А.В. Чирков

Особенности правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73

ББК 67.404.2

Ч-65

Чирков А. В.

Настоящая монография представляет собой первое в отечественной юридической науке комплексное исследование правового регулирования деятельности микрофинансовых организаций.

В работе рассматриваются теоретико-практические основы государственного регулирования и саморегулирования микрофинансовой деятельности, оценивается его соответствие иностранному опыту. Анализируются особенности гражданско-правовых отношений с участием микрофинансовых организаций, в том числе подробно рассматривается практика предоставления так называемых займов до зарплаты. В монографии также исследуются законодательные изменения в части разделения микрофинансовых организаций на микрокредитные и микрофинансовые компании. Автор исследует задачи, поставленные перед юридической наукой и практикой в связи с указанными изменениями.

Настоящее издание рассчитано на юристов микрофинансовых организаций, работников Банка России, занимающихся правоприменением в сфере микрофинансирования, студентов юридических вузов, обучающихся по дисциплине «Банковское право», «Зарубежное банковское право», аспирантов, научных работников и всех лиц, интересующихся банковским правом.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 июня 2017 г., если прямо не указано иное.

Настоящая монография не является и не может считаться выражением официальной точки зрения Банка России и/или иных лиц, с которыми автора связывали или связывают трудовые отношения, и представляет собой точку зрения автора.

УДК 347.73

ББК 67.404.2

© Чирков А. В., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Обращение к читателям

Монография Алексея Владимировича Чиркова написана на интересную тему, актуальность которой объясняется отсутствием в правовой науке серьезных исследований в области проблем правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций, одной из интересных проблем гражданского и банковского права.

Книга, которую вы держите в руках, отражает все современные проблемы рынка микрофинансирования и содержит практические рекомендации по их решению. Глубокий правовой анализ проблем регулирования микрофинансовой деятельности, содержащийся в работе, объясняется тесной связью темы исследования с практической деятельностью автора. В представленной работе впервые выполнено комплексное правовое исследование микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций и предложена концепция правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций.

Отдельный интерес для науки гражданского и банковского права представляют сделанные А. В. Чирковым в настоящей монографии выводы в отношении об ограничения максимального размера суммы переплаты по договорам потребительского микрозайма до зарплаты, понятии «профессиональное привлечение денежных средств», которое позволит применять правило об ограничении свободы договора лиц, не являющихся микрофинансовыми компаниями, а также исследование вопросов поведенческого регулирования микрофинансовой деятельности.

Таким образом, совокупность разработанных автором теоретических положений можно квалифицировать как новое научное достижение, являющееся вкладом в разработку теории гражданского и банковского права.

Настоящая монография будет полезна юристам микрофинансовых организаций, работникам Банка России, студентам юридических вузов, обучающимся по дисциплине «Банковское право», «Зарубежное банковское право», аспирантам, научным работникам и всем лицам, интересующимся банковским правом.

Ефимова Л. Г.,
доктор юридических наук,
профессор, почетный работник высшего
профессионального образования Российской Федерации,
заведующий кафедрой банковского права
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»

* * *

Монография А. В. Чиркова открывает новый этап в процессе научно-юридического изучения системы микрофинансирования бизнеса и потребительских расходов граждан. За период, прошедший со времени принятия Федерального закона от 02.07.2010 № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», произошло не только практическое формирование рынка микрофинансовых услуг, но и накопился достаточный опыт его правового регулирования для осознанных структурных преобразований. Нормативно и практически реализованное разделение субъектов микрофинансового рынка на микрофинансовые и микрокредитные компании стало определенным рубежом для оценки качества изначально избранной модели регулирования, а также для выбора дальнейшего вектора развития данного сектора финансового рынка.

В этих условиях разработка А. В. Чирковым системных теоретических и практических вопросов совершенствования правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций является крайне своевременной и критически необходимой для дальнейшего поступательного развития сформированной системы.

Особую ценность работе придает богатый практический опыт, накопленный автором в процессе работы сначала на микрофинансовом рынке, а затем в профильных структурных подразделениях Банка России. Обширные практические знания как в области регулирования, так и правоприменения исследуемой сферы, позволили автору достичь редкого симбиоза теории и практики, который единственный может обеспечить максимальную объективность и всесторонность в любом научном юридическом исследовании.

