Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти

Монография

Под редакцией
кандидата юридических наук, доцента
И. А. Алексеева,
кандидата юридических наук, доцента
М. И. Цапко

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34

ББК 67.400.6я73

Ю70

Авторы:

Алексеев И. А., кандидат юридических наук, доцент, директор Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет», профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 3; Арутюнян Р. Э., кандидат юридических наук, заведующая кафедрой теории государства и права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 1; Берлявский Л. Г., доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор кафедры международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 7; Валяровский Ф. И., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 7; Григорова К. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 5; Дурнева П. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 6; Станкевич Г. В., доктор политических наук, кандидат юридических наук, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 6; Тхабисимова Л. А., доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной работе Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет», профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 2; Тхабисимов Х. А., кандидат юридических наук, доцент, руководитель Юридической клиники ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 2; Цапко М. И., кандидат юридических наук, кандидат политических наук, доцент кафедры международного и уголовного права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» – гл. 4.

Монографическое исследование, которое вы держите в руках, посвящено последовательному рассмотрению отраслевых видов юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц: конституционно-правовой, муниципальной, административной, уголовно-правовой, гражданско-правовой и международно-правовой. Значительное внимание уделено и определению субъекта – юридическому исследованию органов публичной власти и их должностных лиц.

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2017 г.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, практикующих юристов, государственных и муниципальных служащих, иных правоприменителей и всех интересующихся вопросами юридической ответственности органов власти и их должностных лиц.

УДК 34

ББК 67.400.6я73

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Настоящая монография подготовлена специалистами Юридического института Пятигорского государственного университета и посвящена комплексному исследованию теоретических, доктринальных и правоприменительных проблем юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц. Само по себе обращение к теме ответственности органов публичной власти и их должностных лиц обусловлено очевидной актуальностью выбранной тематики для современного государства и общества с одной стороны — проблема ответственного механизма публичного управления, ответственности за решение возложенных на государство и его органы задач, повышение эффективности публичного управления, борьба с некомпетентностью и коррупционными проявлениями решается в правовом государстве именно в правовом поле и правовыми средствами на основе адекватной теоретической и доктринальной модели юридической ответственности, и, думается, не менее очевидной актуальностью для российской юриспруденции с другой.

Второе обстоятельство связано не в последнюю очередь с непрекращающейся в последние десятилетия дискуссией о сущности, содержании, механизмах, пределах юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц. И поскольку эта дискуссия носит выраженный отраслевой характер, научная задача была сформулирована авторами именно на основе отраслевого подхода к классификации юридической ответственности. Значительная часть вопросов отраслевой ответственности продолжает оставаться нерешенной, дискуссионной, а без решения доктринальных и теоретических проблем невозможно осуществление ни эффективной правовой политики, ни правоприменительной практики.

Монографическое исследование последовательно рассматривает отраслевые виды юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц: конституционно-правовая, муниципальная, административная, уголовно-правовая, гражданско-правовая и международно-правовая. Значительное внимание уделено и определению субъекта — юридическому исследованию органов публичной власти и их должностных лиц.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, практикующих юристов, государственных и муниципальных служащих, иных правоприменителей и всех, интересующихся вопросами юридической ответственности органов власти и их должностных лиц.

Глава 1.
Понятие и особенности юридической ответственности органов и должностных лиц публичной власти

Феномен юридической ответственности есть неотъемлемая часть права как социального явления. Категория юридической ответственности есть неотъемлемая часть юридической теории и правовой доктрины. Ответственность (позитивная) есть неотъемлемая часть правомерного поведения. Ретроспективная (негативная) ответственность — основа обеспечения законности и правопорядка. Несколько утрируя, можно сказать, что именно юридическая ответственность и делает из социальных норм правовые, является одним из важнейших признаков объективного права в его классическом понимании. Все это позволяет говорить о неизменной актуальности исследования вопросов юридической ответственности.

Достаточно характерным для современной российской правовой науки является определение М. Н. Марченко, который указывает, что «юридическая ответственность — наиболее строгий и предельно формализованный вид социальной ответственности. Наказание за правонарушения, особенно за преступления, как правило, предусматривается и объявляется всему обществу заранее. Человек знает, что ему грозит, если он преступит тот или иной закон, нарушит ту или иную правовую норму. При других видах социальной ответственности этого нет»1. Таким образом, мы видим здесь следующие признаки юридической ответственности формализация, ретроспективность, строгость. Безусловно, формализация является тем, что отличает именно юридическую ответственность (не исключая достаточную степень формализации, возможную для иных видов социальной ответственности), однако два других признака могут быть приняты с определенными оговорками. Ответственность не столько «строгое», сколько «широкое» явление и вмещает меры от предупредительных до весьма суровых; ретроспективность же — признак только одной ипостаси ответственности, пусть и наиболее значимой — ретроспективной ответственности2.

