54%, БССР и ЗСФСР — по 75%, УССР — 100%. Сходная ситуация сохранялась и в последующие годы Советской власти30. В результате уровень экономического и культурного развития союзных республик был постепенно существенно повышен. Создание СССР повернуло вспять центробежные тенденции революционных лет. Изменилась лишь форма правления — вместо монархии теперь была республика.

Определенная стабилизация политической и экономической жизни в 1920-е гг. позволила обратить более пристальное внимание на развитие права и приступить к масштабным кодификационным работам31. Разработанные и принятые в это время кодексы должны были обобщить накопившийся правовой материал, восполнить имевшиеся существенные пробелы в законодательстве, обеспечить нормативную основу для укрепления законности. Кодификация стала важным инструментом конструирования системы советского права, удобной формой систематизации правового материала.

В 1922–1923 гг. были приняты семь кодексов: Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданско-процессуальный, Земельный, Лесной и Кодекс законов о труде. В 1924 г. был принят Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, а в 1926 г. — Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР. Таким образом, всего за несколько лет советское право было кодифицировано.

В контексте законодательного регулирования хозяйственно-экономических отношений важную роль играл Гражданский кодекс, заложивший основы для развития различных форм собственности и разрешенных форм ведения хозяйственной деятельности. При этом наряду с Гражданским кодексом, отношения собственности в 1920-е гг. регулировались значительным количеством других нормативных актов32.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. закрепил три формы собственности: государственную, кооперативную и частную33, которые изначально были неравны между собой. В частности, все сделки, которые признавались противоречившими интересам государства или наносившими ему ущерб, Гражданский кодекс объявлял недействительными. Таким образом, подтверждалась мысль И. В. Сталина о том, что нэп не означал свободного развития капиталистических отношений, что все отношения развивались под контролем и при приоритете государства.

Земля, недра, леса, воды, железнодорожный и воздушный транспорт кодекс объявлял исключительной собственностью государства. На частные предприятия накладывались ограничения по числу рабочих. В то же время для предприятий, находившихся в кооперативной собственности, число рабочих Гражданским кодексом не ограничивалось.

Представляя проект Гражданского кодекса РСФСР во ВЦИК, один из его разработчиков, А. Г. Гойхбарг, говорил: «Нам пришлось установить то, чего нет ни в каком буржуазном кодексе, что собственность бывает троякая: собственность государственная, кооперативная и частная. Если по отношению к государственной собственности нет никаких ограничений, то уже по отношению к кооперативам есть некоторые ограничения. Что же касается частной собственности, то она допускается только в тех пределах, в каких это допускают особые отдельные законы»34.

Юридические лица наделялись специальной правоспособностью, в зависимости от состава их членов кодекс делил их на государственные, частные, смешанные и общественные. Кооперативные предприятия относились к числу смешанных35.

В результате принятия Гражданского кодекса «гражданское право при советской власти стало правом публичным, что, с одной стороны, противоречило сущности и природе гражданско-правовых отношений, с другой стороны, соответствовало политическим воззрениях советского правительства»36.

Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. играл важную роль в вопросах укрепления законности, что играло важную роль для стабилизации отношений в экономике. Он состоял из двух частей — общей и особенной. Кодекс определял преступление как действие или бездействие, опасное для основ советского строя и правопорядка. Целью наказания являлось предупреждение новых преступлений и перевоспитание преступника. Наказанию подлежали только умышленные или неосторожные преступления. Уголовный кодекс содержал понятие государственного преступления и допускал применение принципа аналогии.

Развитие уголовного законодательства 1920-х гг. с принятием этого кодекса не завершилось. В 1924 г. ЦИК СССР принял Основные начала уголовного законодательства Союза СССР, в которых в общих чертах были сохранены основные положения УК 1922 г. Эти же положения были сохранены в новом УК РСФСР, принятом в ноябре 1926 г.

Судебная реформа 1922 г. также стала важным событием в сфере государства и права. 11 ноября 1922 г. было принято «Положение о судоустройстве РСФСР», в котором закреплялась новая судебная система. Вместо существовавших к этому моменту общих судов и трибуналов Положение вводило единую систему из трех звеньев: народный суд — губернский суд — Верховный суд республики.

Народные суды создавались и функционировали в уездах. Они состояли из одного судьи или судьи с двумя заседателями и рассматривали основную массу гражданских и уголовных дел.

Губернский суд осуществлял руководство народными судами, выступал первой инстанцией по особо важным делам, а также как кассационная инстанция по отношению к народным судам.

Верховный суд РСФСР служил первой инстанцией по некоторым особо важным делам и выступал как кассационная инстанция для губернских судов. Помимо этого, Верховный суд осуществлял контроль над всеми судами республики, давал разъяснения нижестоящим судам по вопросам судебной практики. Верховный Суд был образован 31 октября 1922 г.

Положение предусматривало, что временно сохраняются специальные суды: а) по делам о преступлениях, угрожающих Красной армии, — военные трибуналы; б) по делам об особо важных преступлениях, угрожающих транспорту, — военно-транспортные трибуналы; в) по делам о преступлениях по нарушению Кодекса законов о труде — особые трудовые сессии народных судов; г) по делам земельным — земельные комиссии; и д) по делам о спорах об имущественных правах между государственными органами — состоящие при Совете Труда и Обороны и губернских экономических совещаниях центральная и местные арбитражные комиссии.

Образование СССР привело к созданию такого органа правосудия, как Верховный Суд СССР, одной из главных функций которого стали разъяснения по вопросам общесоюзного законодательства. Верховный Суд СССР выступал как суд первой инстанции в делах по обвинению высших руководящих лиц Союза в должностных преступлениях. Кассационной инстанцией Верховный Суд СССР не являлся.

В соответствии с Положением о прокурорском надзоре от 25 мая 1922 г. создавалась Государственная прокуратура РСФСР как орган надзора за соблюдением законности всеми органами власти, организациями и частными лицами, в том числе органами дознания и ГПУ, за местами лишения свободы, выполняла функцию поддержания обвинения в суде. Прокурором республики являлся нарком юстиции (повторялся опыт царской России), поэтому прокуратура не являлась независимой37.

Согласно Положению, прокуратура являлась централизованной системой органов с подчинением нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим. При этом губернские прокуроры местным властям не подчинялись, тем самым имея независимый от местных властей статус. В уездах действовали помощники губернских прокуроров. Общесоюзного органа прокуратуры (прокуратуры СССР) на тот момент не было, хотя при Верховном Суде СССР состоял прокурор, который имел заместителя и помощников. Это была Прокуратура Верховного Суда СССР. Прокурор при Верховном Суде СССР и его заместитель назначались на должность Президиумом ЦИК СССР. Прокуратура Верховного Суда СССР была самостоятельным органом, и прокуратуры союзных республик ей не подчинялись.

26 мая 1922 г. ВЦИК учредил адвокатуру. Коллегии адвокатов создавались при губернских отделах юстиции для оказания юридической помощи населению, в том числе для осуществления функции защиты в суде.

5 июля 1922 г. Народный комиссариат юстиции издал Положение о коллегиях защитников, согласно которому создавались коллегии по гражданским и уголовным делам при губернских отделах юстиции. Общее собрание защитников избирало президиум, который осуществлял руководство деятельностью коллегии. Деятельность коллегий защитников должна была обеспечивать организацию всесторонней юридической помощи населению путем дачи советов и консультаций, ведением дел в судах и других организациях, широкую пропаганду советского права.

В феврале 1924 г. была упразднена ВЧК как выполнившая свои задачи. Часть ее функций передали судебным органам, часть — созданному ранее Государственному политическому управлению (ГПУ) в составе Народного комиссариата внутренних дел (НКВД). К основным задачам ГПУ относилось подавление открытых контрреволюционных выступлений, борьба с бандитизмом, шпионажем и контрабандой, охрана границ, железнодорожных и водных путей. В ведении ГПУ находились особые части войск. Кроме того, ГПУ являлось органом дознания и предварительного следствия, но производить арест могло только с санкции прокурора.

Таким образом, законотворчество периода нэпа имело особенности, которые определялись прежде всего той ситуацией, в которой оказалась страна, стоявшими перед ней задачами и тем курсом, который последовательно старалось проводить советское правительство38. В общих чертах, проводившаяся политика и соответствующее правовое регулирование определялись новой экономической политикой как особым курсом социально-экономического развития, переходом к мирному строительству, поиском новых форм государственного устройства и законотворческой деятельности39.

Отказ от чрезвычайного законодательства периода «военного коммунизма» в 20-е гг. ХХ в. дал возможность проводить более гибкую политику, причем как в экономике, так и в иных сферах государственной и общественной жизни. В результате эти годы стали периодом активного становления и развития советского законодательства. Проведенная кодификация способствовала формированию основных отраслей законодательства и отраслей права. Можно сказать, что в этот период произошло формирование советской системы права с присущими ей особенностями.

Для законодательной деятельности периода новой экономической политики были характерны следующие особенности: высокий уровень динамики законодательства, что выражалось в практически постоянном принятии новых норм в той или иной сфере; сочетание законодательного и подзаконного регулирования общественных отношений при отсутствии четкого разграничения между законами и подзаконными нормативными актами; классовый характер советского законодательства, который проявлялся в ограничении избирательных прав, классовом подходе к уголовным наказаниям, юридическом неравенстве субъектов хозяйственно-экономической деятельности. Более подробно эти особенности будут раскрыты на конкретном материале в последующих главах монографии.

