М. Е. Романова

Реформа таможенного законодательства Европейского союза

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 339.543(4-6)

ББК 67.401.21(4)

Р69

Автор:
Романова М. Е., кандидат юридических наук, советник отдела экспертизы и медиации Департамента функционирования внутренних рынков Евразийской экономической комиссии.

Рецензенты:
Кашкин С. Ю., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА);
Войников В. В., доктор юридических наук, профессор кафедры международного и европейского права Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта.

В работе рассматриваются теоретико-правовые основы создания таможенного союза как формы международной экономической интеграции, формирование и развитие правового регулирования таможенного союза в рамках Европейского союза, место кодифицированных актов среди источников таможенного права ЕС.

Впервые проводится системный анализ реформационных процессов, происходящих в таможенном законодательстве ЕС в XXI веке, рассмотрена система таможенного законодательства ЕС после реформы таможенного регулирования. Исследован Таможенный кодекс Союза и его роль в процессе реформы таможенного регулирования ЕС. Особое внимание уделено анализу возможностей использования опыта таможенного регулирования ЕС в рамках интеграционных объединений на постсоветском пространстве на примере Евразийского экономического союза и в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 августа 2020 г.

Работа адресована студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов, а также всем, кто интересуется правом ЕС и таможенным правом.

УДК 339.543(4-6)

ББК 67.401.21(4)

© Романова М. Е., 2021

© ООО «Проспект», 2021

К ЧИТАТЕЛЮ

Современный мир уже невозможно представить без интеграции. Космическая эра человечества показала, что государствам стало сложно поодиночке противостоять новым вызовам, как военным, так и политическим и экономическим. В определенный момент развития стало понятно, что тесное сплочение в экономике на основе создания региональных интеграционных объединений – наиболее эффективный ответ реалиям развивающегося и глобализирующегося мира.

Старт экономической интеграции в Европе был дан во второй половине ХХ века с появлением сначала Европейского объединения угля и стали, затем Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии. С течением времени на основе этих трех Сообществ и трансформации учредительных договоров на свет появился Европейский союз (ЕС), который с момента своего создания играет роль центральной силы для интеграционных процессов в Европе и демонстрирует пример эффективной модели правового регулирования для других регионов мира. После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 года реформированный Европейский союз продолжает выступать в этом качестве, сохраняя достигнутый интеграционный «багаж» и наполняя внешнюю политику глобальными амбициями.

Несмотря на заметное ухудшение, невозможно представить, что отношения России и Европейского союза могут уйти на второй план. Россия экономически уже давно является частью европейского рынка. ЕС по-прежнему главный и безальтернативный торговый партнер российской сырьевой и экспортно-ориентированной экономики. Кроме того, очевидна прагматическая выгода для сторон очевидна даже в рамках современного избирательного взаимодействия:

– поскольку у нас много общих проблем регионального характера (преступность, миграция, снижение рождаемости и т.д.);

– поскольку ЕС – это предсказуемый миролюбивый сосед;

– поскольку обеспечение мира и безопасности в Европе невозможны без участия России;

– поскольку из развитых стран мира глобальным проблемам уделяют наибольшее внимание именно страны ЕС, в частности, провозглашая среди своих приоритетов устранение последствий изменения климата, разрешение на уровне региона проблемы исчерпаемости питьевой воды, поиск альтернативных источников энергии и т.д.

Родившаяся в ходе Великой русской революции идея формирования экономического пространства от «Атлантики до Тихого океана» неоднократно высказывалась как политическими лидерами, так и представителями науки. Сегодня она не только не потеряла своей актуальности, а наоборот, обрела новые аргументы «за», уже с конкретной интеграционной повесткой: с появлением Евразийского экономического союза (ЕАЭС) на постсоветском пространстве и началом технического диалога между Европейской Комиссией и Евразийской экономической комиссией1.

В рамках выстраивающегося технического диалога между Европейской Комиссией и Евразийской экономической комиссией был определен перечень приоритетных сфер, и одной из основных обозначено таможенное законодательство. Таможенные вопросы являются одними из первых, с которыми сталкиваются страны, начиная процесс международной экономической интеграции. Таможенный союз является одним из первых этапов интеграции и фактически с него и начинается формирование наднационального законодательства и институтов. Происходящие серьезные экономические изменения в мире, связанные с финансовым кризисом и эпидемиологической ситуацией, требуют поиска новых решений в сфере экономики и права.