Автор в полной мере использовал свой потенциал для подготовки очень многогранной, детально проработанной, теоретически обоснованной и практически чрезвычайно полезной работы. Внедрение же сформулированных автором положений и выводов способно оказать важнейшее влияние на многие аспекты развития микрофинансового рынка как на стратегическом, так и на тактическом уровне.

Уверен, что монография А. В. Чиркова займет достойное место среди наиболее популярных и применимых трудов в исследуемой области.

Емелин А. В.,
председатель Некоммерческого партнерства
«Национальный совет финансового рынка»,
к.ю.н.

Введение

Микрофинансовые организации являются достаточно новым видом финансовых организаций в России. Первые из них были созданы 8 июля 2011 года, а отнесение их к некредитным финансовым организациям и введение за ними надзора Банка России произошли только с 1 сентября 2013 года1. За прошедшие с момента принятия закона 7 лет осуществлялось интенсивное изменение позитивного регулирования деятельности микрофинансовых организаций2.

По состоянию на 29.12.2017 в государственный реестр микрофинансовых организаций включены сведения о 2 271 организациях. На конец III квартала 2017 года, по данным Банка России, совокупный портфель микрозаймов микрофинансовых организаций составлял 113 млрд рублей (рост на 28% за 9 месяцев), общее число заемщиков — 8,4 млн граждан и организаций (рост 63,7% за 9 месяцев)3. Указанные показатели, за исключением кризисного периода конца 2014 — середины 2015 года, демонстрируют значительный рост.

Приведенные выше данные о деятельности микрофинансовых организаций позволяют говорить о высокой социальной значимости общественных отношений с их участием. Их услугами пользует более 10% экономически активного населения Российской Федерации4, при этом в ряде случаев между заемщиками и микрофинансовыми организациями возникают конфликтные ситуации.

Указанные конфликтные ситуации и иные аспекты деятельности микрофинансовых организаций стали одной из основных тем обсуждения на заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации 18.04.20175, по итогам которого Президентом РФ было дано поручение Банку России совместно с Минфином России изучить практику применения правовых норм, регулирующих деятельность микрофинансовых организаций, и представить предложения по дополнительному законодательному регулированию деятельности в этой сфере6.

Одновременно в указанном секторе финансового рынка существует значительное число нерешенных правовых вопросов, связанных с определением микрофинансовой деятельности и подходов к ее регулированию, правового статуса микрофинансовой организации, ограничением свободы договора микрофинансовой организации, регулированием защиты прав заемщиков. Указанные обстоятельства подтверждают актуальность исследования правовых основ деятельности микрофинансовых организаций.

К настоящему времени появился ряд научных работ, в которых рассматриваются, среди прочего, отдельные аспекты деятельности микрофинансовых организаций и их место в банковской системе. Например, работы М. С. Бацуры, И. В. Ершовой, Е. Б. Лаутс, О.А. Тарасенко. Характеристика микрофинансовых организаций как элементов финансовой системы приводится в работах А.Г. Гузнова, Т.Э. Рождественской.

Исследованию договора потребительского кредита (займа), а также защиты заемщика как слабой стороны таких договоров посвящены работы М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, А. А. Вишневского, О. М. Иванова, А.Я. Курбатова. Однако вопросы, которые анализируются в этих трудах, не учитывают специфику договора микрозайма.

Кроме того, имеется ряд исследований по общим проблемам банковского права, в которых деятельность микрофинансовых организаций рассматривается как одна из тем (А. А. Вишневский, Л. Г. Ефимова, О.М. Иванов, С. В. Пыхтин, Е. Г. Хоменко и др.).

Вместе с тем до настоящего времени отсутствуют комплексные исследования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций, практически не исследован иностранный опыт регулирования деятельности микрофинансовых организаций.

С учетом этого представляет интерес комплексное изучение общественных отношений, возникающих при учреждении микрофинансовой организации, государственном регулировании ее деятельности, ее взаимодействии с заемщиками, Банком России и саморегулируемыми организациями (объект исследования).

Предметом исследования является законодательство о микрофинансовой деятельности и практика его применения, а также правовая доктрина.

Цель исследования состоит в разработке научной концепции регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций.

Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие задачи.

Установить содержание микрофинансовой деятельности и ее признаки, определить круг лиц, обладающих правом осуществлять микрофинансовую деятельность.

