Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти

Монография

Под редакцией
кандидата юридических наук, доцента
И. А. Алексеева,
кандидата юридических наук, доцента
М. И. Цапко

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34

ББК 67.400.6я73

Ю70

Авторы:

Алексеев И. А., кандидат юридических наук, доцент, директор Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет», профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 3; Арутюнян Р. Э., кандидат юридических наук, заведующая кафедрой теории государства и права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 1; Берлявский Л. Г., доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор кафедры международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 7; Валяровский Ф. И., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 7; Григорова К. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 5; Дурнева П. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 6; Станкевич Г. В., доктор политических наук, кандидат юридических наук, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 6; Тхабисимова Л. А., доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной работе Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет», профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 2; Тхабисимов Х. А., кандидат юридических наук, доцент, руководитель Юридической клиники ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 2; Цапко М. И., кандидат юридических наук, кандидат политических наук, доцент кафедры международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 4.

Монографическое исследование, которое вы держите в руках, посвящено последовательному рассмотрению отраслевых видов юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц: конституционно-правовой, муниципальной, административной, уголовно-правовой, гражданско-правовой и международно-правовой. Значительное внимание уделено и определению субъекта – юридическому исследованию органов публичной власти и их должностных лиц.

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2017 г.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, практикующих юристов, государственных и муниципальных служащих, иных правоприменителей и всех интересующихся вопросами юридической ответственности органов власти и их должностных лиц.

УДК 34

ББК 67.400.6я73

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Настоящая монография подготовлена специалистами Юридического института Пятигорского государственного университета и посвящена комплексному исследованию теоретических, доктринальных и правоприменительных проблем юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц. Само по себе обращение к теме ответственности органов публичной власти и их должностных лиц обусловлено очевидной актуальностью выбранной тематики для современного государства и общества с одной стороны — проблема ответственного механизма публичного управления, ответственности за решение возложенных на государство и его органы задач, повышение эффективности публичного управления, борьба с некомпетентностью и коррупционными проявлениями решается в правовом государстве именно в правовом поле и правовыми средствами на основе адекватной теоретической и доктринальной модели юридической ответственности, и, думается, не менее очевидной актуальностью для российской юриспруденции с другой.

Второе обстоятельство связано не в последнюю очередь с непрекращающейся в последние десятилетия дискуссией о сущности, содержании, механизмах, пределах юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц. И поскольку эта дискуссия носит выраженный отраслевой характер, научная задача была сформулирована авторами именно на основе отраслевого подхода к классификации юридической ответственности. Значительная часть вопросов отраслевой ответственности продолжает оставаться нерешенной, дискуссионной, а без решения доктринальных и теоретических проблем невозможно осуществление ни эффективной правовой политики, ни правоприменительной практики.

Монографическое исследование последовательно рассматривает отраслевые виды юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц: конституционно-правовая, муниципальная, административная, уголовно-правовая, гражданско-правовая и международно-правовая. Значительное внимание уделено и определению субъекта — юридическому исследованию органов публичной власти и их должностных лиц.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, практикующих юристов, государственных и муниципальных служащих, иных правоприменителей и всех, интересующихся вопросами юридической ответственности органов власти и их должностных лиц.

Глава 1.
Понятие и особенности юридической ответственности органов и должностных лиц публичной власти

Феномен юридической ответственности есть неотъемлемая часть права как социального явления. Категория юридической ответственности есть неотъемлемая часть юридической теории и правовой доктрины. Ответственность (позитивная) есть неотъемлемая часть правомерного поведения. Ретроспективная (негативная) ответственность — основа обеспечения законности и правопорядка. Несколько утрируя, можно сказать, что именно юридическая ответственность и делает из социальных норм правовые, является одним из важнейших признаков объективного права в его классическом понимании. Все это позволяет говорить о неизменной актуальности исследования вопросов юридической ответственности.

Достаточно характерным для современной российской правовой науки является определение М. Н. Марченко, который указывает, что «юридическая ответственность — наиболее строгий и предельно формализованный вид социальной ответственности. Наказание за правонарушения, особенно за преступления, как правило, предусматривается и объявляется всему обществу заранее. Человек знает, что ему грозит, если он преступит тот или иной закон, нарушит ту или иную правовую норму. При других видах социальной ответственности этого нет»1. Таким образом, мы видим здесь следующие признаки юридической ответственности формализация, ретроспективность, строгость. Безусловно, формализация является тем, что отличает именно юридическую ответственность (не исключая достаточную степень формализации, возможную для иных видов социальной ответственности), однако два других признака могут быть приняты с определенными оговорками. Ответственность не столько «строгое», сколько «широкое» явление и вмещает меры от предупредительных до весьма суровых; ретроспективность же — признак только одной ипостаси ответственности, пусть и наиболее значимой — ретроспективной ответственности2.

Отметим, что Н. И. Матузов и Малько подчеркивают главное отличие, выделяющее юридическую ответственность из социальной в том, что юридическая ответственность связана с нарушением юридических норм, законов, за которыми стоит принудительный аппарат государства. Действительно, определяющим признаком будет именно государственное принуждение3.

Думается, именно всеобщность, универсальность, общеобязательность и обеспеченность государственным принуждением — это важнейшая сущностная черта юридической ответственности.

Юридическая наука содержит множество различных подходов к определению сущности и содержания категории юридической ответственности.

Н. И. Матузов видит сущность юридической ответственности в добросовестном (надлежащем) исполнении субъектами возложенных на них обязанностей: «позитивная ответственность, в отличие от негативной, не временная и не принудительная, а постоянная (перманентная), добровольная и глубоко осознанная ответственность личности за свое поведение в настоящем и будущем, за надлежащее исполнение своих юридических обязанностей и гражданского долга. Она предполагает не только контроль личности за своими действиями, но и положительную реакцию на контроль общества, государства. Это не что иное как мера требовательности человека и к себе»4.

М. А. Краснов определяет юридическую ответственность как двухаспектное явление: как обязанность действовать правомерно и соответствующее данной обязанности поведение субъекта права (позитивный аспект), и как наступление неблагоприятных последствий в случаях правонарушений (негативный аспект)5.

Схожее мнение высказывают Р. Л. Хачатуров и Д. А. Липинский, которые характеризуют юридическую ответственность как «целостное правовое явление, по структуре состоящее из позитивной и негативной юридической ответственности, формами реализации которых являются добровольное правомерное поведение и государственно-принудительная форма реализации как реакция на неправомерное поведение (правонарушение)»6. Этот подход представляет собой объединение позитивной и негативной (ретроспективной) ответственности и рассмотрение его как целостного явления. Р. Л. Хачатуров и Д. А. Липинский определяют юридическую ответственность как обеспеченную государственным убеждением или принуждением обязанность по соблюдению и исполнению норм права, реализующуюся в правомерном поведении, одобряемом или поощряемом государством, а в случае правонарушения — реализацию обязанности правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение своих прав7.

Не согласен с «целостным» подходом О. Э. Лейст: «В большей части рассуждений о правовой позитивной ответственности правовые явления теоретически объединяются с такими категориями правосознания и морали, как “осознание необходимости примерного поведения»”, “добросовестное отношение к своим обязанностям”, “чувство ответственности”»8. О. Э. Лейст указывает, что «уважение к праву является не правовой, а моральной категорией, подвластной не столько юридическим, сколько иным способам воздействия на личность и ее духовный мир», относя позитивную ответственность к категориям морали9. Более подробно эта проблема будет рассмотрена в главах, посвященных конституционно-правовой и муниципальной ответственности.

Н. В. Витрук дает следующее развернутое определение юридической ответственности, определяя ее как «разновидность обязанности, имеющей ряд существенных отличий от других видов юридических обязанностей»10. «Во-первых, — пишет Н. В. Витрук, — юридическая ответственность есть новая, дополнительная обязанность правонарушителя, на которого она возлагается. Во-вторых, юридическая ответственность выполняет роль гаранта юридической обязанности, существовавшей до правонарушения, поскольку при неисполнении этой обязанности может наступить юридическая ответственность. В-третьих, юридическая ответственность как новая, дополнительная обязанность по возмещению (компенсации) нанесенного ущерба (урона) и несению справедливого возмездия как кара за правонарушение исполняется в принудительном порядке при неисполнении первичной юридической обязанности»11.

Итак, юридическая ответственность, как резюмирует Н. В. Витрук, означает негативную реакцию государства на совершенное правонарушение, нравственно-правовое осуждение, порицание государством правонарушителя. Указанная реакция как специфическое, особое воздействие государства на правонарушителя за совершенное им противоправное поведение состоит в справедливом воздаянии. Оно включает возмещение или компенсацию причиненного правонарушением ущерба и наказание правонарушителя12.

Таким образом, одни ученые делают акцент на разные стороны этого правового феномена — принуждение со стороны государства, реакция государства на неправомерное поведение, претерпевание неблагоприятных последствий виновным лицом, в то время как другие определяют, что юридическая ответственность — это прежде всего «санкция, предусматривающая меру карательного воздействия на правонарушителя со стороны государства; юридическая обязанность виновного в совершении правонарушения претерпеть меру наказания; правоотношение, в рамках которого лицо, совершившее правонарушение, претерпевает штрафную меру государственно-правового принуждения»13.

Представляется, что наиболее логично понимание юридической ответственности как «обязанности лица, совершившего правонарушение, претерпевать неблагоприятные последствия, лишения»14. Однако вполне убедительна аргументация тех авторов, которые обосновывают юридическую ответственность как ответную меру государства на совершенное правонарушение или попытку его совершить.

Указывается, что «ответственность в управлении представляет собой реализацию таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, организации, гражданам, в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства, общества, коллектива применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цель которых — восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в сфере управления»15.

М. Н. Марченко выделяет следующие признаки юридической ответственности:

«– юридическая ответственность должна основываться на государственном принуждении, т. е. тех, государственно-правовых мерах, которые составляют содержание этой ответственности;

‒ юридическая ответственность должна преследовать неблагоприятные последствия, так называемые лишения как имущественного плана, так и личного, например, лишение свободы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение военного или другого специального звания и т. д. Неблагоприятные последствия — это конфискация имущества, изъятие земельного участка, взыскание штрафа, неустойки и т. д.;

‒ юридическая ответственность должна представлять правонарушение как единственное основание юридической ответственности; в этой связи правоприменитель обязан установить, является ли данный поступок, деяние правонарушением, и содержит ли оно необходимые признаки юридического состава;

‒ юридическая ответственность должна осуществляться в особой процессуальной форме, соблюдение которой строго обязательно в соответствии с действующим законодательством»16.

М. Н. Марченко отмечал, что признаки юридической ответственности «есть обязательные черты данного феномена, демонстрирующие ее ограниченность от других видов социальной ответственности. Юридическая ответственность — разновидность социальной ответственности, которая функционирует совместно с политической, нравственной, моральной и др. Следует отметить, что юридическая ответственность нередко приводит к изменению статуса правонарушителя; речь идет прежде всего о физическом лице. На него возлагаются дополнительные обязанности, оно может лишиться определенных субъективных прав (ограничение свободы, лишение специальных прав, например права вождения автомобиля)»17.

Юридическая ответственность, как отмечает А. В. Мелехин, является необходимым и самостоятельным элементом механизма правового регулирования <…> и характеризуется следующими специфическими признаками: представляет собой вид государственного принуждения; единственным основанием ее применения является факт совершения правонарушения; выражается в возможности применения к лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер юридического воздействия. Основанием для возникновения определенного вида юридической ответственности является наличие фактических и юридических обстоятельств18.

Стадии наступления ответственности:

‒ возникновение юридической ответственности;

‒ выявление юридической ответственности;

‒ официальная оценка юридической ответственности в актах компетентных органов;

‒ реализация юридической ответственности19.

Рассмотрим цели, задачи и функции юридической ответственности.

М. Н. Марченко называет следующие цели юридической ответственности: «карательная, или штрафная, цель которой воздать за содеянное правонарушителю. Речь не идет о месте государства или общества, лице, совершившем неблагоприятный поступок, а лишь о реакции гаранта стабильности общества — государственного механизма за деяния, покушающиеся на его устои. В этой связи выделяют такую функцию юридической ответственности, как превентивную (предупредительную) функцию, обеспечивающую предупреждение (“изъятие из жизни общества”) противоправных действий. Выделяют общую превенцию — предупреждение всех или такого вида (рода) правонарушений (например, налоговых), и восстановительную (компенсационную) — обеспечивающую восстановление в прежнем состоянии материального, финансового и морального состояния прав и законных интересов субъектов права. Можно рассматривать и еще одну функцию юридической ответственности — восстановительную. Привлечение к юридической ответственности, неотвратимость ее позитивного воздействия на общество, группу повышает социальную роль государства и правовых институтов»20.

Как указывает М. Н. Марченко, «социальная задача юридической ответственности состоит в обеспечении прав и свобод субъектов права, законности и правового порядка в обществе. Этой задаче подчинены и функции юридической ответственности»21.

А. В. Мелехин выделяет следующие функции юридической ответственности: общепревентивные, частнопревентивные, правовосстановительные22.

Первые состоят в том, что, «устанавливая юридические санкции за определенные виды деяний, государство оказывает психологическое воздействие на сознание, а через него и на характер возможного поведения граждан»23. Вторые «выражаются в возможности применения к лицу штрафных санкций за нарушение конкретной нормы права с обязательным учетом смягчающих и отягчающих вину обстоятельств»24. Третьи направлены «на восстановление нарушенного права, а также полное удовлетворение законных требований заинтересованных лиц»25.

Размышляя о соотношении ответственности и санкций, О. Э. Лейст указывает следующее: «Понятие ответственности по своему объему шире понятия “применение санкций”, поскольку включает такие проблемы, как квалификация правонарушения, гарантии достижения объективной истины по делу, применение мер пресечения (обеспечения), права лица, обвиняемого в совершении правонарушения, основания освобождения от ответственности, “состояние наказанности” при реализации штрафных, карательных санкций и ряд других»26.

Как указывает Д. А. Липинский, «концепцию юридическая ответственность — реализация санкции — можно назвать нормативной, так как ее ядром выступает норма права, санкция (как структурный элемент нормы права), а ответственность и ее меры выполняют служебную роль. Санкция и ответственность — близкие понятия, но не в любой санкции закрепляются меры юридической ответственности, и не всегда юридическая ответственность сводится к реализации санкции. Например, возможна юридическая ответственность без назначения наказания, сводящаяся только к властному осуждению правонарушителя. Несмотря на то что данная концепция сужает юридическую ответственность до реализации санкции, одновременно она представляет слишком широкое поле для толкования юридической ответственности»27.

Н. Н. Черногор подчеркивает, что «санкция является нормативным выражением меры ответственности, формой ее нормативного закрепления (выражения), средством придания ей правовой формы и в некотором смысле правовой формой меры ответственности (но не ответственности как таковой). Следует различать санкцию в формальном и материальном смысле, т. е. “санкцию нормы права” как элемент ее логической структуры и “санкцию” как установленную законом (или договором) конкретную меру принуждения за правонарушение»28.

М. Н. Марченко указывает на следующее отличие юридической ответственности от иных мер государственного принуждения: «Юридическая ответственность лишь разновидность государственно-правового принуждения. Существуют иные меры принуждения со стороны государства. Прежде всего, это меры защиты нарушенного субъективного права, например, принудительное взыскание долга, изъятие вещи из чужого незаконного владения. В настоящее время судом и другими правоприменительными органами активно применяются меры принудительного характера (задержание; досмотр; освидетельствование; наложение ареста на денежные средства или иное имущество; карантин и т. д.)»29.

Принципы юридической ответственности

К основным принципам юридической ответственности в системе российской юридической теории и правовой доктрины, как правило, относят следующие принципы.

Во-первых, это принцип законности.

Его содержание раскрывается следующим образом:

‒ может иметь место лишь за те деяния, которые предусмотрены законом;

‒ применяться в строгом соответствии с процедурно-процессуальными требованиями;

‒ предполагает обоснованное применение, т. е. факт совершения конкретного правонарушения должен быть установлен как объективная истина30.

Можно согласиться с тем, что с законностью напрямую связана обоснованность юридической ответственности.

Принцип обоснованности ответственности раскрывается через следующие характеристики:

‒ объективное исследование обстоятельств деяния и оснований ответственности;

‒ сбор и всесторонняя оценка доказательств;

‒ аргументированность вывода о том, было ли совершено правонарушение, виновно ли в этом лицо, привлекаемое к ответственности;

‒ определение конкретной меры наказания, взыскания, возмещения вреда в точном соответствии с критериями, установленными законом31.

Корреспондирует принципу законности и принцип непривлечения к повторной ответственности (non bis in idem — «не дважды за одно»). Отмечается, что это означает, что лицо не может быть подвергнуто аналогичному виду ответственности за одно и то же деяние повторно32.

Принцип справедливости означает, прежде всего, что наказание и неблагоприятные последствия должны соответствовать тяжести деяния.

Принцип целесообразности означает соответствие избираемой в отношении нарушителя меры воздействия целям юридической ответственности и предполагает:

‒ индивидуализацию государственно-принудительных мер в зависимости от тяжести совершенного правонарушения, личностных свойств правонарушителя;

‒ возможность смягчения и даже отказа от применения мер ответственности в случае, если ее цели могут быть достигнуты иным путем33.

Принцип неотвратимости наказания предполагает:

‒ ни одно правонарушение не должно остаться незамеченным для государства;

‒ быстрое и оперативное применение мер ответственности за совершение правонарушения;

‒ высокий уровень профессионализма сотрудников правоохранительных органов34.

