Научно-практический комментарий
к Федеральному закону
«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»
(постатейный)

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, доцент 
Р. Н. Жаворонков

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.3(470+571)(094.5)

ББК 67.405(2Рос)

Н34

Рецензенты:
Антипьева Н. В., доктор юридических наук, доцент;
Путило Н. В., кандидат юридических наук, заведующая отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Ответственный редактор доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Р. Н. Жаворонков.

Настоящий научно-практический комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» подготовлен высококвалифицированными российскими специалистами в области социально ориентированных отраслей права и организации социальной защиты инвалидов на базе научного анализа действующего законодательства о социальной защите инвалидов и практики его применения.

В представленной работе содержится толкование положений федерального законодательства, отслеживается их конкретизация в подзаконных нормативных правовых актах, демонстрируются особенности их реализации в судебных решениях. Книга значительно обогатит знания о том, как система социальной защиты инвалидов отражена в праве, поможет найти решения конкретных практических проблем.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 декабря 2022 г.

Для юристов – ученых и практиков, преподавателей, изучающих юриспруденцию и социальную работу студентов, магистрантов и аспирантов, слушателей системы повышения квалификации и подготовки кадров, сотрудников органов законодательной и исполнительной власти, работников системы социальной защиты, а также всех, кто интересуется проблемами правового регулирования социальной защиты инвалидов.

Исследование выполнено в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030».

Research was conducted in frame of the federal academic leadership program “Priority 2030”.

УДК 349.3(470+571)(094.5)

ББК 67.405(2Рос)

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Антонова Наталья Владиславовна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — п. с 1 по 9 комментария к ст. 5.1.

Владимирова Оксана Николаевна, доктор медицинских наук, ректор Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов (СПбИУВЭК) Минтруда России, профессор кафедры медико-социальной и психологической помощи СПбИУВЭК — п. 1, 2 комментария к ст. 7 (в соавт. с И.В. Деденевой); п. 1, 2 — к ст. 8 (в соавт. с И.В. Деденевой); комментарий к ст. 8.1 (в соавт. с И. В. Деденевой, Р. Н. Жаворонковым); п. с 1 по 9 — к ст. 9 (в соавт. с Ф.О. Дзгоевой); п. 10 — к ст. 9; п. 1, 2, 3, — к ст. 11 (в соавт. с Ф.О. Дзгоевой); п. 1, 2, 3 — к ст. 11.1 (в соавт. с Ф.О. Дзгоевой); комментарий к ст. 14 (в соавт. с Ю. Ю. Ивашкиной, В.А Ковалевым), 14.1 (в соавт. с В. А. Ковалевым, О. С. Кудрей, О. А. Мирошниченко, М. А. Терлецким), 15.1 (в соавт. с Р. Н. Жаворонковым, В. А. Ковалевым, О. А. Мирошниченко), 16 (в соавт. с Р. Н. Жаворонковым, Ю. Ю. Ивашкиной, В. А. Ковалевым); п. с 1 по 9 — к ст. 15 (в соавт. с Ю. Ю. Ивашкиной, В. А. Ковалевым, О. А. Мирошниченко, А. В. Штепой).

Волкова Наталья Сергеевна, кандидат юридических наук, Заслуженный юрист РФ, и.о. ученого секретаря, заместитель заведующего отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — п. с 1 по 10 комментария к ст. 19.

Гусева Татьяна Сергеевна, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия — п. с 1 по 4 комментария к ст. 27; п. с 1 по 7 — к ст. 28.1.

Деденева Ирина Владимировна, кандидат медицинских наук, ученый секретарь, доцент кафедры медико-социальной и психологической помощи Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов Минтруда России — п. 1, 2 комментария к ст. 7 (в соавт. с О.Н. Владимировой); п. 1, 2 — к ст. 8 (в соавт. с О.Н. Владимировой); комментарий к ст. 8.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Р. Н. Жаворонковым).

Дзарасов Марат Эльбрусович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского
государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — п. с 1 по 5 комментария к ст. 20; п. с 1 по 8 — к ст. 21; п. с 1 по 5 — к ст. 22; п. 1, 2, 3 — к ст. 23; п. с 1 по 4 — к ст. 24.

Дзгоева Фатима Олеговна, кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента публичного права факультета права НИУ Высшая школа экономики — п. с 1 по 9 комментария к ст. 9 (в соавт. с О.Н. Владимировой); п. 1, 2 — к ст. 10 (в соавт. с Р.Н. Жаворонковым); п. 1, 2, 3, — к ст. 11 (в соавт. с О.Н. Владимировой); п. 1, 2, 3 — к ст. 11.1 (в соавт. с О.Н. Владимировой).

Еремина Ольга Юрьевна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — комментарий к ст. 28.2.

Еремина Светлана Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского процессуального и трудового права юридического факультета Южного федерального университета — п. 3, 4 комментария к ст. 7; п. 5, 6 — к ст. 8.

Жаворонков Роман Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — комментарий к Преамбуле, ст. 1, 2, 3.1; п. 10 комментария к ст. 5.1; п. 3, 4 — к ст. 8; комментарий к ст. 8.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, И. В. Деденевой); п. 11 — к ст. 9; п. 1, 2 — к ст. 10 (в соавт. с Ф.О. Дзгоевой); комментарий к ст. 15.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалевым, О. А. Мирошниченко), 16 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Ю. Ю. Ивашкиной, В. А. Ковалевым); п. 6, 7 — к ст. 17; п. 11 — к ст. 19; п. с 6 по 10 — к ст. 20; п. 9, 10 — к ст. 21; п. 6 — к ст. 22; п. 4 — к ст. 23; п. 5, 6 — к ст. 24.

Ивашкина Юлия Юрьевна, начальник консультационно-методического отдела Федерального ресурсного (информационно-методического) центра по формированию доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов» Минтруда России — комментарий к ст. 14 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалевым), 16 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Р. Н. Жаворонковым, В. А. Ковалевым); п. с 1 по 9 — к ст. 15 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалем, О. А. Мирошниченко, А. В. Штепой).

Ковалев Виталий Александрович, директор Федерального ресурсного (информационно-методического) центра по формированию доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов Минтруда России — комментарий к ст. 14 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Ю. Ю. Ивашкиной), 14.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, О. С. Кудрей, О. А. Мирошниченко, М. А. Терлецким), 15.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Р. Н. Жаворонковым, О. А. Мирошниченко), 16 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Р. Н. Жаворонковым, Ю. Ю. Ивашкиной); п. с 1 по 9 — к ст. 15 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Ю. Ю. Ивашкиной, О. А. Мирошниченко, А. В. Штепой).

Кудря Ольга Сергеевна, эксперт научно-методологического отдела Федерального ресурсного (информационно-методического) центра по формированию доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов Минтруда России — комментарий к ст. 14.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалевым, О. А. Мирошниченко, М. А. Терлецким).

Мачульская Елена Евгеньевна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры трудового права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, член Комиссии по делам инвалидов при Президенте РФ, член Экспертной комиссии МОТ — комментарий к ст. 3, 35, 36; п. с 1 по 4 комментария к ст. 31.

Мирошниченко Оксана Анатольевна, кандидат психологических наук, начальник научно-методологического отдела Федерального ресурсного (информационно-методического) центра по формированию доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения, доцент курса доступной среды кафедры гуманитарных наук Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов Минтруда России — комментарий к ст. 14.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалевым, О. С. Кудрей, М. А. Терлецким), 15.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Р. Н. Жаворонковым, В. А. Ковалем); п. с 1 по 9 — к ст. 15 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Ю. Ю. Ивашкиной, В. А. Ковалем, А. В. Штепой).

Плюгина Инна Владимировна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — комментарий к ст. 4, 5.

Рагулина Анастасия Вячеславовна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) — комментарий к ст. 6, 32.

Семянникова Дина Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения юридического факультета Северо-Западного института управления (филиал) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ — п. 12 комментария к ст. 9; п. 3, 4 — к ст. 10; п. 4, 5 — к ст. 11; п. 4 — к ст. 11.1; п. 5 — к ст. 27; п. 8, 9 — к ст. 28.1; п. 5, 6 — к ст. 31; п. 10, 11 — к ст. 33.

Степанова Елена Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процессуального и трудового права, заместитель декана юридического факультета Южного федерального университета — п. 10, 11 комментария к ст. 15.

Терлецкий Михаил Александрович, начальник отдела нормативного регулирования и информации Института профессиональной реабилитации и подготовки персонала Всероссийского ордена Трудового Красного Знамени общества слепых — комментарий к ст. 14.1 (в соавт. с О. Н. Владимировой, В. А. Ковалевым, О. С. Кудрей, О. А. Мирошниченко).

Толмасова Алла Константиновна, юрист, эксперт Ассоциации «Клуб бухгалтеров и аудиторов некоммерческих организаций» — п. с 1 по 9 комментария к ст. 33.

Хромова Наталья Михайловна, научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — комментарий к ст. 28.

Цомартова Фатима Валерьевна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — комментарий к ст. 13; п. с 1 по 5 комментария к ст. 17.

Штепа Алена Владимировна, начальник информационно-аналитического отдела Федерального ресурсного (информационно-методического) центра по формированию доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения Санкт-Петербургского института усовершенствования врачей-экспертов Минтруда России — п. с 1 по 9 комментария к ст. 15 (в соавт. с О. Н. Владимировой, Ю. Ю. Ивашкиной, В. А. Ковалем, О. А. Мирошниченко).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Настоящий научно-практический комментарий подготовлен коллективом высококвалифицированных специалистов в области социально ориентированных отраслей права и организации социальной защиты инвалидов.

Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов Российской Федерации» пришел на смену Закону СССР от 11 декабря 1990 г. № 1826-1 «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР». До 1990 г. в России не было закона, который комплексно регулировал общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации государственной политики в отношении инвалидов.

Комментируемый Закон является системообразующим актом, «хребтом» законодательства о социальной защите инвалидов. Понимание сути его правовых норм имеет огромное значение для правильного применения иных федеральных и региональных законов, а также принятых в развитие данного Закона подзаконных актов.

Правовое регулирование социальной защиты инвалидов представляет из себя сложное явление по следующим причинам.

Социальная защита регулируется федеральными, региональными и муниципальными актами.

Социальная защита охватывает практически все стороны жизни инвалида, которые регулируются правом. В связи с этим данная деятельность является предметом регулирования разных отраслей права — конституционного права, административного права, права социального обеспечения, жилищного права, трудового права, гражданского права, уголовного права, налогового права и т. д. Поэтому социальная защита инвалидов регулируется большим количеством нормативных правовых актов. Данные акты имеют разную отраслевую принадлежность, что предопределяет взаимосвязь правовых норм, регулирующих социальную защиту инвалидов, с другими нормами той отрасли права, к которой они относятся.

Законодательство о социальной защите инвалидов динамично изменяется и дополняется, что обусловлено трансформацией деятельности государства в указанной сфере. Так, в комментируемый Закон за период его действия с декабря 1995 г. по декабрь 2022 г. были внесены изменения 70 федеральными законами. Пять статей (12, 18, 25, 26, 34) из тридцати шести признаны утратившими силу, добавлено восемь статей (3.1, 5.1, 8.1, 11.1, 14.1, 15.1, 28.1, 28.2). Наиболее существенные изменения Закона связаны с монетизацией льгот, ратификацией Россией Конвенции ООН о правах инвалидов, внедрением новых информационных технологий.

В комментарии предпринята попытка дать общее представление о сложившейся в настоящее время системе нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений комментируемого Закона. При толковании норм самого Закона использованы разъяснительные письма федеральных органов исполнительной власти. Приведена обширная судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, связанная с реализацией комментируемого Закона.

Авторы будут признательны всем, кто, ознакомившись с данным комментарием, выскажет свое мнение, даст советы, внесет предложения и замечания.