Выявить правовые основы деятельности микрофинансовых организаций, учитывая ее экономическое содержание. Определить обоснованность легального разделения микрофинансовых организаций на микрокредитные и микрофинансовые компании.

Обосновать необходимость введения в законодательство понятия «профессиональное привлечение денежных средств», выработать и обосновать критерии ограничения субъектного состава договора займа при систематическом привлечении юридическим лицом денежных средств.

Сформулировать основные подходы к регулированию микрофинансовой деятельности, в том числе с учетом международного опыта и рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору.

Определить содержание пруденциального и непруденциального регулирования микрофинансовой деятельности, выявить критерии целесообразности такого регулирования. Определить понятие и содержание поведенческого регулирования микрофинансовой деятельности, его место в системе правового регулирования.

Установить правовые особенности договора микрозайма, в том числе микрозайма до зарплаты7, учитывая их экономическое содержание. Изучить способы регулирования заемных отношений с участием микрофинансовых организаций, в том числе с учетом зарубежного опыта (Великобритания, США). Сделать вывод о возможности применения зарубежного опыта при регулировании микрофинансовой деятельности в Российской Федерации и выработать меры правовой защиты заемщика при заключении им договора микрозайма с учетом наличия договорной и информационной диспропорции в таких отношениях.

Оценить достаточность и эффективность правового регулирования преддоговорного информирования заемщика микрофинансовой организации. Сформулировать предложения по совершенствованию преддоговорного информирования заемщиков.

Полагаем, результаты настоящего исследования смогут внести вклад в науку предпринимательского и банковского права в части формулирования концепции правового регулирования деятельности микрофинансовых организаций. Отдельные выводы и предложения могут быть использованы в деятельности Банка России и законодателя при определении подходов к совершенствованию регулирования микрофинансовой деятельности.

Безусловно, отдельные положения настоящего исследования носят дискуссионный характер, в том числе с точки зрения их практической реализации. Автор будет признателен за критику и любые отзывы в отношении настоящей работы, направленные на адрес электронной почты: ac.16495@gmail.com.

Алексей Чирков

Глава 1.
Социально-экономическое значение микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций

§ 1.1. Понятие и значение микрофинансовой деятельности

В современном понимании микрофинансирования8 датой его рождения принято считать 1976, когда профессору экономики Муххамаду Юнусу удалось достичь договоренностей с Janata Bank9 о выдаче денег под его (Юнуса) имя для предоставления финансирования крестьянам, которые хотели начать собственный бизнес (средний размер предоставляемой суммы был равен 1$). Так был создан проект деревенского банка (Grameen Bank Prakalpa), который выдавал небольшие займы для начала собственного бизнеса. Данный банк можно считать прообразом первого современного микрофинансового института10. С 1976 и вплоть до конца XX века под микрофинансированием понималось предоставление денежных средств для создания и развития бизнеса субъектам предпринимательской деятельности с небольшим оборотом. В экономическом смысле микрофинансирование было одной из форм мелкого кредита (микрофинансирование в узком смысле).

Однако к концу XX века произошло некое переосмысление микрофинансирования. С одной стороны, произошло расширение субъектного состава: клиентами микрофинансовых организаций стали являться не только начинающие предприниматели, но и малообеспеченные граждане в селе и городе, не имеющее доступа к «классическим» банковским услугам. С другой стороны, изменился поход к пониманию самих микрофинансовых услуг за счет включения в них не только собственно микрокредитования, но и иных финансовых услуг.

В настоящее время в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций микрофинансирование определяется как розничные финансовые услуги на небольшие суммы (по классификации ООН — до 300% от показателя ВВП/на душу населения), предназначенные для клиентов, имеющих низкий уровень дохода, или не имеющих доступа к традиционным финансовым услугам11.

В современной экономической теории под микрофинансированием понимаются специфические финансово-кредитные отношения между финансовыми организациями и малыми формами хозяйствования в условиях территориальной близости и личного контакта, предполагающие аккумулирование финансовых ресурсов и их упрощенное предоставление на принципах платности, краткосрочности, возвратности, доверия и целевого использования на развитие хозяйства12. Такой подход используется и европейскими исследователями, отмечающими также, что условия, предлагаемые микрофинансовыми организациями клиентам, выгоднее, чем рыночные по аналогичным финансовым услугам. Это объясняется наличием у микрофинансовой деятельности цели повышения благосостояния населения (в рамках т. н. «перераспределительного» подхода)13.