1.3. Систематизация законодательства в период нэпа

Новая экономическая политика, провозглашенная в 1921 г., серьезно повлияла не только на политическую сферу, поскольку должна была прекратить серьезные выступления против Советской власти, на экономику, так как снова, пусть с ограничениями, но все же допускалась частная собственность, но и изменила отношение большевиков к праву.

Если в период Гражданской войны и военного коммунизма в основе правопонимания была идея революционной законности, отличавшаяся хаотичностью принятия решений, то теперь необходимо было создать стабильную правовую базу, которая позволила бы развиваться частному капиталу.

Для этого был избран такой путь, как кодификация. Это объяснялось несколькими причинами.

Во-первых, о кодификации говорил еще М. М. Сперанский, когда разрабатывал в самом начале XIX в. проект Гражданского уложения, а затем в 1820-е гг. — план систематизации российского законодательства. В результате в дореволюционный период было кодифицировано уголовное право: сначала было принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., а затем так и не ставшее до конца действующим Уголовное уложение 1903 г. В конце XIX — начале XX в. существовало несколько проектов Гражданского уложения.

Большевики тоже посчитали данную форму наиболее приемлемой к систематизации норм, регулирующих те отношения, которые либо в корне поменялись после 1917 г., либо были неразвиты. Так, в 1918 г. был принят Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР, который окончательно вывел брачно-семейные отношения из-под юрисдикции Церкви, а также Кодекс законов о труде.

В 1920 г. был составлен проект Кодекса законов о социальном обеспечении, началась работа по созданию Продовольственного кодекса.

Таким образом, к моменту провозглашения новой экономической политики в России уже сложилась определенная традиция кодификации.

Во-вторых, в начале 1920-х гг. шел процесс образования СССР, когда необходимо было создавать как право союзного государства, так и союзных республик. Несистематизированность нормативно-правовых актов могла существенно замедлять и затруднять эту работу40. Кодексы же, наоборот, способствовали некоторой унификации, которая должна была быть в различных республиках.

Основная идея состояла в том, чтобы выстроить вертикаль законодательства по каждой отрасли права. Планировалось принять отраслевые Основы союзного законодательства, а затем на их основе в каждой союзной республике должны были быть созданы отраслевые кодексы. Однако это стало возможно только начиная с 1924 г., когда была принята Конституция СССР.

В-третьих, кодексы должны были заменить огромный законодательный массив, который принимался в чрезвычайных условиях внешней изоляции, возникшей из-за одностороннего выхода России из Первой мировой войны, гражданской войны и интервенции, военного коммунизма и т. д.

В-четвертых, исследования Т. Ф. Ящук показали, что в Советской России к моменту провозглашения перехода к новой экономической политике очень популярными были идеи научной организации труда. В 1921 г. был учрежден Центральный институт труда, создана общественная организация «Лига времени». Такое культивирование труда, поиск научных основ его организации требовали широкомасштабной систематизации законодательства, так как затрагивали различные сферы государственно-общественной жизни, а кодификация представлялась наилучшей ее формой41.

В первые годы Советской власти вопросами систематизации права занимался отдел законодательных предположений и кодификации Народного комиссариата юстиции РСФСР. В 1920 г. рассматривалось предложение о создании Института кодификации при ВЦИК, но оно было отклонено. Тогда в ноябре 1920 г. было принято решение о том, что проекты кодексов должны разрабатываться в соответствующих наркоматах при участии представителей Народного комиссариата юстиции, затем они должны окончательно дорабатываться в НКЮ, который должен их передать на рассмотрение в Совет Народных Комиссаров и ВЦИК. Как отмечает Л. И. Антонова, именно так были подготовлены и приняты в 1922 г. Земельный, Лесной кодексы, а также КЗоТ42.

Впервые о новой экономической политике В. И. Ленин впервые упомянул 8 февраля 1921 г. в «Предварительных черновых набросках тезисов насчет крестьян», написанных для заседания Политбюро ЦК РКП(б). Окончательно отказ от политики военного коммунизма и переход к нэпу был провозглашен на Х съезде партии, проходившем с 8 по 16 марта 1921 г. Как отмечает О. Д. Максимова, именно в этот период партия большевиков совершила серьезное вмешательство в законотворческий процесс43, т. е. в законодательных актах стали дублироваться решения партийных органов. Постепенно данная тенденция только нарастала.

Если характеризовать ситуацию в целом, необходимо отметить, что в периоды проведения новой экономической политики продолжал действовать уже упоминавшийся кодекс, принятый еще в 1918 г., — Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР, замененный на новый только в 1926 г. Кроме этого, за 1922 и 1924 гг. были разработаны, приняты и введены в действие еще восемь кодексов: пять — в 1922 г. (Земельный кодекс РСФСР, Гражданский кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Кодекс законов о труде), два — в 1923 г. (Лесной кодекс РСФСР и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР), один — в 1924 г. (Исправительно-трудовой кодекс РСФСР).

Последовательность принятия советских кодексов в 1922–1924 гг. показывает, как были расставлены приоритеты в связи с провозглашением новой экономической политики, какие работы по систематизации проходили без особых проблем, а какие вызывали целые дискуссии.

Первый советский Уголовный кодекс был принят ВЦИК 22 мая 1922 г.44

Он был, несомненно, более детально и вдумчиво разработан по сравнению с Руководящими началами по уголовному праву РСФСР 1919 г.45 Например, исчезли положения, содержащиеся в преамбуле Руководящих начал, о том, что в течение двух лет без особых правил и кодексов вооруженный народ справлялся и справляется со своими угнетателями, но что теперь необходимо создать правила обуздания своих классовых врагов. В Уголовном же кодексе были уже более выверенные формулировки, однако было четко определено, что главной задачей является правовая защита государства трудящихся от преступлений и от общественно опасных элементов. То есть приоритетной была защита государственных интересов, а не личных.

Новая экономическая политика, безусловно, повлияла на уголовное законодательство. Если в Руководящих началах по уголовному праву РСФСР вообще не было классификации преступлений, то в Уголовном кодексе 1922 г. новые экономические отношения были отражены и в преступлениях против порядка управления (организованное по взаимному соглашению сокрытие или приведение неверных количественных показателей предметов или продуктов, подлежащих налогообложению), и в хозяйственных преступлениях (расточительство государственного достояния, предоставленного по договору аренды и т. д.), и в имущественных преступлениях (например, растрата имущества).

Назначение Уголовного кодекса 1922 г. предполагало защиту в период нэпа тех основ, которые были завоеваны в первые годы Советской власти, а поэтому сохранялось применение аналогии и допущение привлечения к уголовной ответственности лиц, представлявших угрозу для Советского государства с точки зрения их социального происхождения.

Принятие Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик в 1924 г. существенно повлияло на Уголовный кодекс РСФСР 1922 г., поэтому редакцию 1926 г. иногда называют новым Уголовным кодексом.

Через три дня после принятия Уголовного кодекса РСФСР, 25 мая 1922 г., ВЦИК был принят Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР46, в котором подробно регулировалась деятельность следственных и судебных органов. По оценке современных специалистов, были провозглашены такие принципы уголовного судопроизводства, как принцип законности (ст. 5–7), принцип публичности или гласности (ст. 19) и принцип языка судопроизводства (ст. 22)47.

Однако так получилось, что законодательство о судопроизводстве было систематизировано раньше, чем о судоустройстве. Принятие Положения о судоустройстве привело к тому, что 15 февраля 1923 г. была утверждена новая редакция Уголовно-процессуального кодекса.

Согласно п. «п» ст. 1 Конституции СССР 1924 г. к ведению Союза ССР было отнесено установление основ судоустройства и судопроизводства48, поэтому 29 октября 1924 г. были приняты Основы уголовного судоустройства Союза ССР и союзных республик. 10 ноября 1926 г. появилось новое Положение о судоустройстве.

Прежде всего, новая экономическая политика требовала кодификации гражданского и земельного законодательства. Однако подготовка соответствующих кодексов должна была занять большее время и в силу сложности рассматриваемых общественных отношений, и в силу отсутствия позитивного дореволюционного опыта систематизации данной сферы. Ни один из проектов Гражданского уложения так и не стал действующим.

О том, насколько аграрные отношения были важны, свидетельствует тот факт, что 22 мая 1922 г. ВЦИК РСФСР принял «Закон о трудовом землепользовании», в котором были закреплены такие способы землепользования в земельном обществе, как общинный (с уравнительными переделами земли между дворами), участковый (с неизменным размером права двора на землю в виде чресполосных, отрубных или хуторских участков), товарищеский (с совместным пользованием землею членами общества, составляющими сельскохозяйственную коммуну, артель или товарищество, с общественной обработкой земли) и смешанный (с различным способами пользования по разным хозяйственным угодьям) (ст. 13)49. Однако были и некоторые уступки, характерные для новой экономической политики. Так, разрешалась трудовая аренда земли (ст. 19).

Через два дня, 24 мая 1922 г., ВЦИК РСФСР издал постановление «О порядке рассмотрения земельных споров». На волостном, уездном и губернском уровнях с целью разрешения споров по земельным делам создавались специальные Земельные комиссии50.