Ответственный редактор,
доктор юридических наук, доцент,
профессор кафедры трудового права
и права социального обеспечения
Московского государственного юридического
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Р. Н. Жаворонков

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

ВВК — военно-врачебная комиссия

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ЕДВ — ежемесячная денежная выплата

ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации

Закон о государственном пенсионном обеспечении — Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»

Закон о государственной социальной помощи — Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»

Закон о занятости — Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»

Закон о социальной защите инвалидов — Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»

Закон о страховых пенсиях — Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»

Закон об образовании — Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

Закон об основах охраны здоровья граждан — Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»

ИПРА — индивидуальная программа реабилитации и абилитации

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

МГН — маломобильные группы населения

МСЭ — медико-социальная экспертиза

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

НСУ — набор социальных услуг

ОВЗ — ограниченные возможности здоровья

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

ТСР — техническое средство реабилитации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
«О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Принят Государственной Думой 20 июля 1995 года
Одобрен Советом Федерации 15 ноября 1995 года

ИЗМЕНЕНИЯ:

(в ред. Федеральных законов от 24.07.1998 № 125-ФЗ, от 04.01.1999 № 5-ФЗ, от 17.07.1999 № 172-ФЗ, от 27.05.2000 № 78-ФЗ, от 09.06.2001 № 74-ФЗ, от 08.08.2001 № 123-ФЗ, от 29.12.2001 № 188-ФЗ, от 30.12.2001 № 196-ФЗ, от 29.05.2002 № 57-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 23.10.2003 № 132-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЗ, от 01.12.2007 № 309-ФЗ, от 01.03.2008 № 18-ФЗ, от 14.07.2008 № 110-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 22.12.2008 № 269-ФЗ, от 28.04.2009 № 72-ФЗ, от 24.07.2009 № 213-ФЗ, от 09.12.2010 № 351-ФЗ, от 01.07.2011 № 169-ФЗ, от 19.07.2011 № 248-ФЗ, от 06.11.2011 № 299-ФЗ, от 16.11.2011 № 318-ФЗ, от 30.11.2011 № 355-ФЗ, от 10.07.2012 № 110-ФЗ, от 20.07.2012 № 124-ФЗ, от 30.12.2012 № 296-ФЗ, от 23.02.2013 № 11-ФЗ, от 07.05.2013 № 104-ФЗ, от 02.07.2013 № 168-ФЗ, от 02.07.2013 № 183-ФЗ, от 02.07.2013 № 185-ФЗ, от 25.11.2013 № 312-ФЗ, от 28.12.2013 № 421-ФЗ, от 28.06.2014 № 200-ФЗ, от 21.07.2014 № 267-ФЗ, от 01.12.2014 № 419-ФЗ, от 29.06.2015 № 176-ФЗ, от 28.11.2015 № 358-ФЗ, от 29.12.2015 № 399-ФЗ, от 19.12.2016 № 444-ФЗ, от 19.12.2016 № 461-ФЗ, от 07.03.2017 № 30-ФЗ, от 01.06.2017 № 104-ФЗ, от 07.06.2017 № 116-ФЗ, от 29.07.2017 № 217-ФЗ, от 30.10.2017 № 307-ФЗ, от 05.12.2017 № 392-ФЗ, от 29.12.2017 № 477-ФЗ, от 07.03.2018 № 47-ФЗ, от 07.03.2018 № 56-ФЗ, от 29.07.2018 № 272-ФЗ, от 18.07.2019 № 184-ФЗ, от 18.07.2019 № 185-ФЗ, от 02.12.2019 № 408-ФЗ, от 24.04.2020 № 147-ФЗ, от 23.11.2020 № 381-ФЗ, от 08.12.2020 № 400-ФЗ, от 08.12.2020 № 429-ФЗ, от 29.12.2020 № 478-ФЗ, от 05.04.2021 № 79-ФЗ, от 26.05.2021 № 152-ФЗ, от 11.06.2021 № 170-ФЗ, от 28.06.2021 № 219-ФЗ, от 29.11.2021 № 385-ФЗ, от 28.12.2022 № 569-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 06.04.2015 № 68-ФЗ (ред. 19.12.2016))

Настоящий Федеральный закон определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

(абзац введен Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к закону

1. Обычно в преамбуле закона определяются цели этого закона и наиболее общие идеи, которые пронизывают его содержание.

Россия — социальное государство. Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ ее политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. Конституция нашей страны имеет прямое действие. Поэтому ее должны соблюдать не только граждане, но и все органы государственной власти, их должностные лица при осуществлении своей деятельности, включая разработку и принятие федеральных законов.

2. Реализуя положения Конституции РФ, преамбула комментируемого Закона определяет цель государственной политики в области социальной защиты инвалидов в РФ, которая заключается в обеспечении инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Для понимания содержания указанной цели необходимо обратить внимание на следующее.

Определение инвалидов, т. е. основных субъектов правоотношений, регулируемых комментируемым Законом, дано в ст. 1 Закона. Инвалид — это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты (подробнее см. комментарий к ст. 1).

Понятие социальной защиты инвалидов, т. е. объекта правового регулирования комментируемым Законом, дано в ст. 2 Закона. Это система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества (подробнее о социальной защите инвалидов см. комментарий к ст. 2).

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов направлена на обеспечение реализации инвалидами прав и свобод, предусмотренных ст. 20–42 Конституции РФ. Данная цель достигается в основном следующими способами:

• организация реабилитации и абилитации инвалидов;

• создание доступной среды для инвалидов;

• предоставление инвалидам денежных выплат (пенсии, компенсации и т. п.), социального обслуживания и льгот.

Например, для того чтобы инвалид, передвигающийся на коляске, мог реализовать свое право на труд, предпринимаются следующие меры:

• инвалид бесплатно обучается профессии, которой он может овладеть с учетом имеющихся ограничений здоровья (профессиональная реабилитация);

• на работодателя возлагается обязанность оборудовать вход в здание пандусом (создание доступной среды);

• в целях компенсации пониженной трудоспособности инвалида ему устанавливается сокращенный рабочий день (предоставление льгот).

Необходимо обратить внимание, что государственная политика направлена на обеспечение инвалидам только возможности в реализации прав и свобод. В какой степени инвалид воспользуется предоставленной ему возможностью, зависит от него самого. Например, чтобы инвалид имел возможность получить образование, для него могут создаваться специальные условия — увеличиваться время сдачи экзамена, предоставляться помощник, оказывающий физическую помощь, и т. д. Однако от инвалида зависит, в какой степени он освоит образовательную программу.

Обеспечение возможностей, равных с другими гражданами, достигается путем создания специальных условий, направленных на компенсацию имеющихся у инвалидов ограничений жизнедеятельности. За счет этой компенсации инвалид ставится в равное положение с другими людьми. Специальные условия могут заключаться:

• в компенсации физических ограничений (например, инвалиду без ноги выдается протез, чтобы он мог ходить; надпись в общественном транспорте дублируется шрифтом Брайля, чтобы слепой мог ее прочитать);

• адаптации правил, распространяющихся на все население (например, разрешение студенту-инвалиду обучаться по индивидуальному графику);

• установлении преимуществ в предоставлении материальных благ инвалиду, получение которых им затруднено в связи с имеющимися ограничениями жизнедеятельности (например, назначение пенсии, поскольку у инвалида снижена трудоспособность; предоставление права внеочередного обслуживания в магазине, поскольку инвалиду трудно стоять в очереди);

• пресечении действий или бездействий, основанных на негативном отношении к инвалидам (например, запрет отказывать в перевозке лица на общественном транспорте на основании того, что он является инвалидом).

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов должна соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права. Указанные принципы и нормы международного права, прежде всего, содержатся в Международном пакте о гражданских и политических правах и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Международные стандарты их реализации в отношении инвалидов установлены Конвенцией ООН о правах инвалидов (подробнее о международных договорах см. п. 2 комментария к ст. 3).

Указанной в преамбуле целью государственной политики в области социальной защиты инвалидов должны руководствоваться Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов РФ при определении содержания федеральных и региональных законов; Президент РФ, исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления при издании подзаконных актов в пределах своей компетенции.

3. В абз. 2 преамбулы указаны источники финансирования социальной защиты инвалидов. Согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из этого в преамбуле указано, что меры социальной защиты являются расходными обязательствами как РФ, так и субъектов РФ.

Полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в сфере социальной защиты инвалидов установлены ст. 4 и 5 комментируемого Закона, Федеральным законом от 12 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», иными федеральными законами. Необходимо обратить внимание, что к полномочиям субъектов РФ относятся не все меры социальной защиты, а только такие виды указанных мер, как социальная поддержка и социальное обслуживание.

Глава I.
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Понятие «инвалид», основания определения группы инвалидности

Инвалид — лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.

Ограничение жизнедеятельности — полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.

В зависимости от степени расстройства функций организма лицам, признанным инвалидами, устанавливается группа инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория «ребенок-инвалид».

(в ред. Федеральных законов от 17.07.1999 № 172-ФЗ, от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы. Порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к статье 1

1. В русском языке слово «инвалид» с XVIII в. стали употреблять применительно к военнослужащим, которым последствия ранений не позволяли содержать и обслуживать себя. В XIX в. к инвалидам стали относить всех лиц, утративших возможность себя содержать и обслуживать в связи с нарушением здоровья1. В современном русском языке слово «инвалид», в отличие от таких слов, как «убогий» и «калека», не имеет негативного содержания.

Термин «инвалид» используется в ст. 7 и 114 Конституции РФ, а термин «инвалидность» — в ст. 39 Основного закона нашей страны. При этом ст. 7 входит в гл. 1 «Основы конституционного строя», ст. 39 — в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина». Поэтому согласно ст. 135 Конституции РФ содержание этих статей не может быть пересмотрено Федеральным Собранием. Если предложение о ее пересмотре будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Данные положения распространяются на замену в ст. 7 термина «инвалид» и в ст. 39 термина «инвалидность» иными терминами. Поэтому указанные термины являются одними из базовых конституционных терминов, что предопределяет их использование в российском законодательстве.

Термин «инвалид» содержится в русском переводе, являющемся равно­аутентичным документам ООН — Декларации о правах инвалидов, Всемирной программе действий в отношении инвалидов, Стандартным правилам обеспечения равных возможностей для инвалидов, Конвенции ООН о правах инвалидов. Данный термин также содержится в большом количестве документов Международной организации труда — см., например, Рекомендацию № 99 «О переквалификации инвалидов», Конвенцию № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов»2. Рассматриваемый термин также применяется в документах других органов и организаций ООН.

По данным справочно-правовой системы «КонсультантПлюс», термин «инвалид» содержится в более чем 18 тысячах федеральных нормативных актах. Соответственно, региональных актов, в которых содержится этот термин, значительно больше.

2. В комментируемой статье дается определение понятия «инвалид». Статья 1 Конвенции о правах инвалидов содержит иное определение: «К инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими».

Рассматривая соотношение определений понятий «инвалид», которые содержатся в комментируемой статье и Конвенции о правах инвалидов, необходимо принимать во внимание следующее. Конвенция обязывает государства устранять барьеры, препятствующие реализации инвалидами прав человека. При этом в п. «е» Преамбулы Конвенции указано, что инвалидность — эволюционирующее понятие. Исходя из этого, любое определение, указывающее на наличие социальных барьеров и необходимость их устранения, соответствует Конвенции.

На наличие социальных барьеров указывает то, что заболевания, последствия травм или дефектов приводят к ограничению жизнедеятельности, т. е. к полной или частичной утрате лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. Если лицо утратило способность или возможность самостоятельно осуществлять какие-либо жизненно необходимые виды деятельности, то оно неизбежно будет сталкиваться с определенными барьерами. Например, если человек не может ходить, то он не сможет без использования технических средств реабилитации (инвалидная коляска, костыли и т. п.) или посторонней помощи передвигаться по помещению, в котором находится, выйти на улицу и т. п. Он не сможет сделать то же самое, если, например, использует инвалидную коляску, но отсутствует доступная среда — узкие дверные проемы, нет пандусов и т. п. В рассматриваемой ситуации отсутствие инвалидной коляски, пандуса и т. п. является барьерами, с которыми сталкивается человек.

На устранение социальных барьеров указывает то, что нарушения здоровья, приводящие к инвалидности, вызывают необходимость социальной защиты (подробно о социальной защите инвалидов см. комментарий к ст. 2).

3. С правовой точки зрения, человек является инвалидом после признания его таковым компетентным государственным органом в установленном законом порядке. Комментируемой статьей установлено, что признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы. Деятельность указанных учреждений регулируется Законом о социальной защите инвалидов, Порядком организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, утвержденным Приказом Минтруда России от 30 декабря 2020 г. № 979н3 (далее — Порядок) и другими нормативными правовыми актами.

В систему данных учреждений входят:

• Федеральное бюро медико-социальной экспертизы;

• главные бюро медико-социальной экспертизы по соответствующему субъекту РФ, находящиеся в ведении Минтруда России, и главные бюро медико-социальной экспертизы, находящиеся в ведении иных федеральных органов исполнительной власти;

• бюро медико-социальной экспертизы в городах и районах, являющиеся филиалами главных бюро.