ЕС с первых дней своего существования закрепил в учредительных договорах исключительную наднациональную компетенцию в отношении таможенного союза. Формально таможенный союз начал функционировать с 1 июля 1968 года со вступлением в силу Общего таможенного тарифа. Однако, как показала практика развития интеграционного объединения, дальнейшее движение к общему внутреннему рынку стало невозможным без единого таможенного законодательства, поскольку различия в таможенном регулировании на национальном уровне создавали различные условия в ценах на товары, доступе на рынок и других ключевых аспектах функционирования внутреннего рынка. В определенный период в 1970-х годах задачу формирования единого таможенного законодательства попытались решить через гармонизацию таможенных правил путем издания директив, но и этого не хватило для успешного движения от общего рынка к экономическому и денежному союзу. На основе созданного регулирования в 1992 году была проведена первая масштабная кодификация правил и стандартов ЕС и принят Таможенный кодекс Сообщества.

Сейчас таможенное право ЕС переживает процесс модернизации и обновления, который обусловлен целым рядом причин: изменением реалий внешнеэкономической деятельности, трансформацией функций таможенных органов от в большей степени контрольных к способствующим ускорению международной торговли, а также активным развитием трансграничной электронной торговли. 1 мая 2016 года в ЕС вступил в силу новый Таможенный кодекс Союза, а также пакет актов, принятых в его развитие. Однако процесс реформы полностью не завершен и будет длиться до 2025 года в части внедрения предусмотренных новым Кодексом информационных таможенных технологий.

В ЕАЭС в настоящее время также происходит реформа таможенного законодательства. Новый кодифицированный акт – Таможенный кодекс ЕАЭС – пришел на смену Таможенному кодексу Таможенного союза с 1 января 2018 г. Таможенное регулирование в ЕАЭС сталкивается фактически с теми же вызовами, что и в ЕС: новые задачи таможенных органов, необходимость ускорения пересечения границы, изменение практики международной торговли, информатизация всех торговых и таможенных процессов, потребность в унификации правоприменительной практики в государствах-членах.

При разработке и реализации на практике правовых актов в таможенной сфере как ЕАЭС, так и Российской Федерации (поскольку в отличие от ЕС в ЕАЭС компетенция в области таможенного регулирования не полностью передана на наднациональный уровень), целесообразно изучить и по возможности использовать опыт реформы таможенного законодательства ЕС. Однако до настоящего времени комплексных исследований на эту тему не существовало.

Представляемое вашему вниманию издание является первой попыткой очертить картину реформирования таможенного регулирования в ЕС, вписав ее в реалии изменяющейся международной торговли, новых требований к безопасности, цифровизации взаимодействия таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности. В предлагаемой монографии проведен глубокий и системный анализ не только современной реформы таможенного законодательства ЕС, но и исследованы теоретические основы и история создания таможенного союза в ЕС, рассмотрены все кодифицированные акты, принятые когда-либо в таможенном праве ЕС, проанализировано влияние международных обязательств ЕС на таможенное регулирование, а также выделены возможные пути использования европейского опыта в ЕАЭС и в Российской Федерации.

Автор монографии – Романова Марина Евгеньевна – является известным ученым, автором более 100 публикаций по таможенному праву ЕС, ЕАЭС, международному таможенному праву, имеет многолетний опыт работы в таможенных органах, интеграционных объединениях и высших учебных заведениях.

Монография будет интересна слушателям бакалавриата и магистратуры, аспирантам юридических специальностей, преподавателям, научным работникам и практикующим юристам, а также всем, кому интересно таможенное право Европейского союза.

П. А. Калиниченко,
профессор кафедры
интеграционного и европейского права
Московского государственного
юридического университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор

ПРЕДИСЛОВИЕ АВТОРА

В настоящее время на постсоветском пространстве активно развиваются интеграционные процессы: с 1 января 2010 года началось функционирование Таможенного союза, членами которого стали Беларусь, Казахстан и Россия, с 1 января 2012 года интеграционные процессы развились до Единого экономического пространства, а с 1 января 2015 года начал работу Евразийский экономический союз, в который на сегодняшний день входят уже пять государств – Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызская Республика и Россия.