Данный подход к микрофинансированию может использоваться и применительно к микрофинансированию в России. Как показывают данные отраслевых экспертных организаций14, в 2015 году около 70% микрозаймов были выданы микрофинансовыми организациями, работающими в малых городах и сельской местности. Более 60% заемщиков-предпринимателей — женщины, 20% заемщиков — молодые люди до 28 лет, т. е. те, кому получить заемные средства на создание и развитие бизнеса особенно сложно.

Таким образом, микрофинансовую деятельность в целом можно рассматривать как сложное социально-экономическое явление, характерной чертой которого является предоставление небольших кредитов и иных базовых финансовых услуг со стороны специализированных финансовых организаций населению и субъектам предпринимательской деятельности, ввиду различных причин не имеющих доступа к традиционным банковским услугам. В качестве базового набора финансовых услуг в соответствии подходом Банка России будем рассматривать услуги страхования, кредитования, услуги по формированию вкладов/сбережений, а также платежные услуги15. Микрофинансовая деятельность осуществляется в целях повышения доступности финансовых услуг для населения и получения прибыли финансовыми организациями.

Микрофинансовая деятельность в классическом виде16 имеет важное значение в решении социально-экономических проблем. Она оказывает влияние, как минимум, на два аспекта жизни общества:

• сокращает уровень бедности за счет вовлечения малообеспеченного населения в происходящие в экономике процессы;

• повышает доступность финансовых услуг для населения и субъектов микро- и малого бизнеса, т. е. тех субъектов, которые в первую очередь сталкиваются со сложностями при получении финансовых услуг в кредитных организациях.

Негативное влияние бедности на экономическое развитие, условия жизни населения является весьма очевидным17. В мире около 1,7 млрд человек живут в многомерной бедности18, в России за чертой бедности находятся, по разным оценкам, от 8,8 до 23% населения19. Это делает проблему бедности одной из самых актуальных в России и мире в настоящее время.

Исходя из опыта Индии и ряда стран Юго-Восточной Азии, успешным способом решения проблем бедности является развитие микропредпринимательства, которое способствует общему экономическому росту в стране.

Для его развития начинающим предпринимателям требуются финансовые ресурсы. Как показывает практика, раздача субсидий и грантов начинающим предпринимателям обычно неэффективна и порождает коррупцию. Экономически более оправданным является их льготное кредитование с учетом специфики ведения бизнеса на ранних этапах деятельности20. Такое кредитование не осуществляется кредитными организациями21. Исходя из международного опыта (Европейский союз, Индия, Китай, Перу22), именно микрофинансовые организации за счет индивидуального подхода, реализации принципа «знай своего клиента» и наличия специальных финансовых продуктов23 являются наилучшими кредиторами, подходящими на эту роль. Данный вывод с определенными оговорками подтверждается зарубежными исследованиями24, а также Всемирным банком25.

Микрофинансирование позволяет начать свое дело и создать новых экономически активных субъектов. В этом проявляется его роль инструмента борьбы с бедностью.

С рассмотренной функцией микрофинансовой деятельности, которая помогает бороться с бедностью, тесно связана другая ее функция — повышение степени доступности финансовых услуг, или финансовой доступности (англ. financial inclusion).

Банк России определяет финансовую доступность как такое состояние финансового рынка, при котором все дееспособное население страны, в том числе субъекты малого и среднего предпринимательства, имеют полноценную возможность получения базового набора финансовых услуг26.

Повышение доступности финансовых услуг приводит к существенным положительным изменениям в жизни малообеспеченных людей, а также общему повышению устойчивости социально-экономического развития государства27.

Как отмечалось в литературе, в России существуют достаточно жесткие требования к деятельности банков28 и небанковским кредитным организациям29. Действующие кредитные организации закрывают дополнительные офисы в небольших городах и селах30. В таких условиях возникает серьезная проблема региональной диспропорции в предоставлении банковского обслуживания и в доступности финансовых услуг в целом. По данным Российского микрофинансового центра31, по состоянию на 2009 год в среднем обеспеченность банковскими услугами в регионах составляет лишь 4% от уровня Москвы. Приведенные данные, как представляется, ярко демонстрируют проблему низкой доступности финансовых услуг для граждан и начинающих предпринимателей.