Указанный Порядок определяет:

• основные задачи и цели федеральных учреждений медико-социальной экспертизы (п. 4);

• функции Бюро (п. 5);

• функции Главного бюро (п. 6);

• функции Федерального бюро (п. 7);

• права федеральных учреждений медико-социальной экспертизы (п. 8);

• на какое количество населения создается 1 бюро, категории Главного бюро, профили бюро (п. 11);

• состав бюро, экспертный состав Главного бюро и Федерального бюро (п. 12);

• порядок установления структуры и штатного расписания федерального учреждения медико-социальной экспертизы (п. 13);

• порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителя федерального учреждения медико-социальной экспертизы (п. 14);

• порядок обеспечения доступности услуг по проведению МСЭ (п. 15–18);

• порядок использования средств аудио- и видеофиксации при оказании гражданам услуг по проведению МСЭ (п. 19);

• срок хранения документов, составленных в ходе и по результатам оказания услуги по медико-социальной экспертизе (п. 20);

• обязательность решений Бюро (п. 21);

• действия руководителя федерального учреждения медико-социальной экспертизы, в случае если возникло обоснованное сомнение, что гражданином представлены поддельные документы или заведомо ложные сведения (п. 22);

• что включает в себя деятельность федеральных учреждений медико-социальной экспертизы (п. 23, 104);

• количество специалистов, оказывающих услуги по проведению МСЭ (п. 24);

• порядок оказания услуг по проведению МСЭ с использованием Единой автоматизированной вертикально-интегрированной информационно-аналитической системы по проведению медико-социальной экспертизы (ЕАВИИАС МСЭ) (п. 25);

• круг получателей услуг МСЭ, их представителей (п. 26, 27);

• порядок размещения в открытом доступе информации о порядке оказания услуги МСЭ (п. 28, 29);

• сроки оказания услуги по проведению МСЭ (п. 30, 31);

• цели оказания услуги по проведению МСЭ (п. 32);

• документы, необходимые для оказания услуги по проведению МСЭ (п. 33–44);

• основания для отказа в приеме документов (п. 45);

• указание на то, что оснований для приостановления и отказа в оказании услуги по проведению МСЭ действующее законодательство не содержит (п. 46);

• указание на то, что порядок оказания услуги по проведению МСЭ федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы осуществляется бесплатно (п. 47);

• указание на то, что максимальное время ожидания в очереди получателем услуги по проведению МСЭ при подаче заявления в бюро (главное бюро, Федеральное бюро) не должно превышать 15 минут (п. 48);

• содержание услуги по проведению МСЭ (п. 49);

• порядок приема и регистрации направлений на медико-социальную экспертизу, заявлений об оказании услуги по проведению МСЭ и приложенных к ним документов (п. 50–55);

• порядок запроса сведений и документов, необходимых для проведения медико-социальной экспертизы, не представленных получателем услуги по проведению МСЭ по собственной инициативе (п. 56, 57);

• порядок определения места проведения МСЭ (п. 58);

• порядок направления приглашения для проведения МСЭ (п. 59–64);

• основания начала проведения МСЭ (п. 65);

• порядок проведения МСЭ (п. 66–73);

• порядок принятия и объявления решения бюро (п. 74–77);

• порядок составления документов по итогам проведения МСЭ (п. 78–80);

• порядок переосвидетельствования получателя услуги по проведению МСЭ (п. 81, 82);

• порядок выдачи документов получателю услуги по проведению МСЭ (п. 83–89, 91–101);

• порядок сообщения бюро сведений о получателе услуги по проведению МСЭ в военные комиссариаты (п. 90);

• порядок обжалования решений федеральных учреждений медико-социальной экспертизы (п. 12, 103).

Подробнее о правовом регулировании деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы см. комментарий к ст. 8.

4. Условия признания лица инвалидом отражены в определении термина «инвалид». Данные условия конкретизируют:

• принятые в соответствии с частью четвертой комментируемой статьи Правила признания лица инвалидов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. № 5884 (далее — Правила);

• действующие на основании п. 3 указанных Правил Классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утвержденные Приказом Минтруда России от 27 августа 2019 г. № 585н5 (далее — Классификации и критерии).

Рассмотрим указанные условия.

1) Нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами

Здоровье — состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма6.

Нарушение здоровья — физическое, душевное или социальное неблагополучие, связанное с потерей, аномалией, расстройством психологической, физиологической, анатомической структуры и (или) функции организма человека7.

Заболевание — возникающее в связи с воздействием патогенных факторов нарушение деятельности организма, работоспособности, способности адаптироваться к изменяющимся условиям внешней и внутренней среды при одновременном изменении защитно-компенсаторных и защитно-приспособительных реакций и механизмов организма8.

Травма — это общий результат взаимодействия человеческого организма с ранящими снарядами и факторами окружающей среды в экстремальных ситуациях. Понятие «травма» обязательно включает в себя два компонента: повреждение тканей, органов (стабильный морфологический компонент) и состояние пациента (изменяющийся функциональный компонент)9.

К основным видам стойких расстройств функций организма человека, обусловленных заболеваниями, последствиями травм или дефектами, относятся:

а) нарушения психических функций (сознания, ориентации, интеллекта, личностных особенностей, волевых и побудительных функций, внимания, памяти, психомоторных функций, эмоций, восприятия, мышления, познавательных функций высокого уровня, умственных функций речи, последовательных сложных движений);

б) нарушения языковых и речевых функций (устной (ринолалия, дизартрия, заикание, алалия, афазия); письменной (дисграфия, дислексия), вербальной и невербальной речи; нарушение голосообразования);

в) нарушения сенсорных функций (зрения; слуха; обоняния; осязания; тактильной, болевой, температурной, вибрационной и других видов чувствительности; вестибулярной функции; боль);

г) нарушения нейромышечных, скелетных и связанных с движением (статодинамических) функций (движения головы, туловища, конечностей, в том числе костей, суставов, мышц; статики, координации движений);

д) нарушения функций сердечно-сосудистой системы, дыхательной системы, пищеварительной, эндокринной систем и метаболизма, системы крови и иммунной системы, мочевыделительной функции, функции кожи и связанных с ней систем;

е) нарушения, обусловленные физическим внешним уродством (деформации лица, головы, туловища, конечностей, приводящие к внешнему уродству; аномальные отверстия пищеварительного, мочевыделительного, дыхательного тракта; нарушение размеров тела)10.

Степень выраженности нарушений здоровья определяется в соответствии с п. 4 и 5 Классификаций и критериев. Она оценивается в процентах и устанавливается в диапазоне от 10 до 100, с шагом в 10%. Установлено 4 степени.

I степень	стойкие незначительные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 10 до 30%
II степень	стойкие умеренные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 40 до 60%
III степень	стойкие выраженные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 70 до 80%
IV степень	стойкие значительно выраженные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 90 до 100%

Проценты устанавливаются в соответствии с таблицей, содержащейся в приложениях 1 и 2 к Классификациям и критериям, в которой содержатся описания клинико-функциональных характеристик конкретных нарушений функций организма и соответствующие им проценты. Если в таблице не предусмотрена количественная оценка степени выраженности стойких нарушений той или иной функции организма человека, то степень выраженности этих нарушений устанавливается Бюро МСЭ в процентах исходя из клинико-функциональной характеристики заболеваний, последствий травм или дефектов, обусловивших вышеуказанные нарушения характера и тяжести осложнений, стадии, течения и прогноза патологического процесса.

2) Ограничения жизнедеятельности

Согласно ч. 2 комментируемой статьи, ограничение жизнедеятельности — полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.

К основным категориям жизнедеятельности человека относятся:

• способность к самообслуживанию;

• способность к самостоятельному передвижению;

• способность к ориентации;

• способность к общению;

• способность контролировать свое поведение;

• способность к обучению;

• способность к трудовой деятельности11.

Согласно п. 7 Классификаций и критериев по степени выраженности, ограничения каждой категории жизнедеятельности имеют три степени. Например, ограничения способности к самообслуживанию выражаются в следующем:

• 1 степень — способность к самообслуживанию при более длительном затрачивании времени, дробности его выполнения, сокращении объема с использованием при необходимости вспомогательных технических средств;

• 2 степень — способность к самообслуживанию с регулярной частичной помощью других лиц с использованием при необходимости вспомогательных технических средств;

• 3 степень — неспособность к самообслуживанию, нуждаемость в постоянной посторонней помощи и уходе, полная зависимость от других лиц.

Степень выраженности ограничения основных категорий жизнедеятельности человека определяется исходя из оценки их отклонения от нормы, соответствующей определенному периоду (возрасту) биологического развития человека12.

3) Необходимость в мероприятиях по реабилитации и абилитации

Согласно ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов:

• реабилитация инвалидов — система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности;

• абилитация инвалидов — система и процесс формирования отсутствовавших у инвалидов способностей к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности.

Согласно п. 5 Правил, перечисленные условия признания гражданина инвалидом вызывают необходимость его социальной защиты.

Также следует иметь в виду, что согласно п. 6 Правил, наличие одного из трех перечисленных выше условий не является достаточным для признания лица инвалидом. Таким образом, лицо признается инвалидом при наличии как минимум двух указанных выше условий.

5. Классификации и критерии (п. 9–14) предусматривают две стадии признания лица инвалидом.

1) Установление инвалидности

Лицо признается инвалидом при наличии следующих критериев.

Категории граждан	Критерии
Лица в возрасте 18 лет и старше	Нарушение здоровья (2, 3, 4 степень выраженности). Ограничение 2 или 3 степени выраженности одной из основных категорий жизнедеятельности человека или ограничение 1 степени выраженности двух и более категорий жизнедеятельности человека.
Лица до 18 лет	Нарушение здоровья (2, 3, 4 степень выраженности). Ограничение любой категории жизнедеятельности любой степени выраженности.

2) Установление группы инвалидности

Часть третья комментируемой статьи предусматривает, что в зависимости от степени расстройства функций организма лицам, признанным инвалидами, устанавливается группа инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория «ребенок-инвалид».

Данная норма конкретизируется в п. 7 Правил признания лица инвалидом, согласно которому устанавливается I, II или III группа инвалидности.

В Классификациях и критериях содержатся критерии установления группы инвалидности и категории «ребенок-инвалид».

Группа инвалидности	Критерии
I группа	Нарушение здоровья человека 4 степени
II группа	Нарушение здоровья человека 3 степени
III группа	Нарушение здоровья человека 2 степени
Ребенок-инвалид	Нарушение здоровья человека 2, 3 или 4 степени

Группа характеризует тяжесть инвалидности и влияет на объем социального обеспечения. В зависимости от группы инвалидности, например, устанавливается размер фиксированной выплаты к страховой пенсии по инвалидности, размер социальной пенсии по инвалидности и ежемесячной денежной выплаты.

6. Срок, на который устанавливается инвалидность, регулируется п. 8–13 Правил.

Инвалидность устанавливается на следующий срок.

I группа	2 года
II и III группа	1 год
Ребенок-инвалид	1 год, 2 года, 5 лет, либо до достижения 14 или 18 лет При этом установление инвалидности на срок более 2 лет регулируется следующими приложениями к Правилам: Показания и условия для установления категории «ребенок-инвалид» сроком на 5 лет и до достижения 14 лет; Показания и условия для установления категории «ребенок-инвалид» до достижения гражданином 18 лет. Инвалидность на 2 года устанавливается детям, имеющим стойкие выраженные и значительно выраженные нарушения функций организма, обусловленные заболеваниями, дефектами, необратимыми морфологическими изменениями, нарушениями функций органов и систем организма, не перечисленными в указанных выше Показаниях и условиях, а также в Перечне заболеваний, при которых группа инвалидности устанавливается бессрочно, содержащимся в приложении к Правилам признания лица инвалидом.

В следующих случаях группа инвалидности устанавливается бессрочно, категория «ребенок-инвалид» — до достижения 18 лет.

Когда устанавливается?	Условия установления инвалидности бессрочно
Не позднее 2 лет после первичного признания инвалидом	наличие нарушений здоровья, указанных в Перечне заболеваний, и иных нарушений здоровья, при которых группа инвалидности устанавливается бессрочно (категория «ребенок-инвалид» — до 18 лет) не позднее 2 лет после первичного признания лица инвалидом (раздел I приложения к Правилам)
Не позднее 4 лет после первичного признания инвалидом	выявление невозможности устранения или уменьшения в ходе осуществления реабилитационных или абилитационных мероприятий степени ограничения жизнедеятельности гражданина, вызванного стойкими необратимыми морфологическими изменениями, дефектами и нарушениями функций органов и систем организма, не перечисленными в приложении к Правилам
При первичном признании инвалидом	наличие нарушений здоровья, указанных в Перечне заболеваний и иных нарушений здоровья, при которых группа инвалидности устанавливается бессрочно (категория «ребенок-инвалид» — до 18 лет) при первичном освидетельствовании (раздел IV приложения к Правилам) либо наличие нарушений здоровья, указанных в разделе I приложения к Правилам или стойких необратимых морфологических изменений, дефектов и нарушений функций органов и систем организма, не указанных в приложении к Правилам, и отсутствие положительных результатов реабилитационных или абилитационных мероприятий, проведенных гражданину до его направления на медико-социальную экспертизу

Датой установления инвалидности считается день поступления в бюро направления на медико-социальную экспертизу. Инвалидность устанавливается до 1-го числа месяца, следующего за месяцем, на который назначено проведение очередного переосвидетельствования. Категория «ребенок-инвалид» до достижения гражданином возраста 14 лет устанавливается до дня, следующего за днем наступления возраста 14 лет; до достижения 18 лет — до дня, следующего за днем наступления возраста 18 лет.

Срок инвалидности является показателем стойкости расстройств функций организма, о которой говорится в части первой комментируемой статьи. Именно срок, на который установлена инвалидность, отличает инвалидов от лиц, временно нетрудоспособных вследствие заболеваний и травм, поскольку срок временной нетрудоспособности короче.

