Ю. В. Алексеев, Г. Ю. Сомов

ОБЪЕКТЫ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

Тома І, ІІ

Учебник

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

На обложке использован фрагмент гравюры М. И. Махаева «План столичного города Санкт-Петербурга с изображением знатнейших проспектов», 1753 г.

УДК 069(075.8)

ББК 79.1я73

А47

Авторы:

Алексеев Ю. В. — доктор архитектуры, профессор, член Союза архитекторов РФ, почетный строитель РФ;

Сомов Г. Ю. — кандидат архитектуры, старший научный сотрудник, член Союза архитекторов РФ.

Рецезенты:

Малоян Г. А. — доктор архитектуры, член-корреспондент РААСН;

Сапрыкина Н. А. — доктор архитектуры, профессор, зав. кафедрой основ архитектурного проектирования МАРХИ.

В учебнике рассматриваются проблемы, организационные формы и методы градостроительства, связанные с охраной объектов культурного наследия. В томе I освещаются особенности отечественного и зарубежного законодательства в этой области, теоретические основы охраны объектов культурного наследия и регенерации исторических мест.

Раскрываются сложившиеся подходы в исследованиях и разработках исторической среды. Даются обоснования направлений исследования. Рассматриваются особенности различных объектов: исторических поселений, архитектурных ансамблей, историко-культурных и природных комплексов. Освещаются основные задачи охраны объектов культурного наследия. Раскрываются принципы установления зон охраны объектов культурного наследия, их границ, градостроительных регламентов.

В томе II освещаются основные задачи охраны объектов культурного наследия на уровнях территориального планирования, градостроительного зонирования, установления градостроительных регламентов, разработки проектов планировки. Раскрываются принципы установления зон охраны объектов культурного наследия, их границ, градостроительных регламентов.

Даются обоснования эффективных средств регенерации. Рассматриваются направления разработки мероприятий по сохранению и регенерации исторических поселений, достопримечательных мест. Выявляются специфические особенности функционально-планировочной организации, использования принципов композиции в регенерации исторической среды в условиях применения действующего законодательства.

Издание адресовано обучающимся на бакалавров по направлению «Градостроительство».

УДК 069(075.8)

ББК 79.1я73

© Алексеев Ю. В., Сомов Г. Ю., 2015

© ООО «Проспект», 2015

ПРЕДИСЛОВИЕ

В современных условиях особую значимость приобрела проблема охраны культурно-исторического наследия, сохранения и воссоздания1 исторической среды российских городов, их неповторимого облика.

Для ее решения в советский период потребовались особые правовые мероприятия, в частности принятие законов, разработка и внедрение нормативов и специальных методик проектной деятельности – мероприятий, которые предотвращали разрушение памятников архитектуры, сопровождавшееся наступлением кварталов массовой индустриальной застройки на уникальную историческую среду российских городов. В современный период развития на первый план стали выходить задачи эффективного использования городских территорий, при котором обеспечивается привлечение инвестиций в процессы реконструкции и развития этих территорий. Эти задачи связаны с необходимостью согласования интересов различных субъектов градостроительной деятельности с основными приоритетами развития городов, с необходимостью согласования мнений различных специалистов и групп населения. Иначе говоря, в современную эпоху рассматриваемая проблема становится многоаспектной и потому требует привлечения различных знаний, теоретической разработки и выявления на этой основе эффективных путей ее решения. Действующие в стране федеральные законы и региональные правовые акты, в принципе, позволяют находить эффективные градостроительные решения. Однако существующая практика правоприменения, устоявшиеся организационные формы разработки и обсуждения градостроительных планов и проектов, сложившиеся в отечественной практике советского периода, профессиональные методы градостроительства оставляют возможности для принятия односторонних решений, когда искажается облик ценных зданий, памятников архитектуры исторической застройки, уникальных городских и природных ландшафтов. Зачастую учитываются главным образом коммерческие интересы крупных собственников, принимаются и претворяются в жизнь непрофессиональные проекты. При этом сложившаяся практика работы градостроительных подразделений местных органов власти традиционно ориентирована на административный стиль разработки и согласования проектов и далеко не всегда опирается на историко-архитектурные, краеведческие и другие знания, требующие привлечения соответствующих специалистов. Имеются также специфические причины деятельности специалистов строительной отрасли, препятствующие воплощению полноценных, тем более высокопрофессиональных градостроительных, архитектурных, инженерно-технических решений в рассматриваемой области. Мешают субъективизм профессиональных оценок, распространенный в архитектурно-градостроительной практике, принципиальные расхождения в понимании ценностей исторической городской среды, закономерностей архитектурно-пространственной композиции, влияний стилевых тенденций и различных эстетических предпочтений на восприятие городского окружения, различия в восприятии культурного наследия различными группами людей, другие факторы, связанные с недостаточным развитием теоретических основ градостроительной деятельности. При этом необходимо учитывать специфические причины недостаточного развития данной области знания. К ним, в частности, относятся: сформировавшаяся в советский период практика централизованного государственного планирования развития городов, исключавшая развитие урбанистики как области знания, ориентированной на формирование среды, отвечающей потребностям, интересам, ценностным ориентациям конкретных людей и социальных групп; сложившийся разрыв между развитием гуманитарных и общественных наук с одной стороны и сферой архитектурно-градостроительных знаний с другой. На этом фоне не кажутся удивительными общеизвестные проявления градостроительного вандализма (снос исторически ценных зданий и целых кварталов исторической застройки, искажение облика выдающихся памятников архитектуры, новое строительство, искажающее высокохудожественные архитектурные ансамбли и видовые картины их восприятия, застройка чужеродными зданиями исторических центров городов, появление в уникальных исторических городах чужеродных объектов нового строительства, никак не связанных с окружением – со сложившимся обликом улиц, площадей, переулков старого города, и т. д.).

Цель данной работы – в том, чтобы описать «узловые точки» рассматриваемой проблемы, выявить связанные с ними знания и методы, показать, как эти знания и методы целесообразно использовать в практике.

Таким образом, учебник может представить интерес для обучающихся по специальности «градостроительство» как теоретическая основа целостного отображения проблемы и как основа практической деятельности в этой области. В своей работе авторы стремились опираться на многочисленные исследования и разработки, указанные в списке использованной литературы.

Учебник подготовлен на основе исследований, проводившихся авторами в рамках научно-исследовательских работ НИИ градостроительства и землеустройства, НИИ истории архитектуры и градостроительства РААСН, кафедры градостроительства МГСУ. Описание результатов этих исследований и разработок авторов см. в книге Ю. В. Алексеева, Г. Ю. Сомова, Э. А. Шевченко [2012].

Авторы выражают глубокую признательность кандидату биологических наук Н. Г. Узунян за сбор и систематизацию ряда зарубежных источников книги.

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях развития частной собственности, туристического бизнеса, расширения использования новых технологий проектирования и строительства появляются новые широкие возможности сохранения и восстановления объектов культурного наследия исторической среды российских городов. В градостроительстве наряду с задачами архитектурно-планировочного и инженерно-технического характера все большее значение приобретают вопросы формирования городской среды, сохранения и воссоздания образов исторических мест. В современной градостроительной деятельности Российской Федерации осуществляется совершенствование правовой основы, форм и методов проектирования. Это позволяет осуществлять комплексные градостроительные преобразования с учетом воссоздания, охраны и регенерации уникальных памятников архитектуры, архитектурных ансамблей, исторической среды российских городов, многих уникальных культурно-исторических мест. Работе в данном направлении способствуют исследования и разработки в области градостроительства, направленные на охрану объектов культурного наследия. Значительные преобразования городов, поселений, природных территорий, осуществляемые в нашей стране, требуют от специалистов-градостроителей глубокого понимания сущности таких явлений, как историческая среда, органичные взаимосвязи старого и нового; поиск наиболее эффективных путей решения проблем сохранения объектов культурного наследия (ОКН), регенерации исторической среды на основе правового регулирования; развития информационного обеспечения охраны ОКН, использования эффективных методов проектирования, ориентированных на обеспечение охраны ОКН и их регенерацию.

Содержание книги охватывает основные вопросы градостроительства в области охраны ОКН: международное и российское законодательство, закономерности и проблемы сохранения и регенерации исторической среды, мероприятия в области территориального планирования и градостроительного проектирования, формы и методы работ по градостроительству в рассматриваемой области.