Уже к сентябрю того же года был подготовлен Земельный кодекс, который был принят 30 сентября 1922 г. и вступил в силу с 1 декабря51. Интересно, что, как показано в работе О. Д. Максимовой, при его разработке использовались материалы таких газет, как «Сельскохозяйственная жизнь» и «Беднота»52.

В кодексе закреплялась только государственная форма собственности. В ст. 3 говорилось, что все земли сельскохозяйственного назначения составляют единый государственный земельный фонд, находящийся в ведении Народного комиссариата земледелия и его местных органов. При этом право пользования землей для сельскохозяйственных целей было гарантировано каждому гражданину РСФСР (ст. 9). Раздел II кодекса был посвящен трудовой аренде земли, а в разделе III допускался вспомогательный наемный труд в трудовых земледельческих хозяйствах, но только если все трудоспособные члены хозяйства работали наравне с наемными работниками.

Однако развитие принципов новой экономической политики привело к тому, что путем принятия подзаконного акта данные положения были изменены. В частности, в ст. 1 Временных правил об условиях применения подсобного наемного труда в крестьянских хозяйствах от 18 апреля 1925 г. было определено, что наемный труд может быть только подсобным53. Но в Инструкции Совета Народных Комиссаров РСФСР 1925 г. было разъяснено, что могут быть хозяйства и с исключительно наемным трудом. Правда, данная Инструкция просуществовала недолго и была отменена уже в 1926 г.

Интересно, что в Земельном кодексе раскрывалось значение понятия частного оборота применительно к земельным отношениям, но с точки зрения того, какие сделки и операции были запрещены. К таковым относились: завещание, дарение, продажа, покупка, запродажа, залог земли. Виновных не только лишали трудового права на землю, но и наказывали согласно Уголовному кодексу. Однако, как отмечают современные специалисты, судебная статистика по подобным делам появилась только в 1928 г.54 Сделки приняли завуалированный характер. Например, купля-продажа земли маскировалась под куплю-продажу строений, практиковался «обмен усадьбами» и т. д.

По оценке А. А. Беркутова, преимущественно все-таки Земельный кодекс РСФСР 1922 г. регулировал отношения единоличных крестьянских хозяйств, связывая с ними подъем производительных сил в сельскохозяйственной сфере55. В этих условиях дифференциация крестьянства была неизбежной, поскольку сохранялись другие элементы сельскохозяйственного производства, где благодаря нэпу сохранялась частная собственность и развивались товарные отношения.

Через месяц, 31 октября 1922 г., был принят Гражданский кодекс РСФСР, вступивший в силу 1 января 1923 г.56 Интересно, что изначально планировалось, что данный кодекс будет иметь временный характер, а к 1925 г. будет подготовлена новая редакция, но этого не произошло.

Провозглашение новой экономической политики означало начало нового этапа в развитии российского гражданского права, поскольку, как справедливо отмечает О. А. Авраменко, в 1917 — начале 1922 г. данная отрасль права фактически отсутствовала в складывающейся системе советского права57.

Частично гражданско-правовые вопросы затрагивались при подготовке проекта Кодекса экономических законов РСФСР, в котором были объединены такие правовые институты, как реквизиция, конфискация, муниципализация, социализация, но в целом в нем преобладали административно-правовые нормы58.

Вопрос о Гражданском кодексе впервые был поднят в июне 1920 г. на Съезде деятелей советской юстиции. Однако было принято решение, что кодекс не нужен, поскольку в Советской России отсутствуют договорные отношения.

Основой для развития гражданского права стал Декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г. «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом»59, позволивший крестьянству продавать часть своей продукции и запустивший работу рыночного механизма. Это создавало новые условия для развития кооперации, предпринимательства, договорных связей, товарных бирж, налоговой системы и т. д.

Провозглашение новой экономической политики внесло коррективы, и была создана специальная комиссия Народного комиссариата юстиции для разработки Кодекса законов об обязательствах, вытекающих из договоров. В этот период В. И. Ленин постоянно подчеркивал, что данная работа требует, с одной стороны, принципиальности в плане недопущения частных сделок и договоров, противоречащих интересам трудящихся60, но с другой — осторожности (сначала принять декларативный документ, а затем уже кодекс). Принципы буржуазного гражданского права отрицались.

Подготовленный проект так и не был принят. Основные дискуссии развернулись вокруг ст. 2 о недействительности договоров, так как она затрагивала один из главных вопросов того времени — возможности государства вмешиваться в имущественные отношения.

Именно поэтому Гражданскому кодексу предшествовал Декрет ВЦИК от 22 мая 1922 г. «Об основных частных имущественных правах, признаваемых РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых в судах РСФСР»61. Все граждане получили право организовывать промышленные и торговые предприятия и заниматься дозволенными профессиями и промыслами. При этом особо подчеркивалось, что должны соблюдаться нормы, охраняющие применение труда. Данный документ имел явный характер декларативности и временности.

Необходимо отметить, что в период подготовки Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. Народным комиссариатом юстиции стали заметны существенные расхождения во взглядах советских юристов. Причем многие имели концептуальный характер. Так, если, к примеру, П. И. Стучка, занимавший ряд важных должностей в ККЮ, использовал термин «гражданское право», то А. Г. Гойхбарг, являвшийся инициатором создания при отделе законодательных предположений НКЮ Межведомственной комиссии юристов, предпочитал говорить о хозяйственном праве62.

Интересно, что после неудачи Межведомственной комиссии фактически Гражданский кодекс разрабатывали два человека — А. Г. Гойхбарг и Н. И. Бернштейн, которые, опираясь, конечно, на предшествующие разработки, справились с задачей за один месяц.

В ст. 1 Гражданского кодекса РСФСР было определено социально-хозяйственное назначение гражданских прав. Когда в феврале 1923 г. Гражданской кассационной коллегии пришлось давать толкование данной статье, она трактовала это как развитие хозяйственных и производительных сил страны. В 1926 г. Пленум Верховного Суда РСФСР уже употреблял термин «хозяйственная целесообразность». Таким образом, современные авторы считают, что Гражданский кодекс закрепил не приоритет публичных интересов, а их социальный характер63, хотя, конечно, под данной вывеской государство оставляло за собой право вмешательство в имущественные отношения в любой момент и в любой форме.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. закреплял такие формы собственности, как государственную (национализированную и муниципализированную), кооперативную и частную.

Естественно, что в связи с тем, что гражданско-правовая сфера подверглась коренному изменению по сравнению с дореволюционной, необходимо было время, чтобы выработать новые формулировки и разработать новые институты права, поэтому Гражданский кодекс был далек от совершенства по своей структуре. Например, в нем широко применялись примечания, которые часто устанавливали изъятия из общего правила.

Были недостаточно разработанные элементы и в содержании кодекса. Так, в нем произошел отказ от деления имущества на недвижимое и движимое. Владение не рассматривалось как фактическое обладание вещью64.

Именно данный Гражданский кодекс РСФСР послужил основной для разработки и принятия в последующем гражданских кодексов союзных республик. Это требование содержалось в постановлении IV сессии ВЦИК IX созыва.

В целом, положения Гражданского кодекса 1922 г. способствовали выполнению его главной задачи — обеспечения выхода страны из экономического кризиса, но при этом отказе от возвращения на капиталистические рельсы. О потенциале данного кодекса свидетельствует тот факт, что с изменениями и дополнениями он оставался действующим более 40 лет65.

9 ноября 1922 г. был принят новый Кодекс законов о труде.

На его примере можно увидеть, что кодификация 1922–1924 гг. происходила с привлечением широкого круга специалистов. Так, в комиссию по подготовке данного кодекса входили служащие двух народных комиссариатов — юстиции и труда, представители Высшего совета народного хозяйства и Всесоюзного центрального совета профсоюзов. Однако после разработки первоначальной редакции и ее рассылки по государственным организациям для обсуждения свою отдельную комиссию создал Совет Народных Комиссаров, что привело в конечном счете к появлению двух редакций Кодекса законов о труде66.

Данный кодекс отличался от остальных принятых в 1922–1924 гг. тем, что был вторым за короткую к тому времени советскую историю. Кодекс законов о труде РСФСР 1918 г., принятый в период военного коммунизма, и Кодекс 1922 г., отражавший принципы новой экономической политики, существенно различались. Первый предполагал «красногвардейскую атаку на капитал» и трудовое принуждение (всеобщая трудовая повинность)67, а второй означал возвращение к свободному рынку труда (правовые гарантии трудоустройства в порядке добровольного трудового найма).

Но, как отмечает В. В. Долинская, имелось и общее: основанием возникновения трудовых отношений считались индивидуальные и коллективные трудовые договоры, правовое регулирование имело централизованный и императивный характер, предоставлялись многочисленные гарантии, большое внимание уделялось охране труда68.

Кодекс законов о труде РСФСР 1922 г. вдохнул новую жизнь в профсоюзы, огосударствление которых произошло в период военного коммунизма. Еще 12 января 1922 г. было принято постановление ЦК РКП(б) «О роли и задачах профсоюзов в условиях новой экономической политики»69, а 17 января в газете «Правда» были опубликованы тезисы данного документа. В КЗоТ профсоюзам и их деятельности была посвящена целая глава. Им предоставлялось право инициировать прекращение любого трудового договора (ст. 49).