В то же время Европейский союз накопил уникальный опыт наднационального регулирования и «европейский правовой инструментарий»2, очень разумно и даже необходимо использовать его «для формирования сложнейших интеграционных взаимосвязей, которые с неизбежностью будут возникать при строительстве новой мощной экономико-политической общности на территории бывшего СССР»3.

Как показывает мировой опыт интеграционных процессов, одной из наиболее проблемных сфер являются таможенные отношения, поскольку создание таможенного союза является важнейшим этапом международной экономической интеграции. Именно на данной стадии интеграции устраняются тарифные и нетарифные барьеры во внутренней торговле между государствами-членами интеграционных объединений и закладываются основы построения общего рынка.

В Европейском Союзе формирование таможенного союза с самого начала развития интеграционных процессов являлось одним из приоритетов. Еще в Договоре о Европейском экономическом сообществе 1957 года закреплялось, что Сообщество основывается на таможенном союзе. В Лиссабонском договоре, изменяющем Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества, таможенный союз был отнесен к исключительной компетенции ЕС. ЕС стал первым интеграционным объединением в мире, в котором в 1992 году был принят кодифицированный акт в сфере таможенного регулирования – Таможенный кодекс Сообщества, а с начала 2000-х годов в Европейском союзе была запущена реформа таможенного законодательства, и 1 мая 2016 года вступил в силу Таможенный кодекс Союза. Аналогичный процесс развивается и в Евразийском экономическом союзе, где на смену Таможенному кодексу Таможенного союза 1 января 2018 года пришел Таможенный кодекс Евразийского экономического союза и в настоящее время идет процесс подготовки и принятия целого комплекса наднациональных и национальных актов в его развитие. В ЕС процесс разработки актов в развитие Таможенного кодекса Союза практически завершен, и можно использовать его опыт в аналогичной работе в рамках ЕАЭС и в Российской Федерации, поскольку, в отличие от ЕС, в Евразийском экономическом союзе таможенное регулирование не относится к исключительной компетенции ЕАЭС. Исследование процесса реформы таможенного законодательства ЕС является в условиях динамичного развития интеграционных процессов с участием Российской Федерации чрезвычайно важным для понимания возможностей и пределов наднационального регулирования интеграционной организации в таможенной сфере. Изучение европейского опыта будет способствовать, помимо прочего, внедрению наиболее прогрессивных стандартов таможенного администрирования в интеграционное таможенное законодательство на евразийском пространстве.

Кроме того, для Российской Федерации ЕС – важный партнер, поэтому механизмы регулирования его таможенной сферы оказывают прямое влияние на экономические интересы нашего государства. Исследование сложившейся на сегодняшний день системы источников таможенного права ЕС целесообразно как для упрощения экспорта российских товаров в государства – члены ЕС, так и для повышения эффективности институционального взаимодействия между Россией и ЕС, а также между ЕС и ЕАЭС. Таким образом, изучение реформы таможенного законодательства ЕС приобретает не только теоретическое, но и практическое значение, заслуживает пристального внимания со стороны российской науки, включая юриспруденцию. Необходимо отметить, что к настоящему времени процесс реформирования таможенного законодательства ЕС недостаточно изучен как в правовой науке Европейского союза, так и в Российской Федерации, и в государствах – членах ЕАЭС, что и обусловило подготовку настоящего издания.

Автор выражает глубокую благодарность всем, кто оказал поддержку в работе над монографией, в особенности кафедре интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина, а также официальным и неофициальным рецензентам, оказавшим большую помощь в подготовке настоящей работы к изданию.

Глава 1.
РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЫ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД (1952–2001 гг.)

1.1. Теоретико-правовые основы создания таможенного союза как формы международной экономической интеграции

Одной из основных тенденций развития отношений между государствами в современном мире является усиление их взаимосвязей путем формирования региональных интеграционных объединений. Как отмечает О. Ю. Мичурина, интеграция способствует освоению новых территориальных рынков, созданию совместных предприятий на осваиваемых территориях, повышению устойчивости национальных экономик, объединению поставщиков и потребителей, производства и сбыта продукции4.