Учитывая международный опыт, полагаем, микрофинансовые организации являются достаточно эффективным инструментом обеспечения доступности финансовых услуг для малообеспеченных групп населения. В литературе также отмечалось, что социальная функция микрофинансовой деятельности состоит в том, «…чтобы обеспечивать финансовую доступность на всей территории Российской Федерации путем предоставления микрозаймов (займов до зарплаты), в том числе в отдаленных регионах, где нет иных финансовых институтов»32.

Данный подход соответствует и международной практике. В 2016 году Базельский комитет по банковскому надзору выпустил Руководство по применению Основных принципов эффективного банковского надзора к регулированию и надзору организаций, имеющих отношение к финансовой доступности (англ. Guidance on the application of the Core Principles for Effective Banking Supervision to the regulation and supervision of institutions relevant to financial inclusion33). В этом документе было уделено значительное внимание проблеме адекватного регулирования деятельности микрофинансовых организаций с точки зрения повышения их роли в обеспечении финансовой доступности для населения.

Таким образом, микрофинансовые организации и микрофинансовая деятельность34 в целом имеют важное социально-экономическое влияние на жизнь общества. Это, во-первых, выражается в повышении уровня доступности финансовых услуг (в частности, кредитных) для граждан и субъектов малого и среднего бизнеса, особенно в небольших городах и сельской местности. Во-вторых, как отмечается в литературе, микрофинансы становятся все более значимым элементом финансовой инфраструктуры, поддерживающим и стимулирующим рост мелкого предпринимательства, что, в свою очередь, служит действенным инструментом в деле борьбы с бедностью и повышения уровня жизни малообеспеченных людей35.

Данный вывод подтверждают статистические данные за III квартал 2017 года, характеризующие состояние рассматриваемого сектора финансового рынка в России. По итогам III квартала 2017 года совокупный портфель микрозаймов составил 113 млрд рублей, что на 32% выше аналогичного показателя на конец III квартала 2015 года. Структура портфеля микрофинансовых организаций следующая. На юридических лиц приходится 10,7% портфеля, на индивидуальных предпринимателей — 13,4%, на физических лиц — 75,9% (75,4%). При этом только 30% портфеля займов, выданных физическим лицам, составляют краткосрочные займы (т.н. займы до зарплаты). Общий размер портфеля микрозаймов, предоставленных на развитие МСП, увеличился до 20,6 млрд рублей. Средняя сумма микрозайма составляет 10,3 тыс. рублей. Количество договоров, заключенных с физическими лицами, возросло за год на 74,7% до 5,0 млн договоров36. Таким образом, микрофинансовые организации являются заметными участниками финансового рынка с точки зрения числа потребителей их услуг-физических лиц, а также демонстрируют достаточно высокие и устойчивые показатели роста портфеля займов на протяжении последних четырех лет. Общее количество заемщиков по состоянию на 30.09.2017 составляет 8,3 млн физических и юридических лиц.

В связи с изложенным, микрофинансовая деятельность микрофинансовых организаций нуждается в адекватном правовом регулировании, которое невозможно без научно обоснованного понятийного аппарата.

До 2011 года понятие «микрофинансирование» в федеральных законах отсутствовало. Оно использовалось только в ведомственных актах для описания программ финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства37. Однако фактически рынок микрофинансовых услуг функционировал и на момент принятия Федерального закона от 02.07.2010 № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» (далее — Закон № 151-ФЗ38) оценивался на уровне 25–27 млрд рублей39. Это означает, что закон не создавал новый сектор финансового рынка. Законодатель просто легализовал уже существующие общественные отношения.

С вступлением в силу указанного закона появилось легальное определение микрофинансовой деятельности. Согласно п.1 ч. 1 ст.2 Закона № 151-ФЗ микрофинансовая деятельность — деятельность юридических лиц, имеющих статус микрофинансовой организации, а также иных юридических лиц, имеющих право на осуществление микрофинансовой деятельности в соответствии со статьей 3 Закона № 151-ФЗ, по предоставлению микрозаймов (микрофинансирование)40.

Таким образом, для определения рассматриваемого вида деятельности было использовано два критерия: субъектный/качественный критерий деятельности, которую могут осуществлять лишь микрофинансовые и иные имеющие специальную правоспособность юридические лица, и количественный — выдача микрозаймов в порядке, установленном Законом № 151-ФЗ.