7 июля 1923 г. был принят Лесной кодекс РСФСР70. Провозглашенные цели лесной политики государства отражали принципы нэпа. В преамбуле кодекса отмечалось, что деятельность государства направлена на сохранение непрерывности пользования в лесах, удовлетворение потребностей населения и промышленности в древесине, максимальное извлечение всех видов дохода от лесов.

Были выделены леса особого назначения, к которым были отнесены в том числе горнозаводские леса и леса, эксплуатируемые на основе концессионных договоров (разд. 4, ст. 38).

Кодификация гражданского права должна была повлечь за собой кодификацию в гражданской процессуальной сфере. Как отмечает Е. В. Колесняк, именно в период нэпа происходило выделение процессуальных норм советского права и создание самостоятельных процессуальных источников права71. Дело в том, что в 1918 г. получила популярность позиция, что процессуальные нормы не являются правовыми и имеют чисто технический характер.

Работа по созданию Гражданского процессуального кодекса велась достаточно долго, поэтому законодатели пошли по пути принятия временных документов. Сначала 4 января 1923 г. была издана Временная инструкция «Об основных формах гражданского процесса»72, а 25 мая того же года — соответствующий Циркуляр.

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР73 был принят 10 июля 1923 г., а с 1 сентября вступил в силу. Суду и прокуратуре была отведена активная роль в гражданском процессе. Был введен институт судебного надзора.

В судебных актах этого времени постоянно подчеркивалась презумпция судебного порядка защиты гражданских прав, однако не было препятствий для обращения в третейские суды (например, с правами третейских судов в 1922 г. были учреждены биржевые арбитражные комиссии74), окончания спора мировой сделкой.

Необходимо отметить, что гражданско-процессуальной сфере в это время уделялось большое внимание. Материалы судебной и арбитражной практики постоянно публиковались в «Еженедельнике советской юстиции».

Перечисленные кодификационные работы продолжились и после 1923 г. В 1924 г. был принят Исправительно-трудовой кодекс75. Велась работа над Административным кодексом РСФСР. Неудача в его составлении, вызванная тем, что один нормативно-правовой акт должен был регулировать как отношения, возникающие в сфере управления, так и устанавливать ответственность за нарушение государственного порядка76, заставила государственно-партийные органы пойти по пути создания систематизированных нормативно-правовых актов по отдельным сферам77. Так были разработан, к примеру, Таможенный устав 1924 г.78

Таким образом, характерными чертами систематизации советского права в период новой экономической политики были использование дореволюционного опыта кодификации и опыта первого года Советской власти, попытка создать новую социалистическую систему права, идеологизированность работы, которая должна была отражать классовый подход, отношение к проводимой работе как к кодификации переходного времени, активное использование наряду с правовыми внеправовых способов регулирования общественных отношений. Для многих участников кодификационного процесса данная работа представляла собой поиск компромисса, позволяющего примирить новый политический строй страны, не имевший на тот момент аналогов в мире, и веками выверенные правовые конструкции и институты, доказавшие свою жизнеспособность.

Кодификационные работы периода новой экономической политики способствовали тому, что в 1927–1927 гг. было издано Систематическое собрание действующих законов СССР, а в 1929 г. — Систематическое собрание законов РСФСР. К 1930 г. был подготовлен Свод законов СССР79, но он так и не был введен в действие в связи с тем, что индустриализация, коллективизация, внутрипартийная борьба ставили перед правом новые задачи. Именно поэтому в 1930-е гг. не было принято ни одного кодекса.

Глава 2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПЕРИОД НЭПА

2.1. От договорной независимости к договорному Союзу ССР

«Мы создаем конституцию, из которой определяются судьбы на десятки лет, но мы не знаем, что будет дальше. Если речь идет о нас самих, нам незачем писать конституции: у нас есть ЦК партии, пользующийся нашим доверием, и он издает постановления, но мы не пишем конституцию для нас: мы пишем для всей страны, для крестьян и для остальной части мелкой буржуазии и т. д., которые подходят с точки зрения их правовых понятий». Х. Г. Раковский

Из стенограммы заседания расширенной комиссии ЦИК СССР по выработке Конституции СССР. 14 июня 1923 г.80

«Я повторяю, я это уже сказал раз, что в конституции, принятой на 1-м съезде Советов СССР, сказано, что такие то республики “объединяются в одно союзное государство — Союз Советских Социалистических Республик” … Откуда у вас такое расхождение с текстом конституции, принятым и украинской делегацией, и грузинской, и армянской, и азерб[а]йджанской, и белорусской на 1-м съезде Советов Союза в 1922 г.?» И. В. Сталин

Из стенограммы выступления на заседании Четвертого совещания ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик и областей в Москве 12 июня 1923 г.81

Словами, приведенными в эпиграфе, И. В. Сталин заканчивал свое выступление 12 июня 1923 г. на заседании Четвертого совещания ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик и областей в Москве, подводя итог нескольким дням дебатов по национальным вопросам и дискуссиям с украинскими делегатами по главным проблемам будущего Основного закона (Конституции) Союза. И не случайно в выступлении Сталина три раза прозвучало слово «конституция», так как у членов Расширенной комиссии Президиума ЦИК СССР единого мнения, как назвать разрабатываемый и обсуждаемый документ (договор или конституция), не было. Делегатам же Конференции предстояло проголосовать за резолюцию совещания по второму вопросу порядка дня («Практические мероприятия по проведению в жизнь резолюции ХII съезда партии по национальному вопросу»), в которой закреплялась структура высших органов власти и управления СССР и в п. «в» упоминалась Конституция СССР. Принятие этой Резолюции конференцией являлось партийной директивой для всех коммунистов и ставило точку в многодневных дискуссиях в конституционных комиссиях, созданных Президиумом ЦИК СССР и Пленумом ЦК РКП(б).

Реформирование конституционного законодательства начинается с момента принятия постановления Политбюро ЦК РКП(б) о создании комиссии Оргбюро, которой поручалось к ближайшему пленуму ЦК РКП(б) внести предложения по вопросу о взаимоотношениях РСФСР и независимых республик «для оформления его потом в советском порядке»82. Постановление было принято после обсуждения на заседании 10 августа 1922 г. вопроса о взаимоотношениях между РСФСР и Украиной, по которому главными докладчиками выступали член ЦК РКП(б), ЦК КПУ, Председатель Совнаркома Украины Х. Г. Раковский и секретарь ЦК Компартии Украины и кандидат в члены ЦК РКП(б) Д. З. Мануильский83. На следующий день была создана специальная Комиссия Оргбюро, которую на первом этапе ее работы формально возглавлял секретарь ЦК РКП(б) В. В. Куйбышев, позже замененный кандидатом в члены Политбюро, секретарем ЦК РКП(б) В. М. Молотовым.

В состав этой комиссии также вошли: член Политбюро ЦК РКП(б), Генеральный секретарь ЦК РКП(б), нарком по делам национальностей И. В. Сталин, Х. Г. Раковский, член ЦК РКП(б), член Президиума Закавказского краевого комитета РКП(б) Г. К. Орджоникидзе, член ЦК РКП(б), нарком финансов РСФСР Г. Я. Сокольников, а также представители независимых республик. Азербайджанскую ССР представлял в комиссии Председатель ЦИК Азербайджана С. А. Агамали Оглы, Армянскую ССР — член Президиума и секретарь Закавказского краевого комитета РКП(б) А. Ф. Мясников (Мясникян), Грузинскую ССР — член Президиума ЦК компартии Грузии П. Г. (Буду) Мдивани, Украинскую ССР — член ЦК РКП(б), Председатель ВУЦИК Г. И. Петровский, Белорусскую ССР — член ЦК Компартии Белоруссии, Председатель ЦИК и СНК Белоруссии А. Г. Червяков, Дальневосточную республику (ДВР) — член Дальневосточного бюро ЦК РКП(б), министр иностранных дел ДВР Я. Д. Янсон, Бухарскую НСР — Председатель СНК нарком иностранных дел Бухарской народной советской республики, член Средазбюро ЦК РКП(б) Ф. Ходжаев, Хивинскую СНР — А. Ходжаев84.

Но еще до августовского заседания Оргбюро в российском Наркомнаце была проведена предварительная работа для предстоящей реформы. 8 июня 1922 г. было утверждено Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О представителях Народного комиссариата по национальным делам в договорных советских республиках». Согласно этому Постановлению представитель Наркомнаца, назначаемый в «договорную советскую республику» Народным комиссариатом по национальным делам РСФСР, являлся вместе с тем, по соглашению с Народным комиссариатом по иностранным делам РСФСР, Советником Представительства РСФСР в данной договорной советской республике и утверждался Президиумом ВЦИКа.

Представитель Наркомнаца входил с правом совещательного голоса в ЦИК и СНК соответствующей договорной республики, а «равно и во все специальные представительства народных комиссариатов РСФСР в данной республики». Представитель Наркомнаца должен был по всем вопросам внутринациональных отношений руководствоваться исключительно имеющимися на этот счет инструкциями и директивами Российского Наркомнаца и отчитываться в этой области только перед своим наркоматом, а по делам же НКИД как Советник Представительства РСФСР он действовал и отчитывался на общих основаниях85.