Говоря о понятии экономической интеграции, необходимо отметить, что существует достаточно много его определений. Классическим является определение Б. Баласса, который трактовал интеграцию как процесс и как явление в виде совокупности отношений. В качестве процесса, по его мнению, интеграция – это меры по стиранию различий между хозяйствующими субъектами, а в качестве явления она представляет собой отсутствие дискриминации иностранных партнеров в каждой из национальных экономик5.

По мнению Е. Е. Курзанцевой, интеграция – это процесс сближения и трансформации национальных экономик в различных сферах на микро- и макроуровнях6.

По нашему мнению, достаточно универсальным представляется определение В. М. Шумилова, который понимает под интеграцией процесс хозяйственно-политического объединения стран на основе разделения труда между национальными экономиками и развития глубоких, устойчивых взаимосвязей между ними7.

Несмотря на многообразие подходов к определению международной экономической интеграции, основные теории интеграционных процессов сложились в рамках нескольких основных школ (федерализм и неофедерализм, функционализм и неофункционализм, транснационализм (плюрализм), а также межправительственный и либеральный межправительственный подходы). Первые из таких теорий начали появляться в 20-х годах XX и, как отмечают А. Г. Белых и А. О. Иншакова, многие первоначальные теории интеграции во второй половине XX столетия получили развитие на базе интернациональной интеграции, и в частности европейской8.

Одной из первых таких теорий стал федерализм, по мнению одного из первых представителей которого Р. Н. Куденхове-Каллерги9, европейские нации после Первой мировой войны могли бы стать глобальной силой только путем объединения с принятием федеральной конституции10. В полной мере эта идея развилась уже после Второй мировой войны в работах А. Спинелли, который говорил о том, что поддержание мира и безопасности в Европе возможно только если государства-нации объединятся в федерацию под названием «Европейский союз»11. При этом компетенция в таких сферах как налого­обложение, внешняя политика и оборона должна быть передана на наднациональный уровень. Развитие данная идея получила у А. Этциони12, Д. Пайндера13 в рамках неофедерализма, где федерация рассматривалась как политическое сообщество с полномочиями по принятию решений и собственными идеологическими и ценностными установками. По мнению А. И. Ковлера, федералистская традиция до сих пор остается доминирующей в Европе14.

В 40-х годах XX века зародилась теория функционализма, одними из самых ярких представителей которой стали Д. Митрани15, П. Тейлор16, А. Клод17. По мнению функционалистов, передача функций наднациональным органам (изначально не в спорных сферах, а тех, которые поддерживают все стороны) позволит создать основу для взаимодействия государств и постепенно будет вовлекать в интеграционные процессы все больше аспектов взаимодействия стран. При этом управляться такие наднациональные органы должны рациональными технократами, действующими в интересах интеграционной организации.

По мнению Э. Хааса, основателя школы неофункционалистов, отправной точкой интеграции, как и в классическом подходе функционализма, являются конкретные сферы взаимодействия, которые постепенно расширяются. Таким образом реализуется так называемый эффект распространения, когда интеграция начинается с некоторых важных сфер экономики, впоследствии поэтапно увеличивая сферу наднационального регулирования. При этом сразу создаются наднациональные институты, независимые от государств-членов и воплощающие идеи развития интеграции. Анализируя подходы функционалистов и неофункционалистов, можно отметить, что в определенной степени под их влиянием находился Р. Шуман, который в своей знаменитой речи 9 мая 1950 года сказал, что «Европа образуется сразу и не в объединенной структуре. Она образуется в результате конкретных реальных действий, прежде всего создавая фактическую солидарность»18. И в развитии европейской интеграции во многом прослеживается функционалистский подход, когда механизмы интеграции были сначала отработаны секторально в рамках Европейского объединения угля и стали, а затем были распространены на широкий спектр отраслей экономики и далее.