Для решения задач овладения знаниями и навыками в этой области необходимы прежде всего обобщение и синтез различных знаний градостроительства в рассматриваемой области. В данной книге изложены результаты такого обобщения на основе положений действующего законодательства, традиционных понятий градостроительства, теории архитектурной композиции с привлечением некоторых общенаучных представлений. Модели и понятия, вводимые в данной работе, позволяют систематизированно подойти к рассмотрению анализируемой темы.

Задачи градостроительного образования в области охраны ОКН обусловлены прежде всего необходимостью сохранения исторического облика российских городов. Исключительное значение историко-культурных традиций для развития духовной культуры требует совершенствования всего комплекса научно-практических средств, ориентированных на сохранение объектов культурного наследия, архитектурных ансамблей, уникальных природных ландшафтов, фрагментов сложившейся планировки и застройки поселений. Это относится прежде всего к совершенствованию нормативно-правовой базы, к методам установления градостроительных регламентов территорий исторических поселений и достопримечательных мест, к обоснованию всего комплекса необходимых мероприятий по обеспечению устойчивого развития территорий при сохранении ценной исторической среды. Данная тема требует изучения передового зарубежного опыта по разработке и реализации градостроительных проектов охраны и регенерации объектов культурного наследия, основных задач, возникающих в градостроительном проектировании, и методов их решения.

Вопросы охраны и регенерации исторической среды на протяжении не одного десятилетия являлись и являются ныне сферой творческих и научных интересов градостроителей, архитекторов, реставраторов, специалистов по истории и краеведению, культурологов, искусствоведов, областью интересов широкой общественности. Период 70-х гг. прошлого века характеризовался активизацией исследований по выработке подходов к реконструкции исторических поселений в СССР. Об этом свидетельствуют, например, материалы пленума научно-методического совета по охране памятников культуры министерства культуры СССР 1971 г. Специалисты говорили тогда о поверхностной системе оценки исторического наследия городов, недостаточной для разработки программ реконструкции и сохранения исторического ядра. Но и сегодня при разработке проектов зон охраны лишь констатируется наличие объектов культурного наследия как факт, но не раскрываются закономерности эволюции развития города и его среды.

В рассматриваемой проблеме выделяется несколько «узловых точек». Среди них особенно сложной является регенерация городской исторической среды. Целесообразно выделять территории, требующие воссоздания исторической среды в городах. В соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ «Об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», такие территории целесообразно относить к категории «достопримечательные места» (ДМ). Выделение территориальных зон ДМ в городах, определение их границ, разработка градостроительных регламентов представляют собой наиболее перспективный путь правового решения проблемы. С этим, как стремились показать авторы, связана необходимость углубления исследований восприятия и формирования исторической среды городов, широкого анализа зарубежного опыта, теоретического раскрытия всего комплекса средств воссоздания среды.

Для достижения этой цели уделяется особое внимание основным аспектам проблемы. Выделяются аспекты правовые, организационные, собственно профессиональные, связанные с разработкой урбанистических проектов воссоздания исторической городской среды. Книга разделена на главы и параграфы в соответствии с данным подходом.

В гл. 1 и 2 рассмотрены правовые вопросы формирования исторической среды в международном и российском законодательстве.

В соответствии с предметом исследования в гл. 3, 4 и 5 рассматриваются теоретические вопросы: историческая среда, отдельные исторические места, требующие проведения градостроительных мероприятий. В отношении данной темы основное внимание уделяется различным аспектам формирования среды. Центральным аспектом формирования исторической городской среды являются знаковые системы и взаимосвязанные с ними информационные процессы. В зарубежной урбанистике эта тема получила самостоятельное развитие как особая область теоретических исследований.

Практические вопросы охраны и воссоздания исторической среды в практике градостроительной деятельности рассматриваются во II томе учебника. Здесь приведены наиболее сложные примеры из отечественной и зарубежной практики. При разработке урбанистических проектов достопримечательных мест, проектов планировки отдельных кварталов ДМ, зон охраны ОКН в городах, для эффективной взаимосвязи правовых, организационных и собственно профессиональных аспектов весьма существенны формы и методы градостроительного планирования и проектирования. В зарубежной практике эти формы и методы воссоздания исторической городской среды являются важной составной частью урбанистики. Методы формирования исторических районов поселений регулярно обсуждаются на многочисленных конференциях, посвященных опыту воссоздания исторической среды городов, являются объектами изучения в специальных урбанистических исследованиях. Необходимость их применения возникает при развитии городов, где имеются сложившиеся исторические центры и другие территории, включающие зоны охраны отдельных архитектурных ансамблей и памятников, территории с известной и национально значимой историей. По каким принципам выделять данные территории ДМ, какие средства для этого использовать, что собой представляет опорная историческая застройка – вот вопросы, которые потребовали самостоятельного рассмотрения. При разработке урбанистических проектов по воссозданию исторической среды городов особую роль приобретают специфические вопросы композиции улиц, площадей, фрагментов городской застройки с включением новых зданий в сложившийся исторический облик города, а также связанные с композицией вопросы консервации, модернизации, реконструкции в решении отдельных фасадов и зданий исторической застройки. Рассмотрение композиционных приемов такого рода, принципов и средств композиции, реализуемых при воссоздании исторической городской среды, становится возможным на основе знания об информационно-знаковых особенностях исторической городской среды, а также на основе изучения характерных примеров из современной зарубежной практики.

ТОМ I.
ПРАВОВЫЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

I. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

ГЛАВА 1.
Международное законодательство и объекты культурного наследия

Законодательные и нормативные основы развития исторических мест. Опасности изменения исторической среды исходят от различных изменений, разрушающих сложившиеся структуры и образы городов, исторических районов, кварталов, придающих им новый смысл, противоречащих устоявшемуся образу и изменяющих коды своеобразия города. Эти опасности особенно реальны для самобытности и уникальности городов и других населенных мест, если среда не получила правового статуса. Иное дело – достопримечательное место. Понятие «достопримечательное место», как уже отмечалось, было введено Федеральным законом РФ № 73-ФЗ. По определению, данному в законе, это «творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки» и т. д. Все указанные в законе составляющие достопримечательного места представляют собой элементы городской среды, и определение «историческая среда» подчеркивает особенности ее формирования, характеризует ее качественное отличие от остальной застройки.

Законодательные основы статуса исторической среды в России взаимосвязаны с международными нормативными основами ее статуса.

Для более полного представления о градостроительной деятельности по формированию исторической среды городов за рубежом следует рассмотреть основные законодательные мероприятия международного уровня, нормы и правила, действующие в этой области за рубежом.

1.1. Международная хартия по консервации и реставрации памятников и достопримечательных мест

Международная хартия по консервации и реставрации памятников и достопримечательных мест (Венецианская хартия) была одобрена II Международным конгрессом архитекторов и технических специалистов по историческим памятникам в Венеции в 1964 г. и принята Международным советом по сохранению памятников и достопримечательных мест (ИКОМОС; англ.: International Council on Monuments and Sites, ICOMOS) в 1965 г. Согласно хартии, монументальные произведения, несущие духовные послания прошлого, остаются в современной жизни людей свидетелями вековых традиций. Человечество все в большей степени осознает общечеловеческую ценность памятников, рассматривает их как общее наследие и перед лицом будущих поколений признает совместную ответственность за его сохранность. Оно считает себя обязанным передать памятники последующим поколениям во всем богатстве их подлинности. В соответствии с этим были приняты принципы, которыми необходимо руководствоваться при консервации и реставрации памятников.

Международный конгресс архитекторов и технических специалистов по историческим памятникам, проходивший в Венеции с 25 по 31 мая 1964 г., принял следующие положения.

К историческим памятникам относятся как отдельные архитектурные произведения, так и городская или сельская среда, носящие характерные признаки определенной цивилизации, пути развития или исторических событий. К ним относятся не только выдающиеся памятники, но и более скромные сооружения, приобретающие с течением времени значительную культурную ценность.

Консервация и реставрация памятников представляет собой дисциплину, которая взаимодействует со всеми отраслями науки и техники, способствующими изучению и сохранению монументального наследия.