Среди правовых презумпций, относящихся к категории и институту юридической ответственности, особо отметим презумпцию невиновности. Ю. А. Дмитриев, И. Ф. Казьмин, В. В. Лазарев указывают, что «главное назначение и направленность презумпции невиновности заключается в обеспечении: процессуального содержания органов и лиц, ведущих процесс, в отношении обвиняемого (подозреваемого, подсудимого); всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела; исключение обвинительного уклона; строгое следование закону. При этом должен строго соблюдаться принцип презумпции невиновности. Он закреплен в Конституции Российской Федерации. Его смысл заключается в следующем: каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого»35.

В заключение отметим также, что юридической науке при отраслевом подходе выделяют следующие виды юридической ответственности:

‒ конституционно-правовая ответственность;

‒ муниципальная ответственность;

‒ административная ответственность;

‒ дисциплинарная ответственность (фактически это трудовая ответственность);

‒ уголовная ответственность;

‒ гражданско-правовая ответственность;

‒ международно-правовая ответственность.

Органы публичной власти и их должностные лица как субъекты юридической ответственности

Рассмотрим категорию «орган публичной власти». Орган — это видовая конкретная разновидность более широкого понятия — организации, причем органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Органы публичной власти — это, как правило, управленцы, управленческие коллективы, организации, осуществляющие управленческую деятельность. Нередко под органом публичной власти подразумевается управленческое учреждение, выполняющее определенные управленческие задачи и функции или иной области общественной жизни36.

В теории государства и права государственный орган — группа людей, организованная определенным образом, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций37.

Государственные органы, независимо от их понимания и толкования, заполняют собой все содержание и формируют всю структуру государственного аппарата. Их деятельность направлена на реализацию функций государства. Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено аппарата, создаваемое государством для осуществления строго определенного вида деятельности. Каждое такое звено наделено соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства. Определение понятия государственного органа вырабатывается на основе представлений о его признаках38.

Наиболее часто в юридической литературе указываются следующие признаки государственного органа.

‒ Действует от имени государства — Российской Федерации или ее субъекта. Данный признак также подчеркивает отличие государственных органов от аналогичных органов иностранных государств, не могущих осуществлять власть и управление на территории России, а также от органов местного самоуправления, которые создаются и действуют от имени соответствующего муниципального образования.

‒ Создается и действует на основе законов или других нормативно-правовых актов в установленных ими формах и методами.

‒ Выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции государства.

‒ Характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в государственном аппарате. Данный признак подчеркивает различие между органами государства и органами местного самоуправления (хотя большая часть признаков у них общая). В соответствие со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (а значит, не являются частью общего государственного аппарата).

‒ Обладает собственной компетенцией.

‒ Наделен властными полномочиями — решения органа государственной власти принимаются от имени государства, носят обязательный характер и подкрепляются принудительной силой государства39. Данный признак позволяет отличать органы государства от государственных учреждений и организаций, не являющихся органами власти.

Д. С. Белявский дает следующее определение государственного органа. «Государственный орган — это элемент системы государственного аппарата, который создается и действует от имени государства — Российской Федерации или ее субъекта на основе законов или других нормативно-правовых актов — в установленных ими формах и методами, выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции государства, обладает собственной компетенцией, характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в государственном аппарате, наделен властными полномочиями, т. е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства»40.

Государство, будучи формой политической организации общества, функционирует для того, чтобы управлять этим обществом на правовой основе и посредством органов власти. Созданные им органы власти представляют собой систему, которую принято именовать государственным аппаратом, в состав которого входят государственные органы, наделенные властными полномочиями, и государственные учреждения, не имеющие таковых41.

Систему органов публичной власти Д. Н. Бахрах описывает через сле­дующие признаки:

‒ входит в систему органов государственной власти;

‒ механизм образования и функционирования установлен на законодательном уровне;

‒ каждый орган исполнительной власти наделен особым правовым статусом, закрепленным в специальном нормативно-правовом акте;

‒ имеет организационную структуру, отвечающую возложенным на них задачам и функциям;

‒ самостоятельность;

‒ действуют от имени и в интересе государства;

‒ для выполнения возложенных функций обладает властными полномочиями и компетенцией;

‒ их деятельность реализуется в исполнительно-распорядительной форме42.

В современных государствах исполнительные органы наделены обязанностью нести ответственность перед представительным органом. Не является исключением и Российская Федерация. Так, согласно положениям главы 6 Конституции РФ ответственность Правительства за свои действия выражается в том, что:

‒ смена главы государства является причиной его отставки;

‒ представительный орган вправе прекратить полномочия некоторых членов правительства и назначить новых;

‒ выражение недоверия правительству, что влечет его отставку.

Контроль представительного органа власти нацелен на то, чтобы законодательная власть корректировала реализуемую правительством политику, используя в этих целях только конституционные приемы и средства, способные гарантировать конституционные права и свободы гражданам.

Разнообразие возложенных на органы исполнительной власти функций и полномочий позволяет провести их классификацию по различным критериям.

В соответствии с федеративной формой государственного устройства органы исполнительной власти делятся на федеральные органы власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и др.), органы власти субъектов РФ (правительства, администрации).

В соответствии с организационно-правовой формой выделяют: правительства, министерства, государственные комитеты, службы, агентства, администрации, главные управления, управления, департаменты и т. д.43

Также к органам публичной власти относятся муниципальные органы.

Перейдем теперь к рассмотрению категории «должностные лица».

В Конституции РФ широко употребляется термин «должностное лицо» (ч. 1 ст. 15; ч. 2 ст. 24; ч. 3 ст. 41; ч. 2 ст. 46, 53; ч. 1 ст. 78), однако его единое унифицированное определение в действующем законодательстве РФ отсутствует: преобладает отраслевой подход к пониманию данной категории лиц. Наибольшее развитие рассматриваемое понятие получило в уголовном и административном праве. Легальное определение термина «должностное лицо» в настоящее время дано в Уголовном кодексе РФ (примечание к ст. 285 УК РФ), Кодексе РФ об административных правонарушениях (примечание к ст. 2.4. КоАП РФ), ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, ФЗ «О службе в таможенных органах РФ». В названных нормативных актах особо подчеркивается, что содержащееся в них значение исследуемого термина используется только для целей этого акта. Следует отметить, что некоторые нормативно-правовые акты РФ содержат термин «должностное лицо», но не разъясняют его значение44.

Как указывает О. В. Хабибулина, общность легального определения понятия должностного лица в УК РФ, КоАП РФ, ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» состоит в том, что в качестве основного критерия, положенного в основу рассматриваемого определения и позволяющего отграничивать должностных лиц от других государственных служащих, выступают функции, осуществляемые должностным лицом: функции представителя власти, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции45.

В законодательстве разъясняется только функция представителя власти, отмечает О. В. Хабибулина. Так, согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ под лицом, осуществляющим функции представителя власти, понимается лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него (практически аналогичное определение закреплено в примечание к ст. 318 УК РФ).

Как указывает О. В. Хабибулина, определение организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций в действующем законодательстве отсутствует. Отдельные нормативные акты упоминают эти функции, но не раскрывают их значение46. В настоящее время для уяснения содержания соответствующих функций следует руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» от 16 октября 2009 г. № 1947.

Под организационно-распорядительными функциями, как отмечает О. В. Хабибулина, следует понимать полномочия, которые связаны с руководством коллективом государственного органа, расстановкой и подбором кадров, определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применением мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий и т. п.48

К административно-хозяйственным функциям могут быть отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, по совершению иных действий (принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием)49.

Весьма узкое и специфичное определение рассматриваемого понятия дано в ст. 3 ФЗ «О службе в таможенных органах РФ», в соответствии с которой под должностными лицами таможенных органов РФ понимаются граждане, занимающие должности в указанных органах, которым в установленном порядке присвоены специальные звания или классные чины.

В юридической литературе давно высказываются предложения о разработке общего для всех отраслей права и законодательства определения понятия должностного лица50 ввиду его чрезвычайной важности и значимости. В настоящее время такого универсального определения не имеется, а используются легальные либо доктринальные отраслевые определения.

Глава 2.
Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц публичной власти

Первой отраслью права, воспринявшей термин «ответственность», было именно государственное право51, поскольку в отечественном законодательстве он впервые встречается в Указе Петра I «О власти и ответственности Сената» от 2 марта 1711 г.52

Необходимо констатировать, что в настоящее время конституционно-правовая ответственность в целом сформировалась как институт публичного права и элемент системы гарантий конституционного строя, но несмотря на это данный вид ответственности является относительно новым явлением в российском праве. В связи с этим нельзя не согласиться с мнением Р. М. Дзидзоева о том, «что теория конституционно-правовой ответственности стала развиваться, главным образом, в постсоветский период»53.

В то же время формирование института конституционно-правовой ответственности является одной из наиболее актуальных проблем, стоящих перед современным демократическим обществом и государством. Ведь главное назначение конституционно-правовой ответственности — защита Конституции РФ. Это весьма важно, поскольку она закрепляет и охраняет наивысшие социальные ценности, основы организации общества и государства, функционирования публично властных структур, правовой статус личности.

Прежде чем мы перейдем к подробному рассмотрению вопросов конституционно-правовой ответственности, необходимо рассмотреть источники конституционного права.

В вопросе о сущности конституционно-правовой ответственности исследователи исходят из двух подходов. В широком смысле за нарушение норм конституционного права конституционно-правовая ответственность включает меры различных отраслей права: уголовного, финансового, налогового, соответственно шире и круг источников, и круг оснований конституционной ответственности. В узком смысле под санкциями конституционно-правовой ответственности понимается отстранение от должности определенного лица за конституционное правонарушение54, поэтому круг источников включает Конституцию РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. Соответственно к конституционно-правовым правонарушениям относят лишь нарушение конституционно-правовых норм. Но количество субъектов правоотношений в широком смысле значительно меньше, чем в узком смысле, где к субъектам конституционно-правовой ответственности могут быть причислены все, способные нарушить нормы конституционного права55.

Полагаем, что большинство исследователей-конституционалистов придерживаются второй точки зрения. Сторонники «широкого» понимания исследуемого вида ответственности, в отличие от «узкого», лишают конституционно-правовую ответственность присущей ей самостоятельности и обособленности. Кроме того, уголовные санкции в отношении должностных лиц, занимающих высшие государственные должности, возможно применить лишь в случае лишения неприкосновенности, таким образом, надо различать уголовные санкции от конституционно-правовых.

Тем не менее, вопрос об источниках конституционного права решается учеными-теоретиками права достаточно единообразно. Важнейшим источником права является Конституция РФ 1993 г., закрепившая основы конституционного и государственного устройства, нормы-принципы и основополагающие нормы всех видов юридической ответственности. Развивают положения Конституции РФ и устанавливают процедуру применения норм федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации56.

Давая характеристику источникам конституционного права, исследователи отмечают, что нормы конституционного права носят общий характер, имеют недостаточно четкие формулировки, что позволяет различную трактовку как прав и обязанностей сторон, так и самой процедуры применения к субъектам конституционно-правовых санкций. Типичным явлением следует считать и наличие пробелов в законодательстве.

Например, ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, закрепляющая право Президента РФ отправить Правительство РФ в отставку, не содержит норм о том, какие действия Правительства РФ будут считаться конституционно-правовым правонарушением. В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»57 также не раскрывается данная норма Конституции РФ, вышесказанное позволяет считать отставку Правительства РФ мерой не правовой, а скорее политической ответственности.

Кроме того, источники конституционно-правовой ответственности не систематизировались и имеют разрозненный характер. Не в лучшую сторону сказывается отсутствие единого нормативного акта, где четко прописывались бы виды конституционных правонарушений, их основания, виды субъектов права, перечислялись бы меры конституционно-правовой ответственности. Но некоторые исследователи считают, что время создавать подобные акты еще не пришло, тем более что не систематизированы нормы о конституционной ответственности и конституционно-правовой ответственности различных субъектов права, что диктует необходимость принять в первую очередь ряд федеральных законов об ответственности органов государственной власти, о конституционных обязанностях граждан и их объединений и т. п.58

Соглашаясь с Н. М. Колосовой о необходимости систематизировать нормы о конституционно-правовой ответственности, мы не можем согласиться в части того, что принятие федерального конституционного закона возможно только в случаях, предусмотренных Конституцией РФ, но указаний о конституционной ответственности там не содержится.

Проанализировав источники конституционно-правовой ответственности, можно констатировать, что они нуждаются не только в систематизации, но и в придании им четкой структуры, а в конечном итоге — в разработке и принятии унифицированных правовых актов.

Конституционно-правовая ответственность наряду с другими элементами механизма защиты и охраны Конституции РФ направлена на обеспечение стабильности конституционного строя, сбалансированности прав и обязанностей участников конституционных правоотношений. Она предполагает возможность применения мер принуждения со стороны государства в случае совершения конституционного деликта, что означает негативную оценку противоправного поведения, дисциплинирует субъектов конституционно-правовых отношений, побуждает их к надлежащему исполнению своих обязанностей, выполняет превентивную функцию.

Необходимо отметить, что не всякая ответственность за нарушение норм конституционного права является конституционно-правовой. Конституция РФ содержит прямые запреты, ответственность за нарушение которых обеспечивается иными нормативно-правовыми актами.

Так, например, ч. 4 ст. 3 Конституции РФ устанавливает, что захват власти или присвоение властных полномочий преследуется федеральным законом. Ответственность за нарушение данного конституционного запрета установлена в ст. 278 Уголовного кодекса РФ59. Это связанно со специфическим статусом Конституции РФ. Являясь ядром всей правовой системы Российской Федерации, Конституция РФ закрепляет нормативные установления общего характера, которые затем детализируются иными нормативно-правовыми актами.

Обособление данного вида юридической ответственности обусловлено также особым предметом и методом регулирования; важными функциями государственного права, особой значимостью конституционных норм и процедурой их реализации в жизни общества60.

Следует отметить, что одним из вопросов, не имеющих однозначного разрешения в научной литературе, является проблема корректного наименования ответственности в сфере конституционно-правового регулирования. При обозначении рассматриваемого правового феномена используются следующие термины: «конституционная ответственность», «конституционно-правовая ответственность» и «государственно-правовая ответственность»61.

Что касается понятия «государственно-правовая ответственность», то оно употреблялось в 70–80-е гг. ХХ в., что было связано с соответствующим наименованием отрасли права как «государственное право»62. Вследствие этого термины «государственно-правовая ответственность» и «конституционно-правовая ответственность» являются тождественными, поскольку в связи с конституционализацией общественных отношений указанная отрасль получила наименование «конституционное право»63.

В вопросе соотношения понятий «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность» в научной литературе имеются различные мнения.

По мнению Н. А. Бобровой и Т. Д. Зражевской, в отличие от конституционно-правовой ответственности, являющейся исключительно разновидностью юридической ответственности, конституционная ответственность объединяет политическую, моральную и юридическую ответственности. Данное обстоятельство позволило им сделать вывод о том, что «объем понятия «конституционная ответственность» по своим социально-политическим «емкостям» не может быть исчерпан юридическим понятием государственно-правовых мер ответственности»64.

О. Е. Кутафин, выступая против противопоставления конституционной ответственности и конституционно-правовой ответственности, в частности, отмечает, что, несмотря на ярко выраженный политический характер, социальные нормы, будучи выраженными в юридическом акте, которым является Конституция, становятся юридическими нормами65.

Кроме того, некоторые исследователи66 термином «конституционная ответственность» охватывают лишь случаи ответственности органов государственной власти, предусмотренные непосредственно Конституцией РФ, иначе речь будет идти о конституционно-правовой ответственности.

По мнению С. А. Авакьяна, конституционное право не исчерпывается конституциями, содержит огромный перечень иных источников, он обосновывает предпочтительность использования термина «конституционно-правовая ответственность»67.

Вполне справедливо, на наш взгляд, А. А. Кондрашов говорит о нежелательности столь жесткого разделения указанных понятий, тем более что большинство авторов используют оба указанных термина, подразумевая под ними единое содержание68.

Несмотря на то что на сегодняшний день сам факт существования института конституционно-правовой ответственности фактически никто не ставит под сомнение, следует констатировать, что в большинстве учебников по конституционному праву либо вообще ничего не говорится о данном виде ответственности69, либо эти вопросы освещаются достаточно фрагментарно.

По мнению Н. М. Колосовой, причинами, которые тормозили и тормозят включение конституционно-правовой ответственности в традиционный набор видов юридической ответственности, как в научном плане, так и в нормативной фиксации, являются особенности конституционно-правовых отношений.

Во-первых, это их комплексный, многоплановый характер, в связи с которым конституционно-правовая ответственность может носить характер ответственности власти в целом перед гражданами, ответственности конкретных органов должностных лиц, ответственности физических и юридических лиц, а отсюда остро ставятся вопросы разграничения конституционно-правовой и политической, гражданско-правовой и административной ответственности.

Во-вторых, это латентный (скрытый) характер конституционно-правовых отношений: чтобы выявить конституционно-правовое правонарушение (конституционный деликт), необходим комплексный анализ конституционных норм.

В-третьих, имеют место особенности санкций (большинство из них, например, отмена актов, психологически бывает сложно воспринять как санкцию)70.

Конституционно-правовая ответственность, как и любая иная юридическая категория, объективно требует своей детерминации, дефинитивного определения. На сегодняшний день в науке конституционного права нет единого общепризнанного определения конституционно-правовой ответственности. Поэтому, в первую очередь, необходимо разобраться, какой термин является наиболее правильным — «конституционная ответственность» или «конституционно-правовая ответственность». Так как в Конституции РФ нормы конституционного права содержатся лишь в общем виде и раскрываются в других правовых актах, где, например, устанавливается процедура и санкции за конституционное правонарушение, термин «конституционно-правовая ответственность» является, по нашему мнению, более корректным.