Однако параллельно с теориями федерализма и функционализма, характеризующимися доминирующей ролью наднациональных институтов и идей наднациональности в интеграции, развивались и подходы, обосновывающие активную роль государств-членов в процессе интеграции. Так, С. Хоффман19, являющийся основоположником межправительственного подхода в интеграции отводит основную роль именно национальным правительствам в интеграции, говоря о том, что определенное замедление в процессах уже осуществляющейся интеграции может объяснятся нежеланием государств продолжать передавать свои полномочия наднациональным органам. Развивая данный тезис, представитель либерального межправительственного подхода А. Моравчик считает, что даже в процессе интеграции правительства государств руководствуются исключительно своими национальными интересами, а наднациональные интеграционные институты являются только органами контроля за исполнением интеграционных обязательств, но не влияют на развитие интеграции20. С помощью межправительственного подхода в ЕС можно объяснить возникновение нарушений права ЕС при функционировании общего рынка, а также реализацию механизма продвинутого сотрудничества, когда, с одной стороны, ряд государств-членов готовы развивать интеграцию и передавать полномочия в новых сферах на наднациональный уровень, а другие не видят в данном процессе реализации своих национальных интересов.

Безусловно, ни на одной из данных концепций в чистом виде европейская интеграция не основывается, но каждая из них объясняет определенные механизмы и аспекты интеграционных процессов.

Эволюционно интеграционные процессы, вне зависимости от того, в каком объединении они реализуются, проходят схожие формы в своем развитии, «путем перехода государств от более осторожных к более продвинутым»21. Как и в отношении определения понятия интеграции, классический подход к классификации этапов интеграции разработан Б. Баласса:

– зона свободной торговли;

– таможенный союз;

– общий рынок;

– проведение единой экономической и валютной политики;

– высшая ступень развития интеграционных процессов – интеграция в политической сфере22.

В. М. Шумилов разделяет процесс международной экономической интеграции на 5 этапов интеграционных объединений: зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, экономический союз, единое экономическое пространство23. С. С. Жамкочьян отмечает, что в своем развитии интеграция проходит так называемый подготовительный этап в виде преференциальных торговых соглашений, а затем развивается в рамках зоны свободной торговли, таможенного союза, общего рынка и в завершении экономического и валютного союза24.

Н. А. Воронцова25 и А. П. Киреев,26 во многом развивая классификацию Б. Балассы, предлагают следующую классификацию этапов интеграции: преференциальные торговые соглашения; зона свободной торговли; таможенный союз; общий рынок; экономический союз; политический союз.

Представляется возможным согласиться с классификацией, предлагаемой Н. А. Воронцовой и А. П. Киреевым, поскольку предлагаемая ими классификация наиболее полно и обоснованно отражает эволюцию интеграционных процессов, выделяя по сравнению с классификацией Б. Балассы преференциальные торговые соглашения как первый этап интеграционного развития, что часто имеет место в настоящее время. Также они не выделяют валютный союз, справедливо включая его в этап формирования экономического союза, поскольку полноценное формирование экономического союза невозможно без введения единой валюты и валютного регулирования. Кроме того, можно отметить, что данная классификация является универсальной для интеграционных объединений безотносительно региона.

Говоря о роли этапа таможенного союза в развитии процессов международной экономической интеграции необходимо отметить, что подходы к данного понятия достаточно дискуссионны.

Классическим является определение Д. Винера, который применял понятие завершенного таможенного союза и отмечал, что подобное объединение характеризуется следующими аспектами:

1) полная отмена таможенных пошлин между территориями членов;

2) установление единого тарифа в отношении товаров, импортируемых из третьих стран;

3) распределение таможенных доходов между членами согласно достигнутым договоренностям27.

По мнению К. К. Сандровского, таможенный союз – это соглашение двух и более сопредельных государств о замене их таможенных территорий одной общей таможенной территорией28. При этом он, так же как и Д. Винер, характеризует таможенный союз как объединение, предполагающее отмену таможенных пошлин между членами и принятие единого таможенного тарифа в отношении третьих стран.

Не представляется возможным согласиться с определением таможенного союза, предложенным В. В. Головиным, который говорит о том, что по международной классификации под таможенным союзом двух или более государств понимается такое экономическое объединение, при котором часть государственного суверенитета в области таможенного дела передается государствами-участниками таможенному союзу29. В первую очередь, неявным является, какая международная классификация имеется в виду. Принципиальным спорным аспектом данного определения является утверждение о том, что отличительной чертой таможенного союза является передача части суверенитета государств-членов таможенному союзу. Указанная характеристика применима как к таможенному союзу, так и по отношению ко всем остальным этапам международной экономической интеграции, эволюционно следующим за ним.