Консервация и реставрация памятников имеют целью сохранение памятников как произведений искусства и как свидетельств истории.

Консервация памятников предполагает прежде всего постоянство ухода за ними.

Консервация памятников всегда облегчается возможностью их использования на благо общества; такое использование желательно, но при условии сохранения архитектурной целостности и декора зданий. Только в этих рамках можно разрешать и предпринимать работу по приспособлению, необходимость которой вызвана новыми требованиями современной жизни.

Консервация предполагает сохранение памятника в рамках свойственного ему окружения и масштаба. Если традиционное окружение сохранилось, его не следует нарушать. Всякое новое строительство, разрушения и переделки, которые могли бы изменить взаимосвязь объемов и цветовую гамму, недопустимы.

Памятник неотделим от истории, свидетельством которой он является, и от окружающей среды, где он расположен. Следовательно, перемещение всего памятника или его части не должно допускаться. Перемещение возможно в том случае, если это необходимо для сохранения памятника или может быть оправдано высшими национальными или международными интересами.

Скульптурные, живописные или декоративные элементы, являющиеся неотъемлемой частью памятника, могут быть отделены от него только в том случае, если только эта мера может обеспечить их сохранность.

Реставрация должна являться исключительной мерой. Ее цель – сохранение и выявление эстетической и исторической ценностей памятника. Она основывается на уважении подлинности материала и достоверности документов. Что же касается предположительного восстановления, любая работа по дополнению, признанная необходимой по эстетическим или техническим причинам, должна зависеть от архитектурной композиции и нести на себе печать нашего времени. Археологические и исторические исследования памятника всегда должны предшествовать реставрационным работам и и сопровождать их.

В случае если традиционная техника окажется непригодной, укрепление памятника может быть обеспечено при помощи современной технологии консервации и строительства, эффективность которых подтверждена научными данными и гарантирована опытом.

Наслоения разных эпох, привнесенные в архитектуру памятника, должны быть сохранены, поскольку единство стиля не является целью реставрации. Если здание несет на себе отпечатки многих культурных пластов, выявление более раннего пласта является исключительной мерой и может быть произведено, если удаленные элементы не представляют интереса, если композиция после этого свидетельствует о высокой исторической, археологической или эстетической ценности, если сохранность раскрываемого памятника признана удовлетворительной. Суждение о ценности таких элементов и решение о возможности их устранения не могут зависеть единственно от автора проекта.

Элементы, предназначенные для замены недостающих фрагментов, должны гармонично вписываться в целое и вместе с тем так отличаться от подлинных, чтобы реставрация не фальсифицировала историческую и художественную подлинность памятника.

Дополнения допустимы только в том случае, если они оставляют нетронутыми все примечательные части здания, его традиционное окружение, равновесие композиции и взаимосвязь с окружающей средой.

Комплексы памятников – исторические достопримечательные места должны быть объектом особого внимания, необходимого для сохранения их целостности и благоустройства, приспособления и улучшения использования. Проведение работ по консервации и реставрации должно быть обусловлено принципами, изложенными выше.

Раскопки должны производиться с соблюдением научных норм и в соответствии с «Рекомендациями, определяющими принципы международной регламентации археологических раскопок», принятыми ЮНЕСКО в 1956 г. Должно быть обеспечено укрепление руин и приняты меры, необходимые для консервации и постоянной защиты архитектурных элементов и обнаруженных в ходе раскопок предметов. Кроме того, должны быть предприняты меры для облегчения понимания значимости памятника, выявленного в результате раскопок, не искажая при этом его смысла. Всякая реконструкция должна быть исключена изначально, можно допустить лишь возвращение на свои места сохранившихся, но разрозненных фрагментов. Введенные элементы всегда должны быть распознаваемы и представлять собой минимум, необходимый для обеспечения условий консервации памятника и восстановления единства его форм.

Работы по консервации, реставрации и раскопкам должны сопровождаться составлением точной документации, представленной в виде аналитических и критических отчетов, снабженных рисунками и фотографиями. В них должны быть отражены все этапы работ по раскрытию, укреплению, перекомпоновке и включению, а также элементы технического и формального характера, выявленные во время этих работ. Эта документация должна передаваться в архивы общественной организации и предоставлена в распоряжение исследователей. Рекомендуется публикация этих документов.

1.2. Конвенция по охране всемирного культурного и природного наследия

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия была принята на Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, проходившей в Париже с 17 октября по 21 ноября 1972 г. В конвенции констатировалось, что культурному и природному наследию все в более широких масштабах угрожает разрушение, вызываемое не только традиционными причинами повреждений, но и эволюцией социальной и экономической жизни, которая усугубляет их еще более опасными, вредоносными и разрушительными явлениями, принимая во внимание, что повреждение или исчезновение любых образцов культурной ценности или природной среды представляют собой пагубное обеднение достояния всех народов мира, принимая во внимание, что охрана этого наследия на национальном уровне часто бывает недостаточно эффективной в связи с объемом требуемых средств и экономических, научных и технических ресурсов страны, на территории которой находится ценность, подлежащая защите. В уставе организации предусматривалось, что она помогает сохранению, прогрессу и распространению знаний, заботясь о сохранении и охране всеобщего наследия человечества, а также рекомендуя заинтересованным народам заключение соответствующих международных конвенций, считая, что существующие международные конвенции, рекомендации и резолюции о культурных и природных ценностях свидетельствуют о той важности, которую представляет для всех народов мира сохранение уникальных ценностей независимо от того, какому народу они принадлежат, принимая во внимание, что некоторые ценности культурного и природного наследия представляют исключительный интерес, что требует их сохранения как части всемирного наследия всего человечества, что в связи с масштабом и серьезностью новых опасностей, которые им угрожают, все международное сообщество должно участвовать в охране природного и культурного наследия, предоставляя коллективное содействие, которое, не заменяя деятельности заинтересованного государства, на территории которого находится ценность, эффективно дополнит ее, принимая во внимание, что с этой целью необходимо принять новые договорные положения, устанавливающие эффективную систему коллективной охраны памятников выдающегося универсального, культурного и природного значения, организованную на постоянной основе в соответствии с современными научными методами.

Определения культурного и природного наследия. Согласно конвенции, под культурным наследием понимаются:

– памятники: произведения архитектуры, монументальной скульптуры и живописи, элементы или структуры археологического характера, надписи, пещеры и группы элементов, которые имеют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки;

– ансамбли: группы изолированных или объединенных строений, архитектура, единство или связь с пейзажем которых представляют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки;

– достопримечательные места: произведения человека или совместные творения человека и природы, а также зоны (в том числе археологические достопримечательные места), представляющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, эстетики, этнологии или антропологии.

Под природным наследием понимается следующее:

– природные памятники, созданные физическими и биологическими образованиями или группами таких образований, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения эстетики или науки;

– геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, представляющие ареал подвергающихся угрозе видов животных и растений, имеющих выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки или сохранения;

– природные достопримечательные места или строго ограниченные природные зоны, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки, сохранения или природной красоты.

Каждому государству – стороне конвенции надлежит определить и разграничить различные ценности, расположенные на его территории.

Национальная охрана и международная охрана культурного и природного наследия. Каждое государство – сторона конвенции признает, что обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям объектов культурного и природного наследия, которые расположены на его территории, возлагается прежде всего на него. С этой целью оно стремится действовать как собственными силами, максимально используя наличные ресурсы, так и – в случае необходимости – в рамках международной помощи и сотрудничества, которыми оно может пользоваться, в частности, в финансовом, художественном, научном и техническом отношениях.

Государства – стороны конвенции по возможности стремятся к тому, чтобы обеспечить наиболее эффективную охрану и сохранение и наиболее активную популяризацию культурного и природного наследия, расположенного на их территории, в условиях, свойственных каждой стране:

a) проводить общую политику, направленную на придание культурному и природному наследию определенных функций в общественной жизни и на включение охраны этого наследия в программы общего планирования;

b) учреждать, если они еще не созданы, на своей территории одну или несколько служб по охране, сохранению и популяризации культурного и природного наследия, располагающих соответствующим персоналом и средствами, позволяющими выполнять возложенные на них задачи;

c) развивать научные и технические разработки и исследования и совершенствовать методы работы, позволяющие государству устранять опасности, угрожающие его культурному и природному наследию;

d) принимать соответствующие юридические, научные, технические, административные и финансовые меры для выявления, охраны, сохранения, популяризации и восстановления этого наследия;

e) содействовать созданию или развитию национальных или региональных центров подготовки в области охраны, сохранения и популяризации культурного и природного наследия, а также поощрять научные исследования в этой области.