Несмотря на ряд особенностей, конституционно-правовая ответственность имеет ряд признаков, характеризующих ее как самостоятельный вид юридической ответственности, что является типичным для всех видов правовой ответственности. К таким признакам мы причисляем:

‒ государственно-принудительный характер, который может носить черты как физического, так и психического принуждения;

‒ основанием для конституционно-правовой ответственности, так же как и других, служит совершение правонарушения;

‒ реализация конституционно-правовой ответственности возможна только после установления наличия в действиях лица состава правонарушения;

‒ правонарушитель всегда является обязанной стороной, ибо он обязан претерпевать лишения, предусмотренные соответствующей санкцией.

И тем не менее, наряду с общими признаками существуют и особенные, позволяющие выделить конституционную ответственность в самостоятельный вид. Закрепление этих особых признаков в юридической дефиниции выявило несколько точек зрения71.

Л. А. Нудненко отмечает, что «наряду с перечисленными признаками, характерными для любых видов юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность, будучи самостоятельным видом юридической ответственности, имеет свои специфические признаки, обусловленные особенностями предмета правового регулирования конституционного права, а именно:

‒ наличие собственных юридических источников: Конституция РФ; федеральные законы; конституция (уставы) и законы субъектов Российской Федерации; регламенты законодательных органов государственной власти Российской Федерации, предусматривающие конституционно-правовую ответственность;

‒ наличие конституционно-правовых деликтов, суть которых заключается в нарушении вышеперечисленных норм, предусматривающих конституционно-правовую ответственность;

‒ специфичность санкций, свойственных для конституционно-правовой ответственности: досрочное прекращение полномочий, запрет занимать определенные должности, отставка, досрочный отзыв депутатов и др.;

‒ каждой санкции в конституционно-правовой ответственности соответствует присущая ей процедурная форма применения, нет единого для всех санкций конституционно-правовой ответственности порядка назначения и исполнения;

‒ среди санкций конституционно-правовой ответственности преобладают не карательные, а предупредительные;

‒ специфический круг субъектов конституционно-правовой ответственности, среди которых: государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, депутаты, общественные объединения, должностные лица, граждане»72.

С. А. Авакьян определяет конституционно-правовую ответственность, закрепленную нормами Конституции РФ, как обязанность правонарушителя отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения конституционно-правовым нормам, которая выражается в санкциях со стороны государства73.

Н. М. Колосова в основном солидарна с этим определением, однако придерживается позиции непризнания позитивной конституционной ответственности, утверждая, что позитивная ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности74.

На наш взгляд, следует обратить внимание и на мнение Н. М. Добрынина, который отмечает, что конституционно-правовая ответственность является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий75.

Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин определяют сущность правового института конституционно-правовой ответственности и дают общее определение, в котором подчеркивается самостоятельный характер конституционной ответственности76.

Кроме того, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин и Д. Т. Шон выводят государство из круга возможных правонарушителей, что противоречит ст. 53 Конституции РФ 1993 г. о праве каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов, должностных лиц77.

В этой связи хочется отметить, что Д. Б. Катков и Е. В. Корчиго, давая характеристику конституционно-правовой ответственности, подчеркивают то обстоятельство, что субъектом данного вида ответственности может быть не только физическое лицо, но и орган, государство, если последние не исполняют, либо исполняют ненадлежащим образом свои конституционные обязанности. Авторы предполагают, что неисполнение обязанностей, чаще всего связано с нарушением ст. 2 Конституции РФ о правах и свободах человека как высшей ценности.

А. А. Кондрашев дает более развернутое определение конституционно-правовой ответственности, понимая под ним некое правовое состояние, в которое попадает правонарушитель из-за несоблюдения конституционно-правовых норм, приводящее к «государственному или общественному осуждению (порицанию)», применению государством мер принудительного характера (организационных, личных) с использованием средств государственного принуждения78.

Отмечая достоинства данного определения, тем не менее, необходимо обратить внимание, что логически более правильным, на наш взгляд, будет формулировка о принуждении не со стороны государства, а со стороны закона, ибо некорректно говорить о применении государством мер принуждения по отношению к самому себе.

Причина нерешенности вопроса о сущности конституционно-правовой ответственности, на наш взгляд, заключается в многоаспектном характере понятия «конституционно-правовая ответственность». В нее входят такие аспекты, как:

‒ ответственность государства и государственных органов за соблюдение в государстве прав и свобод человека и гражданина;

‒ ответственность публичной власти за реализацию полномочий, делегированных многонациональным российским народом государственным органам, представителям;

‒ ответственность индивидуальных и коллективных субъектов конституционного права за злоупотребление конституционными правами, ненадлежащее выполнение или вообще невыполнение своих конституционных обязанностей.

В научной литературе, посвященной данной теме, на сегодняшний день существует множество вариантов классификации мер конституционно-правовой ответственности. Однако в сложившейся обстановке неопределенности ученые зачастую относят к мерам конституционно-правовой ответственности те способы государственного принуждения, которые, на наш взгляд, таковыми не являются.

По мнению А. М. Цалиева и М. С. Басиева конституционно-правовая ответственность, будучи одним из видов юридической ответственности, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушителя и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных последствий79.

Меры государственного принуждения являются более широким понятием относительно понятия ответственности. Юридическая ответственность отличается от остальных видов принуждения тем, что ее наступление характеризуется применением санкций, сущность которых подразумевает наступление негативных последствий для правонарушителя. Они выражаются в причинении субъекту юридической ответственности правового урона личного, юридического, материального, организационного и другого характера, т. е. знаменуют ухудшение состояния субъекта, существовавшее до применения к нему соответствующей меры правового принуждения. Данный критерий санкции является ее неотъемлемой частью и определяет сущность и смысл ретроспективной ответственности, а его отсутствие, на наш взгляд, будет говорить об отсутствии ответственности как таковой. Таким образом, можно утверждать, что санкция направлена именно на наказание правонарушителя за его противоправное поведение.

Часто учеными, дающими классификацию мер конституционно-правовой ответственности, упускается из виду этот «наиважнейший критерий». К примеру, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин80, приводя в своих научных трудах классификацию мер конституционно-правовой ответственности, указывают в качестве таковой отмену нормативно-правового акта вышестоящей инстанцией (органом государственной власти или же должностным лицом). Все классификации условны и взаимно дополняют друг друга, но все же отсутствие четкого перечня мер конституционно-правовой ответственности затрудняет возможность повышения конституционного судопроизводства. Надо отметить, что достаточно подробно исследованы карательные санкции, а иные остались вне поля зрения законодателя. В связи с этим хотелось бы осветить этот вопрос более подробно.

Так, согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае противоречия указанных актов Конституции РФ. Аналогичными по своей природе, хотя и разными по содержанию являются меры, направленные на приостановление действия правовых актов до решения вопросов их законности соответствующим судом. Также Конституция РФ закрепляет в ст. 125 полномочия Конституционного Суда РФ, который разрешает дела о соответствии указанных в данной статье нормативно-правовых актов Конституции РФ.

Согласно правовым нормам, закрепляющим данные меры принуждения, результатом их воздействия могут являться признание акта неконституционным, незаконным, его отмена или утрата его юридической силы, вследствие чего правоотношения, возникающие на основе незаконного правового акта, будут признаны недействительными и противоправными. Однако это нельзя назвать санкцией, поскольку субъект, принявший данный правовой акт, не несет за это никаких негативных последствий личного, организационного, имущественного или какого-либо иного характера.

В некоторых случаях издание незаконного нормативного акта может являться основанием для привлечения соответствующего органа или должностного лица к ответственности, но в реальности будет лишь создавать угрозу для применения в отношении него санкций конституционно-правовой ответственности. Помимо этого, данная мера направлена не на правонарушителя, а лишь на ликвидацию последствий его некомпетентной деятельности. Таким образом, данная мера не может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции. По этой же причине сюда можно отнести: признание выборов недействительными (данное явление, на наш взгляд, является мерой конституционного пресечения и не несет для субъекта ухудшения правового статуса); отказ в регистрации кандидата в депутаты; отмена ранее принятого решения о выдаче гражданства Российской Федерации и другие меры подобного характера.

Следует обратить внимание на то, что санкции конституционно-правовой ответственности не могут быть использованы другими видами юридической ответственности, так как имеют свой объект воздействия — конституционно-правовой статус индивидуальных и коллективных участников конституционно-правовых отношений. Он обусловливает содержание мер конституционно-правовой ответственности. Среди них отсутствуют санкции имущественного характера, такие как штраф, конфискация имущества, возмещение ущерба. В основном это изменения в статусе субъекта, влекущие за собой наступление неблагоприятных последствий различного характера.

Санкции конституционно-правовой ответственности направлены на восстановление и гармонизацию правоотношений путем устранения субъектов, чья деятельность нарушает нормы и принципы конституционного права. К примеру, отставка должностных лиц вследствие ненадлежащего исполнения ими своих должностных обязанностей возвращает конституционные правоотношения в «надлежащее русло».

Необходимо констатировать, что меры конституционно-правовой ответственности не имеют единого процессуального порядка применения. Поэтому в каждом конкретном случае применения санкции конституционно-правовой ответственности ей сопутствует своя уникальная процессуальная форма. При этом отсутствует кодифицированный нормативно-правовой акт, а соответствующие процессуальные формы реализации этих санкций указываются в различных источниках.

Конституционно-правовая ответственность основана на принуждении, но, в отличие от других видов ответственности, оно не всегда является государственным. Например, такие меры, как отзыв высшего должностного лица субъекта, представляют собой меру общественного принуждения, закрепленную правовой нормой.

Основанием наступления конституционно-правовой ответственности является конституционный деликт. Конституционно-правовой деликт характеризуется совокупностью признаков, наличие которых позволяет привлечь к конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовые деликты как разновидность правонарушения специфичны по своей природе и не могут быть отнесены ни к проступкам, ни к преступлениям81.

Вместе с тем конструкция правонарушения из четырех обязательных элементов теоретически и практически оправдана для уголовной, административной ответственности, в то время как в рамках конституционно-правовой ответственности выявление всех традиционных элементов состава правонарушения несущественно для характеристики оснований конституционно-правовой ответственности82.

Особенностью наступления конституционно-правовой ответственности является то, что ее основания могут иметь политический характер. Это связано с тем, что деятельность высших должностных лиц невозможно адекватно оценить с помощью исключительно правовых критериев, так как они несут не только пассивные обязанности соблюдать Конституцию и законы, но и социально-политические обязанности перед своими избирателями.

Конституционно-правовая ответственность при выполнении поставленных перед ней задач осуществляет взаимодействие с другими видами юридической ответственности. К примеру, глава государства, обвиняемый в совершении преступления, не может без ущерба для государственной безопасности привлекаться к уголовной ответственности, помимо этого, в силу ст. 79 Конституции РФ, он еще обладает и неприкосновенностью. В этом случае мерами конституционно-правовой ответственности предусмотрен порядок отрешения главы государства от должности, а основанием его применения будет соответствующее заключение Верховного Суда РФ о виновности высшего должностного лица государства в преступлении.

Необходимо обратить внимание на то, что не всякая ответственность за нарушение норм конституционного права является конституционно-правовой. Конституция РФ содержит прямые запреты, ответственность за нарушение которых обеспечивается иными нормативно-правовыми актами. Так, например, ч. 4 ст. 3 Конституция РФ устанавливает, что захват власти или присвоение властных полномочий преследуется федеральным законом. Ответственность за нарушение данного конституционного запрета установлена в ст. 278 Уголовного кодекса РФ83. Это связано со специфическим статусом Конституции РФ. Являясь ядром всей правовой системы Российской Федерации, Конституция РФ закрепляет нормативные установления общего характера, которые затем детализируются иными нормативно-правовыми актами. Вместе с тем Конституция РФ не единственный источник норм конституционного права. Как уже было отмечено выше, сюда можно отнести федеральные и федеральные конституционные законы, уставы (конституции) субъектов Российской Федерации, их законодательство, а также уставы местного самоуправления и иные источники.

Состав субъектов конституционно-правовой ответственности также обладает своими особенностями, так как не все субъекты конституционного права обладают деликтоспособностъю. Такие субъекты конституционного права, как народ или нация, принципиально не могут подвергаться конституционно-правовой ответственности, поскольку никаких конституционных обязанностей не несут.

На наш взгляд, неуместно считать государство субъектом, к которому может применяться конституционно-правовая ответственность. Связано это с тем, что ст. 53 Конституции РФ устанавливает обязанность государства возместить вред, причиненный незаконным действием (бездействием) органа государственной власти или должностным лицом. Помимо этого, порядок возмещения вреда установлен гражданским и гражданско-процессуальным законодательством. В связи с этим говорить о государстве как субъекте конституционно-правовой ответственности не представляется возможным. В настоящее время федеральным законодательством не предусмотрены меры по привлечению к ответственности государственно-властного аппарата, и есть большие сомнения по поводу того, что они когда-либо появятся.

Субъекты конституционно-правовой ответственности могут быть не только индивидуальными, но и коллективными, что не свойственно, скажем, уголовной ответственности. Так, при применении Президентом РФ такой санкции, как роспуск законодательного собрания субъекта Российской Федерации, конституционно-правовой ответственности подвергаются все депутаты, являющиеся его членами, вне зависимости от наличия индивидуальной вины. Примером может служить досрочное прекращение полномочий депутатов в связи с роспуском законодательного органа субъекта Российской Федерации указом Президента РФ из-за принятия ими закона, противоречащего Конституции РФ, даже если конкретные депутаты голосовали против принятия данного закона. Таким образом, конституционно-правовая ответственность представляет собой комплексный правовой институт, предназначенный для защиты норм конституционного права.

Далее необходимо обратить внимание на трактовку мер конституционной защиты в качестве потенциально возможных санкций конституционно-правовой ответственности.

Так, С. А. Авакьян, ссылаясь на Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О чрезвычайном положении»84, в качестве потенциально возможных санкций конституционно-правовой ответственности рассматривает «…временное введение особого режима правления на территории субъекта Российской Федерации; приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; досрочное прекращение полномочий органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящихся в ведении субъекта; введение чрезвычайного положения на территории субъекта Российской Федерации или части этой территории; временное введение прямого федерального правления на территории субъекта Российской Федерации; использование расположенных на территории субъекта Российской Федерации войсковых формирований и ввод дополнительных войсковых формирований на территорию субъекта Российской Федерации…»85. Учитывая характер мер и наличие достаточно весомого правового урона, можно было бы с этим согласиться. Однако в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О чрезвычайном положении»86 использование данных мер принуждения мотивируется совершенно иным образом. Так, в ч. 2 ст. 1 данного закона установлено: «Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации». Далее в ст. 2 указанного закона в качестве целей введения чрезвычайного положения устанавливается обеспечение прав и свобод человека и гражданина, защита конституционного строя Российской Федерации. Таким образом, данные меры не могут использоваться в качестве мер конституционно-правовой ответственности, так как они направлены на защиту конституционных правоотношений, а не на наказание правонарушителей.

Еще одной мерой конституционно-правовой ответственности является негативная оценка противоправной деятельности субъекта конституционных правоотношений, или «оценочная санкция». Негативная оценка заключается в признании поведения физического, должностного лица, органа или общественного объединения несоответствующим конституционно-правовым нормам. Как утверждают сторонники данной позиции, она направлена на то, что субъект сам сделает соответствующие выводы и изменит свое поведение на правомерное. Таким образом, субъект, подвергающийся негативной оценке со стороны уполномоченных лиц, несет на себе негативные последствия нематериального характера, такие как угроза применения более серьезных мер принуждения. В противовес вышеописанным аргументам выступает одно неоспоримое обстоятельство — данная мера не закреплена законодателем, и не только в качестве меры конституционно-правового принуждения, но и вообще отсутствует как таковая. Понятно, что такая оценочная «санкция» будет оказывать психическое воздействие на правонарушителей, принуждая их следовать позитивно-правовой модели поведения, однако, думается более актуальным говорить о реальных мерах ответственности.

Признаками конституционно-правовых санкций будут являться:

‒ негативная оценка деяния субъекта с точки зрения правовой нормы;

‒ законодательное закрепление мер принуждения;

‒ наступление неблагоприятных последствий для правонарушителя.

На наш взгляд, для признания меры конституционно-правового принуждения в качестве правовой санкции необходимо обязательное наличие этих трех признаков.

Особенностью конституционно-правовых санкций является их обобщенность. Каждая из них выражает возможность применения принуждения не только в случае нарушения какой-либо одной конституционно-правовой нормы, но и при неисполнении требований целого конституционно-правового института. В отличие от норм уголовного и административного права, где конкретный состав правонарушения обеспечивается предназначенной специально для его защиты санкцией, санкции конституционно-правовой ответственности могут обеспечиваться сразу несколькими видами конституционных деликтов. Отсюда вытекает другая особенность конституционно-правовой ответственности — ее санкции не всегда закреплены в норме права, которая ими защищается. Здесь следует правильно различать подходы к понятию санкции.

Санкциями конституционно-правовой ответственности являются установленные конституционно-правовыми нормами меры государственного принуждения, применяемые к субъектам конституционно-правовых отношений при наличии конституционно-правового деликта и выражающие его итоговую правовую оценку87.

Существует мнение относительно того, что санкции должны содержаться в правовой норме, чтобы надлежащим образом осуществлять ее защиту. Это по большей части относится к нормам административного и уголовного права.

Что касается конституционно-правовых норм, то, на наш взгляд, они для этого не предназначены, так как осуществляют более объемное (характеризующееся множеством подходов и способов) правовое регулирование по сравнению с административными и уголовными нормами, что указывает на особенность осуществления правового регулирования конституционных отношений.

