М. С. Бахтина

Административно-правовые основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.352:340.130.4

ББК 67.401.02

Б30

Автор:

Бахтина М. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Уральского государственного юридического университета.

Рецензенты:

Талапина Э. В., доктор юридических наук, доктор права (Франция), главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;

Бегишев И. Р., доктор юридических наук, доцент, заслуженный юрист Республики Татарстан, главный научный сотрудник Научно-исследовательского института цифровых технологий и права, профессор кафедры уголовного права и процесса Казанского инновационного университета имени В. Г. Тимирясова.

В монографии исследованы методические и организационные основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Особое внимание уделено характеристике, способам выявления и ликвидации коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах. В работе представлены анализ методик проведения антикоррупционных экспертиз, а также особенности антикоррупционной экспертизы федеральных законов и муниципальных нормативных правовых актов.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2024 г.

Для студентов, аспирантов, магистрантов, преподавателей вузов и факультетов, практических работников государственных органов и органов местного самоуправления, а также для независимых экспертов, проводящих антикоррупционные экспертизы.

УДК 343.352:340.130.4

ББК 67.401.02

© Бахтина М. С., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов (далее — антикоррупционная экспертиза) — институт для нашей страны относительно новый, его развитие в Российской Федерации началось в 2003 году. В это время стали создаваться положительно зарекомендовавшие себя за рубежом механизмы по сдерживанию коррупционного поведения в различных сферах социального управления, одним из которых и является проведение антикоррупционной экспертизы. В настоящее время в этот процесс вовлечены соответствующие подразделения Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, Министерства юстиции РФ, органов прокуратуры РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, институты гражданского общества. По информации Минюста России, на сегодняшний день в качестве независимых экспертов аккредитовано 464 юридических и 3009 физических лиц1.

Небольшой срок, который насчитывает история развития антикоррупционной экспертизы, объясняет отсутствие единообразного подхода к таким основополагающим понятиям, как «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов», «коррупциогенный фактор», «коррупционный риск». Недостаточно разработаны организационные основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Следует констатировать недостаточный уровень проработки методических основ проведения антикоррупционной экспертизы в официально утвержденной Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции2 (далее — Методика), отсутствие совокупности тактических и методических приемов и механизмов, формальных и сущностных факторов. Не дается описание способов, форм и механизмов закрепления коррупциогенных факторов в конкретных нормативных правовых актах. Также Методика не позволяет оценить степень коррупционных рисков, вызываемых тем или иным нормативным положением или их определенной взаимосвязью. Методика представляет собой неплохую основу, но требует значительной доработки. Это вызывает трудности у экспертов и разработчиков нормативных правовых актов в процессе проведения антикоррупционной экспертизы.

В последнее время накопилось большое количество научных исследований, посвященных проблемам, возникающим при проведении антикоррупционной экспертизы. Однако многие из них носят фрагментарный характер. В настоящем исследовании комплексно рассмотрено большинство обсуждаемых в научном сообществе вопросов.

Глава 1. ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

§ 1. Понятие, значение, принципы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

Легальное определение понятия «антикоррупционная экспертиза» содержится в Модельном законе СНГ от 15.11.2003 г. «Основы законодательства об антикоррупционной политике»3. В соответствии со ст. 2 этого Закона «антикоррупционная экспертиза правовых актов — деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов».

В 2003–2004 гг. Фонд «Индем», Центр стратегических разработок, Высшая школа экономики, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт государства и права РАН, факультет государственного управления МГУ впервые выдвинули предложение о создании технологии снижения коррупционных рисков. В более широком плане ученые предлагали объективно оценивать каждый законопроект с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку4. В 2004 г. после длительных дискуссий была разработана «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» (далее — Памятка). В доктрине отмечается, что это был «период устойчивого экономического роста, развития международных, политических и экономических связей с зарубежными странами, что непосредственно отразилось на принятом в тот период антикоррупционном законодательстве: происходила широкая ратификация и имплементация положений международных антикоррупционных конвенций»5. В 2006 г. Памятка была переработана с целью ее применения при анализе подзаконных актов и проектов административных регламентов.