27 июля 1922 г. ВЦИК утвердил новую редакцию «Положения о народном комиссариате по национальным делам», в преамбуле которого были сформулированы цели его принятия: «в целях сосредоточения всех органов, осуществляющих основные директивы советской национальной политики, в одном центре». Основными направлениями деятельности Наркомнаца становились обеспечение мирного строительства и братского сотрудничества всех национальностей и племен РСФСР, а также «договорных братских союзных республик», и наблюдение за проведением в жизнь национальной политики Советской власти86.

Проект реформирования РСФСР был подготовлен Комиссией уже в августе 1922 г. В соответствии с предложенным «членом Комиссии» И. В. Сталиным проектом резолюции о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками предлагалось «признать целесообразным формальное вступление независимых советских республик: Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии и Армении в состав РСФСР, оставив вопрос о Бухаре, Хорезме и ДВР87 открытым и ограничившись принятием договоров с ними по таможенному делу, внешней торговле, иностранным и военным делами прочее»88. Предлагаемые изменения должны были быть внесены в Конституции ранее независимых советских республик «по проведении вопроса в советском порядке».

И. В. Сталин предлагал распространить компетенции ВЦИК, СНК и СТО РСФСР на соответствующие центральные советские учреждения республик, вошедших в состав России. При этом, по мнению И. В. Сталина, в случае одобрения ЦК РКП(б) данной резолюции ее не следовало опубликовывать. Ее направляли бы в ЦК партий ранее независимых республик в качестве «циркулярной директивы», которая должна была проводиться «в советском порядке через ЦИКи или съезды Советов упомянутых выше республик до созыва Всероссийского Съезда Советов». На Съезде же Советов данное предложение декларировалось бы «как пожелание этих республик»89.

Проблемы, с которыми руководство государства столкнулось в начале периода новой экономической политики, и причины столь радикальных изменений в области национального государственного устройства И. В. Сталин ярко и образно охарактеризовал в письме к В. И. Ленину, написанному 22 сентября 1922 г. Судя по отдельным замечаниям и рукописным припискам автора, письмо носило личный характер и не предназначалось для широкого круга читателей. В нем анализировались в основном отношения, сложившиеся между формально независимыми советскими республиками. Но некоторые проблемы, вероятно, были характерны и для Российской Федерации, а отдельные предложения И. В. Сталина, несомненно, касались внутрироссийских проблем. «Мы пришли к такому положению, — пишет И. В. Сталин, — когда существующий порядок отношений между центром и окраинами, т. е. отсутствие всякого порядка и полный хаос, становятся нестерпимыми, создают конфликты, обиды и раздражение, превращают в фикцию т. н. единое федеративное народное хозяйство, тормозят и парализуют всякую хозяйственную деятельность в общероссийском масштабе. Одно из двух: либо действительная независимость и тогда невмешательство центра, свой НКИД, свой Внешторг, свой концессионный комитет, свои железные дороги, причем вопросы общие решаются в порядке переговоров равного с равным, по соглашению, а постановления ВЦИК, СНК и СТО РСФСР не обязательны для независимых республик; либо действительное объединение советских республик в одно хозяйственное целое с формальным распространением власти СНК, СТО и ВЦИК РСФСР на СНК, ЦИК и экономсоветы независимых республик, т. е. замена фиктивной независимости действительной внутренней автономией республик в смысле языка, культуры, юстиции, внудел, земледелия и прочее»90.

И. В. Сталин обращает внимание на существование значительных проблем при применении в договорных республиках решений руководства России. Решения российских высших органов власти нередко не применялись в договорных республиках. При этом «центральные учреждения Москвы» отменяли постановления центральных учреждений независимых республик, вызывая протесты последних против их «незаконных действий». Вмешательство же руководства партии следовало после того, как «центральные учреждения окраин» приняли свои нормативные акты, отмененные затем в Москве, что «создает волокиту и тормоз в хозяйственных делах и вызывает на окраинах недоумение среди беспартийных и раздражение среди коммунистов»91.

Причину такого положения дел И. В. Сталин видит в следующем: «За четыре года гражданской войны, когда мы ввиду интервенции вынуждены были демонстрировать либерализм Москвы в национальном вопросе, мы успели воспитать среди коммунистов, помимо своей воли, настоящих и последовательных социал-независимцев, требующих настоящей независимости во всех смыслах и расценивающих вмешательство Цека РКП, как обман и лицемерие со стороны Москвы»92.

И. В. Сталин отмечает серьезные изменения, произошедшие в воззрениях нового поколения коммунистов на положения, закрепленные в законодательных актах. «Мы переживаем такую полосу развития, — пишет И. В. Сталин, — когда форма, закон, конституция не могут игнорироваться, когда молодое поколение коммунистов на окраинах игру в независимость отказываются понимать как игру, упорно признавая слова о независимости за чистую монету и также упорно требуя от нас проведения в жизнь буквы конституции независимых республик»93.

И. В. Сталин предлагает провести чрезвычайные изменения национальной политики советского государства в сложившихся условиях. «Если мы теперь же не постараемся приспособить форму взаимоотношений между центром и окраинами к фактическим взаимоотношениям, в силу которых окраины во всем основном безусловно должны подчиняться центру, т. е. если мы теперь же не заменим формальную (фиктивную) независимость формальной же (и вместе с тем реальной) автономией, то через год будет несравненно труднее отстоять фактическое единство советских республик»94, — к такому заключению приходит И. В. Сталин.

Очевидно, что мысли, высказанные И. В. Сталиным в письме В. И. Ленину, опирались на мнения руководителей национальных партий независимых республик, как личные, так и поддержанные решениями ЦК коммунистических партий95. Вместе со своим письмом И. В. Сталин отправил В. И. Ленину письмо, по его выражению, «липового национала» Д. З. Мануильского, близкого ему по взглядам.

В своем письме секретарь ЦК Компартии Украины и кандидат в члены ЦК РКП(б) Д. З. Мануильский высказал помимо практических соображений соображения «марксистски теоретического характера» в пользу изменения отношений между республиками. По его мнению, образование независимых республик «со своими ЦИК и Совнаркомом» отвечало определенному этапу пролетарской революции, который «было бы неточно называть “национальным” этапом». «Это была неизбежная уступка национальной стихии, приведенной революцией в движение, — пишет в своем письме Д. З. Мануильский. — Изменение экономической политики внесло успокоение в деревню, выбив почву из-под ног политических сепаратистов, пытавшихся использовать экономику для своих целей»96.

Возможно, И. В. Сталин заимствовал идею Д. З. Мануильского, который предложил провести «автономизацию» таким образом, чтобы эта инициатива была бы предложена национальными съездами Советов, а затем получила бы утверждение на Всероссийском съезде Советов.

Безоговорочную проект И. В. Сталина поддержали Центральные Комитеты Азербайджанской и Армянской компартий. В решении Пленума ЦК Азербайджанской компартии, проходившего 11 сентября 1922 г., признавалась необходимость более тесного сотрудничества Советского Азербайджана и России и создания Советской Федерации с предоставлением национальным республикам «наибольшей самостоятельности в вопросах просвещения, местного административного управления, суда и земельных». Также в директиве говорилось о том, что «сейчас момент требует формального закрепления единства Азербайджана с Россией на началах широкой автономии»97. Выписка из протокола заседания Пленума ЦК Азербайджанской компартии была подписана секретарем ЦК АКП С. М. Кировым. Поддержку проект И. В. Сталина получил и на пленуме ЦК коммунистической партии Армении и Ереванского комитета КПА98.

Не все руководители национальных партийных организаций поддержали проект резолюции, предложенный И. В. Сталиным. Обращала на себя внимание позиция руководства коммунистической партии Белоруссии, в которой предлагалось считать целесообразным установление отношений между комиссариатами России и Белоруссии по аналогии с отношениями между РСФСР и УССР, т. е. в целом позиция И. В. Сталина не была поддержана99.

Отрицательную оценку проект резолюции И. В. Сталина получил в ЦК компартии Грузии. ЦК КП Грузии на заседании, состоявшемся 15 сентября 1922 г., постановил предлагаемое Сталиным объединение в форме автономизации независимых республик «считать преждевременным». Предлагалось же объединить хозяйственные усилия и общую политику, но «с сохранением всех атрибутов независимости». За данную резолюцию проголосовали пять членов ЦК (один — Ш. З. Элиава — проголосовал против), все кандидаты в члены ЦК. Из присутствующих на заседании 19 проголосовали — за, против — 6 (Г. К. Орджоникидзе, А. С. Енукидзе, С. М. Киров, Г. Я. Сокольников, Л. Д. Гогоберидзе, М. И. Кахиани), М. Цхакая воздержался100.

ЦК компартии Украины на данном этапе не обсуждал вопрос о взаимоотношениях с РСФСР на своих заседаниях101. Но И. В. Сталин был прекрасно осведомлен об отношении руководства Компартии Украины к своему проекту. Некоторые украинские партийные руководители не симпатизировали данному проекту, и среди них наибольшим авторитетом обладал «нелиповый украинец» Х. Г. Раковский, член ЦК РКП(б), ЦК КПУ, Председатель Совнаркома Украины, который открыто высказывался против автономизации, о чем И. В. Сталин писал в своем письме к В. И. Ленину102.