Полностью уважая суверенитет государств, на территории которых находится культурное и природное наследие, и не ущемляя прав, предусмотренных национальным законодательством в отношении указанного наследия, государства – стороны конвенции признают, что оно является всеобщим наследием, для охраны которого все международное сообщество обязано сотрудничать.

Государства-стороны обязуются поэтому в соответствии с положениями конвенции оказывать содействие признанию, охране, сохранению и популяризации культурного и природного наследия, если об этом попросят государства, на территории которых оно находится.

Каждое государство – сторона конвенции обязуется не принимать каких-либо преднамеренных действий, которые могли бы причинить прямо или косвенно ущерб культурному и природному наследию, расположенному на территории других государств – сторон конвенции.

В конвенции под международной охраной всемирного культурного и природного наследия понимается создание системы международного сотрудничества и помощи для оказания государствам – сторонам конвенции помощи в усилиях, направленных на сохранение и выявление этого наследия.

Межправительственный комитет по охране всемирного культурного и природного наследия. При Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры учреждается Межправительственный комитет по охране культурного и природного наследия всеобщего выдающегося значения, называемый Комитетом всемирного наследия. Он состоит из 15 государств – сторон конвенции, избираемых государствами – сторонами конвенции, собирающимися на Генеральную Ассамблею во время очередных сессий Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. Число государств, входящих в состав комитета, будет доведено до 21, начиная с очередной сессии Генеральной конференции, которая будет проведена после вступления в силу конвенции для не менее 40 государств.

Выборы членов комитета должны обеспечивать справедливое представительство различных районов и культур мира.

На заседаниях комитета могут присутствовать с совещательным правом голоса по одному представителю от Международного исследовательского центра по сохранению и реставрации культурных ценностей (Римского центра), от Международного совета по сохранению памятников и достопримечательных мест (ИКОМОС) и от Международного союза охраны природы и естественных ресурсов (МСОП), к которым могут присоединиться по просьбе государств – сторон конвенции, собирающихся на Генеральную Ассамблею во время очередных сессий Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, представители других межправительственных или неправительственных организаций, ставящих перед собой аналогичные цели.

Государства – члены Комитета всемирного наследия осуществляют свои полномочия начиная с окончания очередной сессии Генеральной конференции, на которой они были выбраны, до окончания ее третьей последующей очередной сессии.

Полномочия одной трети членов, назначенных во время первых выборов, истекают в конце первой очередной сессии Генеральной конференции, следующей за той, на которой они были избраны, а полномочия второй трети членов, назначенных в то же время, истекают в конце второй очередной сессии Генеральной конференции, следующей за той, на которой они были избраны. Имена этих членов комитета определяются председателем Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры путем жеребьевки после первых выборов.

Государства – члены комитета отбирают в качестве своих представителей компетентных лиц в области культурного или природного наследия.

Комитет всемирного наследия принимает свои правила процедуры.

Комитет может в любое время приглашать на свои заседания представителей общественных или частных организаций, а также частных лиц для консультаций по отдельным вопросам.

Комитет может создавать консультативные органы, которые он считает необходимыми для выполнения своих задач.

Каждое государство – сторона конвенции представляет по мере возможности Комитету всемирного наследия перечень ценностей культурного и природного наследия, расположенных на его территории. Этот перечень, который не следует считать исчерпывающим, должен включать в себя документацию, касающуюся места расположения данных ценностей и представляемого ими интереса.

На основе перечней, представляемых государствами, комитет составляет, обновляет и публикует под названием «Список всемирного наследия» список ценностей культурного и природного наследия, которые, по его мнению, имеют выдающуюся универсальную ценность в соответствии с установленными им критериями. Обновленный список рассылается не реже 1 раза в 2 года.

Внесение ценностей в «Список всемирного наследия» не может быть произведено без согласия заинтересованного государства-участника. Включение ценности, расположенной на территории, суверенитет или юрисдикция которой оспаривается несколькими государствами, никоим образом не отражается на правах спорящих сторон.

Комитет составляет, обновляет и публикует, когда этого требуют обстоятельства, под названием «Список всемирного наследия, находящегося под угрозой» список ценностей, фигурирующих в «Списке всемирного наследия», для спасения которых требуется проведение значительной работы и для которых в рамках конвенции была запрошена помощь. В этом списке указывается приблизительная стоимость операций. В этот список могут включаться только ценности культурного и природного наследия, которым угрожают серьезные и реальные опасности, такие как, например, угроза исчезновения вследствие прогрессирующего разрушения, возможность проведения крупных общественных или частных работ, быстрое развитие городов и туризма, разрушение в связи с изменением предназначения или права собственности на землю, серьезные повреждения вследствие неустановленной причины, заброшенность по каким-либо причинам, стихийные бедствия и катаклизмы, опасность вооруженных конфликтов, крупные пожары, землетрясения, оползни, вулканические извержения, изменения уровня вод, наводнения, приливы. В чрезвычайных обстоятельствах комитет может в любое время включить в «Список всемирного наследия, находящегося под угрозой» новую ценность и немедленно сообщить об этом.

Комитет определяет критерии, на основе которых ценность культурного или природного наследия может быть включена в оба списка.

Прежде чем принять окончательное решение о невключении ценности в один из двух списков, Комитет консультируется с государствами-сторонами, на территории которых находится вышеупомянутая ценность культурного или природного наследия.

Комитет по договоренности с заинтересованными государствами координирует и поощряет проведение исследований, необходимых для составления списков.

Тот факт, что какая-либо ценность культурного или природного наследия не была включена в один из двух списков, ни в коей мере не означает, что она не имеет других целей помимо включения в эти списки.

Комитет всемирного наследия получает и изучает заявки о предоставлении международной помощи, сформулированные государствами – сторонами конвенции, в отношении ценностей культурного и природного наследия, расположенных на их территории. Предметами таких заявок могут быть охрана, сохранение, популяризация или восстановление этих ценностей.

На основе перечней, представляемых государствами, комитет составляет, обновляет и публикует под названием «Список всемирного наследия» список ценностей культурного и природного наследия, в случае если предварительные исследования показали, что это будет оправданно.

Комитет принимает решение по этим заявкам, определяет в случае необходимости характер и объем своей помощи и разрешает заключение от своего имени необходимых соглашений с заинтересованным правительством.

Комитет устанавливает порядок очередности своих операций. Он осуществляет это, принимая во внимание важность для всемирного культурного и природного наследия ценностей, подлежащих защите, необходимость обеспечения международной охраны наиболее представительных ценностей природы, гения и истории народов мира и срочность мер, которые необходимо предпринять, обеспеченность государств, на территории которых находятся эти ценности, ресурсами и, в частности, степень, в которой они могли бы обеспечить сохранность этих ценностей собственными средствами.

Комитет составляет, обновляет и распространяет список ценностей, для которых выделяется международная помощь. Он также принимает решение об использовании средств фонда, созданного в соответствии со ст. 15 конвенции. Он изыскивает средства для пополнения этих средств и принимает в связи с этим все необходимые меры.

Комитет сотрудничает с международными и национальными, правительственными и неправительственными организациями, преследующими цели, аналогичные целям конвенции. В целях выполнения своих программ и проектов комитет может, в частности, прибегать к помощи Международного исследовательского центра по сохранению и реставрации культурных ценностей (Римского центра), Международного совета по сохранению памятников и достопримечательных мест (ИКОМОС) и Международного союза охраны природы и естественных ресурсов (МСОП), а также государственных и частных органов и частных лиц.

Комитету всемирного наследия помогает секретариат, назначаемый генеральным директором Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры.

Генеральный директор Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, используя услуги Международного исследовательского центра по сохранению и реставрации культурных ценностей, Международного совета по сохранению памятников и достопримечательных мест и Международного союза охраны природы и естественных ресурсов в рамках их компетенции и возможностей, готовит документацию комитета, повестку дня его заседаний и обеспечивает выполнение его решений.