7. Согласно п. 15 Правил в случае признания лица инвалидом, устанавливаются следующие причины инвалидности:

а) общее заболевание;

б) трудовое увечье;

в) профессиональное заболевание;

г) инвалидность с детства;

д) инвалидность с детства вследствие ранения (контузии, увечья), связанная с боевыми действиями в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг.;

е) военная травма;

ж) заболевание получено в период военной службы;

з) заболевание радиационно обусловленное, получено при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей) в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС;

и) заболевание связано с катастрофой на Чернобыльской АЭС;

к) заболевание, полученное при исполнении иных обязанностей военной службы (служебных обязанностей), связано с катастрофой на Чернобыльской АЭС;

л) заболевание связано с аварией на производственном объединении «Маяк»;

м) заболевание, полученное при исполнении иных обязанностей военной службы (служебных обязанностей), связано с аварией на производственном объединении «Маяк»;

н) заболевание связано с последствиями радиационных воздействий;

о) заболевание радиационно обусловленное, получено при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей) в связи с непосредственным участием в действиях подразделений особого риска;

п) заболевание (ранение, контузия, увечье), полученное лицом, обслуживавшим действующие воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил Российской Федерации, находившимся на территориях других государств в период ведения в этих государствах боевых действий;

р) инвалидность вследствие ранения (контузии, увечья), полученного в связи с участием в боевых действиях в составе отрядов самообороны Республики Дагестан в период с августа по сентябрь 1999 г. в ходе контртеррористических операций на территории Республики Дагестан;

с) иные причины, установленные законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 16 Правил, установление причин инвалидности регулирует Порядок установления причин инвалидности, утвержденный Приказом Минтруда России от 28 ноября 2019 г. № 742н13 В указанном Порядке содержатся отсылки к другим нормативным правовым актам, которые регулируют установление причин инвалидности.

Для установления причины инвалидности важны обстоятельства, которые привели к возникновению инвалидности. Эти обстоятельства могут быть указаны в Порядке установления причин инвалидности либо в иных нормативных правовых актах. Например, согласно п. 5 указанного Порядка, причина инвалидности «трудовое увечье» устанавливается гражданам, инвалидность которых наступила вследствие нарушения здоровья, связанного с несчастным случаем на производстве. Согласно абз. 5 подп. 1 п. 2 ст. 15 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», причина инвалидности «военная травма» устанавливается в случаях, если инвалидность наступила вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных при защите Родины, в том числе в связи с пребыванием на фронте, прохождением военной службы на территориях других государств, где велись боевые действия, или при исполнении иных обязанностей военной службы.

Определенные причины инвалидности могут быть установлены ограниченному кругу лиц, указанному в нормативных правовых актах. Если вернуться к приведенным выше примерам, то причина инвалидности «военная травма» устанавливается лицам, указанным в абз. 7 ст. 2 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Указе Президента РФ от 5 мая 1993 г. № 596 «О порядке установления инвалидности лицам, принимавшим участие в боевых действиях в составе партизанских частей и соединений в период Великой Отечественной войны в тылу противника». Для причины «трудовое увечье» каких-либо ограничений не содержится, т. е. она может быть установлено любому лицу, инвалидность которого наступила при указанных выше обстоятельствах.

В отношении каждой причины инвалидности в Порядке установления причин инвалидности указаны документы, которыми подтверждается наличие данной причины. Так, причину инвалидности «трудовое увечье» подтверждает один из следующих документов:

• акт о несчастном случае на производстве по форме Н-1 (Н-1ПС);

• заключение государственного инспектора по охране труда, других должностных лиц (органов), осуществляющих контроль и надзор за состоянием охраны труда и соблюдением законодательства о труде, о причинах повреждения здоровья, выданное в порядке, действовавшем до вступления в силу Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»;

• решение суда об установлении факта несчастного случая на производстве.

Причина инвалидности «военная травма» подтверждается следующими документами:

• заключение военно-врачебной комиссии федерального государственного казенного учреждения «Главный центр военно-врачебной экспертизы» Министерства обороны РФ, его филиалов (отделов филиалов), центров военно-врачебной экспертизы или штатных ВВК федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба (приравненная к ней служба), о причинной связи увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний;

• инвалидам из числа военнослужащих, выполнявших боевые задания в годы Великой Отечественной войны в тылу противника в составе частей особого назначения Наркомата обороны СССР, ОМСБОН НКВД СССР, разведывательных групп НКГБ СССР, партизанских отрядов и соединений, причина инвалидности «военная травма» определяется на основании записей в военных билетах, подтверждающих службу в упомянутых частях, группах, отрядах и соединениях;

• лицам, принимавшим участие в боевых действиях в составе партизанских частей и соединений в период Великой Отечественной войны, признанным инвалидами, определяется причина инвалидности «военная травма» на основании документа, подтверждающего их пребывание в составе партизанских частей и соединений.

Согласно п. 16 Правил признания лица инвалидом, при отсутствии документов, подтверждающих факт профессионального заболевания, трудового увечья, военной травмы или других предусмотренных законодательством РФ обстоятельств, являющихся причиной инвалидности, в качестве причины инвалидности указывается общее заболевание. В этом случае бюро оказывает гражданину содействие в получении указанных документов, в том числе посредством формирования и направления межведомственных запросов с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия либо иным способом с соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области защиты персональных данных. При представлении в бюро соответствующих документов причина инвалидности изменяется со дня представления этих документов без дополнительного освидетельствования инвалида.

Причина инвалидности влияет на объем социального обеспечения. В тех случаях, когда государство признает причину инвалидности социально значимой (например, военная травма, профессиональное заболевание, катастрофа на Чернобыльской АЭС), то это, как правило, ведет к увеличению видов и размеров социального обеспечения.

8. Процедура признания лица инвалидом регулируется Правилами признания лица инвалидом. Отдельные аспекты данной процедуры конкретизированы Порядком организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы.

Рассматривая процедуру признания лица инвалидом, необходимо учитывать, что часть пунктов Правил согласно п. 5 Постановления Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. № 588 вступают в силу с 1 февраля и 1 июня 2023 г.; 1 января 2024 г.

В общих чертах процедура признания лица инвалидом состоит из следующих этапов.

1) Направление на медико-социальную экспертизу

С согласия гражданина14, он направляется на МСЭ медицинской организацией15. В согласии на проведение МСЭ гражданин указывает предпочтительную для него форму проведения МСЭ — с его личным присутствием (очную) или без его личного присутствия (заочную).

Перед направлением на МСЭ должен быть проведен установленный перечень медицинских обследований16.

Направление на МСЭ осуществляется:

• в отношении граждан, находящихся на лечении в стационаре в связи с операцией по ампутации (реампутации) конечностей, имеющих дефекты, предусмотренные п. 14 и 15 раздела 1 приложения к Правилам, нуждающихся в первичном протезировании — в течение 3 рабочих дней после проведения указанной операции;

• в отношении граждан, нуждающихся в оказании медицинской паллиативной помощи — в течение 1 рабочего дня со дня получения результатов медицинских обследований для проведения МСЭ;

• в отношении остальных граждан — не позднее 30 рабочих дней после принятия решения врачебной комиссией медицинской организации о подготовке направления на МСЭ.

Направление на МСЭ осуществляется в форме электронного документа с использованием медицинской информационной системы медицинской организации, ведомственной медицинской информационной системы, государственной информационной системы в сфере здравоохранения субъекта РФ, федеральной государственной информационной системы «Единая автоматизированная вертикально интегрированная информационно-аналитическая система по проведению медико-социальной экспертизы»17.

Медицинская организация получает от гражданина и направляет ему документы либо на бумажном носителе, либо через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее — портал госуслуг).

Отказ в направлении на МСЭ гражданин может обжаловать:

• в орган, являющийся учредителем медицинской организации;

• в территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, если медицинская организация относится к государственной, муниципальной или частной системам здравоохранения на территории субъекта РФ;

• в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения, если медицинская организация относится к системе здравоохранения федерального уровня.

В случаях, указанных в п. 21 Правил, гражданин самостоятельно подает заявление в бюро МСЭ.

2) Подготовка к проведению медико-социальной экспертизы

Бюро регистрирует поступившее направление на МСЭ или заявление гражданина и уведомляет об этом гражданина по телефону или заказным письмом, а также через портал госуслуг.

По результатам рассмотрения поступивших документов бюро принимает с учетом мнения гражданина, указанного в направлении на МСЭ, решение о форме проведения МСЭ и направляет гражданину уведомление о проведении МСЭ.

Если направление на МСЭ содержит неполные данные медицинских обследований, бюро передает его обратно в медицинскую организацию с указанием причин возврата, уведомляя об этом гражданина, федеральный ФОМС или территориальный ФОМС, учредителя медицинской организации.

МСЭ может проводиться заочно либо очно (в бюро МСЭ; с выездом к гражданину по месту его нахождения; дистанционно с применением информационно-коммуникационных технологий).

МСЭ проводится очно, независимо от предпочтений гражданина, по решению бюро в случаях, указанных в п. 32 Правил.

Очная МСЭ проводится в бюро; по месту нахождения гражданина, если гражданин не может явиться в бюро по состоянию здоровья18; в стационарной медицинской организации, организации стационарного социального обслуживания, исправительном учреждении.

Дистанционная МСЭ проводится в случаях, указанных в п. 36 Правил.

3) Проведение медико-социальной экспертизы

Заочное МСЭ осуществляется путем изучения поступивших в бюро документов и анализа содержащейся в них информации. Осмотр, опрос и обследование гражданина при этом не проводится.

Очное МСЭ проводится специалистами бюро путем осмотра, опроса и обследования гражданина, изучения представленных документов и анализа содержащейся в них информации.

С правом совещательного голоса в проведении МСЭ могут участвовать: по приглашению руководителя бюро — представители государственных внебюджетных фондов, Федеральной службы по труду и занятости, а также специалисты соответствующего профиля; по приглашению гражданина — любые специалисты.

Когда требуются специальные виды обследования для получения дополнительных сведений о состоянии гражданина, составляется программа дополнительного обследования, предусматривающая обследование в медицинских и реабилитационных организациях, главном бюро и Федеральном бюро, запрос необходимых сведений и т. п.

При проведении МСЭ ведется протокол в информационной системе медико-социальной экспертизы.

4) Принятие решения

Решение бюро принимается простым большинством голосов специалистов, проводивших МСЭ, в срок, не превышающий 30 рабочих дней с даты регистрации направления на МСЭ.

В случае отказа гражданина от программы дополнительного обследования решение принимается на основе имеющихся данных.

При очном поведении МСЭ решение объявляется гражданину в присутствии специалистов, проводивших МСЭ, которые при необходимости дают по нему разъяснения.

При заочном проведении МСЭ решение и необходимые разъяснения по нему могут быть по желанию гражданина направлены ему в форме электронного документа или на бумажном носителе.

5) Документальное оформление результатов медико-социальной экспертизы

Для гражданина, признанного инвалидом, разрабатывается индивидуальная программа реабилитации или абилитации (ИПРА)19.

В информационной системе медико-социальной экспертизы формируется электронное дело из акта МСЭ, протокола проведения МСЭ и ИПРА.

Гражданину выдаются копии акта МСЭ и протокола проведения МСЭ, а также ИПРА:

• при подаче заявления на бумажном носителе — в день подачи указанного заявления;

• при подаче заявления в электронной форме — на следующий рабочий день после подачи заявления, по желанию гражданина либо на бумажном носителе, либо в виде электронного документа через портал госуслуг.

Выписка из акта МСЭ гражданина, признанного инвалидом20, направляется в федеральную государственную информационную систему «Федеральный реестр инвалидов» (далее — ФРИ). После этого во ФРИ образуется запись об инвалиде, о чем приходит уведомление в информационную систему медико-социальной экспертизы и в личный кабинет гражданина на портале госуслуг.

После получения бюро уведомления о размещении во ФРИ сведений об инвалиде гражданину, признанному инвалидом, выдается справка, подтверждающая факт установления инвалидности21, и ИПРА.

Справка по согласованию с гражданином выдается ему на руки или посылается по почте.

ИПРА формируется в информационной системе медико-социальной экспертизы в форме электронного документа и направляется гражданину на бумажном носителе по почте и в форме электронного документа через портал госуслуг. При очном проведении МСЭ ИПРА по желанию гражданина может быть выдана на бумажном носителе ему на руки.

Сведения о признании инвалидом гражданина, состоящего или обязанного состоять на воинском учете, сообщаются в военный комиссариат.

Гражданину, не признанному инвалидом, из электронного дела формируется выписка с результатами МСЭ, которая направляется по почте и в личный кабинет на портале госуслуг. При очном проведении МСЭ справка может быть выдана на бумажном носителе на руки гражданину.

Сведения о результатах проведения МСЭ в установленной форме22 направляются бюро в единую государственную информационную систему в сфере здравоохранения, государственную информационную систему в сфере здравоохранения субъектов Российской Федерации, медицинскую информационную систему медицинских организаций или иную ведомственную информационную систему.

Правила предусматривают переосвидетельствование инвалида в следующих случаях.