Рассмотрим круг субъектов, имеющих право на ее осуществление, а также содержание микрофинансовой деятельности.

Анализируя действующее законодательство, И. В. Ершова справедливо отмечает, что «микрофинансирование как отдельное направление деятельности проходит сквозной линией через различные виды субъектов банковской системы», предлагая именовать указанных субъектов «квазибанковскими кредитными организациями»41.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 2 и части 4 статьи 3 Закона № 151-ФЗ, кроме микрофинансовых организаций, микрофинансовую деятельность вправе осуществлять следующие субъекты: кредитные организации, кредитные кооперативы, ломбарды и другие юридические лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность таких юридических лиц.

Примечательно, что до 09.02.2016 право осуществления микрофинансовой деятельности в Законе № 151-ФЗ предусматривалось для жилищных накопительных кооперативов, при этом им Федеральным законом от 30.12.2004 № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»42 запрещено предоставлять займы даже своим членам. В 2016 году данная коллизия была устранена: из Закона № 151-ФЗ исключили указание на жилищные накопительные кооперативы.

Юристами высказывалось мнение о том, что кредитные организации также вправе осуществлять микрофинансовую деятельность43. Однако сторонники такого подхода не разграничивали осуществление банками банковских операций, т. е. банковской деятельности, и микрофинансовой деятельности, что в данном случае представляется необходимым. Кроме того, не указывались нормы Закона № 151-ФЗ, подлежащие применению к «микрофинансовой деятельности кредитной организации». Рассматриваемые авторы не указали, каким образом кредитные организации могут оформлять осуществление микрофинансовой деятельности, с учетом того, что они не заключают договоров денежного займа. Такие отношения опосредуются в кредитной организации конструкцией кредитного договора, которым, в свою очередь, исходя из пункта 1 части 1 статьи 2 Закона № 151-ФЗ, микрофинансовая деятельность оформляться не может.

С учетом изложенного существуют, как минимум, юридические препятствия осуществления микрофинансовой деятельности кредитной организацией. Такая деятельность, как представляется, не интересна кредитным организациям и с экономической точки зрения. Издержки на оформление кредита слабо зависят от его размера, поэтому кредитной организации выгоднее выдать один кредит условно на 100 000 рублей, нежели 10 кредитов по 10 000 рублей. Такая ситуация связана в том числе и более высокими административными расходами кредитных организаций по сравнению с микрофинансовыми организациями, что обусловлено различным регулированием. С учетом изложенного, как представляется, отсутствуют и достаточные экономические предпосылки для осуществления кредитными организациями микрофинансовой деятельности.

Вторым субъектом, специально наделенным правом заниматься микрофинансовой деятельностью, являются «кредитные кооперативы».

Понятие «кредитный кооператив» в российском законодательстве отсутствует. В комментариях к Закону № 151-ФЗ обычно указывается, что законодатель имел в виду кредитные потребительские кооперативы44, осуществляющие деятельность в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2009 № 190-ФЗ «О кредитной кооперации»45. Однако, как представляется, авторы указанных комментариев не учитывают, что указанное сокращение также используется законодателем применительно к сельскохозяйственным кредитным потребительским кооперативам, осуществляющим деятельность в соответствии с законом от 08.12.1995 № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»46. Таким образом, Закон № 151-ФЗ не позволяет однозначно определить субъекта, которого законодатель в данном случае хотел наделить правом осуществлять микрофинансовую деятельность.

Например, деятельность кредитных потребительских кооперативов, являющихся некоммерческими организациями, в соответствии с частью 1 статьи 3 закона «О кредитной кооперации» состоит в организации финансовой взаимопомощи членов кредитного кооператива (пайщиков) посредством, в том числе предоставлении займов членам кредитного кооператива (пайщикам). Предельная сумма таких займов ограничивается только требованием о соблюдении финансовых нормативов кредитных потребительских кооперативов (в том числе о предельном размере займа одному заемщику), а не фиксированной суммой. Исследование соотношения деятельности по организации финансовой взаимопомощи и микрофинансовой деятельности не является предметом изучения в рамках настоящей работы. Однако очевидно, что данные понятия различны.