Фонд охраны всемирного культурного и природного наследия. Данный фонд, согласно соответствующим статьям Положения о финансах Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, является целевым фондом. Средства Фонда состоят из следующего:

a) добровольные и обязательные взносы государств – сторон конвенции;

b) вклады, дары или завещанные суммы, которые могут быть переданы: 1) другими государствами; 2) Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и другими организациями системы Организации Объединенных Наций, в частности, на основе Программ Организации Объединенных Наций и других межправительственных организаций; 3) государственными или частными органами или физическими лицами;

c) проценты с сумм, одолженных фондом;

d) суммы сборов и поступлений от мероприятий, организованных в пользу фонда;

e) любые другие ресурсы, утвержденные в соответствии с положениями о фонде, разработанными Комитетом всемирного наследия.

Взносы в фонд и другие формы предоставляемой комитету помощи могут использоваться только в целях, определяемых комитетом. Комитет может принимать взносы, предназначенные только для определенной программы или конкретного проекта при условии, что комитет примет решение о выполнении этой программы или проекта. Внесение взносов в фонд не сопровождается какими-либо политическими условиями.

Государства – стороны конвенции способствуют созданию государственных или частных национальных фондов или ассоциаций, имеющих целью поощрять пожертвования для охраны культурного и природного наследия в соответствии с положениями ст. 1 и 2 конвенции.

Условия и формы предоставления международной помощи. Любое государство – сторона конвенции может обращаться с просьбой о предоставлении международной помощи в отношении ценностей культурного или природного наследия, имеющих выдающуюся универсальную ценность, расположенных на его территории. Оно должно представить вместе с заявкой соответствующую информацию и документацию, предусмотренную ст. 21 конвенции, которой оно располагает и которая необходима комитету для принятия решения.

Международная помощь, в соответствии с конвенцией, может предоставляться лишь в отношении ценностей культурного и природного наследия, которые Комитет всемирного наследия включил в один из списков, упомянутых в п. 2 и 4 ст. 11, согласно п. 2 ст. 13, п. (с) ст. 22 и ст. 23.

Предоставлению существенной помощи должны предшествовать тщательные научные, экономические и технические исследования. При проведении исследований необходимо использовать самые передовые методы охраны, сохранения, восстановления и популяризации культурного и природного наследия и учитывать цели конвенции. В исследованиях также должны определяться пути, позволяющие рационально использовать наличные ресурсы заинтересованного государства.

Просветительские программы. Государства – стороны конвенции стремятся, применяя соответствующие средства, в частности просветительные и информационные программы, укреплять уважение и привязанность народов к культурному и природному наследию.

Государства – стороны конвенции обязуются широко информировать общественность об опасностях, грозящих этому наследию, а также о мерах, принимаемых во исполнение конвенции.

Государства – стороны конвенции, получающие международную помощь в соответствии с конвенцией, принимают соответствующие меры в целях ознакомления с важностью наследия, в отношении которого получена такая помощь, и ролью, которую она сыграла.

Доклады. Государства – стороны конвенции сообщают в докладах, которые они представляют Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры в установленные ею сроки и форме, о принятии законодательных и регламентирующих положений и о других мерах, принятых ими в целях выполнения конвенции, а также об опыте, накопленном ими в этой области.

Данные доклады доводятся до сведения Комитета всемирного наследия.

Комитет представляет к каждой очередной сессии Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры доклад о своей деятельности.

Заключительные положения. Конвенция подлежит ратификации или принятию государствами – членами Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры в порядке, предусмотренном их конституциями.

К конвенции может присоединиться любое государство, не являющееся членом Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, которое получит от Генеральной конференции Организации приглашение присоединиться к ней.

1.3. Решения об охране исторических мест

Хартия об охране исторических парков (Флорентийская хартия – дополнение к Венецианской хартии) была принята международным комитетом ИКОМОС и Международной федерации ландшафтных архитекторов на собрании 21 мая 1981 г. во Флоренции и утверждена ИКОМОС 15 декабря 1981 г.

В работах А. А. Никифорова детально проанализированы и обобщены вопросы европейского права в области регулирования в исторических городах. Согласно его выводам, европейское право в области градостроительного регулирования в исторических городах основывается прежде всего на Амстердамской декларации, принятой по итогам Европейского конгресса по сохранению архитектурного наследия (21–25 октября 1975 г.), рекомендации Комитета министров Совета Европы от 14 апреля 1976 г. № 76 «Об адаптации законодательства и нормативных правовых актов к требованиям комплексного сохранения архитектурного наследия», а также на нормах Конвенции об охране архитектурного наследия Европы (Гренада, 3 октября 1985 г.), ратифицированной Российской Федерацией, и Рамочной конвенции о значении культурного наследия для общества (Фаро, 27 октября 2005 г.).

Установлены три главных принципа комплексного сохранения архитектурного наследия в исторических городах и сельских поселениях:

– комплексное сохранение недвижимого культурного наследия должно являться основным компонентом программ территориального планирования исторического города. Данное положение должно быть законодательно закреплено в качестве одной из главных задач градостроительной политики в историческом городе;

– комплексное сохранение недвижимого культурного наследия является одним из элементов качества окружающей среды и фактором устойчивого развития территории, учитывающего равновесие открытых и застроенных городских пространств, а также озеленения;

– государственные и муниципальные органы власти на своем уровне обязаны принимать нормативно-правовые, организационно-финансовые и иные меры, направленные на обеспечение охраны архитектурных памятников и ансамблей, а также исторической застройки [Никифоров, 2012].

Европейское право: градорегулирование в исторических городах. Европейский конгресс по сохранению архитектурного наследия, прошедший в 1975 г. в Амстердаме, впервые в европейской практике ввел в обиход понятие комплексного сохранения наследия (англ.: integrated conservation), основывающегося на соединении охраны культурного наследия (heritage protection) с территориальным планированием (territorial planning). Это решение было одним из серьезных сдвигов в эволюции концепции сохранения архитектурного наследия Европы. Была признана невозможность эффективной охраны памятников без сохранения историко-градостроительной среды. «Штучный», индивидуальный отбор зданий и сооружений, имеющих архитектурную ценность, а также бесконечное увеличение числа «вновь выявляемых памятников» в противовес строительным проектам реконструкции и санации городских пространств европейский городов 60-х гг. XX в. стали первопричиной трагического конфликта между прошлым города и его настоящим, что обусловило необходимость выработки новой стратегии охраны культурного наследия.

Как отмечал А. А. Никифоров, по итогам конгресса была принята так называемая Амстердамская декларация, провозгласившая «средовой» подход к охране историко-культурного наследия, основанный на проведении градостроительной политики сохранения традиционной исторической застройки старых городских кварталов и обеспечивающий взаимодействие городских функций с социально-культурным разнообразием территории [Никифоров, 2013].

В правовом аспекте становления концепции комплексного сохранения наследия более важным документом явились рекомендации Комитета министров Совета Европы от 14 апреля 1976 г. № 76 «Об адаптации законодательства и нормативных правовых актов к требованиям комплексного сохранения архитектурного наследия», а также Конвенция об охране архитектурного наследия Европы.

Рекомендации установили два основных вида недвижимого культурного наследия:

– архитектурное наследие, состоящее из памятников (англ.: monuments) и архитектурных ансамблей (groups of buildings);

– достопримечательные места (sites).

Что касается памятников, к ним относятся отдельные архитектурные здания и сооружения, включая движимые культурные ценности, ставшие недвижимыми по своей природе или по нахождению, а также произведения монументальной скульптуры, представляющие интерес с точки зрения истории, искусства или науки.

Архитектурный ансамбль определяется как объединение городских или сельских построек, отвечающих следующим критериям:

– объекты представляют ценность с точки зрения истории;

– объекты образуют однородный или выдающийся комплекс, интегрированный в ландшафт;

– объекты сгруппированы таким образом, что здания, сооружения и связывающая их инфраструктура, а также местность, в которой они расположены, могут быть географически четко установлены.

Достопримечательное место определяется как зона, которая состоит из совокупности земельных участков, являющихся выделяющимися живописностью произведениями природы или совместными творениями природы и человека и представляющих собой интерес с точки зрения истории, археологии, искусства или науки.