Установление инвалидности на определенный срок	Переосвидетельствование осуществляется по направлению медицинской организации по истечении установленного срока. Может осуществляться заблаговременно, но не более чем за 2 месяца до истечения срока инвалидности. Переосвидетельствование ранее установленного срока осуществляется по тем же основаниям, которые установлены для переосвидетельствования при установлении инвалидности бессрочно.
Установление инвалидности бессрочно	Переосвидетельствование осуществляется: по направлению медицинской организации в связи с изменением состояния здоровья; при осуществлении главным бюро, Федеральным бюро контроля за решением соответственно бюро, главного бюро.

Решение бюро может быть обжаловано в главном бюро, а решение главного бюро — в Федеральном бюро в порядке, установленном п. 55–58 Правил. Решение любого бюро может быть обжаловано в суде.

9. Особенности процедуры признания инвалидами лиц, находящихся в исправительных учреждениях, регулирует Порядок и сроки направления на освидетельствование и переосвидетельствование осужденных, являющихся инвалидами и находящихся в исправительных учреждениях, подачи указанными лицами заявлений на проведение освидетельствования или переосвидетельствования, обжалования решения федерального учреждения медико-социальной экспертизы, а также порядок организации охраны и надзора за осужденными, находящимися в исправительных учреждениях, при проведении их освидетельствования или переосвидетельствования в федеральных учреждениях медико-социальной экспертизы, утвержденные Приказом Минюста России от 2 октября 2015 г. № 23323. В данном нормативном правовом акте указаны:

• органы, направляющие осужденного на МСЭ (п. 3);

• мероприятия, после которых медицинская организация уголовно-исполнительной системы (далее — УИС) направляет осужденного на МСЭ (п. 4);

• последствия отказа медицинской организации УИС направить осужденного на МСЭ (п. 5);

• содействие администрации исправительного учреждения в получении гражданином документов, подтверждающих причину инвалидности (п. 6);

• обязанность обеспечить осужденному возможность ознакомиться с Правилами признания лица инвалидом (п. 7);

• порядок направления в учреждения МСЭ заявления осужденного о проведении МСЭ (п. 8);

• порядок доставления осужденного к месту проведения МСЭ (п. 9);

• порядок участия работников медицинской организации УИС в проведении МСЭ (п. 10);

• порядок выполнения мероприятий, предусмотренных программой дополнительного обследования (п. 11);

• порядок приобщения к личному делу осужденного документов, связанных с установлением инвалидности (п. 12);

• порядок переосвидетельствования осужденного (п. 13, 14);

• порядок обжалования осужденным решений учреждений МСЭ (п. 15, 16);

• администрация исправительного учреждения обеспечивает охрану и надзор за осужденными при проведении МСЭ (п. 17).

Указанный Порядок необходимо применять с учетом Правил признания лица инвалидом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. № 588.

10. Минтруда России выпустило разъяснительные и информационные письма по отельным вопросам применения описанных выше нормативных правовых актов (см. Приложение).

1) Особенности признания лица инвалидом с 1 июля 2022 г.

Письмо Минтруда России от 20 июня 2022 г. № 13-4/В-882 «О процедуре освидетельствования граждан для установления или продления инвалидности в связи с прекращением действия Временного порядка признания лица инвалидом, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2020 г. № 1697» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2) Особенности признания лица инвалидом с 1 июля 2022 г. при подаче гражданином заявления о проведении медико-социальной экспертизы.

Письмо Минтруда России от 16 июня 2022 г. № 13-4/В-854 «Об организации деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы в соответствии с Правилами признания лица инвалидом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. № 588» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

3) Особенности признания инвалидами граждан, прибывающих с территории Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики.

Письмо Минтруда России от 24 февраля 2022 г. № 13-4/10/В-2237 «Об организации взаимодействия федеральных учреждений медико-социальной экспертизы с пунктами временного размещения граждан в целях своевременного предоставления мер социальной защиты» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

4) Установление причины инвалидности «трудовое увечье» и «профессиональное заболевание» медицинским работникам, признанным инвалидами в результате развития осложнений после перенесенного заболевания, вызванного новой коронавирусной инфекцией (COVID-19).

Письмо Минтруда России от 25 мая 2020 г. № 13-4/10/В-3944 «О применении отдельных положений Указа Президента РФ от 6 мая 2020 г. № 313 “О предоставлении дополнительных страховых гарантий отдельным категориям медицинских работников”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

5) Проведение медико-социальной экспертизы военнослужащим, а также сотрудникам иных правоохранительных и силовых структур в условиях проводимой Российской Федерацией специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики (далее — ДНР и ЛНР).

Письмо Минтруда России от 29 марта 2022 г. № 13-4/10/В-3963 «Об особенностях оказания услуги по проведению медико-социальной экспертизы военнослужащим, а также сотрудникам иных правоохранительных и силовых структур» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

ПЕРЕЧЕНЬ ОПРЕДЕЛЕНИЙ ВЫСШИХ СУДОВ, КАСАЮЩИХСЯ РЕАЛИЗАЦИИ ст. 1

11. Определения Конституционного Суда РФ

1) Оспаривание конституционности ч. 1–4

Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1480-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Печникова Дениса Владимировича на нарушение его конституционных прав ст. 195 и ч. 2 ст. 391.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также ст. 1, 7 и 8 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2) Оспаривание конституционности ч. 1 и 2

Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 2014 г. № 2716-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Ковалевой Натальи Владимировны на нарушение ее конституционных прав положениями ст. 1 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 24 октября 2013 г. № 1548-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Власовой Лидии Ивановны на нарушение конституционных прав гражданина Власова Максима Вадимовича ч. 1–3 ст. 1 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

3) Оспаривание конституционности ч. 1 и 4

Определение Конституционного Суда РФ от 31 мая 2022 г. № 1196-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара Михаила Петровича, поданной в интересах гражданки Кара Кристины Петровны на нарушение ее конституционных прав ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 1, 2, 7 и 8 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», а также ст. 5 Федерального закона “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

4) Оспаривание конституционности изменений ч. 3

Определение Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2013 г. № 1951-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Злобина Виктора Николаевича на нарушение его конституционных прав положением ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнения в Федеральный закон “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и Закон Российской Федерации “О государственных пенсиях в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

5) Оспаривание конституционности положений ч. 4, согласно которым признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы, а порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством РФ

Определение Конституционного Суда РФ от 30 января 2020 г. № 191-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хафизова Васима Маратовича на нарушение его конституционных прав положениями ч. 4 ст. 1 и ч. 1 ст. 8 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2008 г. № 96-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зязева Дмитрия Юрьевича на нарушение его конституционных прав ч. 4 ст. 1 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и ч. 1 ст. 50 “Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

6) Оспаривание конституционности положений ч. 4, согласно которым признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы

Определение Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2015 г. № 1930-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Димитриевой Галины Вениаминовны на нарушение ее конституционных прав положением ч. 4 ст. 1 и п. 11 ст. 4 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 24 июня 2014 г. № 1299-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сергиенко Владимира Ивановича на нарушение его конституционных прав положением ст. 1 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и ст. 20 Закона Российской Федерации “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

7) Оспаривание конституционности положений ч. 4, согласно которым порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством РФ

Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2018 г. № 1924-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Елисеевой Веры Борисовны на нарушение ее конституционных прав положением ч. 4 ст. 1 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

8) Оспаривание конституционности отдельных положений Правил признания лица инвалидом

Правила признания лица инвалидом, являясь подзаконным актом, конкретизируют положения комментируемой статьи. В связи с этим, определение их конституционности имеет важное значение для реализации более общих норм Закона о социальной защите инвалидов.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ являлись утратившие силу Правила признания лица инвалидов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95. Вместе с тем определения Конституционного Суда РФ не потеряли свою актуальность, поскольку рассмотренные им положения воспроизводятся в действующих Правилах признания лица инвалидом.

Определение Конституционного Суда РФ от 27 марта 2018 г. № 765-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Золотых Валерия Ивановича на нарушение его конституционных прав положением абз. 5 ст. 4 Федерального закона “Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников войск национальной гвардии Российской Федерации” и п. 11 Правил признания лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 26 мая 2016 г. № 1081-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Пинаевской Ирины Анатольевны на нарушение ее конституционных прав п. 24 Правил признания лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1344-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Суконько Анатолия Петровича на нарушение его конституционных прав п. 19 и 28 Положения о признании лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1439-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Макагон Елены Борисовны на нарушение ее конституционных прав п. 5 ч. 2 ст. 40 и ч. 2 ст. 97 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, рядом положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 7 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, ст. 7, 8 и 13 Федерального закона “О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации”, а также п. 5 и 6 Правил признания лица инвалидом и пунктами 4–7 Классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы”» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 24 сентября 2012 г. № 1557-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дроздова Николая Антоновича на нарушение его конституционных прав п. 9, 11, 24 и 39 Правил признания лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 27 января 2011 г. № 64-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гейдарова Расима Али Оглы на нарушение конституционных прав несовершеннолетней Гейдаровой Вюсалы Расимовны п. 11 Правил признания лица инвалидом» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Решения и определения Верховного Суда РФ

Верховным Судом РФ принят ряд решений об оставлении без удовлетворения заявлений о признании недействующими положений Правил признания лица инвалидом.

Как указывалось выше, данные Правила, являясь подзаконным актом, конкретизируют положения комментируемой статьи. В связи с этим является актуальным определение их соответствия Закону о социальной защите инвалидов и другим федеральным законам.

Предметом рассмотрения Верховного Суда РФ являлись утратившие силу Правила признания лица инвалидом, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95. Вместе с тем решения Верховного Суда РФ не потеряли свою актуальность, поскольку рассмотренные им положения воспроизводятся в действующих Правилах признания лица инвалидом.

Решение Верховного Суда РФ от 2 апреля 2010 г. № ГКПИ10-195 «Об оставлении без удовлетворения заявления о признании частично недействующим п. 14 Правил признания лица инвалидом, утв. Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Решение Верховного Суда РФ от 27 апреля 2015 г. № АКПИ15-269 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим п. 9 Приложения к Правилам признания лица инвалидом, утв. Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 4.

Верховный Суд РФ оставил без удовлетворения заявление о признании недействующими положений Классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы (далее — Классификации и критерии).

Указанные Классификации и критерии конкретизируют нормы комментируемой статьи. Предметом рассмотрения Верховного Суда РФ стали положения Классификаций и критериев, утвержденных Приказом Минздавсоцразвития России от 23 декабря 2009 г. № 1013н. Указанные Классификации и критерии в настоящее время утратили силу. Однако решение Верховного Суда РФ остается актуальным, поскольку в рассмотренном судом заявлении оспаривалось положение о разделении инвалидов на три группы, которое содержится и в действующих Классификациях и критериях.

Решение Верховного Суда РФ от 24 февраля 2011 г. № ГКПИ11-39 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими п. 8–10 Классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утв. Приказом Мин­здравсоцразвития РФ от 23 декабря 2009 г. № 1013н» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

При применении комментируемой статьи и конкретизирующих ее подзаконных нормативных правовых актов необходимо учитывать определения Верховного Суда РФ, вынесенные по кассационным жалобам на решения и определения нижестоящих судов.

1) Дела о признании незаконными решений федеральных учреждений медико-социальной экспертизы рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 января 2018 г. № 39-КГ17-13 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2) Право осуществлять судебную медико-социальную экспертизу имеют только федеральные учреждения медико-социальной экспертизы.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2016 г. № 14-КГ15-22 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. № 2.

3) Судебная медико-социальная экспертиза проводится Федеральным бюро медико-социальной экспертизы бесплатно, поскольку осуществление такой экспертизы входит в функциональные обязанности Федерального бюро.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2021 г. № 36-КГ21-3-К2 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Пункт 7 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2022), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 1 июня 2022 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2022. № 7–8.

4) При рассмотрении дела о признании справки об установлении инвалидности недействительной бремя доказывания недобросовестности ответчика при получении статуса инвалида необходимо возложить на истца. Также в ходе проведения судьей подготовки дела к судебному разбирательству либо судом в процессе судебного разбирательства ответчику необходимо разъяснить его право заявить ходатайство о проведении судебно-медицинской экспертизы для подтверждения наличия у него критериев для установления группы инвалидности, равно как судом по собственной инициативе должен быть поставлен на обсуждение сторон спора вопрос о назначении такой экспертизы.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2021 г. № 41-КГ20-27-К4 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Статья 2. Понятие социальной защиты инвалидов

Социальная защита инвалидов — система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

---

О некоторых мерах социальной поддержки инвалидов см. Указ Президента РФ от 06.05.2008 № 685.

---

Социальная поддержка инвалидов — система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения.

(часть вторая введена Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к статье 2

1. Социальная защита инвалидов является предметом регулирования комментируемого Закона. Конституционной основой предоставления инвалидам социальной защиты является ч. 2 ст. 7 Конституции РФ, из которой следует, что в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка инвалидов, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Реализуя положения Конституции РФ, комментируемая статья содержит определение понятия «социальная защита инвалидов». Это система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки. Указанные меры обеспечивают инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направлены на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. Про ограничения жизнедеятельности см. комментарий к ст. 1.