Исходя из вышеуказанных подходов и существующего международно-правового регулирования при анализе понятия и содержания таможенного союза представляет целесообразным руководствоваться определением, содержащемся в пункте 8 статье XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле (далее – ГАТТ). В нем таможенный союз определяется как замена двух или нескольких таможенных территорий одной таможенной территорией таким образом, что:

пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли (за исключением, в случае необходимости, мер, разрешаемых статьями XI, XII, XIII, XIV, XV и XX ГАТТ) отменяются в отношении практически всей торговли между составляющими территориями союза, или, по крайней мере, в отношении практически всей торговли товарами, происходящими из этих территорий, и при условии соблюдения положений пункта 9 статьи XXIV, практически те же пошлины и другие меры регулирования торговли применяются каждым членом союза по отношению к торговле с территориями, не включенными в союз30.

Первый из данных аспектов формирования таможенного союза называется внутренним, а второй – внешним.

Можно сделать вывод, что именно таможенный союз является ключевым для развития дальнейшей интеграции. Как отмечает Л. В. Сабельников, разрабатываемые участниками таможенного союза механизмы взаимодействия в соответствующих областях проходят апробацию в рамках таможенного союза, что облегчает их согласование при переходе к более высокой стадии интеграции31.

Безусловно, основой создания таможенного союза является полноценная реализация внутреннего и внешнего аспектов его формирования. Можно согласиться с А. Т. Бековой в том, что унификация внешних тарифов дает государствам-участникам таможенного союза возможность надежнее защищать формирующееся единое региональное рыночное пространство и выступать на международной арене в качестве сплоченного торгового блока32.

В то же время, как справедливо отмечает М. В. Кинякин, таможенный союз наряду с едиными тарифными мерами таможенного администрирования предполагает также развитие и процедурной составляющей, что кардинально отличает эту форму региональной интеграции от зоны свободной торговли33. Именно на этапе таможенного союза, как правило, происходит создание наднациональных институтов, задачами которых становится реализация уже достигнутых договоренностей, взаимодействие с третьими странами в рамках переданных на наднациональный уровень от государств-членов полномочий, а также дальнейшее развитие интеграционных процессов при достижении уже поставленных задач и наличии соответствующих условий, включая намерения государств-членов. Можно заключить, что на этапе таможенного союза у интеграционного объединения появляется юридическая способность к самостоятельным международным действиям, включая создание согласованных международно-правовых норм, к независимому осуществлению прав и обязанностей, установленных этими нормами, что представляет собой международную правосубъектность34. И необходимо согласиться с Л. П. Ануфриевой, которая отмечает, что впоследствии «правосубъектность международной организации никоим образом не может быть устранена, ущемлена, стать больше или меньше»35.

Существенная значимость таможенного союза в развитии интеграционных объединений требует максимально полной реализации всех достигнутых при его создании договоренностей, что, как справедливо отмечает Е. Д. Чеботарева, не предполагает форсирования его создания, о чем свидетельствует и опыт Европейского Союза, в котором данный процесс занял более 10 лет36.

При этом с учетом того, что именно на этапе создания таможенного союза начинают наиболее значимо проявляться положительные эффекты интеграции (увеличение взаимного товарооборота государств-членов, снижение административных барьеров для бизнеса, отмена тарифных и нетарифных мер во взаимной торговле и др.), многие государства заинтересованы в развитии региональных интеграционных процессов, в которых они участвуют, до данного этапа. Только среди развивающихся стран в настоящее время существует десять объединений, сформировавших или прошедших значительную часть пути по созданию таможенного союза. Четыре функционируют в Латинской Америке (Центральноамериканский общий рынок, Карибское сообщество и общий рынок, Андское сообщество наций, Южноамериканский общий рынок), пять в Африке (Экономическое и валютное сообщество Центральной Африки, Западноафриканский экономический и валютный союз, Экономическое сообщество западноафриканских государств, Восточноафриканское сообщество, Южноафриканский таможенный союз) и одно на Ближнем Востоке (Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива)37. Всего же в мире по данным Всемирной торговой организации (далее – ВТО) действует 15 таможенных союзов38.