Таким образом, начиная с 1976 г. европейское право в сфере культурного наследия четко определяет достопримечательное место как особую территорию, сохраняющую в городе исторические принципы и параметры создания красных линий кварталов застройки, планировочную систему, исторический силуэт (систему вертикальных и горизонтальных акцентов), а за его пределами выделяющуюся как памятное место, которое связано с историей формирования народностей, этнических групп, сохраняющих подлинные природно-культурные признаки, либо с важнейшими историческими событиями [Никифоров, 2013. С. 25].

На наш взгляд, данное определение достопримечательного места в большей степени соответствует понятию заповедного места, которое было закреплено советским законодательством об охране памятников истории и культуры, чем в действующей редакции Федерального закона об объектах культурного наследия.

Указанные рекомендации и Гренадская конвенция ввели правовую новеллу о том, что помимо собственно недвижимых архитектурных памятников и достопримечательных мест при реализации концепции комплексного сохранения наследия важное значение имеет Охрана историко-градоформирующих объектов – наиболее значимых в истории культуры и композиции поселений (англ.: buildings interest from the point of view of their setting in the urban environment), т. е. исторической «опорной» застройки. Безусловно, если мы хотим сохранить неповторимость того или иного исторического места, то в первую очередь следует обратить внимание не столько на собственно объекты культурного наследия, сколько на параметры исторической рядовой застройки, своеобразный «градостроительный код» территории (см. гл. 3 настоящей работы).

Рекомендации 1976 г. определили две основные цели концепции комплексного сохранения наследия:

– сохранение недвижимого культурного наследия и историко-градоформирующих объектов посредством механизмов государственной охраны и мероприятий по консервации несущих элементов и реставрации памятников;

– интеграция наследия в жизнь современного общества посредством реализации программ комплексной регенерации и реконструкции инженерной инфраструктуры, включая приспособление для современного использования зданий, при условии что новая функция будет соответствовать их культурному значению, а ценные элементы будут отреставрированы.

В целях реализации национальной политики комплексного сохранения наследия Гренадская конвенция предписывает пересмотр законодательства и других нормативно-правовых актов в области охраны культурного наследия в сфере градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства для координации столь различных правовых документов как путем их дополнения, так и путем взаимного сочетания. Такая реформа национального законодательства основывается на системе правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных мер, принимаемых странами – членами Совета Европы.

При этом Конвенция об охране архитектурного наследия Европы устанавливает, что организационные и институциональные меры должны включать в себя как минимум четыре основных элемента.

1. Наличие (создание) в структуре исполнительной власти специально уполномоченного органа охраны культурного наследия, обладающего адекватным административным и научно-техническим персоналом, позволяющим проводить политику комплексного сохранения наследия и находящегося в тесном взаимодействии с ведомством, уполномоченным в сфере градостроительства, а также с соответствующими территориальными органами.

2. Наличие целевой государственной программы комплексного сохранения наследия, направленной на реализацию проектов реконструкции исторических центров городов.

3. Совместная разработка службами охраны культурного наследия и градостроительства перечня недвижимых архитектурных памятников и историко-градостроительного опорного плана в качестве основы для принятия решений в сфере территориального планирования.

4. Учреждение института подготовки и переподготовка кадров территориальных служб градостроителей и архитекторов, работающих в исторических центрах.

Что касается правовых мер при реализации политики комплексного сохранения наследия, согласно требованиям указанных рекомендаций и конвенции, основным механизмом признается правовое зонирование территории.

При его проведении наиболее предпочтительным считается контекстуальный подход к определению режимов использования земельных участков и установления параметров застройки. Как правило, необходимо регламентировать как функциональное использование, межевание земельных участков, размещение зданий на участке, их габариты, соотношение застроенных и открытых пространств, так и особенности архитектурных решений (форма кровли, соотношение простенков и окон, их пропорции, используемые материалы, колористика и т. п.), мощение, размещение рекламы. Несмотря на то, что одни характеристики задаются достаточно четко, а другие – в зависимости от окружения – с большей степени контекстуальности, их совокупность позволяет устанавливать достаточно жесткие рамки возможного изменения градостроительной ситуации в историческом центре.

Также конвенция устанавливает для проведения правового зонирования на исторической территории важный императив о том, что снос и освоение незастроенных участков не должны быть выгоднее сохранения существующей исторической застройки во избежание нарушения исторически сложившихся структур пространственной организации исторических мест.

Система финансовых мер при реализации политики комплексного сохранения наследия складывается из фискальных (предоставление налоговых льгот) и экономических (кредитование и субвенции) акций.

Что касается налоговых льгот (уменьшение земельного налога, компенсации за проведенные работы путем вычета из подоходного налога, уменьшение налога на наследство и т. д.), они должны способствовать собственникам недвижимости производить работы по ремонту, реставрации и реконструкции исторических зданий в историческом центре.

Согласно принятым документам, важным направлением комплексного сохранения наследия и регулирования развития исторического города является работа с комплексом вопросов информационного обеспечения. Помимо собственно восстановления необходимо реализовывать мероприятия по популяризации среди широких слоев населения историко-культурного потенциала территории в его наиболее широком понимании: объектов культурного наследия всех категорий значимости, исторической застройки, характера городской среды, традиционных промышленных производств и ремесел, народных обычаев, самобытности кулинарной традиции, форм самоуправления, общественных контактов – всего того, что создает неповторимый образ места и формирует его специфичный «бренд». Специфическая роль в данной работе должна быть отведена добровольным ассоциациям.

ГЛАВА 2.
Российское законодательство об объектах культурного наследия

Федеральный закон № 73-ФЗ регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Закон ориентирован на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

2.1. Общие положения

Предметами регулирования Федерального закона № 73-ФЗ являются:

1) отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

2) особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества;

3) порядок формирования и ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

4) общие принципы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и Федеральным законом № 73-ФЗ.

Имущественные отношения, возникающие при сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных Федеральным законом № 73-ФЗ.

Права собственности субъектов РФ, муниципальных образований оформляются на объекты истории и культуры, которые являлись недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения до 27 декабря 1991 г.

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации. К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации в целях Федерального закона № 73-ФЗ относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Объекты культурного наследия, в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ, подразделяются на следующие виды:

– памятники – отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее – объекты археологического наследия);

– ансамбли – четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;

– достопримечательные места – творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

Категории историко-культурного значения объектов культурного наследия. Объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения:

– объекты культурного наследия федерального значения – объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;

– объекты культурного наследия регионального значения – объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;

– объекты культурного наследия местного (муниципального) значения – объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.

Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия. Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и Федеральным законом № 73-ФЗ.

Государственная охрана объектов культурного наследия. Под государственной охраной объектов культурного наследия в целях Федерального закона № 73-ФЗ понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.

Права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Гражданам Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ.

Каждый имеет право на доступ к объектам культурного наследия в порядке, установленном п. 3 ст. 52 Федерального закона № 73-ФЗ.

Каждый имеет право на беспрепятственное получение информации об объекте культурного наследия в порядке, установленном Федеральным законом № 73-ФЗ, в пределах данных, содержащихся в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Содействие общественных и религиозных объединений в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия. Общественные и религиозные объединения вправе оказывать содействие федеральному органу исполнительной власти, специально уполномоченному в области государственной охраны объектов культурного наследия, в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в соответствии с законодательством Российской Федерации. 