Следующим шагом на этом пути было принятие Правительством РФ распоряжения «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах»6, в котором в число мер по модернизации деятельности федеральных органов исполнительной власти были включены антикоррупционные механизмы, в частности экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Концепция административной реформы предполагала создание методик первичной и специализированной (предметной) экспертиз действующих нормативных правовых актов и их проектов.

Прочную основу институт антикоррупционной экспертизы получил с принятием федеральных законов от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»7. Закон об антикоррупционной экспертизе в ст. 1 не дает определения понятия антикоррупционной экспертизы. Он называет лишь такой ее признак, как цель проведения — «в целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения». Однако очевидно, что это определение чрезмерно лаконично, в нем не раскрываются все существенные признаки антикоррупционной экспертизы и ее место в системе юридической экспертной деятельности.

Чтобы определить сущность понятия «антикоррупционная экспертиза», сформулируем специфические признаки данной категории.

Во-первых, антикоррупционная экспертиза, как любая экспертиза8, — это исследование. В данном случае анализируются нормативные правовые акты и их проекты, проводится оценка результатов исследования.

Во-вторых, цель антикоррупционной экспертизы — это выявление в нормативных правовых актах или их проектах коррупциогенных факторов.

В-третьих, решение вопросов, которые исследуются во время проведения экспертизы, требует специальных знаний.

В-четвертых, результатом проведения экспертизы выступает заключение, в котором формулируются окончательные выводы и ответы на поставленные перед экспертом вопросы. Отметим, что именно ради заключения эксперта организуется проведение экспертизы9. Результаты экспертного исследования во многом определяют дальнейшее направление дела. Другими словами, на его основе решается, будет ли нормативный правовой акт действовать или он отправится на редактирование, будет ли опубликован проект нормативного правового акта или он будет проходить повторную антикоррупционную экспертизу.

В научной литературе сложилось несколько подходов к определению понятия «антикоррупционная экспертиза».

Так, ряд авторов полагают, что эта экспертиза является составной частью нормоконтроля10. Другие, например Т. О. Кошаева, считают, что экспертиза есть выявление в нормативных правовых актах и их проектах предпосылок коррупции11. К. И. Головщинский, в целом соглашаясь с Т. О. Кошаевой, уточняет, что эти предпосылки способны создавать коррупционные взаимоотношения между агентами12. А. И. Бычков в свою очередь делает акцент на обеспечении экспертизой законности и правопорядка13.

О. Г. Дьяконова пишет, что «антикоррупционная экспертиза — это исследование нормативно-правовых актов и проектов на предмет наличия в них определенных условий, причин, позволяющих лицам использовать свое должностное положение в преступных целях»14. Эта точка зрения представляется нам наиболее удачной, поскольку экспертиза (повторим) — это прежде всего исследование, а вот цель этого исследования — выявление в нормативных правовых актах и их проектах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Системный анализ приведенных определений и выделенных нами признаков антикоррупционной экспертизы позволил сформулировать следующее определение, которое целесообразно внести в п. 2 ст. 1 Закона об антикоррупционной экспертизе: «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов — это исследование и оценка экспертом нормативных правовых актов и их проектов на наличие в нормативных предписаниях и отдельных юридических конструкциях дефектов и пробелов, с высокой долей вероятности создающих условия для совершения коррупционных нарушений, а также на их устранение».

Говоря о месте антикоррупционной экспертизы в системе мероприятий по профилактике коррупции, следует обратить внимание на то, что изначально экспертиза нормативных правовых актов на коррупциогенность называлась криминологической. В частности, в ст. 14 уже упомянутого Модельного закона СНГ 2003 г. антикоррупционная экспертиза названа видом криминологической экспертизы. А. Ю. Кирьянов тоже считает, что методологически экспертиза коррупциогенности есть разновидность криминологической экспертизы законодательства, «задачей которой является оценка криминогенности решений, т. е. их способности порождать противоправное поведение субъектов»15. Поддерживают данную точку зрения Е. И. Юлегина и А. О. Мелешко16. В то же время Ю. С. Горбачева указывает на то обстоятельство, что в научном сообществе особенно активно обсуждается не криминологическая, а антикоррупционная экспертиза, и объясняет это особым значением профилактики именно коррупционных правонарушений17.