Г. И. Чернявский, М. Г. Станчев и М. В. Тортика (Лобанова) в монографии, посвященной Х. Г. Раковскому, высказывают предположение, что именно Х. Г. Раковский познакомил Ленина со «сталинским проектом», когда посещал его в Горках 25 августа 1922 г.103, и даже считают, что попытка Раковского оттянуть заседание комиссии на более поздний срок была предпринята Раковским по просьбе Ленина, «не терявшего надежду, предполагавшего, что врачи дадут ему разрешение приступить к работе с конца сентября»104.

К сожалению, авторы не приводят никаких доказательств в пользу данной версии. Странно и то, что В. И. Ленин сам не попросил перенести обсуждение этого вопроса, хотя еще 11 сентября врачи разрешили ему с 1 октября начать работу. Но можно предположить, что Ленин уже поднимал этот вопрос в беседах со Сталиным 30 августа или 12 сентября 1922 г., потому что Ленин не позднее 22 сентября пишет Сталину записку, в которой «просит сообщить, как решается вопрос о взаимоотношениях между Советскими республиками»105. Сталин отвечает на эту записку своим откровенным письмом, написанным 22 сентября 1922 г., за день до обсуждения этого вопроса в Комиссии.

23 сентября 1922 г. прошло заседание комиссии Оргбюро ЦК РКП(б) под председательством ранее не входившего в состав комиссии В. М. Молотова, замещавшего уехавшего в отпуск В. В. Куйбышева. На этом заседании отсутствовали П. Г. Мдивани (его замещал член ЦК КП Грузии К. М. Цинцадзе), Х. Г. Раковский, А. Ходжаев и Я. Д. Янсон. На заседании успели принять за основу проект резолюции И. В. Сталина, отклонить резолюцию ЦК КП Грузии, принятую 15 сентября, обсудить и принять единогласно п. 1 проекта с поправкой А. Г. Червякова106.

На следующий день, 24 сентября 1922 г., состоялось второе заседание комиссии Оргбюро, на котором завершилось обсуждение проекта резолюции. В проект резолюции были внесены незначительные правки. Например, финансовые вопросы были перенесены из п. 3 в п. 4, а ЦИКи республик наделялись правом амнистии только по гражданским делам.

На заседании присутствовал П. Г. Мдивани, который принял активное участие в попунктном обсуждении проекта и, судя по протоколу заседания, по всем пунктам проекта резолюции голосовал «против». В то же время П. Г. Мдивани поддерживал отклоненные предложения Г. И. Петровского и неоднократно вносил свои предложения при обсуждении проекта. Например, он предлагал создать в республиках аппарат для организации национальных армий и просил ЦК РКП(б) не вносить в Пленум ЦК принятых комиссией решений до обсуждения их руководством партийных организаций республик.

Обращают на себя внимание еще три важных момента в решениях комиссии. Во-первых, комиссия приняла решения перенести вопрос о границах Белоруссии, о которых беспокоился А. Г. Червяков, в ЦК РКП(б). Во-вторых, не рассматривать до утверждения постановления комиссии на пленуме ЦК РКП(б) вопрос о дальнейшем существовании Закавказской Федерации и ее взаимоотношениях с РСФСР. В-третьих, до решения всех обсужденных в комиссии вопросов на пленуме ЦК РКП(б) они не подлежали распространению, а постановление комиссии вручалось членам комиссии без шестого пункта, являющегося «строго конспиративным»107.

Принятая 24 сентября Комиссией Оргбюро Резолюция о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками в окончательной редакции была разослана членам и кандидатам ЦК РКП(б), и дальнейшие события проходили стремительно, но имели непубличный характер, и восстановить их можно только по сохранившейся переписке между руководителями РКП(б).

25 сентября В. И. Ленин встретился с Г. Я. Сокольниковым, а 26 сентября состоялась встреча В. И. Ленина с И. В. Сталиным. По итогам встречи В. И. Ленин написал письмо Л. Б. Каменеву, в котором раскрыл в общих чертах свой план создания новой федерации, «предварительный проект», копия которого была разослана всем членам Политбюро ЦК РКП(б). «Вопрос архиважный, — отмечет В. И. Ленин, — Сталин немного имеет устремление торопиться». В своем письме В. И. Ленин предлагал Л. Б. Каменеву и Зиновьеву принять участие в доработке этого документа.

В. И. Ленин писал, что И. В. Сталин уже согласился сделать одну уступку и вместо вступления в РСФСР объединить Россию и другие республики в новый союз — «Союз Советских республик Европы и Азии». В. И. Ленин предлагал наряду с ВЦИК РСФСР создать «общефедеральный ВЦИК Союза Советских республик Европы и Азии». «Важно, — пишет В. И. Ленин, — чтобы мы не давали пищи “независимцам”, не уничтожали их независимости, а создавали еще новый этаж, федерацию равноправных республик»108. Ленин также высказывает мысль о необходимости слияния по соглашению ЦИКов наркоматов, перечисленных в п. 4 Резолюции (финансов, продовольствия, труда и народного хозяйства). В. И. Ленин замечает, что И. В. Сталин согласился отложить внесение новой редакции резолюции в Политбюро ЦК РКП(б) до его приезда.

В ответ на это письмо Л. Б. Каменев внес свои предложения и направил их В. И. Ленину не позднее 27 сентября. Л. Б. Каменев предлагал или не трогать совсем вопроса о независимости, что, по его мнению, уже было невозможно, или провести Союз так, чтобы максимально сохранить формальную независимость, и представил свою схему государственного механизма создаваемого Союза — «Развернутую форму Союза Советских Республик». Первоначально Л. Б. Каменев написал перед словом «советских» слово «независимых», но затем его зачеркнул.

В «Форме» Л. Б. Каменева появляется Союзный СНК, Союзный ЦИК, состоящий из представителей ЦИКов республик пропорционально величине населения (РСФСР — 95 млн чел. — 73%, Украина — 30 млн чел. — 23%, Закавказская Федерация [6,2 млн чел.] — 4,5% (Грузия — 2,5 млн чел., Армения — 1,2 млн чел., Азербайджан — 2,5 млн чел.), Белоруссия — 1 млн чел. — 0,5%. К ведению федеральных наркоматов отнесены армия, железные дороги, почта, внешние дела и внешняя торговля. Объединенными предлагалось сделать наркоматы продовольствия, ВСНХ, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции. Республиканскими оставались наркоматы внутренних дел, просвещения, юстиции, соцобеспечения и здравоохранения.

В записке Л. Б. Каменева содержатся еще два очень важных предложения: 1) в договоре должен быть «пункт о праве одностороннего выхода из Союза», 2) договор должен содержать «точное распределение областей ведения»109.

Свое письмо в ответ на ленинские замечания И. В. Сталин написал 27 сентября 1922 г., адресуя его В. И. Ленину и членам Политбюро (Г. Е. Зиновьеву, М. И. Калинину, Л. Б. Каменеву, В. М. Молотову, А. И. Рыкову, М. П. Томскому и Л. Д. Троцкому). Принципиально ранее согласившись по п. 1 Резолюции с ленинским предложением, И. В. Сталин критически высказывается по нескольким иным замечаниям В. И. Ленина. Он не согласен с поправкой о создании федерального ВЦИК наряду с Всероссийским ЦИК, так как считает, что существование двух ЦИКов в Москве ничего «кроме конфликтов и трений не даст». Он предлагает преобразовать Всероссийский ЦИК в общефедеральный и сделать его решения обязательными для республиканских центральных учреждений.

Далее И. В. Сталин пишет следующее заключение: «Я думаю, что всякое иное решение в смысле поправки т. Ленина должно повести к обязательному созданию русского ЦИКа с исключением оттуда восьми автономных республик (Татреспублика, Туркреспублика, и прочее), входящих в состав РСФСР, к объявлению последних независимыми наряду с Украиной и прочими независимыми республиками, к созданию двух палат в Москве (русского и федерального) и, вообще, к глубоким перестройкам, что в данный момент не вызывается ни внутренней, не внешней необходимостью и что, на мой взгляд, при данных условиях нецелесообразно и, во всяком случае, преждевременно»110.

И. В. Сталин отвергает и ленинское предложение о слиянии в федеральные наркоматы наркоматов финансов, продовольствия, труда, народного хозяйства. По мнению И. В. Сталина, «едва ли можно сомневаться в том, что эта “торопливость” даст пищу “независимцам” в ущерб национальному либерализму Ленина»111.

В. И. Ленин предполагал приехать в Москву 2 октября 1922 г. 27 сентября членам и кандидатам ЦК РКП(б) была разослана новая редакция проекта об отношениях РСФСР с независимыми Советскими Социалистическими республиками. Проект был подписан членами комиссии Оргбюро ЦК РКП(б): И. В. Сталиным, Г. К. Орджоникидзе, А. Ф. Мясниковым, В. М. Молотовым. В преамбуле документа говорилось о том, что, по мнению его авторов, предшествующая резолюция Комиссии оргбюро ЦК РКП(б) в основе была «правильная и безусловно приемлемая», но она нуждалась «в уточнении некоторых пунктов, касающихся главным образом строения общесоюзных центральных органов и отчасти их функции»112. Такое мнение сложилось у авторов резолюции после встреч с «некоторыми членами ЦК» и «националами с мест». В. И. Ленин и Л. Б. Каменев не упоминались, но судя по тем существенным и кардинальным изменениям, которым подверглась вся структура высших органов власти и управления союзного государства в новой редакции, авторы были знакомы и с предложениями Л. Б. Каменева, изложенными в письме к В. И. Ленину от 27 сентября.