2. Социальная защита инвалидов включает меры социальной поддержки. Согласно ч. 2 комментируемой статьи, это меры, обеспечивающие социальные гарантии инвалидам, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения. Виды социальных гарантий, устанавливаемых инвалидам, указаны в Классификаторе мер социальной защиты (поддержки), утвержденном Минтруда России24. Классификатор имеет Приложение 1 «Перечень получателей мер социальной защиты (поддержки)». В этом Приложении указаны коды, обозначающие различные категории инвалидов. При этом следует обратить внимание на то, что инвалиды указаны не только в разделе «02 00 00 00 ИНВАЛИД», но и в других разделах. Например, в разделе «05 00 00 00 ГРАЖДАНЕ, ПОДВЕРГШИЕСЯ ВОЗДЕЙСТВИЮ РАДИАЦИИ ВСЛЕДСТВИЕ РАДИАЦИОННЫХ И ТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ» инвалиды из числа данных лиц указаны под кодами 05 01 02 01–05 01 02 04, 05 01 02 07–05 01 02 09, 05 01 28 00. В самом Классификаторе в отношении каждой меры поддержки указаны коды категорий лиц, которым данная мера предоставляется. Соответственно, используя коды, присвоенные инвалидам, можно определить, какие меры социальной поддержки им предоставляются.

3. Необходимо обратить внимание на соотношение понятия «социальная защита инвалидов» с использующимися в законодательстве понятиями «государственная социальная помощь», «социальное обслуживание».

Согласно ст. 1 Федерального закона «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ25, государственная социальная помощь — предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в данном Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ26, социальное обслуживание граждан — деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам. Согласно ч. 2 той же статьи, социальная услуга — действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.

Виды государственной социальной помощи указаны в ст. 6.2, 12, 12.1 Федерального закона «О государственной социальной помощи». Виды социальных услуг, деятельность по предоставлению которых является социальным обслуживанием, указаны в ст. 20 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». В соответствии с Классификатором мер социальной защиты (поддержки), указанные виды являются отдельными мерами социальной поддержки. Поэтому социальная защита инвалидов соотносится с государственной социальной помощью и социальным обслуживанием как общее с частным. Государственная социальная помощь и социальное обслуживание являются отдельными направлениями социальной защиты инвалидов.

Статья 3. Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов

Законодательство Российской Федерации о социальной защите ин­валидов состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Если международным договором (соглашением) Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора (соглашения).

Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.

(часть третья введена Федеральным законом от 08.12.2020 № 429-ФЗ)

_______________________________________

• Комментарий к статье 3

1. Комментируемая статья определяет состав источников правового регулирования отношений в области социальной защиты инвалидов. Первая часть касается российских источников, вторая — международных актов, третья — решений межгосударственных органов в их истолковании на предмет соответствия Конституции РФ.

Правовая база для источников заложена Конституцией РФ. Так, согласно ст. 7, Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта статья Конституции РФ обозначает сущностную характеристику российского государства, отражающую его идеологические, политические и социально-экономические основы. Очевидно, что достойная жизнь инвалидов и их свободное развитие невозможны без комплексной системы мер социальной защиты, адресованной инвалидам, включающей денежные выплаты (пенсии и пособия), социальное обслуживание, меры медицинской, социальной и профессиональной реабилитации и абилитации, создание безбарьерной среды, различные виды льгот и др. Их основу составляет право каждого на социальное обеспечение по инвалидности, гарантированное ст. 39 Конституции РФ.

Финансирование мер социальной защиты инвалидов осуществляется как из средств федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов РФ. Исходя из этого, их предоставление регулируется федеральным и региональным законодательством.

Особое место среди источников права занимает Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», поскольку в нем содержатся определения основополагающих понятий, разграничена компетенция федеральных и региональных органов власти, конкретизированы права инвалидов в различных сферах жизнедеятельности и закреплены гарантии их реализации. На основе этого закона и в соответствии с ним развивается федеральное и региональное законодательство о социальной защите инвалидов.

Единого кодификационного акта в области социального обеспечения пока не принято. Поэтому нормы, предусматривающие меры социальной защиты инвалидов, могут содержаться в кодексах, регулирующих иные группы однородных общественных отношений, образующих предметы разных отраслей права. В частности, НК РФ устанавливает льготы по налогам и сборам в отношении инвалидов и их общественных объединений.

ТК РФ предусматривает дополнительные гарантии для инвалидов в области рабочего времени и времени отдыха, направления в командировки и других условий труда.

Одним из основных принципов градостроительной деятельности является необходимость обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения (ст. 2 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ).

В соответствии с ЖК РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ, основанием для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, является наличие в семье больного, страдающего тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно. При этом семья не должна иметь иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования или принадлежащего ей на праве собственности (п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ). Перечень указанных заболеваний утвержден Приказом Минздрава России от 29 ноября 2012 г. № 987н27. Кроме того, граждане, страдающие этими заболеваниями, должны обеспечиваться жильем по договорам социального найма вне очереди (п. 3 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ).

Помимо кодексов, нормы, регулирующие общественные отношения с участием инвалидов, могут содержаться в федеральных законах различной отраслевой принадлежности, а также в специальных законах, адресованных определенным группам населения (в частности, лицам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, ветеранам и др.). В качестве примеров можно привести:

• Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»28. В соответствии со ст. 31 физическая реабилитация и социальная адаптация инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья с использованием методов адаптивной физической культуры и адаптивного спорта осуществляются в реабилитационных центрах, физкультурно-спортивных клубах инвалидов, физкультурно-спортивных организациях. При этом применяется комплекс эффективных средств физической реабилитации инвалидов;

• Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»29. В целях реализации права каждого человека на образование государство создает условия для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи на основе специальных педагогических подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения и условия, в максимальной степени способствующие получению образования определенного уровня и определенной направленности, а также социальному развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья (п. 1 ч. 5 ст. 5). Дети-инвалиды, инвалиды I и II групп, инвалиды с детства, инвалиды вследствие военной травмы или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, имеют право на прием на обучение по программам бакалавриата и программам специалитета за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в пределах установленной квоты (п. 5 ст. 71). Инвалидам I и II групп, инвалидам с детства, студентам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и иных радиационных катастроф, вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, студентам, являющимся инвалидами вследствие военной травмы или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, назначается государственная социальная стипендия (п. 5 ст. 36). Закон предусматривает и другие льготы для инвалидов в области образования.

Дополнительные гарантии и меры социальной поддержки для инвалидов, относящихся к особым группам населения, содержатся в следующих специальных законах:

• Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»30;

• Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении “Маяк” и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»31;

• Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»32 и др.

Пенсионное обеспечение различных категорий инвалидов осуществляется в соответствии с несколькими законами:

• инвалидов из числа лиц, подлежащих обязательному пенсионному страхованию, на основании Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»;

• инвалидов из числа военнослужащих по призыву, космонавтов, участников Великой Отечественной войны, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф, а также инвалидов и детей-инвалидов, не имеющих страхового стажа, на основании Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». В соответствии с п. 3 ст. 3 данного закона инвалиды вследствие военной травмы, участники ВОВ, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда», имеют право на получение двух пенсий — государственной пенсии по инвалидности и страховой пенсии по старости;

• инвалидов из числа военнослужащих по контракту и иных лиц, круг которых определен в Законе РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей»33.

Если размер пенсии не достигает величины прожиточного минимума, то неработающий инвалид имеет право на федеральную или региональную социальную доплату по ст. 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»34. Кроме того, в соответствии со ст. 6.1 данного закона, инвалиды имеют право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, который включает бесплатное обеспечение по рецептам врачей лекарственными препаратами в объеме, предусмотренном Перечнем жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (Распоряжение Правительства РФ от 6 октября 2022 г. № 2927-р), а также медицинскими изделиями и продуктами лечебного питания для детей-инвалидов35.

Социальное обслуживание инвалидов регулируется Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»36.

Согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, вопросы социального обеспечения отнесены к совместному ведению РФ и субъектов. В связи с этим, региональное законодательство о социальной защите инвалидов достаточно обширно, но введение дополнительных видов социальной поддержки ограничивается возможностями бюджетов субъектов РФ. В качестве примеров можно привести:

• Закон Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 г. № 130-з «О социальной поддержке инвалидов в Республике Башкортостан»;

• Закон Камчатского края от 30 мая 2014 г. № 437 «О социальной защите инвалидов в Камчатском крае»;

• Закон Мурманской области от 29 декабря 2004 г. № 573-01-ЗМО «О социальной защите и мерах социальной поддержки инвалидов в Мурманской области»;

• Закон Новосибирской области от 12 марта 1999 г. № 45-ОЗ «О социальной защите инвалидов в Новосибирской области»;

• Закон Свердловской области от 19 декабря 2016 г. № 148-ОЗ «О социальной защите инвалидов в Свердловской области» и др.37.

Во многих субъектах РФ в целях трудоустройства инвалидов, которым на основании индивидуальной программы реабилитации и абилитации (ИПРА) не противопоказана трудовая деятельность, приняты законы о квотировании рабочих мест:

• Закон г. Москвы от 22 декабря 2004 г. № 90 «О квотировании рабочих мест»38;

• Закон Республики Бурятия от 7 марта 2006 г. № 1564-III «О квотировании рабочих мест для инвалидов в Республике Бурятия»39;

• Закон Республики Татарстан от 24 июля 2006 г. № 60-ЗРТ «О квотировании и резервировании рабочих мест для инвалидов и граждан, особо нуждающихся в социальной защите»40;

• Закон Республики Саха (Якутия) от 28 июня 2012 г. 1093-З № 1079-IV «О квотировании рабочих мест для трудоустройства граждан, испытывающих трудности в поиске работы, в Республике Саха (Якутия)»41 и др.

Помимо федеральных законов и законов субъектов РФ, общественные отношения по социальной защите инвалидов регулируются иными нормативными правовыми актами органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. К ним относятся: нормативные Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правила, инструкции, приказы и другие акты федеральных министерств, ведомств, а также органов исполнительной власти субъектов РФ.

В качестве примеров можно привести:

• Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. № 588 «О признании лица инвалидом»42;

• Постановление Правительства РФ от 16 июля 2016 г. № 674 «О формировании и ведении федерального реестра инвалидов и об использовании содержащихся в нем сведений»43;

• Приказ Минтруда России от 12 октября 2016 г. № 569н «Об утверждении перечня иных сведений о лице, признанном инвалидом, подлежащих включению в федеральный реестр инвалидов»44;

• Приказ Минтруда России от 9 ноября 2017 г. № 777 «Об утверждении методических рекомендаций по выявлению признаков дискриминации инвалидов при решении вопросов занятости»45;

• Приказ Минтруда России от 19 ноября 2013 г. № 685н «Об утверждении основных требований к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов с учетом нарушенных функций и ограничений их жизнедеятельности»46;

• Постановление Правительства Ленинградской области от 30 ноября 2022 г. № 877 «Об утверждении региональной программы “Формирование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, Ленинградской области на 2023–2025 гг.”»;

• Постановление Правительства Еврейской автономной области от 22 декабря 2021 г. № 558-пп «О государственной программе Еврейской автономной области “Формирование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов» на 2022–2024 гг.”»47;

• Приказ Министерства труда и социального развития Краснодарского края от 12 сентября 2016 г. № 1122 «Об утверждении Краевого перечня технических средств реабилитации инвалидов, не вошедших в федеральный перечень технических средств реабилитации инвалидов, и Порядка обеспечения ими инвалидов»48 и др.

2. Вторую группу источников составляют международные акты — Декларация ООН о правах инвалидов 1975 г.49, Всеобщая декларация прав человека 1948 г.50, Всемирная программа действий в отношении инвалидов 1982 г.51, Стандартные правила ООН обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 г.52, не требующие ратификации, а также ратифицированные Россией международные договоры, являющиеся составной частью ее правовой системы (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Причем нормы международных договоров имеют приоритет перед комментируемым законом, если содержат иные правила и не противоречат Конституции РФ.

Особое место среди международных договоров занимает Конвенция ООН о правах инвалидов53 2006 г. и Факультативный протокол к ней54, ратифицированная Федеральным законом от 3 мая 2012 г.55 (без Факультативного протокола). Эту Конвенцию можно назвать всеобъемлющим кодексом прав инвалидов, т. к. она устанавливает права инвалидов во всех областях общественной жизни, а также содержит определения основных понятий, общие принципы и обязательства государств-участников.

После ратификации Конвенции Российская Федерация начала последовательно осуществлять системную работу по приведению в соответствие с ней отечественного законодательства. В частности, был принят Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 419-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции ООН о правах инвалидов»56, откорректировавший 25 нормативных правовых актов, Приказ Минобрнауки РФ от 19 декабря 2014 г. № 1598 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования обучающихся с ограниченными возможностями здоровья»57 и др.

Конвенция запрещает дискриминацию инвалидов во всех сферах общественной жизни. Запрет любых видов дискриминации является одним из основополагающих принципов Конвенции. К другим принципам относятся:

• уважение человеческого достоинства;

• полное и эффективное вовлечение и включение в общество;

• доступность внешней среды;

• уважение способностей детей-инвалидов и их права сохранять свою индивидуальность.