По нашему мнению, между криминологической и антикоррупционной экспертизами существует ряд отличий.

Во-первых, при проведении антикоррупционной экспертизы не выявляются условия и причины совершения данного преступления. Для нее важен только результат — наличие в акте коррупциогенного фактора и его устранение, а подробности его появления в тексте не исследуются. Это позволяет не углубляться в расследование коррупционных схем и оперативно исправлять формулировки нормативных правовых актов.

Во-вторых, при проведении антикоррупционной экспертизы, в отличие от криминологической, не предпринимаются попытки поймать коррупционера и наказать его. Презумпция добросовестности разработчиков нормативного правового акта позволяет избежать неправомерных сделок коррупционеров, опасающихся наказания за попытку внедрить коррупциогенный фактор в текст нормативного правового акта, с экспертами.

Эти особенности антикоррупционной экспертизы и обусловили ее отграничение от криминологической экспертизы и сделали ее наиболее приемлемым вариантом предупреждения правонарушений коррупционной направленности. Как справедливо пишут С. Д. Хазанов и А. Е. Помазуев, «антикоррупционная экспертиза уже не рассматривается как исключительно разновидность криминологической экспертизы, а связана, в первую очередь, с совершенствованием „административно-управленческих процессов“»18.

Е. Р. Россинская и И. А. Попов придерживаются мнения, что антикоррупционная экспертиза — это род класса судебных экспертиз — судебно-нормативных экспертиз, «предметом которых являются фактические данные, устанавливаемые в судопроизводстве путем исследования с использованием специальных знаний нормативных и нормативно-технических актов»19.

На наш взгляд, отнесение антикоррупционной экспертизы к судебным экспертизам некорректно в силу того, что предметом судебно-нормативных экспертиз являются факты, устанавливаемые в ходе судопроизводства, а антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов далеко не всегда проводятся в судебном процессе. К судебной процедуре стороны обычно прибегают в крайних случаях. Кроме того, антикоррупционная экспертиза проводится в целях профилактики коррупционных правонарушений, судебные экспертизы же назначаются в целях восстановления нарушенных прав.

А. В. Кудашкин считает антикоррупционную экспертизу стадией правовой экспертизы (т. е. она проводится в ходе правовой экспертизы) и самостоятельным действием, проводимым органами прокуратуры или уполномоченными субъектами при мониторинге применения правовых актов20. Его подход нам кажется неприемлемым, поскольку при таком «плавающем» соотношении антикоррупционной экспертизы с правовой экспертизой статус антикоррупционной экспертизы становится непонятен. Если при одних условиях антикоррупционная экспертиза является составной частью правовой экспертизы, а при других — абсолютно независимым от нее действием, это наводит на мысль, что антикоррупционная экспертиза — самостоятельный феномен.

Трактовка антикоррупционной экспертизы как разновидности правовой экспертизы послужила причиной того, что органы прокуратуры, органы юстиции, федеральные органы исполнительной власти при анализе нормативных правовых актов основное внимание сосредоточивают на тех коррупциогенных факторах, что связаны с теми их правовыми дефектами, которые могут быть выявлены и устранены и без антикоррупционной экспертизы.

Вместе с тем частичное совмещение предметов правовой и антикоррупционной экспертиз позволяет максимально быстро и с наименьшими затратами привлечь к проведению последней значительный круг юристов государственных и муниципальных органов, принимающих нормативные правовые акты, и специалистов органов прокуратуры и юстиции. Однако думается, что вопрос о четком разграничении собственно правовой и антикоррупционной экспертиз требует скорейшего решения. Например, особенно резко против их смешения возражает С. М. Будатаров, по мнению которого «юрлингвистический» подход к антикоррупционной экспертизе «ставит под угрозу достижения правотворческой техники, настраивая эксперта на „ложный след“, отдаляя его от истинных условий, способствующих коррупции»21.

Анализ высказанных в литературе суждений позволяет сделать вывод, что правовая экспертиза есть форма нормоконтроля, тогда как антикоррупционная экспертиза является видом правовой. Поддерживают такую точку зрения и другие авторы22. Более того, антикоррупционную экспертизу следует признать специальной правовой экспертизой, в ходе проведения которой нормативные правовые акты оцениваются с позиций возможного возникновения на их основе коррупционных практик, обусловленных недобросовестным поведением должностных лиц и иных субъектов.