Таким образом, можно сделать вывод, что таможенный союз является во многом определяющим этапом при развитии интеграции по целому ряду причин:

1) в рамках таможенного союза впервые происходит формирование единой таможенной территории объединения и отменяется контроль на внутренних границах;

2) как правило, именно на этапе таможенного союза впервые происходит передача ряда полномочий от государств-членов наднациональным институтам;

3) до создания таможенного союза страны-участницы не осуществляют взаимодействие с третьими странами как интеграционное объединение;

4) формируются наднациональные институты, действующие самостоятельно в рамках переданных полномочий;

3) с учетом формирования наднациональной компетенции объединения на этапе таможенного союза у него появляется международная правосубъектность.

1.2. Формирование и развитие правового регулирования таможенного союза в рамках ЕС

Понимание процесса реформы таможенного законодательства, происходящей в настоящее время в Европейском Союзе (далее – ЕС) невозможно без выявления причин, которые к этому привели в процессе эволюции таможенного права ЕС. Как отмечал М. Н. Марченко, «глубокое и всестороннее изучение права Европейского союза, равно как и всего европейского права в целом, с неизбежностью предполагает рассмотрение его не только в том виде, в каком оно сложилось к настоящему времени, но и в том состоянии, в каком оно находилось раньше»39.

Исследование эволюции таможенного законодательства ЕС вызывает научный и практический интерес также с точки зрения того, что фактически таможенное право формировалось первым из всех отраслей права ЕС с учетом ключевого значения создания полноценного таможенного союза для дальнейшего развития интеграции.

Еще до подписания учредительного договора первого из европейских сообществ – Европейского объединения угля и стали, Р. Шуман в своей речи 9 мая 1950 года заявил, что «оборот угля и стали между государствами-членами будет немедленно освобожден он всех таможенных пошлин»40, что показывает важность таможенных аспектов в объединении европейских стран.

Процесс развития таможенного законодательства ЕС до начала его реформы в начале 2000-х годов можно разделить на следующие этапы, исходя из целей и задач, которые необходимо было решить в ходе интеграции:

1) формирование внешнего и внутреннего аспектов таможенного союза (с 1952 г. по 1 июля 1968 г.);

2) кодификация таможенного законодательства и обеспечение реализации исключительной компетенции Европейских Сообществ в сфере таможенного регулирования (с 1 июля 1968 г. по 1994 г.);

3) развитие таможенного законодательства в условиях функционирования единого внутреннего рынка ЕС (с 1994 г. по 2001 г.).

На первом этапе были заключены учредительные договоры, в соответствии с которыми были основаны Европейское объединение угля и стали41, Европейское экономическое сообщество42 и Европейское сообщество по атомной энергии43. Основной целью в тот период было создание таможенного союза, что и должно было осуществиться со вступлением в силу Общего таможенного тарифа.

Говоря о понятии таможенного союза применительно к ЕС, необходимо отметить, что он в полной мере отвечает требованиям к данному этапу международной экономической интеграции, закрепленным в определении, содержащемся в пункте 8 статье XXIV ГАТТ.

Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (неофициально называемый Парижским договором) был подписан 18 апреля 1951 г. ФРГ, Францией, Италией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом. После ратификации, которая длилась более года, 23 июля 1952 г. он вступил в силу.

В соответствии с данным договором, Высокие Договаривающиеся Стороны учредили Европейское объединение угля и стали, основанное на общем рынке, общих целях и общих институтах. Что касается таможенных аспектов, пошлины на товары, производимые угледобывающей и металлургической промышленностью шести стран, должны были быть ликвидированы в целях объединения экономических ресурсов участников ЕОУС. Аналогичные меры касались:

– дискриминационной практики по отношению к производителям, покупателям и потребителям, особенно в отношении цен, сроков поставки, тарифов и условий транспортировки;

– практики, являющейся вмешательством в свободный выбор поставщика покупателем;

– субсидий или помощи, предоставляемых государствами, как и особых сборов, налагаемых государствами в какой бы то ни было форме;

– ограничительной практики, ведущей к разделу рынков.