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия

Полномочия федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся:

1) установление в случаях, определенных Федеральным законом № 73-ФЗ, ограничений при пользовании объектами культурного наследия и земельными участками или водными объектами, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия;

2) проведение единой инвестиционной политики в области государственной охраны объектов культурного наследия;

3) утверждение федеральных целевых программ сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

4) определение политики в области государственной охраны объектов культурного наследия;

5) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;

6) организация и определение порядка деятельности федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия;

7) установление общих принципов содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны;

8) установление общих принципов сохранения объектов культурного наследия;

9) формирование совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и ведение в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 73-ФЗ, Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

10) принятие в случаях, установленных Федеральным законом № 73-ФЗ, решения о включении объекта культурного наследия федерального значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, об исключении объекта культурного наследия из указанного реестра, о перемещении объекта культурного наследия или об изменении его внутреннего или внешнего облика, об изменении категории историко-культурного значения объекта культурного наследия федерального значения либо о воссоздании утраченного объекта культурного наследия федерального значения;

11) осуществление государственного контроля за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия;

12) осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

13) отнесение объектов культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации;

14) установление порядка формирования перечня объектов культурного наследия, рекомендуемых Российской Федерацией для включения в «Список всемирного наследия»;

15) формирование перечня не подлежащих отчуждению объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности;

16) утверждение режимов использования территорий и зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, и объектов культурного наследия, включенных в «Список всемирного наследия»;

17) установление общих принципов содержания историко-культурных заповедников;

18) отнесение объектов культурного наследия к историко-культурным заповедникам федерального значения;

19) установление порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы;

20) осуществление Российской Федерацией международного сотрудничества в области охраны объектов культурного наследия;

21) заключение и организация выполнения международных договоров Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия;

22) установление порядка проведения статистического учета в области охраны объектов культурного наследия;

23) установление порядка использования информации, содержащейся в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, при формировании иных государственных реестров и подготовке нормативных правовых актов;

24) научно-методическое обеспечение в области сохранения и использования объектов культурного наследия, установление основ научно-методического обеспечения в области государственной охраны и популяризации объектов культурного наследия;

25) определение порядка организации историко-культурного заповедника федерального значения;

26) установление порядка определения размера оплаты государственной историко-культурной экспертизы объектов культурного наследия федерального значения;

27) согласование охранных обязательств собственника объекта культурного наследия федерального значения и пользователя указанным объектом.

Полномочия Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации):

1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности;

2) государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 73-ФЗ, за исключением:

– ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

– организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия;

– согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и градостроительных регламентов, устанавливаемых в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в исторических поселениях, и границах зон их охраны;

– выдачи разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры и историко-культурного наследия:

– принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий;

– согласовывает назначение на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

– согласовывает структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

– в случаях, установленных федеральными законами, готовит и вносит в Правительство Российской Федерации для принятия решения предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия осуществляет:

– надзор за нормативно-правовым регулированием;

– контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний;

– издание обязательных для исполнения методических указаний и инструкций по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий;

– установление требований к содержанию и формам отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий;

– анализ причин выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий, принятие мер по их устранению.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой области относятся:

1) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением;

2) разработка и реализация региональных программ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

3) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;

4) государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения;

5) установление порядка изменения категории историко-культурного значения объектов культурного наследия регионального значения;

6) определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

7) установление порядка определения размера оплаты государственной историко-культурной экспертизы;

8) определение порядка организации историко-культурного заповедника регионального значения.

Полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся:

1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов;

2) государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;

3) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (далее – федеральный орган охраны объектов культурного наследия), осуществляет меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.

Государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Федеральный орган охраны объектов культурного наследия, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, имеют право предъявлять иски в суд в случаях нарушения Федерального закона № 73-ФЗ.

Для сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия разрабатываются федеральные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (федеральные программы охраны объектов культурного наследия) и региональные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (региональные программы охраны объектов культурного наследия).

2.2. Учет объектов, представляющих историко-культурную ценность, охрана, экспертиза

Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и государственный учет объектов, представляющих историко-культурную ценность. В Российской Федерации ведется Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия.

Реестр представляет собой информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра.

Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Формирование реестра. В соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ, реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном Федеральным законом № 73-ФЗ.

Документы, представляемые в орган государственной власти для принятия решения о включении объекта культурного наследия в реестр. Для принятия решения о включении объекта культурного наследия в реестр соответствующий орган охраны объектов культурного наследия представляет в Правительство Российской Федерации (в случаях, предусмотренных п. 9 ст. 18 Федерального закона № 73-ФЗ) либо в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, определенный законом данного субъекта Российской Федерации:

1) заявление о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр;

2) заключение государственной историко-культурной экспертизы;

3) сведения о наименовании объекта;

4) сведения о времени возникновения или дате создания объекта, дате основных изменений (перестроек) данного объекта и (или) дате связанного с ним исторического события;

5) сведения о местонахождении объекта;

6) сведения о категории историко-культурного значения объекта;

7) сведения о виде объекта;

8) описание особенностей объекта, послуживших основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению (далее – предмет охраны);

9) описание границ территории объекта;

10) фотографическое изображение объекта;

11) сведения о собственнике объекта культурного наследия и пользователе объектом культурного наследия;

12) сведения о собственнике земельного участка и пользователе земельным участком, а также о правовом режиме использования земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия.

Порядок включения объектов культурного наследия в реестр. Федеральный орган охраны объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия, осуществляют работы по выявлению и учету объектов, представляющих собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и рекомендуемых для включения в реестр. Указанные работы осуществляются в соответствии с государственными целевыми программами охраны объектов культурного наследия, а также на основании рекомендаций физических и юридических лиц.

Объекты культурного наследия федерального значения включаются в реестр федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании акта Правительства Российской Федерации.

Объекты культурного наследия регионального значения включаются в реестр федеральным органом охраны объектов культурного наследия по представлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации на основании принятого ими решения о включении объектов культурного наследия регионального значения в реестр.

Объекты культурного наследия местного (муниципального) значения включаются в реестр федеральным органом охраны объектов культурного наследия по представлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ведение реестра. Ведение реестра включает в себя присвоение регистрационного номера объекту культурного наследия, мониторинг данных об объектах культурного наследия, внесенных в реестр при регистрации в нем объектов, документационное обеспечение реестра.

В реестр вносятся сведения об объекте культурного наследия, а также сведения об органе государственной власти, принявшем решение о включении объекта культурного наследия в реестр, номер и дата принятия решения органа государственной власти о включении объекта культурного наследия в реестр.

В реестр вносятся сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия.

Сведения представляются в федеральный орган охраны объектов культурного наследия для обеспечения единого банка данных реестра.

Указанные сведения, за исключением фотографических изображений объектов археологического наследия, ансамблей и достопримечательных мест, подлежат обязательному опубликованию.

Мониторинг данных об объектах культурного наследия, включенных в реестр, осуществляется соответствующим органом охраны объектов культурного наследия в целях своевременного изменения данных об объектах культурного наследия, включенных в реестр.

Документационное обеспечение реестра осуществляется соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и включает в себя подготовку и хранение документации, установленной Федеральным законом № 73-ФЗ, содержащей сведения об объектах культурного наследия, включенных в реестр. На основе документации формируются информационные ресурсы реестра, обеспечивающие его автоматизированное ведение.

Паспорт объекта культурного наследия. На объект культурного наследия, включенный в реестр, собственнику данного объекта соответствующим органом охраны объектов культурного наследия выдается паспорт объекта культурного наследия. В указанный паспорт вносятся сведения об объекте культурного наследия, и иные сведения, содержащиеся в реестре.

Паспорт объекта культурного наследия является одним из обязательных документов, представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком, в пределах которых располагается объект археологического наследия.

Форма паспорта объекта культурного наследия утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Порядок изменения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия. Изменение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия федерального значения осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы.

Объект культурного наследия, признанный не отвечающим требованиям, предъявляемым к объектам культурного наследия федерального значения, учитывается в реестре как объект культурного наследия регионального значения или объект культурного наследия местного (муниципального) значения с согласия субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления муниципального образования, на территориях которых находится данный объект культурного наследия.

Изменение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия регионального значения осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

Исключение объекта культурного наследия из реестра. Исключение из реестра объекта культурного наследия осуществляется на основании акта Правительства Российской Федерации:

– в отношении объекта культурного наследия федерального значения – по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы;

– в отношении объекта культурного наследия регионального значения – по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения – согласованного с органом местного самоуправления).

Исключение объекта культурного наследия из реестра осуществляется в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения.

Особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации

Правительство Российской Федерации может принять решение о признании объекта культурного наследия федерального значения, включенного в реестр, особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации.

Объект культурного наследия, включенный в реестр и «Список всемирного наследия», признается особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации в первоочередном порядке.

Объекты культурного наследия, представляющие собой выдающуюся универсальную историческую, археологическую, архитектурную, художественную, научную, эстетическую, этнологическую или антропологическую ценность, могут быть отнесены к объектам всемирного культурного и природного наследия в порядке, установленном Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия.