Сказанное объясняется следующим. С одной стороны, налицо сходство порядков проведения антикоррупционной и правовой экспертиз. Так, в силу ст. 3 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» Министерство юстиции РФ и органы-разработчики проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов при проведении их правовой экспертизы. С другой стороны, в отличие от правовой экспертизы, антикоррупционная экспертиза содержит больше стадий, поскольку проходит в нескольких органах.

Субъектами в обеих экспертизах являются органы, разработавшие нормативный правовой акт. Однако при проведении антикоррупционной экспертизы список субъектов расширяется: это и Министерство юстиции РФ, и органы Прокуратуры РФ, и независимые эксперты.

Предметы антикоррупционной и собственно правовой экспертизы частично совпадают. Так, предметом правовой экспертизы выступает проект нормативного правового акта, а предметом антикоррупционной экспертизы в соответствии с Методикой ее проведения помимо проектов нормативных правовых актов являются и вступившие в силу нормативные правовые акты.

Цель правовой экспертизы — обеспечение соответствия проектов нормативных правовых актов требованиям законодательства РФ, нормам международного права. Антикоррупционная экспертиза проводится (повторим) в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. При этом она имеет узкую специальную задачу — оценить возможность применения норм соответствующего акта «в процессе деятельности органов публичной власти с точки зрения потенциальных коррупционных возможностей для недобросовестных государственных (муниципальных) служащих и иных участников»23.

Важным моментом при разграничении двух видов экспертиз является то, что при проведении правовой экспертизы от эксперта не требуется представления вариантов устранения выявленных погрешностей, тогда как при антикоррупционной экспертизе это обязательно.

Перечни ошибок, дефектов, выявляемых при проведении антикоррупционной и правовой экспертиз, разнятся, однако некоторое сходство между ними все же имеется. Например, правовой экспертизой выявляются ошибки, отражающие нарушения полномочий органа-разработчика нормативного правового акта, что сродни коррупциогенному фактору «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции». В ходе правовой экспертизы также устанавливается наличие в акте большого числа бланкетных и отсылочных норм, что при проведении антикоррупционной экспертизы значится как «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества». Юридико-языковые ошибки, выявленные в процессе правовой экспертизы, аналогичны коррупциогенному фактору «юридико-лингвистическая неопределенность».

Отличительная особенность антикоррупционной экспертизы состоит и в том, что в основе экспертных оценок тех или иных нормативных предписаний должны в равной степени лежать как юридические знания, так и знание основных коррупционных рисков, возникающих в ходе определенных видов государственной деятельности, знание основных форм коррупционных отношений, складывающихся при реализации каких-либо полномочий, прав и обязанностей, знание специфики отношений в тех отраслях, в которых действует данный нормативный акт. Поэтому нам видится большое практическое значение в том, чтобы антикоррупционная экспертиза была признана в качестве специальной правовой экспертизы со своей узкой специальной задачей по выявлению и устранению в нормативном акте коррупциогенных факторов.

Согласно ст. 2 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) выступают следующие основные начала.

Принцип обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Из названия данного принципа очевидно, что его действие не распространяется на действующие нормативные правовые акты. В. В. Качалов называет это одним из концептуальных недостатков закона24. Однако следует согласиться с Н. П. Алешковой, которая объясняет это превентивной функцией экспертизы и напоминает о том, что объектом антикоррупционной экспертизы в силу ст. 1 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» являются и действующие нормативные правовые акты, которые проверяются при мониторинге их применения. Она пишет: «…мониторинг применения вступивших в законную силу правовых актов является обязанностью любого правотворческого органа и неотъемлемой частью правотворческой деятельности в целом. Кроме того, к мерам по профилактике коррупции отнесено рассмотрение в органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных федеральным законом публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений»25.

Некоторые исследователи конкретизируют рассматриваемый принцип, указывая на «обязательность проведения данного вида экспертизы в процессе осуществления правотворческой деятельности и выполнения тех рекомендаций, которые содержатся в заключении эксперта, группы (комиссии) экспертов или экспертного учреждения либо в актах прокурорского реагирования (требованиях) и (или) судебных решениях»26.