Отметим, что Н. И. Матузов и Малько подчеркивают главное отличие, выделяющее юридическую ответственность из социальной в том, что юридическая ответственность связана с нарушением юридических норм, законов, за которыми стоит принудительный аппарат государства. Действительно, определяющим признаком будет именно государственное принуждение3.

Думается, именно всеобщность, универсальность, общеобязательность и обеспеченность государственным принуждением — это важнейшая сущностная черта юридической ответственности.

Юридическая наука содержит множество различных подходов к определению сущности и содержания категории юридической ответственности.

Н. И. Матузов видит сущность юридической ответственности в добросовестном (надлежащем) исполнении субъектами возложенных на них обязанностей: «позитивная ответственность, в отличие от негативной, не временная и не принудительная, а постоянная (перманентная), добровольная и глубоко осознанная ответственность личности за свое поведение в настоящем и будущем, за надлежащее исполнение своих юридических обязанностей и гражданского долга. Она предполагает не только контроль личности за своими действиями, но и положительную реакцию на контроль общества, государства. Это не что иное как мера требовательности человека и к себе»4.

М. А. Краснов определяет юридическую ответственность как двухаспектное явление: как обязанность действовать правомерно и соответствующее данной обязанности поведение субъекта права (позитивный аспект), и как наступление неблагоприятных последствий в случаях правонарушений (негативный аспект)5.

Схожее мнение высказывают Р. Л. Хачатуров и Д. А. Липинский, которые характеризуют юридическую ответственность как «целостное правовое явление, по структуре состоящее из позитивной и негативной юридической ответственности, формами реализации которых являются добровольное правомерное поведение и государственно-принудительная форма реализации как реакция на неправомерное поведение (правонарушение)»6. Этот подход представляет собой объединение позитивной и негативной (ретроспективной) ответственности и рассмотрение его как целостного явления. Р. Л. Хачатуров и Д. А. Липинский определяют юридическую ответственность как обеспеченную государственным убеждением или принуждением обязанность по соблюдению и исполнению норм права, реализующуюся в правомерном поведении, одобряемом или поощряемом государством, а в случае правонарушения — реализацию обязанности правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение своих прав7.

Не согласен с «целостным» подходом О. Э. Лейст: «В большей части рассуждений о правовой позитивной ответственности правовые явления теоретически объединяются с такими категориями правосознания и морали, как “осознание необходимости примерного поведения»”, “добросовестное отношение к своим обязанностям”, “чувство ответственности”»8. О. Э. Лейст указывает, что «уважение к праву является не правовой, а моральной категорией, подвластной не столько юридическим, сколько иным способам воздействия на личность и ее духовный мир», относя позитивную ответственность к категориям морали9. Более подробно эта проблема будет рассмотрена в главах, посвященных конституционно-правовой и муниципальной ответственности.

Н. В. Витрук дает следующее развернутое определение юридической ответственности, определяя ее как «разновидность обязанности, имеющей ряд существенных отличий от других видов юридических обязанностей»10. «Во-первых, — пишет Н. В. Витрук, — юридическая ответственность есть новая, дополнительная обязанность правонарушителя, на которого она возлагается. Во-вторых, юридическая ответственность выполняет роль гаранта юридической обязанности, существовавшей до правонарушения, поскольку при неисполнении этой обязанности может наступить юридическая ответственность. В-третьих, юридическая ответственность как новая, дополнительная обязанность по возмещению (компенсации) нанесенного ущерба (урона) и несению справедливого возмездия как кара за правонарушение исполняется в принудительном порядке при неисполнении первичной юридической обязанности»11.

Итак, юридическая ответственность, как резюмирует Н. В. Витрук, означает негативную реакцию государства на совершенное правонарушение, нравственно-правовое осуждение, порицание государством правонарушителя. Указанная реакция как специфическое, особое воздействие государства на правонарушителя за совершенное им противоправное поведение состоит в справедливом воздаянии. Оно включает возмещение или компенсацию причиненного правонарушением ущерба и наказание правонарушителя12.