Последним прямо указанным в законе субъектом, имеющим право осуществлять микрофинансовую деятельность, являются ломбарды. Ломбардом в соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 19.07.2007 № 196-ФЗ «О ломбардах»47 является юридическое лицо — специализированная коммерческая организация, основными видами деятельности которой являются предоставление краткосрочных займов гражданам и хранение вещей.

Таким образом, при буквальном толковании ломбардная деятельность фактически может рассматриваться как микрофинансирование. Однако к займу, выдаваемым ломбардом, в этом случае будут предъявляться, как минимум, два по сравнению с договором микрозайма дополнительных требования: по сроку действия договора (не более 1 года) и наличию обеспечения обязательства в виде залога движимого имущества.

В отношении кредитных кооперативов, кредитных организаций и ломбардов С. П. Гришаев делает вывод, что «это не микрофинансовые организации, но они могут осуществлять микрофинансовую деятельность»48. Как представляется, данный вывод сделан исключительно на основе буквального толкования Закона № 151-ФЗ без анализа фактической возможности осуществления микрофинансовой деятельности. По нашему мнению, кредитные организации, кредитные потребительские кооперативы, сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы ввиду юридических запретов и ограничений, содержащихся в специальных законах об их деятельности, не могут осуществлять микрофинансовую деятельность.

Из поименованных в Законе № 151-ФЗ субъектов, за исключением микрофинансовых организаций, микрофинансовую деятельность могут осуществлять лишь ломбарды.

Примечательно, что законодатель оставляет открытым перечень субъектов, имеющих право на осуществление микрофинансовой деятельности. Ее могут осуществлять также «другие юридические лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность таких юридических лиц». Такой подход порождает проблемы в правоприменении. В частности, на практике возникал вопрос о квалификации деятельности по предоставлению займов на регулярной основе в качестве микрофинансовой деятельности49.

В конкретном деле суд посчитал, что регулярное предоставление займов юридическим лицом в организационно-правовой форме фонда не является микрофинансовой деятельностью, поскольку предмет его деятельности согласно уставу не содержит деятельности в следующей форме: «именно выдача микрозаймов неограниченному кругу лиц»50. Таким образом, применительно к юридическим лицам, чья деятельность не регулируется специальным законодательством, судом были сформулированы два критерия для разграничения микрофинансовой деятельности и иной деятельности по предоставлению займов:

1) название договора, которым оформлено предоставление денежных средств;

2) потенциально неограниченный круг лиц, которым может быть предоставлен заем.

При этом второй критерий, во-первых, является неконкретным, во-вторых, указан судом в качестве субсидиарного признака.

Таким образом, фактически единственным критерием для определения микрофинансовой деятельности в конкретном деле стало название договора.

Однако такой подход выглядит крайне спорным. Как справедливо указывал В. С. Ведин, российское гражданское законодательство «исходит из приоритета условий договора над его названием. Это означает, что не название договора, а его содержание (права и обязанности сторон) определяют вид договорного правоотношения»51. При этом разграничение договора займа и договора микрозайма по правам и обязанностям сторон представляется затруднительным (подробнее смотри параграф 3.2 настоящей работы).

Одним из критериев, по которому можно было бы разграничить микрофинансовую деятельность и иную деятельность по предоставлению займов для юридических лиц, отличных от микрофинансовых организаций, является сумма займа по договору. Вместе с тем такое разграничение представляется небезупречным с теоретической точки зрения.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 2 Закона № 151-ФЗ микрозаем — заем, предоставляемый займодавцем заемщику на условиях, предусмотренных договором займа, в сумме, не превышающей предельный размер обязательств заемщика перед займодавцем по основному долгу, установленный Законом № 151-ФЗ. Однако с 09.03.2016 Закон № 151-ФЗ устанавливает такой предельный размер исключительно для договоров микрозайма, заключаемых микрофинансовой организацией. Вероятно, законодатель не учел, что в соответствии с текущей редакцией Закона № 151-ФЗ микрофинансовая деятельность может осуществляться лицами, не являющимися микрофинансовыми организациями. Из-за этого возник пробел, который не позволяет определить размер микрозайма, который теоретически может быть выдан лицом, не имеющим статуса микрофинансовой организации.