Впрочем, прежде чем говорить об обязательности выполнения рекомендаций эксперта, необходимо отметить, что этому должна предшествовать обязанность разработчиков проектов нормативных правовых актов предоставить возможность знакомиться с этими проектами неограниченному кругу лиц, в том числе независимым экспертам, заключения которых должны в обязательном порядке рассматриваться разработчиками27. В настоящее время такая возможность обеспечивается обязанностью государственных органов-разработчиков проектов нормативных правовых актов размещать эти проекты в сети Интернет.

Принцип оценки нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.

Здесь нужно подчеркнуть, что это единственный из принципов, не содержащий указания на проекты нормативных правовых актов, хотя, как пишет Д. Ю. Гончаров, оценивать во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами требуется не только изданные нормативные правовые акты, но и их проекты28. Очевидно, что такая оценка, проведенная на стадии подготовки нормативного правового акта, наиболее эффективна, поскольку нормативный правовой акт в этом случае будет изначально иметь соответствующее качество и дополнительных временных затрат на его корректировку на стадии правоприменения не потребуется.

Безусловно, объективная антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта невозможна без анализа тех нормативных правовых актов, которые составляют с ним единый массив нормативных предписаний, комплексно и системно регулирующих общественные отношения, входящие в предмет правового регулирования.

В качестве примера можно привести Закон Свердловской области от 20.06.2012 г. № 57-ОЗ «О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на их перемещение и хранение и возврата транспортных средств в Свердловской области»29. Чтобы установить, есть ли в этом нормативном правовом акте коррупциогенные факторы, исследования одного его явно недостаточно. Так, п. 1 ст. 3 Закона отсылает к перечню юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденному Правительством Свердловской области, а п. 2 ст. 3 — к правовому акту уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области в сфере организации транспортного обслуживания населения для проверки порядка осуществления фотофиксации, хранения снимков, условий и порядка их предоставления. При проведении антикоррупционной экспертизы требуется проверить наличие всех указанных ссылок и их связь с рассматриваемым нормативным правовым актом, акты, регулирующие деятельность должностных лиц при перемещении транспортных средств на специализированную стоянку.

В противовес сказанному на практике в основном проверяется только сам нормативный акт, без учета его в системе других нормативных правовых актов и всех затрагиваемых правоотношений. Причина состоит в том, что при этом «затруднительным становится даже процесс выявления всей совокупности этих актов, не говоря о проблемах с выявлением возможных вплетений коррупционных схем, которые отнюдь не всегда основаны на коррупциогенности правовых норм»30.

Кроме того, для наиболее оперативного выявления «коррупционных технологий, которые основываются на использовании недостатков законодательных и иных нормативных правовых актов, требуется проведение мониторинга не только самих актов, но и практики их применения»31. Как верно пишет А. В. Нестеров, «непригодность нормы можно выявить только на этапе правоприменительной практики»32.

Разделяя это мнение, считаем, что оценка акта на коррупциогенность должна проводиться с позиций системного подхода, который предполагает «выяснение связей правовых актов между собой как по формуле „первичный — вторичный“, так и по формуле „совместности регулирования“»33.

Таким образом, оцениваться должны: а) нормативный правовой акт в его взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами и практикой его применения, б) взаимосвязанные с ним нормативные правовые акты.

В силу сказанного было бы логичным в список сопроводительных документов к проекту нормативного правового акта, передаваемых эксперту, включать перечень взаимосвязанных с ним актов. Разработчику как узкому специалисту в своей области гораздо проще, нежели эксперту, составить такой перечень.

В ходе экспертизы, как отмечают исследователи, нужно также проводить анализ судебных исков, поданных в адрес соответствующего органа, и его реакцию на удовлетворенные иски, анализ собственных исков к другим органам (организациям) и реакцию на них34.

Несмотря на трудоемкость скрупулезного изучения отдельного акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами и документами и практики его применения, мы считаем, что этот отлично зарекомендовавший себя метод наиболее эффективен при выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах. Одновременно целесообразно использовать такой инструмент, как правовой мониторинг. В частности, А. К. Балдин предлагает концепцию обеспечивающей роли антикоррупционной экспертизы при организации мониторинга правоприменения, которая во взаимосвязи с составляющими антикоррупционного мониторинга и другими мерами профилактики коррупции будет наиболее эффективна35. Кроме того, значительно облегчает выявление всей совокупности нужных нормативных правовых актов применение автоматизированных систем поиска.