Таким образом, одни ученые делают акцент на разные стороны этого правового феномена — принуждение со стороны государства, реакция государства на неправомерное поведение, претерпевание неблагоприятных последствий виновным лицом, в то время как другие определяют, что юридическая ответственность — это прежде всего «санкция, предусматривающая меру карательного воздействия на правонарушителя со стороны государства; юридическая обязанность виновного в совершении правонарушения претерпеть меру наказания; правоотношение, в рамках которого лицо, совершившее правонарушение, претерпевает штрафную меру государственно-правового принуждения»13.

Представляется, что наиболее логично понимание юридической ответственности как «обязанности лица, совершившего правонарушение, претерпевать неблагоприятные последствия, лишения»14. Однако вполне убедительна аргументация тех авторов, которые обосновывают юридическую ответственность как ответную меру государства на совершенное правонарушение или попытку его совершить.

Указывается, что «ответственность в управлении представляет собой реализацию таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, организации, гражданам, в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства, общества, коллектива применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цель которых — восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в сфере управления»15.

М. Н. Марченко выделяет следующие признаки юридической ответственности:

«– юридическая ответственность должна основываться на государственном принуждении, т. е. тех, государственно-правовых мерах, которые составляют содержание этой ответственности;

‒ юридическая ответственность должна преследовать неблагоприятные последствия, так называемые лишения как имущественного плана, так и личного, например, лишение свободы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение военного или другого специального звания и т. д. Неблагоприятные последствия — это конфискация имущества, изъятие земельного участка, взыскание штрафа, неустойки и т. д.;

‒ юридическая ответственность должна представлять правонарушение как единственное основание юридической ответственности; в этой связи правоприменитель обязан установить, является ли данный поступок, деяние правонарушением, и содержит ли оно необходимые признаки юридического состава;

‒ юридическая ответственность должна осуществляться в особой процессуальной форме, соблюдение которой строго обязательно в соответствии с действующим законодательством»16.

М. Н. Марченко отмечал, что признаки юридической ответственности «есть обязательные черты данного феномена, демонстрирующие ее ограниченность от других видов социальной ответственности. Юридическая ответственность — разновидность социальной ответственности, которая функционирует совместно с политической, нравственной, моральной и др. Следует отметить, что юридическая ответственность нередко приводит к изменению статуса правонарушителя; речь идет прежде всего о физическом лице. На него возлагаются дополнительные обязанности, оно может лишиться определенных субъективных прав (ограничение свободы, лишение специальных прав, например права вождения автомобиля)»17.

Юридическая ответственность, как отмечает А. В. Мелехин, является необходимым и самостоятельным элементом механизма правового регулирования <…> и характеризуется следующими специфическими признаками: представляет собой вид государственного принуждения; единственным основанием ее применения является факт совершения правонарушения; выражается в возможности применения к лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер юридического воздействия. Основанием для возникновения определенного вида юридической ответственности является наличие фактических и юридических обстоятельств18.

Стадии наступления ответственности:

‒ возникновение юридической ответственности;

‒ выявление юридической ответственности;

‒ официальная оценка юридической ответственности в актах компетентных органов;

‒ реализация юридической ответственности19.

Рассмотрим цели, задачи и функции юридической ответственности.

М. Н. Марченко называет следующие цели юридической ответственности: «карательная, или штрафная, цель которой воздать за содеянное правонарушителю. Речь не идет о месте государства или общества, лице, совершившем неблагоприятный поступок, а лишь о реакции гаранта стабильности общества — государственного механизма за деяния, покушающиеся на его устои. В этой связи выделяют такую функцию юридической ответственности, как превентивную (предупредительную) функцию, обеспечивающую предупреждение (“изъятие из жизни общества”) противоправных действий. Выделяют общую превенцию — предупреждение всех или такого вида (рода) правонарушений (например, налоговых), и восстановительную (компенсационную) — обеспечивающую восстановление в прежнем состоянии материального, финансового и морального состояния прав и законных интересов субъектов права. Можно рассматривать и еще одну функцию юридической ответственности — восстановительную. Привлечение к юридической ответственности, неотвратимость ее позитивного воздействия на общество, группу повышает социальную роль государства и правовых институтов»20.