Право на пользование информацией об объекте культурного наследия. Физические или юридические лица вправе получать в соответствующем органе охраны объектов культурного наследия информацию, содержащуюся в документах, представляемых для включения объекта культурного наследия в реестр.

Информационные надписи и обозначения на объектах культурного наследия. На объектах культурного наследия, включенных в реестр, должны быть установлены надписи и обозначения, содержащие информацию об объекте культурного наследия (далее – информационные надписи и обозначения). Надписи выполняются на русском языке – государственном языке Российской Федерации и на государственных языках республик – субъектов Российской Федерации.

Обязанность по установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия возлагается на собственников объектов.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять установку информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Государственная историко-культурная экспертиза. Государственная историко-культурная экспертиза (далее – историко-культурная экспертиза) проводится в целях:

– обоснования включения объекта культурного наследия в реестр;

– определения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия;

– обоснования изменения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия, исключения объекта культурного наследия из реестра;

– определения соответствия проектов зон охраны объекта культурного наследия, градостроительных регламентов требованиям государственной охраны объекта культурного наследия;

– отнесения объекта культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации или к объектам всемирного культурного наследия.

Принципы проведения историко-культурной экспертизы. Историко-культурная экспертиза проводится на основе принципов:

– научной обоснованности, объективности и законности;

– презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности;

– соблюдения требований безопасности в отношении объекта культурного наследия;

– достоверности и полноты информации, предоставляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу;

– независимости экспертов;

– гласности.

Объекты историко-культурной экспертизы. Объектами историко-культурной экспертизы являются:

– объекты, обладающие признаками объекта культурного наследия в соответствии со ст. 3 Федерального закона № 73-ФЗ;

– земельные участки, подлежащие хозяйственному освоению;

– документы, обосновывающие включение объектов культурного наследия в реестр;

– документы, обосновывающие исключение объектов культурного наследия из реестра;

– документы, обосновывающие изменение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия;

– документы, обосновывающие отнесение объекта культурного наследия к историко-культурным заповедникам, особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации либо объектам всемирного культурного и природного наследия;

– проекты зон охраны объекта культурного наследия;

– документация, обосновывающая проведение работ по сохранению объекта культурного наследия.

Организация проведения историко-культурной экспертизы осуществляется:

– федеральным органом охраны объектов культурного наследия – в части экспертизы, необходимой для обоснования принятия решения (согласования) уполномоченного федерального органа исполнительной власти, которое отнесено к полномочиям данного органа в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ;

– органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, – в части экспертизы, необходимой для обоснования принятия решения (согласования) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, которое отнесено к полномочиям данных органов в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ.

Порядок проведения историко-культурной экспертизы объектов экспертизы, указанных в ст. 30 Федерального закона № 73-ФЗ, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках данной экспертизы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Заключение историко-культурной экспертизы оформляется в виде акта, в котором содержатся результаты исследований, проведенных экспертами в порядке, установленном п. 3 ст. 31 Федерального закона № 73-ФЗ.

Заключение историко-культурной экспертизы является основанием для принятия решения соответствующим органом охраны объектов культурного наследия о возможности проведения работ, указанных в п. 1 ст. 31 Федерального закона № 73-ФЗ, а также для принятия иных решений, вытекающих из заключения об объектах историко-культурной экспертизы, указанных в ст. 30 Федерального закона № 73-ФЗ. В случае несогласия с заключением историко-культурной экспертизы соответствующий орган охраны объектов культурного наследия по собственной инициативе либо по заявлению заинтересованного лица вправе назначить повторную экспертизу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В случае несогласия с решением соответствующего органа охраны объектов культурного наследия физическое или юридическое лицо может обжаловать это решение в суд. 

Государственная охрана объектов культурного наследия

Цели и задачи государственной охраны объектов культурного наследия. Объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя:

– государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со ст. 3 Федерального закона № 73-ФЗ, формирование и ведение реестра;

– проведение историко-культурной экспертизы;

– установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны данного объекта культурного наследия;

– согласование в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 73-ФЗ, проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима;

– контроль за разработкой градостроительных регламентов, в которых должны предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия в соответствии с требованиями Федерального закона № 73-ФЗ;

– разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия;

– выдачу в случаях, установленных законом, разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;

– согласование в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 73-ФЗ, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ;

– выдачу в случаях, установленных Федеральным законом № 73-ФЗ, разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия;

– установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования;

– установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений;

– контроль за состоянием объектов культурного наследия;

– иные мероприятия, проведение которых отнесено Федеральным законом № 73-ФЗ и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия.

Зоны охраны объектов культурного наследия. В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Охранная зона – территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности – территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Зона охраняемого природного ландшафта – территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в «Список всемирного наследия»), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения – органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения – в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Особенности проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия и в зонах охраны объекта культурного наследия. Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места определяются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий осуществляются:

– в отношении объектов культурного наследия федерального значения – по согласованию с органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным в ст. 9 и 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ;

– в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия – в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия при проектировании и проведении землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ. Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ соответствующих требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия.

В случае обнаружения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со ст. 3 Федерального закона № 73-ФЗ, в проекты проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов до включения данных объектов в реестр в порядке, установленном Федеральным законом № 73-ФЗ, а действие положений землеустроительной, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов на данной территории приостанавливается до внесения соответствующих изменений.

В случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации.

Приостановление земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, проведение которых может причинить вред объектам культурного наследия. Земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы должны быть немедленно приостановлены исполнителем работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в соответствии со ст. 3 Федерального закона № 73-ФЗ.

Исполнитель работ обязан проинформировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, об обнаруженном объекте.

Указанные выше работы, а также работы, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, должны быть немедленно приостановлены заказчиком и исполнителем работ после получения письменного предписания органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, либо федерального органа охраны объектов культурного наследия.

Приостановленные работы могут быть возобновлены по письменному разрешению соответствующего органа охраны объектов культурного наследия, по предписанию которого работы были приостановлены.

Ограничение движения транспортных средств на территории объекта культурного наследия и в зонах охраны объекта культурного наследия. В случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия движение транспортных средств на территории данного объекта или в его зонах охраны ограничивается или запрещается в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Контроль за состоянием объектов культурного наследия. Соответствующие органы охраны объектов культурного наследия обязаны осуществлять контроль за состоянием объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия и проводить 1 раз в 5 лет обследование состояния и фотофиксацию объектов культурного наследия, включенных в реестр, в целях разработки ежегодных и долгосрочных программ сохранения данных объектов культурного наследия.

Сохранение объекта культурного наследия. Сохранение объекта культурного наследия в целях Федерального закона № 73-ФЗ – направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

В исключительных случаях под сохранением объекта археологического наследия понимаются спасательные археологические полевые работы, осуществляемые в порядке, определенном ст. 45 Федерального закона № 73-ФЗ, с полным или частичным изъятием археологических находок из раскопов.

Консервация объекта культурного наследия. Консервация объекта культурного наследия – научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях предотвращения ухудшения состояния объекта культурного наследия без изменения дошедшего до настоящего времени облика указанного объекта, в том числе противоаварийные работы.

Ремонт памятника. Ремонт памятника – научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны.

Реставрация памятника или ансамбля. Реставрация памятника или ансамбля – научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия.

Приспособление объекта культурного наследия для современного использования. Приспособление объекта культурного наследия для современного использования – научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны, в том числе реставрация представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия.

Порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия. Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном соответствующим положением Федерального закона № 73-ФЗ, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

Выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а также согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляются:

– в отношении объектов культурного наследия федерального значения – органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным в ст. 9 и 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ;

– в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия – в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом.

Задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия составляется с учетом мнения собственника объекта культурного наследия либо пользователя объектом культурного наследия.

К проведению работ по сохранению объекта культурного наследия допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Строительные нормы и правила применяются при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия только в случаях, не противоречащих интересам сохранения данного объекта культурного наследия.

Физические и юридические лица, ведущие разработку проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, осуществляют научное руководство проведением работ по сохранению данного объекта, технический и авторский надзор за проведением работ на объекте культурного наследия до дня выполнения указанных работ.

После выполнения работ по сохранению объекта культурного наследия физические

...