Принцип обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы означает, что вывод, полученный экспертом при проведении экспертизы, подтверждается прогнозом последствий принимаемых решений, включает тщательную оценку нормативного правового акта (или его проекта) на предмет соответствия его правовым, экономическим и политическим реалиям, предупреждает злоупотребления служебным положением, подкреплен фактами, серьезными доводами. Иначе говоря, принцип обоснованности выражается «в четком закреплении коррупциогенных факторов, а также форм заключений, в которых по результатам экспертизы указывается норма, содержащая признаки данных факторов»36.

Объективность результатов антикоррупционной экспертизы обусловлена незаинтересованным проведением исследования, «независимостью любого эксперта в исходе дела, его беспристрастностью по службе или иным образом от лиц, принимающих решение по тому или иному вопросу»37. Как справедливо указывается в литературе, объективность «проявляется в четком нормативном закреплении коррупциогенных факторов и субъектов проведения антикоррупционных экспертиз, что максимально минимизирует роль субъективного фактора»38 при их проведении.

Проверяемыми результаты антикоррупционной экспертизы являются тогда, когда существует возможность проверки истинности этих результатов, т. е. исследование проведено по четко описанным в официальной методике критериям, выводы логичны, имеют законное основание и могут быть воспроизведены при повторном исследовании39.

Однако, как верно отмечают ученые, сегодня этот принцип является декларативным, слабореализуемым. Добиться его соблюдения можно будет, когда методика проведения экспертизы получит развернутый инструментарий, рекомендации будут четко сформулированы. Это и позволит проверить результаты экспертизы, провести «сравнительный анализ выводов, содержащихся в экспертном заключении, с некими стандартами ее проведения»40.

В целях реализации принципа обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы должны приниматься меры, обеспечивающие мотивированность подготавливаемых по ее результатам заключений. Нельзя допускать формального проведения антикоррупционной экспертизы, без подготовки мотивированного заключения путем проставления визы юридической службы об отсутствии в проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов. Однако следует понимать, что тотальная мотивированность также пагубно влияет на рабочий процесс, необоснованно затягивая его. В случае, когда коррупциогенные факторы в акте имеются, составление мотивированного заключения необходимо. В том случае, когда коррупциогенные факторы в акте отсутствуют, на наш взгляд, достаточно заключения в простой форме.

Вместе с тем требуется периодически анализировать результаты антикоррупционных экспертиз, проведенных юридической службой государственного органа, выявлять причины расхождения заключений, составленных этой службой, и заключений Министерства юстиции Российской Федерации. Следует также периодически анализировать причины выявления органами прокуратуры коррупциогенных факторов в тех нормативных правовых актах, которые прошли внутреннюю антикоррупционную экспертизу без замечаний.

Принцип компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Компетентность экспертов есть очень важный фактор при проведении антикоррупционной экспертизы, поскольку именно от знаний и опыта этих лиц зависит результат проводимого ими исследования. Совершенно очевидно, что для подготовки экспертного заключения высокого уровня требуется юрист, прошедший специальное обучение по антикоррупционной экспертизе (и имеющий соответствующее подтверждение прохождения обучения). В связи с этим О. В. Селезнева предлагает ввести спецкурс «Правовая экспертиза» в учреждениях высшего и среднего профессионального образования по всем юридическим и по большинству экономических специальностей41. Т. Я. Хабриева отмечает, что учебные программы, направленные на предотвращение коррупции, применяются во многих иностранных государствах. Такие программы, в основном в рамках курсов повышения квалификации руководящих кадров, действуют в Мексике, США, Великобритании, Франции, Италии, ФРГ и других государствах. В последние годы учебные курсы, направленные на предупреждение коррупции, создаются и международными организациями (ООН, Всемирным банком, Интерполом). В целом в мире совершенно отчетливо прослеживается тенденция к созданию специализированных учебных программ по предупреждению коррупции в государственной службе42.