Как указывает М. Н. Марченко, «социальная задача юридической ответственности состоит в обеспечении прав и свобод субъектов права, законности и правового порядка в обществе. Этой задаче подчинены и функции юридической ответственности»21.

А. В. Мелехин выделяет следующие функции юридической ответственности: общепревентивные, частнопревентивные, правовосстановительные22.

Первые состоят в том, что, «устанавливая юридические санкции за определенные виды деяний, государство оказывает психологическое воздействие на сознание, а через него и на характер возможного поведения граждан»23. Вторые «выражаются в возможности применения к лицу штрафных санкций за нарушение конкретной нормы права с обязательным учетом смягчающих и отягчающих вину обстоятельств»24. Третьи направлены «на восстановление нарушенного права, а также полное удовлетворение законных требований заинтересованных лиц»25.

Размышляя о соотношении ответственности и санкций, О. Э. Лейст указывает следующее: «Понятие ответственности по своему объему шире понятия “применение санкций”, поскольку включает такие проблемы, как квалификация правонарушения, гарантии достижения объективной истины по делу, применение мер пресечения (обеспечения), права лица, обвиняемого в совершении правонарушения, основания освобождения от ответственности, “состояние наказанности” при реализации штрафных, карательных санкций и ряд других»26.

Как указывает Д. А. Липинский, «концепцию юридическая ответственность — реализация санкции — можно назвать нормативной, так как ее ядром выступает норма права, санкция (как структурный элемент нормы права), а ответственность и ее меры выполняют служебную роль. Санкция и ответственность — близкие понятия, но не в любой санкции закрепляются меры юридической ответственности, и не всегда юридическая ответственность сводится к реализации санкции. Например, возможна юридическая ответственность без назначения наказания, сводящаяся только к властному осуждению правонарушителя. Несмотря на то что данная концепция сужает юридическую ответственность до реализации санкции, одновременно она представляет слишком широкое поле для толкования юридической ответственности»27.

Н. Н. Черногор подчеркивает, что «санкция является нормативным выражением меры ответственности, формой ее нормативного закрепления (выражения), средством придания ей правовой формы и в некотором смысле правовой формой меры ответственности (но не ответственности как таковой). Следует различать санкцию в формальном и материальном смысле, т. е. “санкцию нормы права” как элемент ее логической структуры и “санкцию” как установленную законом (или договором) конкретную меру принуждения за правонарушение»28.

М. Н. Марченко указывает на следующее отличие юридической ответственности от иных мер государственного принуждения: «Юридическая ответственность лишь разновидность государственно-правового принуждения. Существуют иные меры принуждения со стороны государства. Прежде всего, это меры защиты нарушенного субъективного права, например, принудительное взыскание долга, изъятие вещи из чужого незаконного владения. В настоящее время судом и другими правоприменительными органами активно применяются меры принудительного характера (задержание; досмотр; освидетельствование; наложение ареста на денежные средства или иное имущество; карантин и т. д.)»29.

Принципы юридической ответственности

К основным принципам юридической ответственности в системе российской юридической теории и правовой доктрины, как правило, относят следующие принципы.

Во-первых, это принцип законности.

Его содержание раскрывается следующим образом:

‒ может иметь место лишь за те деяния, которые предусмотрены законом;

‒ применяться в строгом соответствии с процедурно-процессуальными требованиями;

‒ предполагает обоснованное применение, т. е. факт совершения конкретного правонарушения должен быть установлен как объективная истина30.

Можно согласиться с тем, что с законностью напрямую связана обоснованность юридической ответственности.

Принцип обоснованности ответственности раскрывается через следующие характеристики:

‒ объективное исследование обстоятельств деяния и оснований ответственности;

‒ сбор и всесторонняя оценка доказательств;

‒ аргументированность вывода о том, было ли совершено правонарушение, виновно ли в этом лицо, привлекаемое к ответственности;

‒ определение конкретной меры наказания, взыскания, возмещения вреда в точном соответствии с критериями, установленными законом31.

Корреспондирует принципу законности и принцип непривлечения к повторной ответственности (non bis in idem — «не дважды за одно»). Отмечается, что это означает, что лицо не может быть подвергнуто аналогичному виду ответственности за одно и то же деяние повторно32.

Принцип справедливости означает, прежде всего, что наказание и неблагоприятные последствия должны соответствовать тяжести деяния.