Вопросы таможенного регулирования были закреплены в целом ряде статей рассматриваемого Договора. Одной из основных статей Договора с данной точки зрения является статья 4, которая помимо прочего определяет, что «признаются несовместимыми с понятием общего рынка угля и стали и, следовательно, отменяются и запрещаются внутри Объединения импортные и экспортные пошлины, либо сборы, имеющие эквивалентный эффект, а также количественные ограничения на перемещение угля и стали»44.

Статьей 7 Договора о ЕOУС был определен среди иных органов специальный Совет министров, в полномочия которого согласно статье 72 по предложению Высшего руководящего органа было включено установление минимальных и максимальных ставок таможенных пошлин на товары сталелитейной и угольной промышленности в торговле с третьими странами. В рамках установленных таким образом ограничений каждое правительство получило право определять свои тарифы в соответствии с собственной национальной процедурой. В свою очередь, к компетенции Высшего руководящего органа было отнесено право по собственной инициативе или по заявлению государства-члена представлять заключение, содержащее рекомендацию об изменении таможенных тарифов этого государства.

Как уже отмечалось выше, помимо положений в отношении тарифных мер, Договор о ЕОУС предполагал ограничение и нетарифных мер в отношении внутреннего рынка угля и стали. Для этого согласно статье 73 данного Договора Высший руководящий орган был уполномочен осуществлять надзор за лицензированием импорта и экспорта товаров, относящихся к сфере регулирования Договора. В частности, Высший руководящий орган после консультаций с Советом ЕОУС мог направлять рекомендации государствам-членам в целях недопущения ситуаций, когда такие меры принимают более ограничительный характер, чем требуется. Кроме того, он был уполномочен осуществлять координацию таких ограничительных мер.

Поскольку Договор о ЕОУС был заключен на 50 лет, в 2002 году он утратил силу.

Безусловно, анализируя нормы Договора о ЕОУС, нельзя не учитывать, что он был «секторальным», то есть касался только двух отраслей экономики государств-членов. Таким образом, среди его целей не предусматривалось ни реализации общей таможенной политики, ни создания единого таможенного законодательства, ни введения общего таможенного тарифа. А. А. Наку отмечает, что такая ситуация обусловлена узостью круга товаров, регулирование оборота которых предусмотрено Договором о ЕОУС45. Однако хотелось бы отметить, что несмотря на ограниченность сферы действия данного Договора, он имел важное значение для отработки механизмов отмены как тарифных, так и нетарифных ограничений во взаимной торговле (хотя бы и в отношении отдельных категорий товаров), разрешения спорных моментов между государствами при гармонизации ставок тарифов в отношении с третьими странами.

Опыт функционирования ЕОУС показал эффективность сближения экономик и, несмотря на наличие определенных сложностей, государства-члены ЕОУС оценили целесообразность дальнейшей интеграции не только в отдельных отраслях экономики, но и во всех ее секторах. Таким образом, с учетом достигнутых отраслевых успехов было решено перейти к полномасштабной экономической интеграции и был предпринят ряд необходимых для этого мер. Как следствие, были заключены еще два договора – Договор о Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) (далее – Римский договор, Договор о ЕЭС)46 и Договор о Европейском сообществе по атомной энергии (Евратом)47, подписанные 25 марта 1957 г. в Риме и вступившие в силу 1 января 1958 г.

Ключевое значение для формирования таможенного союза как фундаментального этапа экономической интеграции имеет именно Римский договор, поскольку с его принятием процесс создания таможенного союза вышел на совершенно новый уровень и именно его положения позволили осуществить его полноценное формирование.

Римский договор сформулировал понятие и принципы таможенного союза в рамках ЕЭС. К основным его положениям в таможенной сфере можно отнести следующие нормы:

1) статья 3: деятельность Сообщества должна включать в себя:

(а) отмену между государствами-членами таможенных пошлин и количественных ограничений в отношении импорта и экспорта товаров, а также всех других мер, имеющих эквивалентный эффект;

(б) принятие Общего таможенного тарифа в отношении третьих стран;

2) статья 9: Сообщество должно основываться на таможенном союзе;

3) статья 12: государства-члены должны воздерживаться от введения во взаимной торговле новых экспортных или импортных пошлин либо сборов, имеющих эквивалентный эффект, и кроме того, от увеличения уже действующих, в случае если они уже существуют в их торговле между ними (в течение переходного периода до формирования таможенного союза);

...