Думается, необходимо разработать учебные программы для подготовки и повышения квалификации экспертов на базе высших учебных заведений. В рамках курса целесообразно преподавать правовую лингвистику, экспертологию и порядок проведения антикоррупционной экспертизы различных видов нормативных правовых актов в различных сферах правоотношений.

И еще один вопрос требует уточнения. Так, согласно ст. 86 АПК РФ и ст. 204 УПК РФ в заключении эксперта должны быть отражены, кроме прочего, сведения о государственном судебно-экспертном учреждении, об эксперте (включая данные об образовании, стаже работы и занимаемой должности, ученых степенях и званиях), которым поручено проведение судебной экспертизы. Стороны в судебном процессе имеют возможность ознакомиться с этими сведениями и апеллировать к уровню профессионализма и компетентности эксперта другой стороны, а судья соглашается с высказанным мнением или нет. В этом и выражается конкурсный отбор экспертов. Однако очевидно, что такой отбор должен осуществляться органами, непосредственно проводящими антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов.

Кроме того, в целях реализации принципа компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, федеральным органам исполнительной власти необходимо:

1) возложить обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы на специально подготовленных государственных служащих юридических служб и подразделений и предусмотреть соответствующие должностные обязанности в их должностных регламентах;

2) периодически проводить повышение квалификации государственных служащих, участвующих в разработке и экспертизе нормативных правовых актов, по программам антикоррупционной направленности;

3) организовывать периодические проверки соблюдения установленного порядка проведения антикоррупционной экспертизы, осуществлять выборочные проверки заключений юридической службы по результатам антикоррупционной экспертизы;

4) осуществлять мероприятия по мониторингу эффективности антикоррупционной экспертизы, разработав соответствующие критерии и программу мониторинга.

Принцип сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее — органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

В литературе высказаны разные точки зрения на содержание и смысл этого принципа.

Например, Е. В. Каменская и А. А. Рождествина рассматривают его как «обеспечение возможности независимым экспертам получать со стороны органов государственной власти необходимую информацию в ходе проведения антикоррупционной экспертизы»43.

Д. Ю. Гончаров видит в этом принципе «возможность осуществления независимой антикоррупционной экспертизы гражданами и институтами гражданского общества за счет собственных средств и обязанность указания в заключении по результатам экспертизы на выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы»44.

С данной точкой зрения нельзя согласиться. Представляется, что сотрудничество предполагает не только возможность осуществления независимой экспертизы, но и ответные действия государственных органов.

Е. И. Юлегина с целью повышения эффективности независимой экспертизы предлагает заменить принцип сотрудничества на принцип взаимодействия как предполагающий не только совместные действия, оказание помощи и поддержки каждому из участников, но и их объединение в единое целое и воздействие друг на друга45.

Думается, изменение названия принципа вряд ли кардинально изменит взаимоотношения участников этих отношений. Но то, что государственные органы должны не только принимать к сведению полученные от независимых экспертов заключения, но и реагировать на них, совершенно очевидно. В частности, А. К. Балдин различает такие формы взаимодействия, как «информационный обмен результатами проведенных антикоррупционных экспертиз правовых документов; совместное участие в деятельности консультативных и экспертных советов, созданных при уполномоченных органах; организация заседаний рабочей группы по вопросу проведения экспертизы правовых документов на коррупциогенность»46.

Необходимо отметить, что в большинстве субъектов РФ налицо слабое взаимодействие независимых экспертов с органами государственной власти. Лишь в некоторых из них предприняты попытки наладить это взаимодействие. Так, в Оренбургской области, в Республике Коми проводятся межведомственные совещания по вопросам антикоррупционной экспертизы и разрешения возникающих при ее проведении проблем, нередко на эти мероприятия приглашаются независимые эксперты47. В Республике Татарстан несколько лет назад появилась общественная организация «Народная инспекция», которая осуществляет общественный контроль, в том числе за нарушением законодательства о противодействии коррупции органами государственной власти48. В Воронежской, Орловской, Тульской областях органы государственной власти и независимые эксперты заключают соглашения о взаимодействии, в соответствии с которыми эксперты извещаются о размещении проекта нормативного правового акта на сайте для проведения антикоррупционной экспертизы49.