Авторы проекта предлагали на основе договора, заключенного Украиной, Белоруссией, Федерацией Закавказских республик и Россией, создать новое государство — «Союз Социалистических Советских Республик». «Европа и Азия», предложенные ранее В. И. Лениным, в наименовании нового государства отсутствовали. Каждая республика сохраняла за собой право свободного выхода из состава «Союза» (п. 1)113.

Значительные преобразования были сделаны в структуре высших органов власти. Высшим органом Союза предлагалось сделать однопалатный «Союзный ЦИК», который формировался из представителей ЦИКов Российской и Закавказской Федераций, Украины и Белоруссии пропорционально представляемого ими населения (п. 2). Исполнительным органом «Союзного ЦИКа» был назначаемый им «Союзный Совнарком» (п. 3)114.

К компетенции наркоматов новой Федерации относились следующие вопросы: иностранные и военные дела, внешняя торговля, пути сообщения, «потель» (почта и телеграф) (п. 4). Предложение В. И. Ленина о «слиянии» наркоматов финансов, продовольствия и других также не было учтено. Наркомат рабоче-крестьянской инспекции перевели в категорию объединенных (директивных) наркоматов (п. 5). С учетом последнего произошли и изменения в составе республиканских наркоматов (п. 6). В п. 5 наряду с Союзным Совнаркомом упоминается еще один вновь создаваемый государственный орган — СТО «Союза Республик»115.

В новой редакции проекта резолюции отсутствовали примечания 1 и 2, существовавшие в резолюции от 24 сентября 1922 г., в которых говорилось об органах борьбы с контрреволюцией и о праве ЦИК республик амнистировать по гражданским делам. Нет в новой редакции и «секретного пункта», в котором устанавливался особый порядок введения в действия данной резолюции.

Замечания на данный проект представил кандидат в члены Политбюро ЦК РКП(б), Председатель Всероссийского ЦИК М. И. Калинин в своей записке на имя И. В. Сталина. «В Вашем проекте, — пишет М. И. Калинин, обращаясь лично к Сталину, — совершенно нарушен демократический принцип, своими правками я стремлюсь его восстановить. Надеюсь, Вы как наркомнац меня поддержите»116. М. И. Калинин предлагал высшим органом союзных республик, объединяющихся в федерацию, считать съезд Советов, на котором бы избирались «Федеральный ЦИК» пропорционально числу населения каждой республики. До создания самостоятельного ЦИКа РСФСР М. И. Калинин предлагал передать все прерогативы действующего ВЦИК РСФСР «Союзному ЦИКу». Пункт 3 проекта резолюции М. И. Калинин предлагал изложить следующим образом: «Исполнительным органом “Союзного ЦИКа” считать “Союзный Совнарком”, избираемый ВЦИКом»117. По мнению М. И. Калинина, данные поправки могли уменьшить расходы на новый аппарат власти. Кроме того, он считал, что его редакция «ближе соответствует духу Советской власти»118.

С серьезной критикой проекта резолюции выступил Х. Г. Раковский, который в это время находился на отдыхе в Гурзуфе и поэтому подготовил для членов ЦК РКП(б) письмо, в котором изложил свои аргументы против данного варианта резолюции. При этом экземпляр, предназначенный лично И. В. Сталину, Х. Г. Раковский передавал через Д. З. Мануильского, сопроводив его письмом. В письме он просил Д. З. Мануильского в случае, если Политбюро ЦК КП(У) разделит его точку зрения, попросить Петровского и Фрунзе отстаивать ее в Москве. Х. Г. Раковский считал: «Я думаю, что Украина в данном случае страдает главным образом из-за неблагоразумия и уклонов других независ/имых/ республик. Между тем более всего для нашего револ/юционного/ воздействия /на/ заграницу имеет значение сохранение независимости Украины. Около десяти миллионов украинцев Польши, Галиции, Прикарпатской Руси, Буковины и Бессарабии ориентируются и будут ориентироваться больше и больше на Советскую Украину. Я не знаю, насколько это учитывается авторами резолюции»119.

Записка Х. Г. Раковского, подготовленная 28 сентября 1922 г., была озаглавлена «Замечания тов. Раковского по проекту резолюции о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками». На записке помечен гриф: «Строго секретно ЦК РКП т. Сталину, копия ЦК КПУ т. Лебедю». В отпечатанной на машинке записке уже позже Раковский вносил правки от руки. Х. Г. Раковский подробно разбирает пункты резолюции и попутно высказывает свою критику. Но главные аргументы он приводит в разделе, который он озаглавил: «По существу вопроса». Когда Раковский печатал свою записку, он уже знал о новом варианте проекта, разосланном 27 сентября.

Проведение новой политики, по мнению Раковского, нанесет серьезный удар по планам «хозрасчетного возрождения республики». Она ослабит ранее независимые республики, которые при отсутствии у них «финансовых средств и права распоряжаться местными богатствами» не смогут способствовать поднятию местных производительных сил.

Проведение предложенной резолюции, считал Раковский, повредит и интересам федерации «за границей» и укрепит «положение наших противников из буржуазного и соглашательского лагерей». Одним из таких негативных последствий может стать следующее: «По отношению к Украине Польша выступит в роли защитницы ее независимости, признанной Рижским договором»120.

Х. Г. Раковский предлагал решить затруднения, возникшие во взаимоотношениях между республиками иначе, — надо внести изменения в их конституции. И далее приводит странное предложение по использованию природных богатств республик: «главнейшие из этих богатств могут быть объявлены кондоминиумом, т. е. общей собственностью Советского Союза с признанием за центральными федеральными хозяйственными органами РСФСР права распоряжаться этими имуществами»121.

Но после жесткой критики проекта резолюции и столь загадочного предложения Х. Г. Раковский делает вывод: «Самый главный вопрос остается — вопрос о выработке строго централизованной, но федеральной системы управления, в которой правильно были бы защищены интересы республик и последние пользовались бы определенной автономией»122. Далее он предлагает передать этот вопрос на обсуждение высших партийных органов: «Я предлагаю считать заключение комиссии неокончательным. Вопрос должен быть поставлен снова и разрешен во всем его объеме согласно постановлений партийных съездов»123.

В научной литературе высказывалось мнение, что И. В. Сталин вопреки своему обещанию провел обсуждение нового проекта резолюции на заседании Политбюро ЦК РКП(б) 28 сентября 1922 г.124 Но новая редакция проекта резолюции не обсуждалась на этом заседании Политбюро ЦК РКП(б)125. Правда, сохранились записки с весьма эмоциональными высказываниями авторов по поводу ленинских критических замечаний, которыми обменялись Л. Б. Каменев и И. В. Сталин во время этого заседания:

«Каменев: Ильич собрался на войну в защиту независимости. Предлагает мне повидаться с грузинами. Отказывается даже от вчерашних поправок. Звонила Мария Ильинична.

Сталин: Нужна, по-моему, твердость против Ильича. Если пара грузинских меньшевиков воздействует на грузинских коммунистов, а последние на Ильича, то спрашивается — причем тут «независимость»?

Каменев: Думаю, раз Владимир Ильич настаивает, хуже будет сопротивляться.

Сталин: Не знаю. Пусть делает по своему усмотрению»126.

Но несмотря на столь серьезные противоречия, никаких изменений в новый проект резолюции после ее рассылки членам и кандидатам ЦК РКП(б), по-видимому, не было внесено.

6 октября 1922 г., во второй день работы Пленума ЦК РКП(б), состоялось заседание, на котором И. В. Сталин выступил с докладом. В. И. Ленин не смог принять участие в заседании из-за разболевшегося зуба. Обычно этому обстоятельству уделяют большое внимание, потому что В. И. Ленин написал в этот день записку Л. Б. Каменеву следующего содержания”: “Т. Каменев! Великорусскому шовинизму объявляю бой не на жизнь, а на смерть. Как только избавлюсь от проклятого зуба, съем его всеми здоровыми зубами. Надо абсолютно настоять, чтобы в союзном ЦИКе председательствовали по очереди русский, украинец, грузин и т. д. Абсолютно!”»127.

Но в постановлении Пленума по докладу И. В. Сталина было указано, что проект резолюции И. В. Сталина, Г. К. Орджоникидзе, А. Ф. Мясникова и В. М. Молотова принимается как директива ЦК, «с поправкой: в примечании к п. 4-му слово “целесообразным” заменить “необходимым”». Эта была единственная поправка. Далее в решении по этому вопросу говорилось, что для «выработки советского законопроекта на основе этой директивы и проведения его через съезд Советов (с предварительным внесением на утверждение ЦК) создать комиссию в составе Сталина, Каменева, Пятакова, Рыкова, Чичерина, Калинина и представителей Украины, Грузии, Азербайджана, Армении и Белоруссии. Возложить на комиссию подготовку и проведение соответствующих постановлений через ЦИКи независимых республик»128. Позже в состав «Комиссии Пленума ЦК» также были включены: от Украины — Х. Г. Раковский, от Азербайджана — М. Д. Гусейнов, от Армении — С. М. Тер-Габриелян, от Грузии — лояльный И. В. Сталину М. Г. Цхакая, от Белоруссии — А. Г. Червяков, от ВЦИК — Т. В. Сапронов и А. С. Енукидзе. Народный комиссариат юстиции РСФСР в Комиссии представлял его глава Д. И. Курский129. Решение о создании нового государства и о структуре высших органов государственной власти было принято на этом заседании Пленума ЦК РКП(б) и позже, несмотря на весьма эмоциональные и драматичные дискуссии в ходе работы комиссии ЦК РКП(б) и других комиссий, принципиально не менялось.