Учитывая отсутствие единого нормативного акта и разрозненность закрепления мер конституционно-правовой ответственности, правильными критериями их классификации будут служить характер и объект их воздействия.

Круг субъектов конституционно-правовой ответственности достаточно широк. Среди них можно выделить Президента РФ, а также высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, играющих ведущую роль в механизме государственной власти. Это обусловливается их высоким правовым статусом, под которым мы понимаем предусмотренное в законодательстве правовое положение, определяющее их место в системе органов государственной власти, их функции, полномочия и конституционно-правовую ответственность88.

Прежде чем перейти к рассмотрению санкций конституционно-правовой ответственности, необходимо уяснить, что глава государства несет не только конституционно-правовую ответственность, но и политическую ответственность. Политическая ответственность главы государства заключается в его ответственности за проводимую политику государства, которая не сопряжена с совершением каких-либо правонарушений. Законодательство большинства стран, как с республиканской, так и с монархической формой правления, закрепляет общий принцип политической неответственности главы государства. Исключения из этого принципа встречаются крайне редко. В частности, законодательством Австрии и Словакии предусмотрена такая форма политической ответственности главы государства (Президента), как отзыв по политическим мотивам, как путем народного голосования (референдума), так и парламентом89.

Таким образом, политическая ответственность путем их закрепления в нормах Конституции приобретает юридическое значение. На основании этого уже очевидным будет являться тот факт, что, «спускаясь» на уровень конкретных нормативных установлений, критерии оценки поведения субъектов с точки зрения политической и юридической ответственности будут противоречить друг другу. Также, если обратить внимание на ст. 1, 3 и главы IV, V и VI Конституции РФ, то можно увидеть базовые фундаментальные нормы политического характера, а также конкретных меры политического характера, представляющие из себя систему сдержек и противовесов, необходимую для реализации принципа разделения властей, установленного ст. 10 Конституции РФ. Данные фундаментального установления по своей природе подразумевают наличие политической ответственности в конституционных правоотношениях, а также наличие процессуально-правовой возможности для ее реализации, что никак не противоречит принципу правового демократического государства.

Учитывая вышесказанное, следует признать тот факт, что концепция рет­роспективной юридической ответственности не в состоянии обеспечить весь богатый спектр конституционных отношений. Однако она все же необходима, чтобы там, где это возможно, обеспечить максимальный контроль с целью недопущения применения мер политического характера в репрессивном контексте, что, к сожалению, является оборотной стороной медали вышеописанных мер конституционно-правовой ответственности.

Среди санкций конституционно-правовой ответственности можно выделить группу мер, связанных с деятельностью органов государственной власти и должностных лиц. Сюда можно отнести отрешение от должности Президента РФ, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, его отзыв, досрочное прекращение полномочий и роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации. В науке конституционного права процедуру отстранения от должности главы государства или какого-либо высокопоставленного государственного чиновника именуют импичментом90.

Необходимо отметить, что импичмент — это единственная мера конституционно-правового принуждения, которая теоретически может быть применена к главе государства. К главе государства не могут быть применены меры конституционно-правового предупреждения и пресечения, что наводит на мысль об определенной идеализации данного субъекта конституционно-правовых отношений, который не может допустить нарушения прав и свобод граждан либо спровоцировать своими действиями или бездействием конституционный конфликт. С другой стороны, данный факт, на наш взгляд, свидетельствует о пробелах правового регулирования.

В связи с этим заслуживает внимания рассмотрение вопроса об основаниях, санкциях конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица государства — Президента РФ91.

Пробелом в конституционном праве является, на наш взгляд, отсутствие четко сформулированных положений об обязанностях Президента РФ, что не позволяет обозначить круг оснований конституционно-правовой ответственности главы государства. Получить представление об обязанностях Президента РФ возможно лишь путем тщательного анализа конституционных норм, прежде всего, ч. 1 ст. 82 Конституции РФ, регламентирующей произнесение присяги Президента РФ во время инаугурации. К числу основных обязанностей можно отнести защиту суверенитета и независимости Российской Федерации, уважение, охрану прав и свобод человека и гражданина, обеспечение безопасности и целостности государства. Логически верным является предположение, что к числу обязанностей Президента РФ можно отнести и основные конституционные обязанности человека и гражданина, например, обязанность соблюдения Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Внимание многих исследователей привлекает то обстоятельство, что в правовом статусе Президента РФ нарушен баланс между отсутствием четко сформулированных обязанностей и значительным объем полномочий. По мнению теоретиков права, подобный перекос делает практически неконтролируемую президентскую власть дестабилизирующим фактором в российском обществе, поскольку любая смена главы государства «воспринимается населением как некая революция»92.

Полагаем, что конституционно-правовой статус Президента РФ должен быть четко определен в отечественном законодательстве, это позволит не только ликвидировать пробелы в праве, но и усовершенствовать правовой институт конституционно-правовой ответственности Президента РФ, создав условия для возможности ее практической реализации.

Как известно, Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, хотя данный принцип обеспечивает относительную самостоятельность и независимость лишь законодательной и судебной ветвей. Исполнительная власть полностью контролируется Президентом РФ, ибо он:

‒ формирует состав Правительства РФ;

‒ принимает решение об отставке Правительства РФ.

Необходимо отметить, что конституционно-правовые обязанности Правительства РФ четко не определены, что обусловливает возможность произвольного применения Президентом РФ положения об отставке Правительства РФ, что делает конституционно-правовую меру ответственности не правовой, а политической. Для преодоления пробела в законодательстве следует, на наш взгляд, конкретизировать конституционно-правовые обязанности Правительства РФ, законодательно закрепить основания его отставки, установить обязанность Президента РФ мотивировать решение об отставке Правительства РФ. Реализация данных предложений позволит превратить отставку Правительства РФ в меру конституционно-правовой ответственности.

Следующим подтверждением вышеуказанного факта является право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Отсюда можно сделать вывод, что Президент РФ обладает правом решать вопрос о законности принимаемых Правительством РФ подзаконных актов, подменяя собой Конституционный Суд РФ, причем компетенция Президента РФ значительно шире правомочий Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ, действуя согласно ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, вправе решать вопрос о соответствии только Конституции РФ и только постановлений Правительства РФ, причем для начала процессуальных действий требуется запрос субъектов, перечисленных в данной статье. Отсюда следует вывод, что необходимо предусмотреть санкции конституционно-правового характера в отношении Президента РФ за злоупотребление своим конституционным правом.

Импичмент является суровой мерой конституционно-правовой ответственности в отношении Президента РФ. Исследователи отмечают отсутствие норм, закрепляющих право каким-либо органам либо должностным лицам осуществлять следственные действия в случае выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Необходимо учесть, что ст. 91 Конституции РФ закрепляет неприкосновенность Президента РФ, в связи с чем необходимо провести следствие и сформулировать обоснованное обвинение против Президента РФ в совершении им государственной измены либо иного тяжкого преступления. Кроме того, в нормативных актах нет положений о порядке вынесения Верховным Судом РФ заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, о механизме действий, которые в своей совокупности составляют правовой институт отрешения Президента РФ от должности.

Порядок отрешения Президента РФ от должности регулируется ст. 93 Конституции РФ, а также отдельными положениями Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»93 и регламентов палат Федерального Собрания РФ. Закрепленная данными нормативными правовыми актами процедура носит сложный характер, предусматривает участие обеих палат Федерального Собрания РФ, Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Данная процедура заключается в выдвижении обвинения Государственной Думой в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, которое должно сопровождаться заключением Верховного Суда РФ о наличиях в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Окончательное решение об отрешении главы государства от должности принимает Совет Федерации Федерального Собрания РФ.

Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ будет считаться отклоненным.

Что касается отечественной правоприменительной практики исследуемого института, то в период действия Конституции РФ 1993 г. процедура импичмента имела место, один-единственный раз, в отношении первого Президента РФ Б. Н. Ельцина в 1999 г., которая так и не была завершена, поскольку Государственная Дума не утвердила ни один из пяти пунктов обвинений, выдвинутых специальной комиссией.

На наш взгляд, отечественное законодательство, закрепляющее принцип разделения властей, чрезмерно усиливая президентскую власть, делает независимость законодательной власти достаточно спорной.

В отношении к законодательной власти Президент РФ обладает следующими полномочиями:

‒ является участником законодательного процесса;

‒ обладает правом законодательной инициативы;

‒ обладает правом распускать Государственную Думу в случаях, предусмотренных законом: трехкратное отклонение предложенной Президентом РФ кандидатуры премьер-министра; повторное выражение Государственной Думой вотума недоверия Правительству РФ (ст. 111, 117 Конституции РФ).

Анализируя причины роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, можно отметить, что роспуск происходит в результате конфликта с органами исполнительной власти. Можно усомниться, является ли данная санкция в полной мере конституционно-правовой ответственностью, скорее всего, надо говорить о политической ответственности. Кроме того, такая мера оправдана в случае, если государство является по типу правления парламентской республикой, где парламент участвует в формировании правительства и, следовательно, несет определенную ответственность за его деятельность.

Однако формирование Правительства РФ в большей мере зависит от Президента РФ, таким образом, именно он должен быть тем субъектом права, который должен нести ответственность. Однако именно Президент РФ, согласно Конституции РФ, применяет меры воздействия и к Правительству РФ, и к Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Полагаем, что следует увеличить полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ в отношении формирования Правительства РФ и, одновременно, усилить конституционно-правовую ответственность Президента РФ, чтобы не допустить отставку Правительства РФ без особых на то оснований.

С другой стороны, меры конституционно-правовой ответственности в отношении Федерального Собрания РФ в целом невелики — это признание несоответствующими Конституции РФ федеральных законов, либо подзаконных актов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Выше уже было отмечено, что роспуск Государственной Думы Федерального Собрания РФ представляет собой меру политической ответственности.

Аналогично, исследователи отмечают пробел в российском законодательстве в отношении конституционно-правовой ответственности органов судебной власти.

Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ обязаны, как и другие участники конституционных правоотношений, соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы. Однако отдельных мер конституционной ответственности в отношении них Конституцией РФ не предусмотрено. Это означает, что судебная власть осталась вне поля действия конституционно-правовых санкций, что недопустимо в правовом государстве. Необходимо отметить не столько независимый, а фактически замкнутый характер судебной власти, что позволяет последней не реагировать на общественное мнение. Судебная власть не несет конституционно-правовой ответственности за свою деятельность, поэтому говорить о повышении эффективности не приходится.

Далее исследователи отмечают, что практически все должностные лица, осуществляющие государственную службу (за исключением Президента РФ), практически не несут конституционно-правовой ответственности за свою деятельность и могут быть привлечены лишь к уголовной или дисциплинарной ответственности94.

Для повышения законности и правопорядка необходимо, на наш взгляд, предусмотреть в законодательстве конституционно-правовые санкции по отношению ко всем высшим органам и должностным лицам государственной власти.

Н. М. Колосова предлагает сделать основанием привлечения к конституционно-правовой ответственности высших государственных органов систематическое и публичное нарушение Конституции Российской Федерации, а мерой такой ответственности — объявление данного органа неконституционным95.

Для предотвращения неправовых, политических средств воздействия на данные органы необходимо добавить в механизм применения санкции обязательное заключение судебных органов, например, Конституционного Суда РФ для вынесения предупреждения Верховному Суду РФ. В связи с этим Н. А. Колосова предлагает тщательно проработать вопрос о субъекте, который будет реализовывать конституционно-правовые санкции, особенно в отношении Конституционного Суда РФ.

Рассматривая вопрос о конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, надо признать, что Конституция РФ практически не содержит норм, которые бы регламентировали данный вид ответственности. По мнению А. Н. Лебедева, проблема «установления ответственности субъектов за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ должна решаться исключительно путем внесения поправок в действующую Конституцию РФ»96.

Однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П97 и от 1 декабря 1999 г. № 17-П98 указал, что ответственность субъектов Российской Федерации является необходимым элементом статуса не только Российской Федерации, но и ее субъектов. Решения Конституционного Суда Российской Федерации стали юридическим основанием закрепления мер конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»99.

В качестве меры конституционно-правовой ответственности необходимо рассмотреть отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»100, только Президент РФ обладает правом досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в случае отрешения его от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации или же в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных данным Федеральным законом.

Необходимо отметить, что в Федеральном законе от 6 октяря 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрен обширный перечень оснований для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Вместе с тем только часть из них, свидетельствующих о наличии в деянии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации состава конституционного правонарушения, могут являться основаниями конституционно-правовой ответственности.

После внесения изменений Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» существенным образом изменили порядок избрания, а также конституционно-правовую ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Был расширен перечень оснований выражения недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. В частности, это ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей. В то же время законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, принимающий решение о наделении соответствующими полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, был лишен возможности самостоятельного привлечения его к конституционно-правовой ответственности.

Если в предыдущей редакции указанного Закона выражение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, по аналогии с общераспространенной парламентской практикой, влекло немедленную отставку высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, то по действующему законодательству решение законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации направляется на рассмотрение Президенту Российской Федерации для окончательного решения данного вопроса101.

На наш взгляд, это ведет к ослаблению контрольных полномочий законодательных (представительных) органов субъекта Российской Федерации и нарушает действие принципа разделения властей, установленного ст. 10 Конституции Российской Федерации, применительно к организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Новеллой рассматриваемого Закона является мера конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 29.1 — временное отстранение его от исполнения обязанностей Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления указанному лицу в совершении преступления. Этот вид конституционно-правовой ответственности закреплен в ч. 5 ст. 114 Уголовно-процессуального кодекса РФ.

Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”»102 включены нормы, дающие Президенту РФ право отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в случае:

‒ неисполнения им решения Конституционного Суда РФ, принятого в отношении нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня вступления его в силу или в иной указанный в решении срок;

‒ выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»103.

В Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ внесена исключенная ранее форма конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как возможность отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, на основании и в порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В частности, отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации возможен по одному из следующих оснований:

‒ нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом. Отзыв по данному основанию не освобождает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от иной ответственности, предусмотренной федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

‒ неоднократное, грубое, без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

О необходимости использования судебной процедуры в механизме применения мер федерального воздействия в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации говорится в ряде решений Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея»104 Конституционный Суд РФ указал, что «обоснованность отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности гарантируется судебной властью, разрешающей спор между Российской Федерацией и ее субъектом. Тем самым удовлетворяются вытекающие из Конституции РФ… требования о необходимости использования судебного механизма в процессе применения мер федерального воздействия для обеспечения соответствия федеральным нормативным правовым актам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и защиты прав субъектов Российской Федерации»105.

Необходимо отметить, что ранее пункт, предусматривающий отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации избирателями субъекта Российской Федерации, был признан не соответствующим Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, поскольку он не устанавливал четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)106.

Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации регулируется законом субъекта Российской Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На сегодняшний день в Российской Федерации отсутствует практика применения отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае:

‒ издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не устранит их в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

‒ установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

‒ ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей.

Если раньше вынесенное законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации недоверие влекло немедленную отставку главы субъекта Российской Федерации, то по действующему законодательству решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации направляется на рассмотрение Президенту РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности. Положительное решение данного вопроса Президентом РФ влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, Президент РФ не поддержал решение законодательного (представительного) органа государственной власти Алтайского края о выражении недоверия Губернатору Алтайского края М. Евдокимову107.

Таким образом, выражение региональным парламентом недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации не является безусловным, т. е. не влечет автоматически досрочного прекращения его полномочий. Все это ведет к ослаблению контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти и нарушает действие принципа разделения властей, установленного ст. 10 Конституции РФ, применительно к организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. В то время как «выстраивание отношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в рамках единой системы исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) само по себе не может и не должно предопределять некую деформацию разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации. В частности, изменение порядка наделения полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не может квалифицироваться как одностороннее усиление исполнительной власти соответствующего территориального уровня, “уход” региональных органов исполнительной власти от парламентского контроля»108. Именно поэтому, на наш взгляд, федеральная власть пытается расширить полномочия законодательной власти, в том числе и в субъектах Российской Федерации. Во всяком случае, логичной представляется возможность прекращения полномочий руководителя субъекта Российской Федерации с учетом воли тех, кто наделил его этими полномочиями.

Что касается отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ, необходимо отметить, что основанием в данном случае будут являться:

‒ утрата доверия Президента РФ в связи с выявлением в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации фактов коррупции или не урегулирования конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»109, либо установление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность;

‒ ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей;

‒ иные случаи, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Например, в соответствии со ст. 29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»110, если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от должности.

Указанное предупреждение выносится в случае:

‒ издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

‒ уклонения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Думается, что еще недостаточно проработан механизм такой меры конституционно-правовой ответственности, как выражение вотума недоверия высшему должностному лицу в субъекте Российской Федерации в случае издания им неконституционных актов, что нуждается в подтверждении решением соответствующего суда.

Далее в качестве меры конституционно-правовой ответственности необходимо рассмотреть досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Основания для досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации содержатся в ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В частности, полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации могут быть прекращены досрочно в случае:

‒ роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации по основаниям, предусмотренным п. 2 и 2.1 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

‒ вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

‒ роспуска указанного органа в порядке и по основаниям, которые преду­смотрены п. 4 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Представляется, что не все указанные случаи досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются мерами конституционно-правовой ответственности. Такое основание, как вступление в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий, не может стать основанием для применения мер конституционно-правового принуждения и конкретно конституционно-правовой ответственности. В частности, в силу неправомочности состава данного органа государственной власти законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не будет являться дееспособным, а потому не будет обладать конституционно-правовым статусом, лишение или ограничение которого и есть суть мер конституционно-правовой ответственности.

Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации осуществляется в случаях:

‒ принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

‒ если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе, в том числе вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд (со дня его избрания) не проводил заседание.

В указанных случаях наличествует противоправное бездействие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, порождающее в качестве негативных последствий в первом случае нарушение единства правового пространства и конституционной законности, а во втором нарушение прав граждан на участие в управлении государством с помощью форм представительной демократии.

Все вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих элементов конституционного правонарушения: объект, объективная сторона (бездействие, последствие и причинная связь между ними) и субъект. Вопрос о вине будет рассматриваться судом в обоих указанных случаях. Это позволяет, в свою очередь, характеризовать роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по приведенным основаниям в качестве меры конституционно-правовой ответственности111.

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может быть распущен Президентом РФ на основании непринятия данным органом мер по устранению нарушений, указанных в вынесенном ему Президентом РФ предупреждении.

Данное предупреждение выносится в случае установления соответствующим судом факта издания законодательным (представительным) органом незаконного нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, федеральными законами, и не устранении (уклонении от устранения, непринятия в пределах своих полномочий мер) в течение шести месяцев противоречий, установленных вступившим в силу судебным решением, в результате чего данный орган создал препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Решение о предупреждении законодательному (представительному) органу Президент РФ выносит в форме указа. Если в течение трех месяцев со дня вынесения указа о предупреждении законодательный (представительный) орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить данный орган в течение года со дня вступления в силу решения суда112.

Изложенное позволяет сделать немаловажный вывод, касающийся непосредственно института конституционно-правовой ответственности органов публичной власти и их должностных лиц. На сегодняшний день единой процедурной формы ее применения в Российской Федерации не существует. Для эффективной реализации конституционно-правовой ответственности органов публичной власти и их должностных лиц необходимо расширить полномочия Конституционного Суда РФ в данном процессе, так как в настоящее время Конституция РФ ограничивает эти возможности.

Глава 5.
Уголовная ответственность органов и должностных лиц публичной власти

Уголовная ответственность должностных лиц и органов публичной власти закреплена в Уголовном кодексе РФ в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»171.

Общественная опасность так называемых должностных или служебных преступлений, предусмотренных гл. 30 УК РФ, заключается в том, что посягательства на процесс нормального, регламентированного законодательством функционирования государственных, муниципальных органов и учреждений дестабилизируют работу публичного аппарата власти и управления, нарушаются права и законные интересы граждан и организаций. Опасность должностных преступлений заключается в том, что они существенно снижают эффективность деятельности аппарата публичной власти, грубо нарушают права и законные интересы граждан, подрывают авторитет государственной власти в целом. В обществе развивается негативное отношение к государственным структурам и их должностным лицам, что порождает нежелание сотрудничать с ними, пренебрежительное отношение к закону. В свою очередь, указанные факторы оказывают негативное воздействие на развитие гражданского общества, являясь существенным препятствием к становлению нашей страны на путь правового государства.

Особенностью должностных преступлений является то, что их совершение становится возможным лишь благодаря занимаемой должности или путем использования лицом предоставленных ему служебных полномочий172.

Интересно, что первые попытки борьбы с данным видом преступлений предпринимались на Руси задолго до появления «классической бюрократии». Преступления такого рода были известны еще русскому «Уложению о наказаниях уголовных и исправительных» 1885 г. и «Уголовному уложению» 1903 г. Главным средством борьбы с использованием публичной власти в личных интересах служило и служит уголовное наказание. Ничего иного на протяжении столетий государство изыскать не могло. Варьировалась только мера наказания. Первый уголовно-правовой запрет был установлен в Псковской судной грамоте (1397–1462 гг.), где прямо говорилось о «запрещении принимать князем и посадником тайные посулы»173.

В период после революции России 1917 г. появилось значительное количество законодательных актов, декларирующих вопросы злоупотребления должностными полномочиями. Например, в инструкции НКЮ от 19 декаб­ря 1917 г. «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях порядке ведения его заседаний» предусматривалось отнесение к компетенции революционного трибунала дел о лицах, «которые, пользуясь своим общественным или административным положением, злоупотребляют властью, предоставленной им революционным народом»174. Декрет СНК от 24 ноября 1917 г. «О суде» (ст. 8) отнес к компетенции рабочих и крестьянских революционных трибуналов дела об опасных преступлениях и в их числе — дела о злоупотреблениях чиновников175. Многое для уяснения понятия должностного преступления по уголовному праву того времени определил Декрет СНК от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве», определивший субъект этого преступления и предусмотревший основные признаки состава, а также и квалифицирующие обстоятельства. Декрет проводил различие между должностными лицами и прочими служащими, что сохранило свое принципиальное значение и в настоящее время176.

Дальнейшее историческое развитие норм об уголовной ответственности за вышеуказанные преступления продолжало развитие концептуально важных вопросов о недопустимости отождествления публичной власти (государственной и муниципальной) службы и службы в коммерческих организациях и общественных объединениях и о различной социальной сущности правонарушений, совершаемых государственными служащими и служащими иных организаций.

Все это, безусловно, было воспринято Уголовным кодексом РФ, вступившим в действие с 01 января 1997 г. Следствием этого стало появление в Уголовном кодексе двух самостоятельных глав, посвященных преступлениям против интересов службы в коммерческих и иных организациях и преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления177.

Предметом нашего исследования выступает гл. 30 Уголовного кодекса РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Указанная глава состоит из 16 статей.

‒ Статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями.

‒ Статья 285.1. Нецелевое расходование бюджетных средств.

‒ Статья 285.2. Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.

‒ Статья 285.3. Внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений.

‒ Статья 286. Превышение должностных полномочий.

‒ Статья 286.1. Неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа.

‒ Статья 287. Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации.

‒ Статья 288. Присвоение полномочий должностного лица.

‒ Статья 289. Незаконное участие в предпринимательской деятельности.

‒ Статья 290. Получение взятки.

‒ Статья 291. Дача взятки.

‒ Статья 291.1. Посредничество во взяточничестве.

‒ Статья 291.2. Мелкое взяточничество.

‒ Статья 292. Служебный подлог.

‒ Статья 292.1. Незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации.

‒ Статья 293. Халатность.

Вместе с тем необходимо отметить, что Уголовный кодекс РФ содержит и другие преступления, субъектами которых могут выступать должностные лица. Однако эти преступления посягают, прежде всего, на иные охраняемые уголовным законом общественные отношения: конституционные права и свободы граждан, интересы в сфере экономики либо интересы правосудия.

Должностные (служебные) преступления объединены в Уголовном кодексе РФ видовым объектом, в качестве которого выступает осуществляемая в соответствии с законом деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и т. д.178

Одним из ключевых вопросов, значимым для большинства норм о должностных преступлениях, является вопрос о понятии должностного лица. Это связано, прежде всего, со спецификой института ответственности органов и должностных лиц, так как он является комплексным и включает в себя охранительные нормы различной отраслевой принадлежности. Анализ различных нормативно-правовых актов подтверждает дифференцированный подход к определению понятия «должностное лицо»179.

В рамках рассматриваемого нами вопроса под должностными лицами, согласно п. 1 ст. 285 УК РФ, следует признавать лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации180.

Данная формулировка позволяет выделить три блока признаков, которые лежат в основе признания лица должностным:

‒ характер выполняемых лицом функций (полномочий и обязанностей);

‒ правовое основание наделения его этими функциями;

‒ принадлежность (характеристика) тех органов, учреждений, в которых трудится лицо.

Указание в законе на характер выполняемых функций позволяет четко очертить круг лиц, признаваемых должностными, и исключает возможность расширительного толкования субъекта этой группы преступлений. Этот признак позволяет отличить его от иных лиц, хотя и занятых на работе в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях и т. д., но выполняющих иные, технические функции181.

Отметим, что содержание функции власти, а следовательно, и характер действий представителя власти определяется кругом задач, стоящих перед тем государственным органом, который он представляет. Например, представитель власти — работник органов полиции, осуществляет свою деятельность по защите личности, общества, государства от противоправных посягательств; по предупреждению пресечению преступлений и административных правонарушений; выявлению и раскрытию преступлений, производству дознания по уголовным делам; розыску лиц; обеспечению правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения182.

Вся его деятельность строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его административном подчинении. Это неопределенно широкий круг лиц, в отношения с которыми представитель власти вступает в силу предоставленных ему и строго регламентированных полномочий для осуществления конкретных задач. Полномочия некоторых представителей власти, хотя и распространяются на неопределенный круг лиц, но имеют силу в определенных ведомственных границах. Так, сотрудники налоговой полиции, таможенных органов выступают как представители власти лишь в рамках отношений, возникающих при выполнении возложенных на них задач; судебные приставы действуют как представители власти, когда исполняют решения суда в связи с различного рода взысканиям183.

Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в рамках Уголовного кодекса РФ понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов184.

Такими лицами, в частности, являются: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральные министры, председатели палат Федерального Собрания РФ, председатели КС РФ, ВС РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, судьи федеральных судов, Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека и др.185

Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов186.

В качестве главы органа местного самоуправления может выступать только глава муниципального образования, под которым следует понимать высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 25.12.2012))187.

Согласно примечанию к ст. 318 УК РФ представителем власти в рамках Уголовного кодекса РФ признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости188.

Помимо представителей власти к должностным лицам закон относит и лиц, выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в указанных в законе органах, учреждениях, корпорациях и т. д.

Наряду с понятием должностного лица законодатель употребляет и дефиницию «иностранное должностное лицо». В отличие от первого понятия, понятие иностранного должностного лица имеет ограниченную сферу действия и распространяется исключительно на деяния, ответственность за совершение которых закреплена в ст. 291 и 291.1 УК.

Под иностранным должностным лицом понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или пуб­личного предприятия; под должностным лицом публичной международной организации понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени189.

Необходимо отметить, что должностным лицо считается до момента прекращения трудовых отношений, вследствие наступления определенных юридических фактов: а) истечения срока полномочий; б) досрочного отзыва с выборной должности; в) увольнения (в случае увольнения вопреки желанию и даже при наличии согласия профсоюзного комитета лицо считается должностным до издания приказа об увольнении); г) наступления смерти.

На практике вызывает затруднение вопрос о признании возможными субъектами должностных преступлений лиц, которые хотя и не назначены на соответствующие должности, но фактически выполняют функции должностного лица. В соответствии с примечанием к ст. 285 УК РФ они могут признаваться должностными, если выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности, а также функции представителей власти по специальному полномочию.

Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т. п.190

К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии)191.

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой192.

При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что если лицо, назначенное на должность с нарушением требований или ограничений, установленных законом или иными нормативными правовыми актами к кандидату на эту должность (например, при отсутствии диплома о высшем профессиональном образовании, необходимого стажа работы, при наличии судимости и т. п.), из корыстной или иной личной заинтересованности использовало служебные полномочия вопреки интересам службы либо совершило действия, явно выходящие за пределы его полномочий, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, то такие действия следует квалифицировать соответственно как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий193.

В Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственные функции, могут являться начальниками по служебному положению и (или) воинскому званию194.

Начальниками по служебному положению являются лица, которым военнослужащие подчинены по службе. К ним следует относить:

‒ лиц, занимающих соответствующие воинские должности согласно штату (например, командира отделения, роты, начальника вещевой службы полка);

‒ лиц, временно исполняющих обязанности по соответствующей воинской должности, а также временно исполняющих функции должностного лица по специальному полномочию.

Лица гражданского персонала являются начальниками для подчиненных военнослужащих в соответствии с занимаемой штатной должностью.

Начальники по воинскому званию определены в ст. 36 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ (в частности, сержанты и старшины являются начальниками по воинскому званию для солдат и матросов только одной с ними воинской части)195.

Не являются должностными лицами работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных корпораций, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие сугубо профессиональные или технические обязанности, не являющиеся организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями (например, секретари, работники юридического отдела, архива, канцелярии и т. д.). Однако некоторые категории работников могут признаваться должностными лицами, если наряду с профессиональными или техническими обязанностями на них в установленном порядке возложено выполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций196.

Уголовная ответственность должностных лиц и государственных служащих заключается в предусмотренных УК РФ лишении и ограничении прав и свобод за совершение преступлений, где указанные лица выступают в качестве специальных субъектов уголовной ответственности, что вытекает из особого правового статуса, закрепленного нормами административного права. Как уже отмечалось, все преступления, совершаемые указанными лицами, объединяет то, что они связаны с использованием служебного положения. Именно обладая статусом должностного лица, данные субъекты могут быть привлечены к уголовной ответственности за такие преступления, как: нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 136 УК РФ), нарушение неприкосновенности частной жизни (ч. 2 ст. 137 УК РФ), нарушение неприкосновенности жилища (ч. 3 ст. 139 УК РФ), отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и др.

Необходимо отметить, что уголовная ответственность, в соответствии с законодательством нашей страны, носит личный характер, поэтому органы местного самоуправления к ней привлекаться не могут. Основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. Анализ уголовного законодательства позволяет выделить в качестве основного объекта конкретные общественные отношения публично-правового управленческого характера, на которые посягают соответствующие преступления рассматриваемой главы (гл. 30 УК РФ). А значит, непосредственным объектом данной группы преступлений являются те общественные отношения, которые обеспечивают нормальное функционирование и авторитет отдельных звеньев государственного аппарата, органов местного самоуправления197.

В отдельных преступлениях в качестве дополнительного объекта могут выступать жизнь и здоровье (ч. 3 ст. 285, п. «а» и «в» ч. 3 ст. 286, п. «в» ч. 3 ст. 287, ч. 2 ст. 293), права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства (ст. 285, 286, 288, 293), собственность (ст. 289–292).

Для некоторых преступлений обязательным признаком, характеризующим объект как элемент состава, является определенный предмет посягательства (отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287) — документы, материалы как носители информации; получение взятки (ст. 290) и дача взятки (ст. 291) — деньги, ценные бумаги, иное имущество или услуги имущественного характера).

Специфической особенностью преступлений гл. 30, в отличие от преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства (гл. 29) или, например, против порядка управления (гл. 32), является то, что посягательства на указанные выше общественные отношения осуществляются субъектами не извне, а как бы изнутри самой системы государственных и муниципальных органов самими работниками этих органов, государственных или муниципальных учреждений, военнослужащими, наделенными соответствующими полномочиями и использующими данные полномочия при совершении служебных преступлений198.

Объективная сторона преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, как правило, выражена в действиях. И только некоторые виды злоупотребления должностными полномочиями, такие как: (ст. 287 УК РФ) «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации» и (ст. 293 УК РФ) халатность, могут быть совершены путем бездействия199.

Анализ уголовного кодекса РФ позволяет определить, что преступления, предусмотренные гл. 30, могут иметь как материальный состав (деяния признаются оконченными с момента наступления общественно опасных последствий, непосредственно указанных в диспозициях этих статей), так и формальный состав (преступления считаются оконченными с момента выполнения описанного в диспозиции соответствующей статьи деяния (действия или бездействия) независимо от наступления последствий)200.

Общественно опасные последствия, характерные для материальных составов преступлений, могут иметь материальный и нематериальный характер и различаться по тяжести.

В качестве обязательного признака объективной стороны преступлений с материальным составом уголовный закон называет общественно опасными последствиями в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Это оценочный признак. Любое правонарушение в сфере функционирования государственной власти, в том числе должностной проступок, всегда в той или иной мере нарушает указанные права и интересы. Однако нарушаются ли они существенным образом — вопрос факта, устанавливаемый правоприменителем по каждому конкретному уголовному делу о должностном преступлении201.

Другим обязательным признаком объективной стороны должностных преступлений с материальным составом является причинная связь между действием (бездействием) и наступившими общественно опасными последствиями.

Способ совершения должностного преступления в качестве обязательного признака объективной стороны деяний предусмотрен ст. 287 и 292 УК РФ.

Субъективная сторона большинства преступлений рассматриваемой главы характеризуется виной в виде прямого умысла (ст. 287, 289–292) либо как прямого, так и косвенного умысла (ст. 285, 286, 288), и лишь только один состав — ст. 293 «Халатность» — характеризуется неосторожной формой вины в виде легкомыслия или небрежности202.

Как отмечают Г. Н. Борзенков и В. С. Комиссаров, «в ряде составов преступлений (например, ст. 285, 292) законодатель указал в качестве обязательного признака субъективной стороны мотивы противоправного поведения должностного лица, которые состоят в корыстной или иной личной заинтересованности виновного. Отметим, что данный мотив характеризует и состав получения взятки, однако непосредственно в законе об этом не говорится. Под корыстной заинтересованностью понимается стремление получить имущественную выгоду без противоправного безвозмездного изъятия и обращения чужих средств в свою пользу или пользу других лиц, т. е. без признаков хищения чужого имущества. Иная личная заинтересованность может выразиться в стремлении извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленную такими побуждениями, как карьеризм, протекционизм, семейственность, желание приукрасить действительное положение дел в организации, скрыть свою некомпетентность и т. д.»203.

Думается, можно согласиться с их же утверждением о том, что «уголовная ответственность за злоупотребление должностными полномочиями невозможна, если действия виновного не связаны с корыстной или иной личной заинтересованностью. При отсутствии корыстной или иной личной заинтересованности действия виновного в злоупотреблении должностными полномочиями и служебном подлоге, в зависимости от конкретных обстоятельств, относятся к дисциплинарным проступкам»204.

Злоупотребление должностными полномочиями, отмечают Г. Н. Борзенков и В. С. Комиссаров, т. е. «превышение должностных полномочий, присвоение полномочий должностного лица и халатность, если при совершении этих действий не наступили последствия, указанные в законе», следует считать дисциплинарным проступком, и с этим утверждением, действительно, можно согласиться205.