Принцип целесообразности означает соответствие избираемой в отношении нарушителя меры воздействия целям юридической ответственности и предполагает:

‒ индивидуализацию государственно-принудительных мер в зависимости от тяжести совершенного правонарушения, личностных свойств правонарушителя;

‒ возможность смягчения и даже отказа от применения мер ответственности в случае, если ее цели могут быть достигнуты иным путем33.

Принцип неотвратимости наказания предполагает:

‒ ни одно правонарушение не должно остаться незамеченным для государства;

‒ быстрое и оперативное применение мер ответственности за совершение правонарушения;

‒ высокий уровень профессионализма сотрудников правоохранительных органов34.

Среди правовых презумпций, относящихся к категории и институту юридической ответственности, особо отметим презумпцию невиновности. Ю. А. Дмитриев, И. Ф. Казьмин, В. В. Лазарев указывают, что «главное назначение и направленность презумпции невиновности заключается в обеспечении: процессуального содержания органов и лиц, ведущих процесс, в отношении обвиняемого (подозреваемого, подсудимого); всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела; исключение обвинительного уклона; строгое следование закону. При этом должен строго соблюдаться принцип презумпции невиновности. Он закреплен в Конституции Российской Федерации. Его смысл заключается в следующем: каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого»35.

В заключение отметим также, что юридической науке при отраслевом подходе выделяют следующие виды юридической ответственности:

‒ конституционно-правовая ответственность;

‒ муниципальная ответственность;

‒ административная ответственность;

‒ дисциплинарная ответственность (фактически это трудовая ответственность);

‒ уголовная ответственность;

‒ гражданско-правовая ответственность;

‒ международно-правовая ответственность.

Органы публичной власти и их должностные лица как субъекты юридической ответственности

Рассмотрим категорию «орган публичной власти». Орган — это видовая конкретная разновидность более широкого понятия — организации, причем органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Органы публичной власти — это, как правило, управленцы, управленческие коллективы, организации, осуществляющие управленческую деятельность. Нередко под органом публичной власти подразумевается управленческое учреждение, выполняющее определенные управленческие задачи и функции или иной области общественной жизни36.

В теории государства и права государственный орган — группа людей, организованная определенным образом, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций37.

Государственные органы, независимо от их понимания и толкования, заполняют собой все содержание и формируют всю структуру государственного аппарата. Их деятельность направлена на реализацию функций государства. Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено аппарата, создаваемое государством для осуществления строго определенного вида деятельности. Каждое такое звено наделено соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства. Определение понятия государственного органа вырабатывается на основе представлений о его признаках38.

Наиболее часто в юридической литературе указываются следующие признаки государственного органа.

‒ Действует от имени государства — Российской Федерации или ее субъекта. Данный признак также подчеркивает отличие государственных органов от аналогичных органов иностранных государств, не могущих осуществлять власть и управление на территории России, а также от органов местного самоуправления, которые создаются и действуют от имени соответствующего муниципального образования.

‒ Создается и действует на основе законов или других нормативно-правовых актов в установленных ими формах и методами.

‒ Выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции государства.

‒ Характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в государственном аппарате. Данный признак подчеркивает различие между органами государства и органами местного самоуправления (хотя большая часть признаков у них общая). В соответствие со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (а значит, не являются частью общего государственного аппарата).

‒ Обладает собственной компетенцией.

‒ Наделен властными полномочиями — решения органа государственной власти принимаются от имени государства, носят обязательный характер и подкрепляются принудительной силой государства39. Данный признак позволяет отличать органы государства от государственных учреждений и организаций, не являющихся органами власти.

Д. С. Белявский дает следующее определение государственного органа. «Государственный орган — это элемент системы государственного аппарата, который создается и действует от имени государства — Российской Федерации или ее субъекта на основе законов или других нормативно-правовых актов — в установленных ими формах и методами, выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции государства, обладает собственной компетенцией, характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в государственном аппарате, наделен властными полномочиями, т. е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства»40.

Государство, будучи формой политической организации общества, функционирует для того, чтобы управлять этим обществом на правовой основе и посредством органов власти. Созданные им органы власти представляют собой систему, которую принято именовать государственным аппаратом, в состав которого входят государственные органы, наделенные властными полномочиями, и государственные учреждения, не имеющие таковых41.