Чтобы инвалиды могли участвовать в жизни общества, государства обязаны обеспечить им доступ наравне с другими членами общества к транспорту, к информации и связи, включая информационно-коммуникационные технологии и системы, а также к другим объектам и услугам, открытым или предоставляемым для населения как в городских, так и в сельских районах.

В этих целях государства разрабатывают минимальные стандарты доступности объектов и услуг, предоставляемых населению, и осуществляют контроль за их соблюдением государственными и частными организациями. Здания и другие объекты, открытые для населения, должны иметь надписи, выполненные шрифтом Брайля, и указатели в легко читаемой и понятной для инвалидов форме. В необходимых случаях должны предоставляться различные виды услуг помощников и сопровождающих, чтецов и профессиональных сурдопереводчиков. Государства обязаны расширять доступ инвалидов к новым информационно-коммуникационным технологиям и системам, включая интернет.

Статья 12 Конвенции гарантирует инвалидам государственную поддержку в реализации их правосубъектности. При этом должно обеспечиваться уважение прав, воли и предпочтений лица, предотвращение конфликта интересов, а любые ограничения свободы волеизъявления должны быть соразмерны обстоятельствам и состоянию здоровья инвалида, применяться в течение «как можно меньшего срока» и регулярно проверяться компетентным, независимым и беспристрастным органом или судебной инстанцией.

Государства-участники обязаны принимать эффективные меры для обеспечения равных прав инвалидов на владение и распоряжение своим имуществом, включая наследование, на управление собственными финансовыми средствами, а также на равный доступ к банковским ссудам, ипотечным кредитам и другим формам финансового кредитования и обеспечивать, чтобы инвалиды не лишались произвольно своего имущества.

Государства обеспечивают инвалидам доступ к правосудию, в том числе с помощью установления соответствующих процессуальных механизмов для их участия в предварительном следствии и судебном разбирательстве в качестве сторон, свидетелей и т. п.

Инвалиды имеют право на образование. С учетом состояния их здоровья государства обеспечивают им инклюзивное образование на всех уровнях и обучение в течение всей жизни.

Право инвалидов на труд включает право на получение возможности зарабатывать на жизнь трудом, который инвалид свободно выбрал или на который он свободно согласился, в условиях, когда рынок труда и производственная среда являются открытыми, инклюзивными и доступными для инвалидов (ст. 27). Это право подразумевает:

• равный доступ инвалидов к общим программам технической и профессиональной ориентации, службам трудоустройства и профессиональному и непрерывному обучению;

• оказание помощи в поиске, получении, сохранении и возобновлении работы;

• расширение возможностей для индивидуальной трудовой деятельности, предпринимательства, развития кооперативов и организации собственного дела;

• стимулирование найма инвалидов в частном секторе, обеспечение инвалидам разумного приспособления рабочего места.

Государства обеспечивают, чтобы инвалиды не содержались в рабстве или в подневольном состоянии и были защищены наравне с другими от принудительного или обязательного труда.

Инвалиды имеют право на достаточный жизненный уровень для них самих и их семей, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни (ст. 28).

Инвалиды и их семьи, живущие в условиях нищеты, должны получать государственную помощь для покрытия связанных с инвалидностью расходов, включая надлежащее обучение, консультирование, финансовую помощь и временный патронажный уход. Кроме того, инвалиды должны получать пенсии, пособия и другие социальные выплаты, а также включаться в программы обеспечения государственным жильем.

Национальным органом, осуществляющим контроль за реализацией Конвенции о правах инвалидов и координацию деятельности законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций, является Комиссия по делам инвалидов при Президенте РФ (Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1201 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов»58). Порядок подготовки правительственного доклада о соответствии российского законодательства и правоприменительной практики Конвенции о правах инвалидов регламентирован Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2015 г. № 585 «О порядке подготовки доклада о мерах, принимаемых для выполнения обязательств Российской Федерации по Конвенции о правах инвалидов»59.

Помимо Конвенции о правах инвалидов, особое значение для повышения уровня жизни инвалидов имеет Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» 1952 г.60, ратифицированная Федеральным законом № 349-ФЗ от 3 октября 2018 г.61 Согласно этой Конвенции, пенсия по инвалидности не должна быть меньше 40% от прежнего заработка «типового получателя», а если причиной инвалидности было профессиональное заболевание или трудовое увечье — 50%. Для страховой пенсии типовым получателем является квалифицированный рабочий по выбору правительства. Критерии для определения типового получателя установлены ст. 65 Конвенции МОТ № 102.

Важнейшим региональным международным договором, принятым Советом Европы и закрепляющим социально-трудовые права инвалидов, является Европейская социальная хартия (пересмотренная) 1996 г. (далее — ЕСХ)62, ратифицированная РФ в 2009 г.63 Помимо общего запрета дискриминации во всех видах социально-трудовых отношений, ст. 15 ЕСХ устанавливает право инвалидов на независимость, социальную интеграцию и на участие в жизни общества, что предполагает создание доступной среды, включая здания, транспорт, объекты культуры (библиотеки, музеи, театры) и т. п.

После исключения РФ из членов Совета Европы ЕСХ не была денонсирована Россией. Поэтому ее ратифицированные нормативные положения остаются частью российской правовой системы и должны выполняться.

Вместе с тем Правительство РФ больше не обязано представлять в Европейский комитет по социальным правам ежегодные доклады о соответствии российского законодательства, судебной и иной правоприменительной практики нормам ЕСХ.

3. Третья часть комментируемой статьи была введена Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. № 429-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»64 после изменений Конституции РФ65, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.

Согласно п. 5.1 (б) ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на РФ, если это решение противоречит основам публичного правопорядка РФ. Порядок принятия такого решения установлен Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»66 (гл. ХIII.1) на основании запросов Президента РФ, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ.

Прежде всего, речь идет о решениях Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ) по спорам о нарушении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.67, в том числе и в отношении инвалидов. Таких решений было принято значительное количество:

• право инвалида не быть подвергнутым пыткам, жестокому, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию (постановление ЕСПЧ от 6 февраля 2014 г. по делу «Семихвостов против Российской Федерации»68);

• право лиц, подвергшихся воздействию радиации в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, на бесплатное обеспечение жильем за счет федерального бюджета (постановление ЕСПЧ по делу «Бутенко и другие против Российской Федерации» (жалобы № 2109/07, 2112/07, 2113/07 и 2116/07) от 20 мая 2010 г.69);

• право инвалида на компенсацию за производственное увечье (постановление ЕСПЧ по делу «Поддубный против Российской Федерации» (жалоба № 77185/11) от 29 октября 2019 г.70);

• право инвалида на взыскание инфляционных потерь (постановление ЕСПЧ по делу «Леснова против Российской Федерации» (жалоба № 37645/04) от 24 января 2008 г.71 и др.

В нарушение Устава Совета Европы72 16 марта 2022 г. Комитет министров Совета Европы принял решение об исключении Российской Федерации из этой международной организации73. В свою очередь, ЕСПЧ 22 марта 2022 г. утвердил Резолюцию о последствиях прекращения членства РФ в Совете Европы на основании ст. 58 Европейской конвенции по правам человека 1950 г.74, т. е. о том, что Российская Федерация перестает быть высокой договаривающейся стороной Конвенции с 16 сентября 2022 г. Но за ЕСПЧ сохранено право рассматривать жалобы против РФ, если нарушение Конвенции было допущено до 16 сентября 2022 г.

Поскольку Россия является суверенным государством, для прекращения действия Европейской конвенции по правам человека 1950 г. на ее территории указанной Резолюции недостаточно. Необходимо принятие Федерального закона о денонсации, которого пока нет.

Что касается решений ЕСПЧ, принятых ранее по жалобам против РФ, то они должны выполняться до тех пор, пока Конституционный Суд РФ не признает их противоречащими Конституции РФ.

Статья 3.1. Недопустимость дискриминации по признаку инвалидности

(введена Федеральным законом от 01.12.2014 № 419-ФЗ)

В Российской Федерации не допускается дискриминация по признаку инвалидности. Для целей настоящего Федерального закона под дискриминацией по признаку инвалидности понимается любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью либо результатом которых является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех гарантированных в Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области.

_______________________________________

• Комментарий к статье 3.1

1. Согласно п. 2 ст. 19 Конституции РФ, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина включают в себя запрет дискриминации. В ст. 19 Конституции РФ перечень оснований, по которым права и свободы не могут быть ограничены, является открытым. Вместе с тем п. 3 ст. 55 Конституции РФ содержит закрытый перечень оснований ограничения прав и свобод — защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Поскольку инвалидность не названа в ст. 55, то она относится к тем самым «другим обстоятельствам», о которых говорится в ст. 19. Исходя из этого, комментируемая статья конкретизирует рассматриваемые положения Конституции, запрещая дискриминацию по признаку инвалидности.

2. Комментируемая статья направлена на реализацию соответствующих Конституции РФ положений ст. 5 Конвенции о правах инвалидов, согласно которым:

1) Государства-участники признают, что все лица равны перед законом и по нему и имеют право на равную защиту закона и равное пользование им без всякой дискриминации.

2) Государства-участники запрещают любую дискриминацию по признаку инвалидности и гарантируют инвалидам равную и эффективную правовую защиту от дискриминации на любой почве.

3) Для поощрения равенства и устранения дискриминации государства-участники предпринимают все надлежащие шаги к обеспечению разумного приспособления.

4) Конкретные меры, необходимые для ускорения или достижения фактического равенства инвалидов, не считаются дискриминацией по смыслу настоящей Конвенции.

3. Важное значение для понимания сущности дискриминации по признаку инвалидности и мер по ее предотвращению имеет толкование ст. 5 Конвенции о правах инвалидов, содержащееся в Замечаниях общего порядка № 6 (2018) по вопросу равенства и недискриминации (п. 14–29), изданных Комитетом ООН по правам инвалидов75.

Толкование п. 1 ст. 5.

Ряд международных договоров по правам человека содержат термин «равенство перед законом», который описывает право людей на равное отношение со стороны закона в широком смысле этого слова и в процессе его применения. Для того чтобы это право могло быть реализовано в полной мере, сотрудники судебных и правоприменительных органов не должны в процессе отправления правосудия подвергать дискриминации инвалидов. Наличие термина «равенство по закону» является уникальной особенностью Конвенции. Оно означает возможность вступать в правовые отношения. В то время как равенство перед законом подразумевает право на защиту закона, равенство по закону означает право использовать закон в личных интересах. Инвалиды имеют право на эффективную защиту и позитивное участие. Сам закон должен гарантировать реальное равенство всех лиц в пределах сферы его действия. Таким образом, признание того, что все инвалиды равны по закону, означает, что не должно существовать никаких законов, допускающих лишение, ограничение или умаление прав лиц с ограниченными возможностями и что такое явление как инвалидность должно учитываться во всех законодательных актах и политике.

Такое толкование терминов «равенство перед законом» и «равенство по закону» соответствует ст. 4 (1) b и c Конвенции, согласно которым государства-участники должны обеспечивать, чтобы государственные органы и учреждения действовали в соответствии с Конвенцией; существующие законы, постановления, обычаи и устои, которые являются дискриминационными по отношению к инвалидам, должны быть отменены; а задачи защиты и поощрения прав инвалидов должны учитываться во всех стратегиях и программах.

Понятия «равная защита закона» и «равное пользование законом» опираются на родственные, но в то же время отличающиеся друг от друга концепции равенства и недискриминации. Понятие «равная защита закона» хорошо известно в праве международных договоров о правах человека и требует от национальных законодательных органов при формулировании законов и политики воздерживаться от сохранения или введения дискриминирующих инвалидов норм. При прочтении ст. 5 в увязке со ст. 1, 3 и 4 Конвенции очевидно, что для оказания инвалидам содействия в пользовании гарантируемыми законодательством правами на равной основе государства-участники должны предпринимать позитивные действия. Инвалиды зачастую нуждаются в доступности, разумном приспособлении и индивидуальной поддержке. В целях обеспечения равных возможностей для всех инвалидов используется понятие «равное пользование законом», которое означает, что государства-участники должны устранять барьеры для получения доступа ко всем предусмотренным законом гарантиям и преимуществам равного доступа к закону и правосудию для отстаивания прав.

Толкование п. 2 ст. 5.