Г. Н. Борзенков и В. С. Комиссаров отмечают следующие обстоятельства: «в большинстве норм гл. 30 УК РФ — субъект специальный. Им может быть только должностное лицо. Вместе с тем в примечании 4 к ст. 285 УК РФ говорится о том, что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями гл. 30, субъектами рассматриваемых преступлений могут быть и государственные служащие. и служащие органов местного самоуправления, которые не относятся к числу должностных лиц. Законодатель определяет два таких случая: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288) и служебный подлог (ст. 292). За служебный подлог несут ответственность и должностные лица»206.

И лишь в одном преступлении, дача взятки (ст. 291), в качестве субъекта может быть любое лицо, достигшее 16 лет (общий субъект).

Составы отдельных видов преступлений предусматривающих уголовную ответственность должностных лиц и органов публичной власти, в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации:

Статья 285 «Злоупотребление должностными полномочиями»

1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, —

наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет207.

2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, —

наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового208.

3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, —

наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Статья 286 «Превышение должностных полномочий»

1. Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, —

наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, —

наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, если они совершены:

а) с применением насилия или с угрозой его применения;

б) с применением оружия или специальных средств;

в) с причинением тяжких последствий, —

наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Статья 290 «Получение взятки»

1. Получение должностным лицом, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества либо в виде незаконных оказания ему услуг имущественного характера, предоставления иных имущественных прав (в том числе когда взятка по указанию должностного лица передается иному физическому или юридическому лицу) за совершение действий (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если указанные действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица, либо если оно в силу должностного положения может способствовать указанным действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе –

наказывается штрафом в размере до одного миллиона рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, или в размере от десятикратной до пятидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до трех лет со штрафом в размере от десятикратной до двадцатикратной суммы взятки или без такового.

2. Получение должностным лицом, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации взятки в значительном размере –

наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до одного миллиона пятисот тысяч рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от шести месяцев до двух лет, или в размере от тридцатикратной до шестидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок до шести лет со штрафом в размере до тридцатикратной суммы взятки или без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

3. Получение должностным лицом, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации взятки за незаконные действия (бездействие) –

наказывается штрафом в размере от пятисот тысяч до двух миллионов рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от шести месяцев до двух лет, или в размере от сорокакратной до семидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет либо лишением свободы на срок от трех до восьми лет со штрафом в размере до сорокакратной суммы взятки или без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет или без такового.

4. Деяния, предусмотренные частями первой — третьей настоящей статьи, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, –

наказываются штрафом в размере от одного миллиона до трех миллионов рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, или в размере от шестидесятикратной до восьмидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до семи лет либо лишением свободы на срок от пяти до десяти лет со штрафом в размере до пятидесятикратной суммы взятки или без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до семи лет или без такового.

5. Деяния, предусмотренные частями первой, третьей, четвертой настоящей статьи, если они совершены:

а) группой лиц по предварительному сговору или организованной группой;

б) с вымогательством взятки;

в) в крупном размере, –

наказываются штрафом в размере от двух миллионов до четырех миллионов рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до четырех лет, или в размере от семидесятикратной до девяностократной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до десяти лет либо лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в размере до шестидесятикратной суммы взятки или без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до десяти лет или без такового.

6. Деяния, предусмотренные частями первой, третьей, четвертой, пунктами «а» и «б» части пятой настоящей статьи, совершенные в особо крупном размере, –

наказываются штрафом в размере от трех миллионов до пяти миллионов рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от трех до пяти лет, или в размере от восьмидесятикратной до стократной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пятнадцати лет либо лишением свободы на срок от восьми до пятнадцати лет со штрафом в размере до семидесятикратной суммы взятки или без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пятнадцати лет или без такового.

Статья 291 «Дача взятки»

1. Дача взятки должностному лицу, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника (в том числе когда взятка по указанию должностного лица передается иному физическому или юридическому лицу) –

наказывается штрафом в размере до пятисот тысяч рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, или в размере от пятикратной до тридцатикратной суммы взятки, либо исправительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо принудительными работами на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до двух лет со штрафом в размере от пятикратной до десятикратной суммы взятки или без такового.

2. Дача взятки должностному лицу, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника (в том числе когда взятка по указанию должностного лица передается иному физическому или юридическому лицу) в значительном размере –

наказывается штрафом в размере до одного миллиона рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, или в размере от десятикратной до сорокакратной суммы взятки, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от одного года до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до пяти лет со штрафом в размере от пятикратной до пятнадцатикратной суммы взятки или без такового.

3. Дача взятки должностному лицу, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника (в том числе когда взятка по указанию должностного лица передается иному физическому или юридическому лицу) за совершение заведомо незаконных действий (бездействие) –

наказывается штрафом в размере до одного миллиона пятисот тысяч рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, или в размере от тридцатикратной до шестидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет или без такового либо лишением свободы на срок до восьми лет со штрафом в размере до тридцатикратной суммы взятки или без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет или без такового.

4. Деяния, предусмотренные частями первой — третьей настоящей статьи, если они совершены:

а) группой лиц по предварительному сговору или организованной группой;

б) в крупном размере, –

наказываются штрафом в размере от одного миллиона до трех миллионов рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, или в размере от шестидесятикратной до восьмидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до семи лет или без такового либо лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в размере до шестидесятикратной суммы взятки или без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до семи лет или без такового.

5. Деяния, предусмотренные частями первой — четвертой настоящей статьи, совершенные в особо крупном размере, –

наказываются штрафом в размере от двух миллионов до четырех миллионов рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до четырех лет, или в размере от семидесятикратной до девяностократной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до десяти лет или без такового либо лишением свободы на срок от восьми до пятнадцати лет со штрафом в размере до семидесятикратной суммы взятки или без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до десяти лет или без такового.

Статья 293 «Халатность»

1. Халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе либо обязанностей по должности, если это повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, –

наказывается штрафом в размере до ста двадцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.

1.1. То же деяние, повлекшее причинение особо крупного ущерба, –

наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев.

2. Деяние, предусмотренное частью первой настоящей статьи, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека, –

наказывается принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

3. Деяние, предусмотренное частью первой настоящей статьи, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц, –

наказывается принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Глава 6.
Гражданско-правовая ответственность органов и должностных лиц публичной власти

Для гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований характерны общие признаки гражданско-правовой ответственности, признанные наукой общей теории права и ведущими цивилистами страны.

Известный теоретик права и цивилист О. С. Иоффе209 утверждал, что ответственность по сути своей есть:

1) мера государственного принуждения за несоблюдение законов гражданских, обеспеченная убеждением и принуждением либо возможностью ее применения;

2) порицание обществом поведения правонарушителя, стимул к определенному позитивному деянию;

3) средство восстановления нарушенного правового положения и форма реализации негативных последствий для правонарушителя.

При рассмотрении вопроса о понятии гражданско-правовой ответственности мы встречаем большое разнообразие мнений, определяющих гражданско-правовую ответственность и как форму государственного принуждения210, и меру государственного принуждения, вид санкции211, и как правоотношение, новую обязанность212. Таким образом, можно констатировать, что не существует единого понятия гражданско-правовой ответственности, однозначно принимаемого правовой наукой. В литературе даже высказывалось мнение, что теория отечественного гражданского права вообще не нуждается в конкретном общем определении гражданско-правовой ответственности, а в качестве проявлений ответственности предлагалось рассматривать средства правовой защиты213.

При этом мы можем выделить черты гражданско-правовой ответственности, отраженные во всех подходах к ее пониманию.

Так, гражданско-правовой ответственности свойственны элементы принуждения государства, которые имеют исключительно имущественный характер (как при взыскании имущественного вреда посредствам выплаты неустойки, возмещения убытков, так и при компенсации морального (неимущественного) вреда посредствам выплаты компенсации). Гражданско-правовая санкция как мера принуждения есть негативное (отрицательное) последствие для правонарушителя, цель которого восстановить изначальное имущественное положение потерпевшего либо его доброго имени, профессиональной репутации, иных нарушенных (оспариваемых) личных неимущественных прав, исключительно за счет имущества причинителя вреда или субъекта, обязанного в силу закона нести ответственность за действия нарушителя. М. И. Брагинский и В. В. Витрянский отмечают, что по общему правилу размер гражданско-правовой ответственности соответствует объему причиненного вреда или убытков, исключение составляют отдельные случаи ограничения ответственности либо наложения штрафных санкций214.

Следует акцентировать внимание на том, что ответственность по гражданскому праву является ответственностью нарушителя как равноправного и независимого (автономного) субъекта гражданского права перед другим участником гражданско-правовых отношений, направлена на восстановление первоначального имущественного положения потерпевшего лица и имеет имущественный характер, в отличие от публично-правовой юридической ответственности, которая влечет ответственность публично-правовых образований, физических и юридических лиц, находящихся в неравном (с государством в целом) положении, направлена на наказание (исправление, перевоспитание) и не всегда сопровождается имущественными санкциями. В процессе применения мер гражданско-правовой (правовосстановительной) ответственности на нарушителя гражданских прав и обязанностей налагаются дополнительные обязанности в силу предписаний норм гражданского законодательства, исполняя которые правонарушитель обычно теряет свои субъективные права в порядке, предусмотренном законом. В связи с этим необходимо отметить, что гражданско-правовая ответственность как правоотношение (называемое в науке охранительным правоотношением) всегда является относительным, поскольку имущественные права нарушаются строго определенным субъектом (неопределенный круг лиц не может нарушить субъективное частное право). Эта мысль верна даже в том случае, когда предметом нарушения явилось абсолютное регулятивное право — субъективное право, которое может быть нарушено всяким и каждым. Нарушитель норм гражданского права призывается добровольно либо в порядке, определенном решением суда к возмещению причиненных убытков, компенсации морального вреда, взысканию неустойки, к выполнению физических или иных действий, направленных на восстановление изначального положения потерпевшей стороны и т. д. Безусловно, принятие мер к делинквенту сопровождается отрицательным (осудительным) отношением общества к нарушителю установленных правил поведения. Привлечение того или иного лица к гражданско-правовой ответственности способствует не только предупреждению повторения возможных нарушений этим лицом, но и предупреждению правонарушений со стороны иных лиц, стимулирует (поощряет) позитивное (надлежащее) поведение участников гражданско-правовых отношений215.

В юридической литературе высказаны мнения об отсутствии у публично-правовых образований такого признака гражданско-правовой ответственности, как государственное принуждение, вносятся предложения об исключении этого признака из определения юридической ответственности вообще, о возникновении так называемого надгосударственного принуждения216.

По мнению Ю. Н. Андреева, возникновение в качестве субъекта гражданско-правовой ответственности такого фигуранта, как публично-правовое образование, отнюдь не свидетельствует об удалении государственного принуждения из числа признаков юридической ответственности. Наоборот, появление государства-ответчика подтверждает верность позиции ученых о связанности гражданско-правовой ответственности государства с принципами правового государства, с государственным принуждением217.

Государственное принуждение — это совершаемое компетентными органами и должностными лицами властное воздействие в виде предписания определенного поведения либо в форме непосредственного действия. На государственное принуждение опирается все право в целом. В то же время государственное принуждение преломляется через право и призвано подчиняться общим принципам правовой системы страны, регулироваться нормами права по механизму применения, действует посредствам прав и обязанностей, имеет развитые процессуальные формы. Качественно высокий уровень нормативно-правового содержания государственного принуждения обусловливает его способность выполнять позитивные функции и предупреждать произвол и своеволие. К мерам государственного (правового) принуждения относятся юридические санкции, т. е. меры государственно-принудительного характера, которые есть реакция государства на факт противоправного поведения конкретного лица, и объективно необходимые меры профилактического и превентивного содержания218.

Возможность государственного (правового) принуждения в случаях невыполнения самим государством, государственными и муниципальными органами, отдельными государственными и муниципальными служащими положений правовых норм о возмещении убытков, вреда базируется на конституционных положениях о том, что Российская Федерация (Россия) является правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита этих прав и свобод — обязанностью государства. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 1, 2, 10 Конституции РФ). Ведущими принципами правового государства являются верховенство закона, связанность государства правом, взаимная ответственность гражданина и государства, разделение властей, приоритет и реальное обеспечение прав и свобод граждан, развитие гражданского общества. Подлинно правовое государство вынуждено подчиниться праву, закрепленному в конституционных нормах, федеральных и иных законах, самоограничить свою власть ради блага всех граждан страны.

Помимо конституционных положений и принципов, гарантией реального привлечения государства к гражданско-правовой ответственности за незаконные действия (бездействие) отдельных государственных органов и их должностных лиц является деятельность Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Конституционного Суда РФ, иных судебных органов страны.

Иными словами, действуя на основе разделения властей и обладая конституционными, организационными, финансовыми, процессуальными гарантиями реальной независимости от органов исполнительной власти, суд может превратить в действительность субъективное право того или иного гражданина, юридического лица на возмещение вреда, причиненного неправомерными деяниями органов власти, привлечь государство к гражданско-правовой ответственности в установленном законом порядке. При этом действует особый механизм исполнения судебных решений по искам к казне. В случае неисполнения (несвоевременного исполнения) такого решения наступает ряд отрицательных последствий, принудительных мер для финансовых органов, выступающих от имени казны. Возмещение вреда государством в рамках гражданского или арбитражного судопроизводства или в добровольном порядке вовсе не свидетельствует о неприменении к государству в целом мер принудительного правового (государственного) принуждения. В ст. 53 Конституции РФ, ст. 16, 124, 125 ГК РФ фактически закреплен отказ от иммунитета публично-правовых образований при возмещении убытков, причиненного ими в рамках выполнения публичных функций. В то же время при этом нельзя говорить о так называемом надгосударственном принуждении (посредством международно-правовых механизмов), ибо государство является суверенным, независимым политическим образованием.

Таким образом, с учетом рассмотренных особенностей, гражданско-правовую ответственность государственных органов и органов местного самоуправления следует понимать как неблагоприятные последствия имущественного характера, претерпеваемые государством, в виде установленных санкций, предусмотренных гражданско-правовыми нормами, содержащиеся в ГК РФ и иных законах, а также в соглашениях сторон, осуществляемые в рамках государственного принуждения и направленные на восстановление имущественного положения лица по договорным и внедоговорным обязательствам.

Гражданско-правовую ответственность по основаниям возникновения ответственности договора, причинения вреда условно делят на договорную и деликтную. Р. О. Халфина считает, что ответственность из причинения вреда есть основание порождения обязательства, в силу этого следует вести речь не о договорной и деликтной ответственности, а об ответственности за нарушение возникшего обязательства и ответственности за правонарушение как основании возникновения обязательств219. При этом следует иметь в виду, что принцип полного возмещения (компенсации) вреда (п. 2 ст. 393, п. 1 ст. 1064 ГК РФ) свойствен как в договорных, так и в деликтных отношениях.

А. М. Белякова считает, что договорная ответственность отталкивается от относительного правоотношения, которое возникло должником и кредитором, или возлагается за неисполнение (ненадлежащие исполнение) обязанности, вытекающей из односторонней сделки. Однако это есть ответственность перед уполномоченным участником реального обязательственного правоотношения. Деликтная же ответственность не предполагает какую-либо обязанность конкретного субъекта, так как основана на факте совершенного неправомерного деяния. В силу этого обстоятельства деликтная ответственность может быть возложена на любого лица, договорная применяется только к стороне договора220.

Деление ответственности на договорную и деликтную имеет сущностное значение как для выявления сферы применения каждой из них, так и для выяснения их сущности и специфики. С позиции правоприменителя целью их выделения следует считать недопущение ситуаций, когда внедоговорной вред возмещается по правилам договорной ответственности и наоборот, так как это приводит к ущемлению прав потерпевшего. Договорная и деликтная ответственность — это виды гражданско-правовой ответственности, поэтому у них схожи цели, наличествует компенсационная функция, они призваны восполнить имущественные интересы потерпевшего за счет средств правонарушителя. Однако в зависимости от специфики регулируемых нормами права отношений между указанными разновидностями гражданско-правовой ответственности есть существенные отличия по таким критериям, как основание возникновения, содержание, порядок применения мер ответственности.

Основанием возникновения указанных видов гражданско-правовой ответственности является правонарушение, что позволяет применять в обеих ситуациях возмещение вреда (убытков) как меру гражданско-правовой ответственности. С учетом характера правонарушения следует в целях применения внедоговорной ответственности установить, какой вред причинен субъектом, не состоящем с потерпевшим в договорных отношениях. Договорная ответственность всегда есть следствие договорного обязательства.

Одним из критериев дифференциации является и характер права, которое было нарушено. В частности, при нарушении в договорном правоотношении определенной обязанности применяется исключительно договорная ответственность как мера принуждения в силу неисполнения (ненадлежащего исполнения) договорной обязанности. По этой причине договорная ответственность регулируется общими нормами о гражданско-правовой ответственности и правилами, регламентирующими конкретное правоотношение. Договорная ответственность может быть установлена и соглашением сторон. Деликтная ответственность применяется исключительно только при нарушении одним лицом абсолютных субъективных прав другого лица, вне зависимости от факта наличия договорных отношений между потерпевшим и правонарушителем. Внедоговорная ответственность регулируется общими нормами о гражданско-правовой ответственности и специальными правилами, установленными в отношении деликтных обязательств (гл. 59 ГК РФ).

Юридическое значение разграничения договорной и внедоговорной ответственности, по мнению Ю. М. Васильева221, состоит в том, что такие составляющие внедоговорной ответственности, как форма и размер, закрепляются только законом, а относительно договорной ответственности эти составляющие могут устанавливаться и законом, и договором. Заключая договор стороны вправе определить ответственность за те правонарушения, которые действующим законодательством не предусмотрены, либо включить в договор такую форму ответственности, которая за данное правонарушение законодательно не предусмотрена. Таким образом, договорная ответственность характеризуется господством диспозитивного регулирования, что дает возможность, заключая договор, субъектам усматривать меры ответственности за нарушение договорных обязательств, не предложенные законодателем. Внедоговорная ответственность напротив отличается императивным типом регулирования.