Систему органов публичной власти Д. Н. Бахрах описывает через сле­дующие признаки:

‒ входит в систему органов государственной власти;

‒ механизм образования и функционирования установлен на законодательном уровне;

‒ каждый орган исполнительной власти наделен особым правовым статусом, закрепленным в специальном нормативно-правовом акте;

‒ имеет организационную структуру, отвечающую возложенным на них задачам и функциям;

‒ самостоятельность;

‒ действуют от имени и в интересе государства;

‒ для выполнения возложенных функций обладает властными полномочиями и компетенцией;

‒ их деятельность реализуется в исполнительно-распорядительной форме42.

В современных государствах исполнительные органы наделены обязанностью нести ответственность перед представительным органом. Не является исключением и Российская Федерация. Так, согласно положениям главы 6 Конституции РФ ответственность Правительства за свои действия выражается в том, что:

‒ смена главы государства является причиной его отставки;

‒ представительный орган вправе прекратить полномочия некоторых членов правительства и назначить новых;

‒ выражение недоверия правительству, что влечет его отставку.

Контроль представительного органа власти нацелен на то, чтобы законодательная власть корректировала реализуемую правительством политику, используя в этих целях только конституционные приемы и средства, способные гарантировать конституционные права и свободы гражданам.

Разнообразие возложенных на органы исполнительной власти функций и полномочий позволяет провести их классификацию по различным критериям.

В соответствии с федеративной формой государственного устройства органы исполнительной власти делятся на федеральные органы власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и др.), органы власти субъектов РФ (правительства, администрации).

В соответствии с организационно-правовой формой выделяют: правительства, министерства, государственные комитеты, службы, агентства, администрации, главные управления, управления, департаменты и т. д.43

Также к органам публичной власти относятся муниципальные органы.

Перейдем теперь к рассмотрению категории «должностные лица».

В Конституции РФ широко употребляется термин «должностное лицо» (ч. 1 ст. 15; ч. 2 ст. 24; ч. 3 ст. 41; ч. 2 ст. 46, 53; ч. 1 ст. 78), однако его единое унифицированное определение в действующем законодательстве РФ отсутствует: преобладает отраслевой подход к пониманию данной категории лиц. Наибольшее развитие рассматриваемое понятие получило в уголовном и административном праве. Легальное определение термина «должностное лицо» в настоящее время дано в Уголовном кодексе РФ (примечание к ст. 285 УК РФ), Кодексе РФ об административных правонарушениях (примечание к ст. 2.4. КоАП РФ), ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, ФЗ «О службе в таможенных органах РФ». В названных нормативных актах особо подчеркивается, что содержащееся в них значение исследуемого термина используется только для целей этого акта. Следует отметить, что некоторые нормативно-правовые акты РФ содержат термин «должностное лицо», но не разъясняют его значение44.

Как указывает О. В. Хабибулина, общность легального определения понятия должностного лица в УК РФ, КоАП РФ, ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» состоит в том, что в качестве основного критерия, положенного в основу рассматриваемого определения и позволяющего отграничивать должностных лиц от других государственных служащих, выступают функции, осуществляемые должностным лицом: функции представителя власти, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции45.

В законодательстве разъясняется только функция представителя власти, отмечает О. В. Хабибулина. Так, согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ под лицом, осуществляющим функции представителя власти, понимается лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него (практически аналогичное определение закреплено в примечание к ст. 318 УК РФ).

Как указывает О. В. Хабибулина, определение организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций в действующем законодательстве отсутствует. Отдельные нормативные акты упоминают эти функции, но не раскрывают их значение46. В настоящее время для уяснения содержания соответствующих функций следует руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» от 16 октября 2009 г. № 1947.

Под организационно-распорядительными функциями, как отмечает О. В. Хабибулина, следует понимать полномочия, которые связаны с руководством коллективом государственного органа, расстановкой и подбором кадров, определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применением мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий и т. п.48

К административно-хозяйственным функциям могут быть отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, по совершению иных действий (принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием)49.

Весьма узкое и специфичное определение рассматриваемого понятия дано в ст. 3 ФЗ «О службе в таможенных органах РФ», в соответствии с которой под должностными лицами таможенных органов РФ понимаются граждане, занимающие должности в указанных органах, которым в установленном порядке присвоены специальные звания или классные чины.

В юридической литературе давно высказываются предложения о разработке общего для всех отраслей права и законодательства определения понятия должностного лица50 ввиду его чрезвычайной важности и значимости. В настоящее время такого универсального определения не имеется, а используются легальные либо доктринальные отраслевые определения.

Глава 2.
Конституционно-право

...