По странному совпадению на пленарных заседаниях 5 и 6 октября не велось протокольной записи или стенограммы. Восстановить накал обсуждения данного вопроса можно только по некоторым источникам, имеющим весьма субъективное отношение к событиям тех дней. П. Г. Мдивани в своем письме члену ЦК Компартии Грузии, наркому юстиции С. И. Кавтарадзе от 8 октября следующим образом воспроизводит атмосферу на пленарном заседании 6 октября: «По вопросу о взаимоотношениях — принят добровольный союз на началах равноправия, и в результате всего этого удушливая атмосфера против нас рассеялась, напротив, на пленуме Цека нападению подверглись великодержавники — так и говорили Бухарин, Зиновьев, Каменев и другие. Проект принадлежит, конечно, Ленину, но он внесен от имени Сталина, Орджоникидзе и др., которые сразу изменили фронт. Я прилагаю собственное письмо Ленина, адресованное Каменеву, который все время писал больному зубом Ленину о ходе прений по вопросу о взаимоотношениях. Я очень жалею, что не могу лично доложить о прениях по этому вопросу, но одно то интересно, что прения продолжались целых 3 часа — это нечто чудовищное на пленумах, где вопросы решаются с кинематографической быстротой. Прения показали, что известная часть ЦК прямо отрицает существование национального вопроса и целиком заражена великодержавническими тенденциями. Но эта часть получила такую оплеуху, что не скоро решится снова высунуться из норы, куда ее загнал Ленин (о его настроениях узнай из его письма, которое было оглашено в конце заседания после решения вопроса)»130. То, что П. Г. Мдивани упоминает о выступлениях Л. Б. Каменева и Н. И. Бухарина, направленных против «великодержавников», косвенно подтверждается содержанием их телеграммы от 23 октября 1922 г., направленной в адрес подавшего в отставку ЦК КП Грузии, в которой они пытались разъяснить свою позицию: «Из нашего выступления против великорусского национализма отнюдь не следовала защита грузинского национализма»131.

Характерно, что в своих публичных речах Ленин не упоминал о создании СССР, а на заседании Политбюро ЦК РКП(б) этот вопрос слушался всего один раз на заседании 30 ноября 1922 г.

В это время состоялось еще одно важное событие, повлиявшее на ход принимаемых решений. После того как японские интервенты покинули Владивосток, 14 ноября 1922 г. Народное собрание Дальневосточной республики обратилось к ВЦИК и Всероссийскому съезду Советов с просьбой присоединить Дальний Восток к единой Российской Социалистической республике132. С присоединением ДВР РСФСР значительно расширило свою территорию и увеличило население республики.

Первое заседание подкомиссии Комиссии Пленума ЦК РКП(б) состоялось 25 ноября. К заседанию были подготовлены три проекта тезисов Основ Конституции: два написанных заведующим экономическо-правовым отделом НКИД А. В. Сабаниным (второй проект на заседании подкомиссии представлял Г. В. Чичерин) и проект Д. И. Курского. На заседании постатейно обсуждался и был принят с учетом замечаний проект Г. В. Чичерина. Отдельным вопросом Подкомиссия обсудила вопрос о Наркомнаце, и было принято решение иметь Наркомнац только при главных объединениях (РСФСР, Закавказье). За это решение проголосовали Калинин, Чичерин, Пятаков. Сталин и Курский проголосовали за полное упразднение Наркомнаца133.

28 ноября 1922 г. состоялось второе заседание Комиссии Пленума ЦК, в котором участвовали и представители республик. Председательствовал И. В. Сталин. На заседании был принят в окончательном виде проект Основных пунктов Конституции СССР. В научной литературе обращалось внимание на странное предложение, поставленное на голосование Л. Б. Каменевым, сохранить наименование РСФСР как название союзного государства, вычеркнув наименование «Союз Советских Социалистических Республик». За это предложение было подано только два голоса: Каменева и Сопронова134.

30 ноября 1922 г. на заседании Политбюро ЦК РКП(б) И. В. Сталин ознакомил присутствующих с «Основными пунктами Конституции Союза Советских Социалистических Республик», которые затем легли в основу текста Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. В «Основных пунктах Конституции СССР», в отличие от резолюции Пленума ЦК РКП(б) от 6 октября 1922 г., впервые упоминался Съезд Советов Союза ССР, избирающий «Союзный ЦИК». Избираемый Президиум «Союзного ЦИКа» являлся высшей властью Союза в период между сессиями ЦИК. Президиум состоял из пятнадцати человек, в том числе председателей ЦИКа по числу договаривающихся республик. В «Основных пунктах» говорилось о Верховном Суде СССР и объединенном органе «Государственного политического управления, председатель которого с правом совещательного голоса входил в “Союзный СНК”», который избирался ЦИКом Союза на срок полномочий последнего.

В проекте упоминались полномочия Съезда Советов, подробно излагались полномочия однопалатного ЦИК «Союза Республик» (п. 10), определялись направления реформирования наркоматов, устанавливалось единое союзное гражданство и столица «Союза» — г. Москва, а также говорилось о флаге, гербе и государственной печати. В заключительном п. 16 «Основных пунктов» устанавливалась обязанность ЦИК договаривающихся республик провести соответствующие Договору о Союзе ССР изменения в конституциях своих республик135.

В решении Политбюро устанавливалось: «Основные пункты Конституции Союза Советских Социалистических Республик в основном принять, включив в начале п. 10-го “к” — “утверждение единого гос. бюджета СССР”»136.

18 декабря 1922 г. состоялось заседание пленума ЦК РКП(б), на котором был заслушан доклад И. В. Сталина, представившего проект «Договора с Союзными Советскими Республиками». По итогам обсуждения доклада была принята резолюция, установившая: «а) союзный Съезд открыть до окончания Съезда Советов РСФСР. б) союзный Съезд должен: 1) Принять Декларацию об образовании Союза ССР. 2) Выбрать ЦИК. 3) Выработать текст Договора. В основу работы Съезда по выработке текста Договора положить директиву Пленума ЦК от 6.Х. в) Выработанный Съездом текст Договора передается на одобрение сессий ЦИКов договаривающихся республик. г) Текст Договора вводится в действие немедленно по одобрении его ЦИКами договаривающихся республик и утверждении следующей сессией союзного ЦИК. д) Текст Договора подлежит окончательному утверждению на 2-м Съезде Советов СССР. е) Выборы “Союзных СНК” и организацию наркоматов отложить до сессии союзного ЦИК, которую созвать в апреле 1923 г. ж) Председателями выбранного ЦИКом Президиума союзного ЦИКа являются выбранные для этого представители по числу входящих в Союз Республик»137.

Почему Пленум в своей резолюции столь тщательно расписал порядок проведения I съезда Советов СССР? К этому времени уже завершили свою работу Украинский, Белорусский и Закавказский съезды Советов. На них были внесены предложения по изменению текста Договора о создании СССР. Делегации, избранные на съездах, направились в Москву для участия в работе Х съезда Советов РСФСР. Могли ли на съезде быть неожиданные выступления со стороны критиков? Памятуя о письме Мдивани, руководство партии напоминало о партийной дисциплине и о директиве Пленума ЦК, принятой 6 октября, и стремилось предотвратить возможные негативные выступления.

Пленум назначил комиссию для руководства работой союзного Съезда Советов и для окончательной выработки имеющего быть предложенным съезду текстов Договора и Декларации во главе с И. В. Сталиным. В ее состав также вошли: Фрунзе, Каменев, Рыков, Орджоникидзе, Калинин, Сапронов, Сокольников, Петровский138.

«23 декабря 1922 года в Москве открылся Х Всероссийский съезд Советов. С докладом об объединении советских республик выступил И. В. Сталин. По итогам его доклада Проект резолюции, разработанной ЦК РКП(б), был единогласно принят съездом.

В историографии сложились две концепции образования СССР. Большинство историков высказывает мнение о том, что Советский Союз был создан на I Всесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 года принятием Декларации и Договора о создании СССР. Вторую точку зрения высказывают современные историки права: О. И. Чистяков и П. П. Кремнев.

По мнению О. И. Чистякова, о создании СССР можно говорить с момента принятия Декларации и Договора об образовании Союза ССР на Конференции полномочных делегаций четырех объединяющихся республик, которая состоялась 29 декабря в Андреевском зале Московского Кремля. Конференция рассмотрела Декларацию и Договор об образовании Союза ССР, а также обсудила вопрос о порядке работы I Всесоюзного съезда Советов»139. Утром 30 декабря до начала работы съезда делегаты Конференции должны были поставить личную подпись под текстами Декларации и Договора, о чем было принято соответствующее решение, судя по стенограмме заседания

...