Как справедливо отмечает Ю. Н. Андреев, внедоговорная (деликтная) ответственность государства, являясь одним из видов гражданско-правовой ответственности, имеет общие с ней родовые признаки, но отличается от договорной ответственности тем, что возникает не на договорной основе, т. е. не как следствие неисполнения (ненадлежащего исполнения) договорных обязательств, а по причине совершения того или иного гражданского правонарушения (деликта)222. Общие положения о договорной и внедоговорной ответственности содержатся в различных местах ГК РФ (гл. 25 и 59). Только закон устанавливает такие составляющие внедоговорной ответственности, как форма и размер, которые при договорной ответственности определяются либо законом, либо договором.

О сущностных различиях договорной и внедоговорной ответственности писал еще О. С. Иоффе, указывая на то, что «внедоговорная ответственность осуществляется путем установления между сторонами особого обязательства — по возмещению причиненного вреда… Напротив, договорная ответственность особого обязательства не порождает и осуществляется путем присоединения к существующему между сторонами обязательству новой обязанности нарушителя (по возмещению убытков, уплате штрафов и т. п.)»223.

По нашему мнению, следует согласиться с позицией В. А. Хохлова о том, что есть потребность выделить институт гражданско-правовой ответственности, который объединит в себе общие нормы для всех видов гражданско-правовых отношений224. Такая точка зрения ни в коем случае не допускает отрицание различий между договорной и деликтной ответственностью и не исключает специальных норм, их регулирующих.

Р. О. Халфина на основе анализа зарубежного законодательства указывала, что в таких странах, как Германия, Англия, возможна конкуренция между договорной и деликтной ответственностью в ситуации, когда сложно определить, что имеет место быть: договорная или внедоговорная ответственность. Законодательство и правоприменительная практика Франции отталкивается от того, что договорная ответственность имеет место быть тогда, когда нарушивший договорное обязательства причинил вред и есть в наличии причинно-следственная связь между нарушением договора и наступившим вредом. В случае если вред причинен как результат деяния, внешнего по отношению к договору, и если имеет место факт нарушения обязанности, не имеющей договорной основы, а по другим основаниям, то в этом случае ответственность деликтная225.

Считаем, что возможность привлечения государственных органов и органов местного самоуправления к договорной или деликтной ответственности требуется различать только в зависимости от способа участия государства в гражданских правоотношениях.

Государство в ситуации непосредственного участия вступает в гражданские правоотношения через государственные органы (органы местного самоуправления), при этом обязанность возместить вред возникает у государства вследствие причинения вреда государственными органами и органами местного самоуправления при реализации своих публично-правовых функций. В результате этого к государству применяется внедоговорная ответственность.

Опосредованное участие государства в гражданских правоотношениях возможно через посредничество органа государственной власти как юридического лица (учреждения), только посредствам заключения гражданско-правовых договоров, предметом которых является собственные потребности как самостоятельного субъекта в связи с функционированием, в этом случае по договорам с его участием при наличии факта нарушения обязанностей к нему применяется договорная ответственность.

Таким образом, применительно к теме нашего исследования следует отметить следующее. В договорных обязательствах правильно говорить о возмещении причиненных убытков. Тогда как возмещение вреда характерно для деликтных обязательств. Следовательно, по присущей ему мере ответственности из гражданско-правовых обязательств можно выделить: договорное обязательство — возмещение убытков, и деликтное обязательство — возмещения причиненного вреда. Отличаются ли убытки и вред по содержанию или они определяют суть — одно явление, но в правоотношениях различной правовой природы?

Отрицательным последствием незаконных действий (бездействия) органов власти, их должностных лиц являются убытки (вред). В п. 1 ст. 1064 ГК РФ непосредственно сказано, что вред можно причинить личности или имуществу гражданина (юридического лица). Статья 16 ГК РФ указывает на убытки как на результат негативной деятельности органов публичной власти и их должностных лиц, возмещаемые соответственно Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями226.

Основываясь на проведенном анализе гражданско-правовых норм, можно утверждать, что убытки являются денежным выражением причиненного вреда — реального ущерба и упущенной выгоды. Ущерб (вред) есть реальное уничтожение или повреждение имущества, ограничение либо иное нарушение имущественных и (или) личных неимущественных прав гражданина, имущественных прав и деловой репутации юридических лиц. Причиненный ущерб (вред) возможно возмещать как в натуральном, так и в денежном эквиваленте227. Когда невозможно применить первый способ возмещения ущерба (вреда), приходится говорить о возмещении (взыскании) убытков в денежном выражении, т. е. как о способе защиты гражданских прав, предусмотренном ст. 12 ГК РФ, как о гражданско-правовой санкции, как об общей (универсальной) мере и форме гражданско-правовой ответственности. Известно, что деликты (правонарушения) связаны с деликтными обязательствами (гл. 59 ГК РФ) как разновидностями обязательств вообще. Поэтому не случайно п. 1 ст. 393 ГК РФ возлагает на должника обязанность возместить потерпевшему (кредитору) убытки, причиненные неисполнением обязательства.

О. В. Михайленко правильно, на наш взгляд, полагает, что ст. 16 ГК РФ конкретизирует (отражает) положения ст. 53 Конституции РФ об обязании государства возмещать причиненный незаконными действиями (бездействием) публичных органов власти и их должностными лицами вред228.

На наш взгляд, характерные для деликтных, охранительных правоотношений понятия «ущерб» и «вред» есть слова-синонимы, но отличающиеся тем, что понятие ущерб чаще употребляется, когда имеет место нарушение имущественных прав, а понятие вред в его неимущественном или моральной аспекте — только посягательстве на личные неимущественные права физического лица и деловой репутации юридического лица. Восстановить в натуре можно причиненный ущерб, например, предоставив иное имущество (взамен уничтоженного, поврежденного) либо производя ремонтные работы, оказав услуги, создав аналогичную вещь и т. п. В случае причинение вреда жизни либо здоровью восстановить его невозможно, но возможно компенсировать. Таким образом, понятия «вред», «ущерб» охватывают более широкий перечень последствий и включают в себя убытки.

В соответствии с положениями ст. 124 и 125 ГК РФ государство как участник гражданских правоотношений действует на паритетных началах с другими участниками этих отношений. По сути, государственно-публичные (Российская Федерация и ее субъекты) и муниципально-публичные образования (муниципальные образования) являются специальными субъектами гражданского права (suigeneris), особыми участниками гражданского оборота, субъектами как договорных гражданско-правовых обязательств, так и деликтных отношений. В этих отношениях к ним применяются нормы, регулирующие участие юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Отметим, что публично-правовые образования не способны своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и исполнять обязанности, т. е. реализовывать свою гражданскую дееспособность, без своих государственных (муниципальных) органов.

Статья 125 ГК РФ предусматривает, что государство осуществляет свою гражданскую правоспособность и дееспособность посредством созданных им государственных органов, органов местного самоуправления, действующих от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках своей компетенции. Компетенция устанавливается актами, определяющими правовой статус этих органов, а также через государственные и муниципальные органы, юридические лица и граждан, действующих от имени публично-правовых образований по специальному указанию в порядке и случаях, закрепленных в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Следует обратить внимание, что в ст. 53 Конституции РФ ничего не говорится об органах местного самоуправления. Как справедливо рассуждает Р. Г. Жметкин, исходя из принципа открытости перечня прав, закрепленного в п. 1 ст. 55 Конституции РФ, можно расширительно толковать и положения ст. 53 Конституции РФ229.

Итак, Российская Федерация и государственные образования, участвуя в гражданских правоотношениях, исходят из двойной правосубъектности, так как эти субъекты имеют и двойственный правовой статус, являясь субъектами публичного права, они обладают властными полномочиями, а как субъекты частного права — они участники гражданских правоотношений.

Как было нами указано ранее, обычно такая функция, как компенсационно-восстановительная, понимается как основная для гражданско-правовой ответственности, из чего вытекает принцип полного возмещения убытков. Положения ст. 15 и 393 ГК РФ закрепляют право на возмещение убытков в полном объеме. В соответствии с п. 1 ст. 394 ГК РФ закреплено общее правило зачетного характера неустойки, так как в ситуации неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства взыскивается неустойка, а убытки возмещаются в части, которую она не покрыла. За пользование чужими денежными средствами в силу п. 1 ст. 395 ГК РФ в случае их незаконного удержания либо уклонения от возврата, иной просрочки в уплате, неосновательного получения или сбережения за счет другого лица уплате подлежат проценты на эту сумму. Они также имеют зачетный по отношению к убыткам характер. Как отметил в одном из Постановлений230 Президиум ВАС РФ, указанные проценты, определяемые существующими в месте жительства кредитора или, если кредитором является юридическое лицо, в месте его нахождения, опубликованными Банком России и имевшими место в соответствующие периоды средними ставками банковского процента по вкладам физических лиц (если иное не установлено соглашением сторон), по сути есть наименьший размер платы за пользование чужими денежными средствами, что является общеизвестным фактом. В силу этого обстоятельства взыскиваемая сумма может быть уменьшена ниже этого размера только в чрезвычайных случаях, а по общему правилу этого не следует допускать, так как иной объем санкции не может быть несоизмеримым с последствиями просрочки уплаты денежных средств.

Такая модель ответственности установлена законодателем, но участники конкретного договора вправе ее изменить, установив частную модель ответственности, соотносимой со справедливостью в отношениях сторон при неисполнении (ненадлежащем исполнении) договора. В частности, участники договора полномочны увеличить размер ответственности, установив штрафную неустойку, или сократить размер возмещаемых убытков, ограничившись реальным ущербом (п. 1 ст. 15 ГК РФ). Российское законодательство не создает препятствий к совершению сделок, нацеленных на полное освобождение от ответственности, если соблюдаются отдельные запреты, закрепленные в п. 2 ст. 400 и п. 4 ст. 401 ГК РФ.

В качестве мер договорной ответственности признаются:

‒ уплата неустойки (ст. 330 ГК РФ);

‒ уплата процентов за пользование чужими денежными средствами (ст. 395 ГК РФ);

‒ возмещение убытков (ст. 15 ГК РФ);

‒ компенсация морального вреда (ст. 151 ГК РФ).

К мерам гражданско-правовой ответственности в науке гражданского права относят безвозмездное устранение дефектов, обращение задатка, уменьшение стоимости товара, но с отдельными оговорками231.

Однако ответственность государственных органов законодательно, как правило, ограничена размером убытков (ст. 527, 533 ГК РФ).

Следует указать, что на современном этапе важное значение играет субсидиарная ответственность государства за действия созданных им юридических лиц. Этот вид ответственности государства следует отнести к договорной, возникающей только при нарушении договорных обязательств учреждением или казенным предприятием. В этом свете интересны положения Бюджетного кодекса РФ, регулирующие ответственность казенных учреждений по государственным контрактам. Так, ч. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что в ситуации сокращения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящих к неисполнимости казенным учреждением бюджетных обязательств, возникших из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение обязано согласовать в соответствии с контрактным законодательством Российской Федерации новые условия для таких контрактов в отношении цены и (или) срока их исполнения и (или) количества (объема) товара (работы, услуги), иных договоров. При этом другая сторона государственного (муниципального) контракта полномочна требовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба вследствие изменения условий государственного (муниципального) контракта, иного договора. В случае недостатка лимита бюджетных обязательств, предоставленных казенному учреждению для выполнения им денежных обязательств, ответственность по таким обязательствам несет орган государственной власти (государственный орган), наделенный бюджетными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств и в ведении которого находится данное казенное учреждение.

Таким образом, мы можем говорить и о законодательном ограничении в отдельных случаях размера договорной ответственности государственных органов реальным ущербом.

В договорных отношениях с участием публично-правовых образований подробно урегулирована ответственность контрагента государства, закреплены более жесткие санкции за невыполнение государственного контракта, чем за нарушение иных договоров. Однако ответственность государства жестко не очерчена, не предусмотрены специальные санкции, и даже имеются послабления. В данном случае возмещение государством убытков есть форма выравнивания правового положения участников гражданского оборота, но задействованных в выполнении государственного контракта, что обусловлено таким базовым принципом гражданского права, как принцип равенства участников гражданских правоотношений232.

Общие правила распространяются на отношения по возмещению вреда, причиненного публичными субъектами, а именно: действие обязательств распространяется на имущественные права и личные нематериальные блага, имеющие абсолютный характер; обязательство внедоговорное; применяются гражданско-правовые понятия вреда и убытков; задействован принцип полного возмещения вреда (реальный вред, упущенная выгода, моральный вред); обязанность по возмещению вреда есть мера ответственности, основанная на составе правонарушения, имеет место определенное сочетание условий ответственности, вина (за исключением случаев, указанных в п. 1 ст. 1070 ГК РФ), действует презумпция вины причинителя вреда. В силу того обстоятельства, что институт имущественной ответственности государства включен в состав гражданского законодательства, его регулирование осуществляется только на федеральном уровне, где законодательно определен механизм этой ответственности, в том числе ответственности субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 71 Конституции РФ).

Обязательство по возмещению убытков, причиненных в результате функционирования органов власти, отражено в действующем законодательстве. Так, конституционно в ст. 53 признано право каждого на возмещение вреда, причиненного действиями (бездействием) органов власти или их должностных лиц за счет государственных средств. Положения норм, закрепленные в ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ, раскрывают основание и условия возмещения вреда, причиненного в результате деятельности представителей властей. Нормы о возмещении убытков закреплены во многих федеральных законах, регулирующих деятельность определенных государственных органов233.

Будучи одним из видов гражданско-правовой ответственности, внедоговорная (деликтная) ответственность публично-правового образования имеет общие родовые признаки с гражданско-правовой ответственностью, но отличается от договорной ответственности тем, что возникает не на договорной основе, не вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных обязательств, а в связи с совершением того или иного гражданского правонарушения (деликта), перерастающего в охранительное отношение. Формы и размер внедоговорной ответственности устанавливаются только законом. При деликтной гражданско-правовой ответственности не может идти речь о заключении акцессорных сделок по обеспечению исполнения будущего обязательства, вытекающего из деликта, в виде залога, договорной неустойки, поручительства, гарантии234. Общие положения о договорной и внедоговорной ответственности содержатся в различных местах ГК РФ (гл. 25 и 59).

Таким образом, деликтная гражданско-правовая ответственность публично-правового образования — это имущественная ответственность публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) за счет казны соответствующего уровня в установленном законом порядке в связи с причинением деликтного вреда физическим и юридическим лицам государственными и муниципальными органами, их должностными лицами при осуществлении последними властных полномочий от имени государства в процессе исполнения служебных обязанностей235.

Основанием гражданско-правовой ответственности является нарушение различных (включая деликтные) норм гражданского законодательства, договорных условий фактическими и юридическими действиями (бездействием) правонарушителя, ведущее к возникновению имущественного вреда (имуществу гражданина или юридического лица) и (или) неимущественного вреда (личности гражданина или юридического лица), нарушению первоначального положения потерпевшего236.

В состав правонарушения, по мнению Ю. Н. Андрееева, являющегося основанием деликтной гражданско-правовой ответственности государства, включаются следующие общие и специальные условия ответственности:

1) противоправное поведение причинителя вреда;

2) возникновение вреда у потерпевшего;

3) причинная связь между противоправным поведением причинителя вреда и наступившим вредом;

4) вина причинителя вреда;

5) условие, относящееся к правовому статусу причинителя вреда;

6) условие, относящееся к характеру деятельности причинителя вреда.

Для возникновения имущественной ответственности государства необходимо наличие всей совокупности названных общих и специальных условий237.

Отдельно следует остановиться на характеристике вины в гражданском праве, которая, как и в уголовном праве, связывается с волевыми (желание) и интеллектуальными (осознание, предвидение) моментами психики нарушителя. Однако категория вины в гражданском праве имеет иные, нежели в уголовном, особенности установления и последствия.

Так, для определения вины в гражданском праве нет никакой необходимости устанавливать действительные интеллектуальные и волевые моменты психики субъекта в момент совершения деяния по нарушению субъективных гражданских прав. Для защиты последних вполне достаточно установить определенные масштабы поведения лица, соизмерить его поступки с тем, как должно было бы действовать любое другое лицо, окажись оно на месте правонарушителя, т. е. действует принцип разумности, продекларированный в ст. 10 ГК РФ. Данный подход вовсе не исключает определенной дифференциации. При определении такого среднего типа поведения можно учитывать определенные особенности субъекта (возраст, уровень образования и т. д.). Однако критерий определения виновности не перестает быть объективным, что, кстати, и позволило в свое время еще О. С. Иоффе определять такую форму вины, как неосторожность, как «…не определенное психическое отношение правонарушителя к своему неправомерному поведению и вызванным им последствиям, а самый факт правонарушения»238.

Здесь мы обращаемся к понятию «объективная вина», которое предполагает не отношение к собственным действиям и их последствиям, а соответствие действий определенным требованиям. Такое соответствие установить гораздо проще, чем выяснить, каковы были действительные намерения субъекта, что он должен был предполагать, совершая тот или иной поступок. Создание такой «средней мерки» призвано обеспечить определенную стабильность имущественного оборота и, кроме того, способствует скорейшему возмещению вреда.

Таким образом, становится очевидной нецелесообразность определения вины как психического отношения лица к своим действиям и их последствиям. А. М. Хужин подчеркивает, что «вина должна пониматься не как акт сознания, а в качестве характеристики деятельности нарушителя в конкретных условиях ее осуществления»239. Аналогичную точку зрения поддерживает и М. М. Агарков240.