В ст. 5 (2) закреплены юридические требования, обеспечивающие равноправие инвалидов и ассоциирующихся с ними лиц. Обязательства запрещать любую дискриминацию по признаку инвалидности распространяются на инвалидов и тех, кто с ними ассоциируется, например, на родителей инвалидов. Обязательство гарантировать инвалидам равную и эффективную правовую защиту от дискриминации по всем признакам является довольно широким и налагает на государства-участники позитивные обязанности по защите. Дискриминация по признаку инвалидности определяется в ст. 2 как «любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области. Она включает все формы дискриминации, в том числе отказ в разумном приспособлении». Это определение основано на юридических определениях дискриминации в международных правозащитных договорах, содержащихся, например, в ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и ст. 1 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Оно выходит за рамки этих определений в двух аспектах: во-первых, в качестве одной из форм дискриминации по признаку инвалидности оно предусматривает «отказ в разумном приспособлении»; во-вторых, новым в нем является словосочетание «наравне с другими». В ст. 1 и 3 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин содержится схожая, но имеющая более узкий смысл фраза: «на основе равноправия мужчин и женщин». Выражение «наравне с другими» не ограничивается определением дискриминации по признаку инвалидности, но проходит красной нитью через всю Конвенцию о правах инвалидов. С одной стороны, оно означает, что прав или преимуществ инвалидам предоставляется не больше и не меньше, чем населению в целом. С другой стороны, оно требует, чтобы государства-участники принимали конкретные специфические меры для обеспечения фактического равенства инвалидов, с тем, чтобы они могли на деле пользоваться всеми правами человека и основными свободами.

Обязанность запрещать любую дискриминацию подразумевает все формы дискриминации. Международная практика в области прав человека позволяет говорить о четырех основных формах дискриминации, которые могут существовать как по отдельности, так и одновременно:

а) прямая дискриминация имеет место тогда, когда к какому-либо лицу относятся менее благосклонно, чем к другому лицу, находящемуся в аналогичном положении, по причине иного личного статуса, связанного с запрещенным основанием. Прямая дискриминация также включает в себя причиняющие вред действия или бездействие на запрещенных основаниях в тех случаях, когда сопоставимая аналогичная ситуация отсутствует. Мотив или намерение дискриминирующей стороны не имеет значения для определения того, действительно ли дискриминация имела место. Так, например, государственная школа, которая отказывается зачислять ребенка с ограниченными возможностями, с тем, чтобы не менять учебную программу, делает это только по причине его инвалидности, что является примером прямой дискриминации;

б) косвенная дискриминация означает, что законы, политика или практика, которые на первый взгляд кажутся нейтральными, оказывают непропорциональное негативное влияние на инвалидов. Такая дискриминация имеет место в тех случаях, когда возможность, которая кажется доступной, на практике оказывается недоступной для некоторых лиц, в силу того, что их статус не позволяет им воспользоваться такой возможностью. Например, если школа не предоставляет учебники в облегченном для восприятия формате, она косвенно дискриминирует лиц с умственными расстройствами, которые, хотя технически и имеют возможность посещать данную школу, в реальности будут вынуждены искать иное учебное заведение. Аналогичным образом, если какой-либо кандидат, неспособный нормально передвигаться, должен участвовать в собеседовании в связи с устройством на работу, которое проводится на третьем этаже конторы предприятия, не оборудованной лифтами, хотя и имеет право на прохождение собеседования, находится в неравном положении с другими кандидатами;

в) отказ в разумном приспособлении в соответствии со ст. 2 Конвенции представляет собой дискриминацию в случае отказа от внесения необходимых и надлежащих модификаций и изменений (не ложащихся несоразмерным или неоправданным бременем), от которых зависит возможность равного использования или реализации того или иного права человека или основной свободы. Отказ в допуске сопровождающему лицу или в учете иных потребностей лиц с ограниченными возможностями являются примерами отказа в разумном приспособлении;

г) притеснение считается такой формой дискриминации, когда имеет место нежелательное поведение, вызванное инвалидностью или иными запрещенными основаниями, цель или последствия которого заключаются в посягательстве на достоинство человека и в создании пугающей, враждебной, унизительной, оскорбительной или агрессивной обстановки. Такое поведение может принимать форму действий или высказываний, направленных на сохранение различий и притеснение инвалидов. Особое внимание следует уделять инвалидам, живущим в изолированных условиях, в частности в домах для инвалидов и школах или в психиатрических лечебницах, где этот вид дискриминации более вероятен и по определению менее заметен и в силу этого вполне может остаться безнаказанным. Травля, разновидностью которой могут служить издевательства и человеконенавистнические выходки в интернете, является особенно жестокой и вредоносной формой преступлений на почве ненависти. Другими примерами (связанными с инвалидностью) являются насилие во всех его проявлениях — изнасилования, надругательства и эксплуатация, преступления на почве ненависти и избиения.

Мотивы дискриминации могут быть как единичными, такими как инвалидность или пол, так и множественными и/или комбинированными. Комбинированная дискриминация имеет место тогда, когда инвалид или лицо, ассоциирующееся с инвалидностью, страдают от дискриминации в какой бы то ни было форме по признаку инвалидности в сочетании с цветом кожи, полом, языком, религией, этническим происхождением и гендерным или иным статусом. Комбинированная дискриминация может быть как прямой, так и косвенной, заключаться в отказе от разумного приспособления или в притеснениях. Например, если отказ в доступе к общей информации по вопросам охраны здоровья в связи с ее отсутствием в доступном формате затрагивает всех инвалидов по причине ограниченности их возможностей, то отказ слепой женщине в доступе к услугам планирования размеров семьи ограничивает ее права не только как инвалида, но и по половому признаку. Во многих случаях причины дискриминации разделить очень непросто. Государства-участники обязаны решать проблему множественной и комбинированной дискриминации инвалидов. Множественная дискриминация, согласно определению Комитета, означает ситуацию, в которой какое-либо лицо подвергается дискриминации по двум или более признакам, в результате чего дискриминация становится совокупной или отягченной. Комбинированная дискриминация означает ситуацию, в которой несколько переплетающихся дискриминационных признаков действуют одновременно таким образом, что они неотделимы друг от друга и тем самым ставят соответствующих лиц в уникальное неблагоприятное положение и условия дискриминации.

Дискриминация по признаку инвалидности может быть направлена против нынешних инвалидов, лиц, имевших инвалидность в прошлом, тех, кому в силу их предрасположенности к заболеваниям инвалидность угрожает в будущем, кто воспринимается как инвалид и тех, кто ассоциируется с инвалидом. Последняя ситуация известна как дискриминация по ассоциации. Цель придания ст. 5 широкого охвата заключается в том, чтобы искоренять и пресекать все дискриминационные ситуации и/или дискриминационные формы поведения, имеющие отношение к инвалидности.

Защита от дискриминации на любой почве означает, что во внимание должны приниматься все возможные причины дискриминации в их взаимосвязи. В числе возможных причин дискриминации можно назвать, не ограничиваясь ими, инвалидность; состояние здоровья; генетическую или иную предрасположенность к заболеваниям; расу; цвет кожи; происхождение; пол; беременность и материнство/отцовство; гражданский статус; семейное или служебное положение; гендерное самовыражение; пол; язык; вероисповедание; политические или иные убеждения; национальное, этническое, аборигенное или социальное происхождение; статус мигранта, беженца или просителя убежища; принадлежность к национальному меньшинству; экономическое и имущественное положение; рождение; возраст или сочетание любых из этих причин или особенностей, связанных с любой из таких причин.

Равная и эффективная правовая защита от дискриминации означает, что государства-участники несут позитивные обязательства защищать инвалидов от дискриминации, в том числе, обязательство принимать конкретное и всеобъемлющее антидискриминационное законодательство. Прямой правовой запрет дискриминации лиц с ограниченными возможностями по признаку инвалидности и по иным признакам должен сопровождаться обеспечением надлежащих и эффективных средств правовой защиты и правовых санкций гражданского, административного и уголовного характера в связи с комбинированной дискриминацией. В тех случаях, когда дискриминация носит системный характер, факт предоставления компенсации какому-либо лицу может не оказать сколь-либо реального воздействия на дискриминационную практику с целью ее изменения. В этих случаях государства-участники должны также предусматривать в своем законодательстве «перспективные нефинансовые средства правовой защиты», имея в ввиду, что государства-участники будут предоставлять и иную эффективную защиту от дискриминации со стороны частных лиц и организаций.

Толкование п. 3 ст. 5.

Разумное приспособление является неотъемлемой частью обязанности не допускать дискриминации в контексте инвалидности, которая требует незамедлительного выполнения. Примерами разумного приспособления, в частности, являются обеспечение доступности для инвалидов существующих объектов и информации; модификация оборудования; реорганизация деятельности; изменение графика работы; адаптация учебных программ, учебных материалов и методов преподавания; адаптация лечебных процедур или обеспечение доступа к вспомогательному персоналу без несоразмерного или неоправданного обременения.

Требование обеспечить разумное приспособление отличается от обязанности обеспечить доступность. Все они направлены на обеспечение доступности, однако обязанность обеспечить доступность с помощью универсального дизайна или ассистивных технологий является обязанностью ex ante, в то время как обязанность обеспечить разумное приспособление является обязанностью ex nunc:

a) являясь обязанностью ex ante, обязанность обеспечения доступности должна быть «встроена» в системы и процессы безотносительно потребностей конкретных инвалидов, например, обеспечивая доступ к зданию, услуге или товару наравне с другими лицами. Государства-участники должны устанавливать стандарты доступности, разрабатываемые и принимаемые в консультации с организациями инвалидов в соответствии со ст. 4 (3) Конвенции. Обязанность обеспечивать доступность является автоматически возникающей системной обязанностью;

b) являясь обязанностью ex nunc, обязанность обеспечивать разумное приспособление возникает с момента, когда у инвалида появляется потребность в доступе к недоступной для него ситуации или среде или когда он желает воспользоваться своими правами. Часто, но не всегда просьба об обеспечении разумного приспособления поступает от лица, которое нуждается в доступе, или от соответствующего представителя лица или группы лиц. Разумное приспособление должно согласовываться с тем/теми, кто за ним обращается. При определенных обстоятельствах обеспеченное разумное приспособление становится коллективным и общественным благом. В других случаях такое разумное приспособление удовлетворяет лишь потребности того/тех, кто за ним обратился. Обязанность обеспечивать разумное приспособление является персонифицированной обязанностью, возникающей в связи с необходимостью реагирования на просьбу об обеспечении такого приспособления с момента ее поступления. Обязательство обеспечивать разумное приспособление требует от его носителя вступить в диалог с инвалидом. Важно отметить, что обязанность обеспечивать разумное приспособление не ограничивается ситуациями, в которых с соответствующей просьбой обращается инвалид или когда можно доказать, что предполагаемому носителю обязанностей было фактически известно о том, что лицо, о котором идет речь, является инвалидом. Она должна существовать и в таких ситуациях, когда потенциальный носитель обязанностей должен был понимать, что лицо, о котором идет речь, имеет инвалидность и что для устранения барьеров для реализации им своих прав могут понадобиться соответствующие меры приспособления.

В соответствии со ст. 2 и 5 Конвенции эту обязанность можно разбить на две составные части. Первая часть предусматривает позитивное юридическое обязательство обеспечивать разумное приспособление, т. е. модификацию или адаптацию, которая необходима и целесообразна в данном конкретном случае, для того чтобы лицо с ограниченными возможностями могло пользоваться своими правами или реализовывать их. Смысл второй части этой обязанности заключается в том, чтобы те, кто нуждается в мерах приспособления, не создавали несоразмерных или неоправданных обременений для носителя обязанности:

a) Разумное приспособление представляет собой единый термин, и слово «разумное» не следует воспринимать как ограничение обязанности; понятие разумности не должно восприниматься как самостоятельный термин, устанавливающий или модифицирующий обязанность. Понятие «разумное приспособление» не служит цели оценки издержек приспособления или наличия ресурсов; это происходит на более поздней стадии, когда проводится оценка несоразмерности или неоправданности бремени. Разумность приспособления скорее указывает на его актуальность, уместность и эффективность для инвалида. Таким образом, приспособление является разумным, если оно обеспечивает достижение поставленной цели (или целей) и удовлетворяет потребности инвалида;

b) словосочетание «несоразмерное или неоправданное бремя» следует воспринимать как единую концепцию, устанавливающую пределы обязанности обеспечивать разумное приспособление. Оба эти термина следует рассматривать как синонимы, поскольку они подчеркивают одну и ту же мысль: требование обеспечить разумное приспособление не должно ложиться чрезмерным или необоснованным бременем на обеспечивающую такое приспособление сторону;

с) разумное приспособление не следует путать с конкретными мерами, в том числе с «позитивными действиями». Хотя обе концепции направлены на достижение фактического равенства, обеспечение разумного приспособления является антидискриминационной обязанностью, в то время как конкретные меры подразумевают преференциальное отношение к инвалидам по сравнению с остальными в силу исторической и/или систематической и/или системной невозможности получения ими выгод от пользования своими правами. В числе примеров конкретных мер можно назвать временные меры реагирования на небольшую численность женщин-инвалидов, занятых в частном секторе, и программы поддержки, призванные способствовать увеличению числа студентов-инвалидов в системе высшего образования. Аналогичным образом разумное приспособление не следует путать с оказанием поддержки, например, в форме предоставления личных помощников, в рамках права на самостоятельный образ жизни и вовлеченность в местное сообщество или поддержки в осуществлении правоспособности;

d) в контексте доступа к правосудию разумное приспособление не следует путать с процессуальным приспособлением; в отличие от разумного приспособления, процессуальное приспособление не ограничивается концепцией несоразмерности.

Обязанн

...