Таким образом, в настоящее время ни на основе теоретических критериев, ни на основе законодательства не представляется возможным выделить и проанализировать микрофинансовую деятельность, осуществляемую юридическими лицами, не имеющими статуса микрофинансовой организации. Также отсутствует практическая целесообразность наделения ломбардов, «кредитных кооперативов», кредитных организаций и иных юридических лиц правом на осуществление микрофинансовой деятельности. Их деятельность регулируется нормами специальных законов о деятельности указанных юридических лиц либо общими нормами гражданского законодательства. Отнесение указанных видов юридических лиц к лицам, осуществляющим микрофинансовую деятельность, не имеет ни теоретического обоснования, ни практического смысла, поскольку для таких лиц в законодательстве какие-либо специальные права, обязанности или иные особенности отсутствуют.

С учетом изложенного полагаем, что микрофинансовая деятельность должна являться исключительным видом деятельности микрофинансовых организаций.

Системное толкование пунктов 1, 3 части 1 статьи 2 Закона № 151-ФЗ позволяет сформулировать следующее определение микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций.

Микрофинансовой деятельностью микрофинансовых организаций является деятельность юридических лиц, обладающих статусом микрофинансовой организации, по предоставлению заемщику денежных средств на условиях, предусмотренных договором микрозайма, в сумме, не превышающей предельный установленный Законом № 151-ФЗ размер обязательств заемщика перед займодавцем по основному долгу.

Таким образом, исходя из предложенного определения, можно выделить следующие признаки микрофинансовой деятельности микрофинансовой организации:

1) специальный субъект — юридическое лицо, имеющее статус микрофинансовой организации на момент заключения договора микрозайма;

2) юридической формой является специальная разновидность договора займа — договор микрозайма (подробнее см. параграф 3.2 настоящей работы);

3) максимальный размер суммы денежных средств, в пределах которой может осуществляться микрофинансирование со стороны одной микрофинансовой организации. Важно учитывать, что законом ограничивается лишь предельный размер обязательств перед микрофинансовой организацией, а не размер обязательства или сумма займа в рамках одного договора микрозайма. Предельный размер обязательства зависит от вида микрофинансовой организации и вида заемщика (см. таблицу 1).

Таблица 1

Предельный размер обязательств заемщика перед МФО

Вид МФО Заемщик	МКК	МФК
предельный размер обязательств заемщика-физического лица перед займодавцем по основному долгу по договору (-ам) микрозайма	500 тыс.	1 млн
предельный размер обязательств заемщика-юридического лица перед займодавцем по основному долгу по договору (-ам) микрозайма	3 млн	3 млн

Одновременно с этим на микрофинансовую деятельность распространяются требования, вытекающие из правового статуса микрофинансовой организации52. Это позволяет говорить о наличии у нее дополнительных видообразующих особенностей.

Рассмотрим их в контексте сравнения банковской деятельности и микрофинансовой деятельности.

Таблица 2

Сравнение банковской и микрофинансовой деятельности

Критерий сравнения	Банковская деятельность (размещение средств)	Микрофинансовая деятельность
Субъект осуществления деятельности	Кредитная организация	Микрофинансовая организация
Цель осуществления деятельности	Извлечение прибыли	Извлечение прибыли или решение социально-полезных задач
Вид используемого для осуществления деятельности договора	Кредитный договор	Договор микрозайма, являющийся видом договора займа
Максимальная сумма	Не ограничена при условии соблюдения установленных нормативов, в том числе уровня риска на одного заемщика	от 500 тыс до 3 млн рублей в зависимости от вида МФО и вида заемщика
Валюта	Рубль и/или иностранная валюта	Исключительно рубль
Источник поступления средств	Привлеченные во вклады и на банковские счета денежных средств физических и юридических лиц	1 собственные средства учредителей и микрофинансовой организации; 2) привлеченные средства юридических лиц и с учетом установленных Законом № 151-ФЗ ограничений физических лиц.
Необходимость соблюдения нормативов при осуществлении деятельности	Да, более 20 нормативов	Да (2 норматива для МКК, 5 нормативов для МФК)

Прежде всего, необходимо отметить, что в отсутствие легального определения банковской деятельности в доктрине существуют различные подходы к ее пониманию. Учитывая, что исследование данных подходов не является целью настоящей работы, банковская деятельность для целей настоящей работы будет пониматься нами в узком смысле. Под банковской деятельностью предлагаем понимать законодательно установленную совокупность банковских операций, осуществляемых кредитными организациями и Банком России53.

...