В то же время гражданское право устанавливает определенную градацию неосторожной вины: последняя разделяется на грубую и простую. Граница между этими понятиями весьма условна. В сущности аналогичного мнения придерживался М. М. Агарков, предлагая определять степень неосторожности в зависимости от того, какую меру осмотрительности можно требовать при данных обстоятельствах от гражданина241. В современной российской литературе такая позиция нашла отражение в большинстве публикаций242.

Вина в гражданском праве, презюмируется: лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине (п. 2 ст. 1064 ГК РФ). Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства (ч. 2 п. 1 ст. 401 ГК РФ).

Однако при разрешении вопроса о привлечении к ответственности органов публичной власти общая презумпция виновности причинителя вреда не действует, действует презумпция правомерности (законности) действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц (п. 2 ст. 1064 ГК РФ).

Пункт 2 ст. 1070 ГК РФ указывает на то, что вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу. Иными словами, законодатель предусматривает презумпцию невиновности судей (судов) за причинение вреда гражданам и юридическим лицам при рассмотрении уголовных, гражданских и административных дел по существу, при осуществлении судебного контроля и возлагает бремя предварительного доказывания вины судьи на другой суд в порядке уголовного судопроизводства.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ бремя доказывания виновности соответствующих должностных лиц (судей), в отличие от общеизвестной презумпции, предусмотренной п. 2 ст. 1064 ГК РФ, возложено на потерпевших и в случае причинения им вреда в связи с осуществлением судебной деятельности, не связанной с рассмотрением уголовных, гражданских и административных дел по существу243.

По мнению Конституционного Суда РФ, презумпция виновности не действует в случаях причинения вреда незаконными действиями (бездействием) органов судебной власти, не связанными с непосредственным осуществлением правосудия. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в силу (п. 2 ст. 1070 ГК РФ). Конституционный Суд РФ дал ограничительное толкование термина «правосудие», предложив под осуществлением правосудия понимать не все судопроизводство, а лишь ту его часть, которая заключается в принятии актов судебной власти по разрешению подведомственных суду дел, т. е. судебных актов, разрешающих дело по существу. Остальные незаконные виновные действия (бездействие) судьи в гражданском судопроизводстве (незаконное наложение судом ареста на имущество, нарушение разумных сроков судебного разбирательства дела, несвоевременное вручение лицу процессуальных документов, приведшее к пропуску сроков обжалования, неправомерная задержка исполнения и др.) влекут обязанность государства возместить причиненный вред независимо от наличия приговора с установленной виной судьи. В этих случаях (согласно разъяснениям Конституционного Суда) бремя доказывания вины судьи возлагается на потерпевшего.

Вина не всегда является обязательным условием для привлечения к гражданско-правовой ответственности. В случаях, предусмотренных законом, обязанность возместить вред или убытки может быть возложена на причинителя (иного ответственного лица) независимо от его вины, т. е. за случайное причинение вреда. Так, владельцы источников повышенной опасности обязаны возместить причиненный вред, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего (ст. 1079 ГК РФ); вред, причиненный вследствие недостатков товара, работы или услуги, подлежит возмещению продавцом или изготовителем товара, лицом, выполнившим работу или оказавшим услугу, независимо от их вины (ст. 1095 ГК РФ). Во всех этих случаях причинитель вреда должен возместить вред в полном объеме как при виновном, так и при невиновном характере его поведения.

В литературе высказываются различные теории, объясняющие применение мер гражданско-правовой ответственности независимо от вины и даже при ее отсутствии. Мы не ставим своей целью в рамках этого исследования их подробное рассмотрение, но следует указать, что ряд авторов отмечает: при случайном причинении вреда нет и не может быть государственного осуждения причинителя вреда, а соответственно, и не может быть применения мер ответственности. Восстановление прав потерпевшего осуществляется посредством применения мер защиты, не имеющих в своем основании вины244.

Законодательно установлена и ответственность публично-правового образования без вины должностных лиц. Так, п. 1 ст. 1070 ГК РФ предусматривает имущественную ответственность государства за совершение отдельных видов незаконной деятельности независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Статья 1100 ГК РФ также предусматривает компенсацию морального вреда независимо от вины делинквента в случаях незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ.

Такая позиция законодателя объясняется, на взгляд Ю. Н. Андреева, особенностями правоохранительной деятельности в сфере уголовного и административного преследования, сложностью выявления вины должностных лиц этих органов, а также значимостью конституционных прав, которые могут быть нарушены при осуществлении такой деятельности, стремлением государства, являющегося по конституционному определению правовым, к усилению защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Ответственность государства за невиновные действия должностных лиц в сфере уголовного или административного преследования является в конечном счете виновной, ибо государство в конституционно-правовом понимании призвано должным образом выполнять правоохранительные и социальные функции, создавать надлежащие условия для обеспечения прав граждан и охраны правопорядка на своей территории, гарантировать, страховать, стимулировать возмещение любого вреда, риска в случае нарушения конституционных (имущественных и личных неимущественных) прав граждан245.

Возвращаясь к вопросу об основаниях и условиях привлечения публично-правового образования к деликтной гражданско-правовой ответственности, следует отметить, что помимо общих условий (противоправное поведение причинителя вреда; возникновение вреда у потерпевшего; наличие причинной связи между противоправным поведением причинителя вреда и наступившим вредом; вина причинителя вреда), приобретающие некоторую специфику, выделяются специальные условия:

1) условия, относящиеся к правовому статусу причинителя вреда;

2) условия, относящиеся к характеру деятельности государственных и муниципальных органов и их служащих.

Принципиальными основаниями гражданско-правовой ответственности самого публично-правового образования являются нарушение им своих (публич­ных) функций по соблюдению, охране и защите прав, свобод и законных интересов граждан, предусмотренных ст. 2, 7, 45, 46, 52 Конституции РФ, необеспечение законного функционирования своих государственных органов и служащих.

Под гражданским правонарушением обычно понимают не соответствующее закону действие (бездействие), охватываемое понятием «противоправное поведение». Противоправное поведение может заключаться в совершении запрещенного либо в несовершении предписанного законом (подзаконными правовыми актами, инструкциями, должностными обязанностями и т. п.) обязательного действия (противоправное действие и противоправное бездействие).

К незаконным (противоправным) действиям (бездействию) государственных и муниципальных органов и их служащих следует относить нарушения последними обязательных для исполнения в Российской Федерации в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ норм международного права, Конституции РФ, законов и иных нормативных правовых актов, действовавших на момент причинения вреда; совершение действий (бездействия) на основании нормативных правовых актов, не подлежащих применению в силу их несоответствия законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также совершение действий (бездействия), которые хотя формально и не нарушают нормативные запреты, предписания и ограничения, но в то же время противоречат духу правового закона, основным гуманистическим принципам гражданского законодательства, этическим нормам, закрепленным в праве, нормам публичного права.

Незаконные (неправомерные) действия (бездействие), влекущие причинение имущественного и неимущественного вреда физическим и юридическим лицам, могут быть осуществлены и должностными лицами правоохранительных органов и суда (ст. 1070 ГК РФ).

Безусловно, незаконные правовые акты могут причинять физическим и юридическим лицам имущественный и неимущественный (моральный) вред. Неправомерность (незаконность) действий государственных и муниципальных органов, их должностных лиц проявляется в принятии последними незаконных коллегиальных или единоличных актов нормативного или индивидуального характера (в виде решений, приказов, распоряжений, письменных указаний, разъяснений, писем) при исполнении своих служебных полномочий246.

Противоправные действия публично-правового образования могут выражаться в принятии правового акта, не соответствующего закону или иному правовому акту (ст. 16, 1069 ГК РФ). Названные статьи исходят из иерархии правовых актов, их соподчиненности правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правовые акты органов дознания, предварительного расследования и прокуратуры обладают определенной спецификой, вызванной особенностями правоохранительной деятельности этих органов, их должностных лиц. Поэтому признание актов названных органов и их должностных лиц незаконными осуществляется в специальном порядке, предусмотренном нормами УПК РФ и других федеральных законов.

В ст. 1070 ГК РФ приведен ограниченный перечень незаконных действий должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, за совершение которых государство несет имущественную ответственность независимо от вины указанных должностных лиц. Принятие незаконного процессуального акта в период проведения предварительного расследования, уголовного преследования, осуждения может складываться из процессуальных действий дознавателя (следователя, начальника следственного отдела) при собирании и оценке доказательств, применении меры пресечения в виде заключения под стражу, подписки о невыезде, из действий прокурора при поддержке обвинения в судебном разбирательстве и, наконец, судей при вынесении неправосудного приговора. Вынесение неправосудного приговора или незаконное привлечение к уголовной ответственности может произойти не только в результате нарушений требований уголовно-процессуального закона должностными лицами при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности, но и по иным причинам, например, вследствие ложных показаний свидетеля или заключения эксперта, наконец, следственной ошибки. Происходит как бы распыление вины. В связи с этим государство призвано гарантировать защиту имущественных и личных неимущественных прав гражданина, конституционные права юридического лица независимо от вины должностных лиц указанных органов. Применительно к указанным органам в качестве должностного лица рассматриваются только те сотрудники органов внутренних дел, которые состоят на соответствующих штатных должностях и в силу своих функциональных обязанностей наделены правом совершать уголовно-процессуальные действия, т. е. возбуждать уголовные дела и проводить по ним процессуальные и иные следственные действия247. Незаконные действия правоохранительных органов и суда, вызванные незаконным применением административного ареста, приостановления деятельности, возмещаются за счет государства независимо от вины должностных лиц названных органов в рамках п. 1 ст. 1070 ГК РФ.

Освобождение публично-правового образования от обязанности возмещения вреда возможно, если государственный или муниципальный орган причинил вред правомерными действиями, разрешенными законом. К таковым относятся, в частности, случаи причинения вреда в состоянии необходимой обороны, крайней необходимости (ст. 1066, 1067 ГК РФ), по просьбе или с согласия потерпевшего, при условии, что действия делинквента не нарушают нравственных принципов общества. Повреждение здоровья гражданина, лишение его жизни в любом случае должны рассматриваться как противоправные действия. В то же время правомерными являются действия по задержанию преступника, по ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, по проникновению судебных приставов-исполнителей в жилой дом должника (независимо от желания последнего) в установленном законом порядке и т. д.

Бездействие как фактическое основание (помимо действия) гражданско-правовой ответственности публично-правового образования (государства) является противоправным лишь в случае, когда выполнение определенных действий входило в обязанность государственного или муниципального служащего и последний не только был должен, но и мог совершить эти действия. В правовом смысле бездействие — это неисполнение в установленные сроки и в установленном порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган, должностных лиц (необоснованный отказ в рассмотрении ходатайства, заявления физического или юридического лица, непринятие соответствующего акта, несовершение обязанных действий по защите и реализации прав граждан и т. п.)248. Обязанность совершать те или иные позитивные действия, так же как и обязанность не совершать незаконных действий, предписаны законами, подзаконными актами, должностными регламентами, инструкциями.

Публично-правовое образование принимает на себя ответственность за вред, причиненный в результате лишь тех незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, которые связаны с осуществлением ими служебных функций, властных полномочий. В тех случаях, когда вред причиняется действиями государственных органов, не связанными с осуществлением властных полномочий (функций), гражданско-правовая ответственность государственных (муниципальных) органов, их должностных лиц за причинение вреда третьим лицам или самим публично-правовым образованиям наступает на общих основаниях в соответствии со ст. 1064, 1068, 1079, 1080–1083 ГК РФ или на основе трудового законодательства с учетом норм (основ) государственной и муниципальной службы.

Статья 1069 ГК РФ указывает на ответственность государства за незаконные действия (бездействие) не любого работника государственных органов, органов местного самоуправления, а именно должностного лица, т. е. лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющего функции представителя власти либо выполняющего организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возложены гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 11 ст. 226 КАС РФ).

Бремя доказывания размера причиненного вреда возлагается на истца. При доказывании реального ущерба требуются и доказательства мер, предпринятых истцом для предотвращения и уменьшения убытков.

Незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц гражданам и юридическим лицам может быть причинен моральный вред. В таких случаях суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации такого вреда (п. 1 ст. 151 ГК РФ). Статья 150 ГК РФ содержит примерный перечень нематериальных благ, а в ст. 1099 ГК РФ подчеркивается, что моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права граждан, подлежит компенсации в случаях, предусмотренных законом. Истец, предъявивший в суд требования о компенсации морального вреда, обязан предоставить суду доказательства, подтверждающие факт причинения ему морального вреда и наличие причинной связи между действиями (бездействием) причинителя и наступившими последствиями, а также обосновать размер компенсации наступившего морального вреда.

Для того чтобы возместить ущерб, причиненный физическим и юридическим лицам органами публичной власти, необходимо выяснить наличие причинно-следственной связи между действиями (бездействием) делинквента и наступившими последствиями. Причинная связь, при наличии которой возмещается ущерб, причиненный публично-правовым образованием, — это такая связь явлений, при которой одно из них (причина) при конкретных обстоятельствах обязательно влечет за собой возникновение результата (следствие). Причина как философская категория обозначает явление, которое обусловливает, вызывает к жизни, порождает другое явление, вследствие чего возникает цепь взаимосвязанных явлений. Следствие как философское понятие обусловлено, вызвано к жизни, порождено другим явлением. Следствие — результат действия причины249.

Рассматривая конкретное дело, суд, как и другой правоприменительный орган, в значительной мере абстрагируется от всеобщей связи причин и следствий, сосредоточивается на исследовании противоправного действия и вреда, на выявлении причинной связи между конкретными факторами возмещения вреда, на установлении признаков случайной связи. Если причин наступления вреда несколько, то зачастую требуется оценка значения каждой из них. Если в цепи причинности противоправное поведение отстоит от вреда настолько, что теряет свою значимость, а вред возникает в результате другого непосредственного противоправного поведения, то имущественная ответственность причинителя вреда, допустившего отдаленное противоправное поведение, исключается. Случайная причинно-следственная связь возникает не в силу закономерного развития событий в конкретной ситуации, а в силу случая, отсутствия необходимости и закономерности250.

Российская судебная практика по вопросу причинной связи не является устоявшейся, суды нередко допускают смешение причинной связи с другими условиями ответственности, используют некорректные формулировки. Большинство судей при решении вопроса о наличии или отсутствии юридически значимой причинной связи используют рекомендации, выработанные наукой и поддержанные высшими судебными инстанциями251.

Выясняя причинно-следственную связь при причинении вреда служащими публично-правовых образований, зачастую весьма трудно выявить непосредственного причинителя вреда, причинно-следственную связь между принятием правового нормативного или индивидуального акта и наступившими после принятия этого акта отрицательными последствиями, ибо многие действия тех или иных публично-властных органов, включая подготовку проектов управленческих решений, осуществляются большим числом (коллективом) должностных лиц.

Особенностью ответственности публичных образований является также то, что современное российское государство возмещает ущерб за счет казны соответствующего уровня (ст. 16, 1069 — 1071 ГК РФ). Указание в законе о том, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных (правоохранительных) органов, органов местного самоуправления и (или) их должностных лиц, а также судов, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны ее субъекта или муниципального образования, является существенной новеллой отечественного законодательства, отличающей ответственность государства (муниципалитета) от обычной гражданско-правовой ответственности за причинение вреда гражданам и юридическим лицам. Такое нововведение значительно усиливает гарантии имущественных и личных неимущественных прав физических и юридических лиц, включая реабилитированных, на реальное возмещение имущественного вреда и компенсацию морального вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов. Ранее в аналогичных случаях гражданско-правовая ответственность возлагалась на сами государственные организации, чьи работники совершили незаконные действия (бездействие), вынесли неправомерные решения, причинившие вред гражданам, юридическим лицам. С принятием Конституции РФ (ст. 53) и Гражданского кодекса РФ (ст. 16, 1069–1071) правоприменительная практика поменялась существенным образом.

Представляется необходимым устранить на законодательном уровне выявленные противоречия в понимании казны, прекратить смешение понятий «казна» и «казенное (государственное) имущество». С целью недопущения смешения понятий казны-имущества и казны-субъекта необходимо уточнить содержание ст. 1071 ГК РФ, указав в ней на то, что ответственность государства (казны) осуществляется за счет государственного (казенного) имущества соответствующего уровня (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований). По мнению некоторых юристов, следует возродить понимание казны как государства — субъекта публичного и частного права, участвующего в имущественных отношениях, и восстановить понятие казенного имущества как имущества, принадлежащего государству (Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям) на праве публичной (государственной и муниципальной) собственности. Законодателю следует предусмотреть конкретные нормы о принадлежности определенных категорий объектов имущества к разряду государственного (казенного) имущества, как это было в дореволюционном российском законодательстве252.

Большинство современных ученых-юристов придерживаются легальной точки зрения, что казна состоит из бюджетных средств и иного имущества, не закрепленного за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ)253.

Обобщение судебной практики показывает, что в условиях отсутствия специального закона, указывающего на конкретный уровень казны, призванной служить источником погашения деликтных обязательств государства, суды принимают решения о возмещении ущерба за счет федеральной казны, если вред причинен государственными органами, и, соответственно, за счет муниципальной казны — если ущерб нанесен незаконными действиями (бездействием) муниципальных органов254.

Статьи 1069–1071 ГК РФ прямо указывают на казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации или на казну муниципального образования как на источник возмещения вреда, причиненного неправомерными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов. Такое законодательное установление существенным образом усиливает гарантии прав потерпевших от причинения вреда в сфере публичной власти, создает надежные правовые условия для полного возмещения причиненного вреда за счет государства.