Однако в целом активность независимых экспертов можно считать низкой. Причины тому следующие:

• организационные причины. Обычно они обусловлены незаинтересованностью органов государственной власти в заключениях независимых экспертов (в связи с наличием охраняемой тайны или «отбором тех лиц, которые „допускаются“ к участию в противодействии коррупции, по различным признакам, в том числе по критерию лояльности к государственным институтам, отдельным государственным структурам»50). Как следствие, на официальных сайтах не размещаются или размещаются с опозданием проекты нормативных правовых актов, устанавливаются слишком короткие сроки для принятия результатов заключений, не указываются реквизиты для отправки заключений и ответственные лица;

• недостатки законодательства, регламентирующего правовой статус независимых экспертов (этот вопрос подробно будет разобран далее).

По нашему мнению, при осуществлении сотрудничества с институтами гражданского общества в ходе проведения независимой антикоррупционной экспертизы (п. 5 ст. 2, ст. 5 Закона «Об антикоррупционной экспертизе») федеральные органы исполнительной власти должны определять срок для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в зависимости от вида нормативного правового акта, характера и значимости общественных отношений, которые он регулирует. Следует установить такой порядок рассмотрения заключений независимой антикоррупционной экспертизы, который позволит учесть их результаты при подготовке заключения юридической службой федерального органа исполнительной власти.

Кроме того, результаты антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов в ходе мониторинга их применения необходимо размещать на официальном сайте в сети Интернет.

§ 2. Виды антикоррупционной экспертизы

Необходимость в классификации антикоррупционных экспертиз вызвана тем, что это позволит определить роль отдельных составляющих в процедуре антикоррупционной экспертизы, установить между ними связи и механизмы взаимодействия.

На законодательном уровне классификация антикоррупционных экспертиз отсутствует. В постановлении Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» указаны лишь субъекты ее проведения и отдельно — независимая экспертиза, проводимая аккредитованными Минюстом РФ юридическими и физическими лицами.

В научной литературе выделяются следующие виды антикоррупционных экспертиз: внутренняя, контрольно-надзорная, общественная (также она называется независимой или научной).

Внутреннюю антикоррупционную экспертизу проводят специалисты юридических служб федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по подготовке и изданию нормативных правовых актов51.

Отличительные особенности внутренней антикоррупционной экспертизы:

1) она проводится при непосредственном взаимодействии с разработчиками правового акта;

2) ее предметом являются как проекты правовых актов, так и действующие правовые акты;

3) экспертиза проектов актов встроена в структуру правотворческой деятельности государственного органа;

4) экспертиза действующих актов проводится при мониторинге их применения.

Можно предположить, что внутреннюю экспертизу нельзя считать независимым, объективным, беспристрастным исследованием, так как ведомственные отношения между начальником и подчиненным позволяют «регулировать» коррупциогенность нормы по желанию сторон. М. В. Гребенюк также пишет о том, что государственные органы сложно назвать независимыми друг от друга, поскольку «все они представляют собой звенья государственной власти, в той или иной мере подпадающие под влияние должностных лиц, либо назначающих, либо смещающих их руководителей»52. Однако не все ученые согласны с таким мнением53.

А. В. Кудашкин полагает, что независимая антикоррупционная экспертиза, проводимая органами прокуратуры, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции (в том числе его территориальным подразделением), является экспертизой только тех нормативных правовых актов и их проектов, которые были разработаны другими органами и организациями54.

Ю. С. Избачков и К. Е. Рыбак деятельность государственных экспертов тоже считают неэффективной: «Если кто-то в ведомстве будет заинтересован в принятии нормативного акта с целью облегчения реализации коррупционных схем (как правило, не рядовой чиновник), то способ заставить молчать специалиста, проводящего ведомственную антикоррупционную экспертизу (как правило, рядового служащего), будет найден. В конце концов, такого специалиста могут просто уволить». При этом они оговариваются, что «институт ведомственной антикоррупционной экспертизы совсем молод, и делать выводы из практики его применения рано»55.

Действительно, ведомственная экспертиза может быть необъективной в силу зависимости экспертов юридических служб от своих руководителей. Однако, на наш взгляд, проблема состоит не столько в этом, сколько в недостатке времени у экспертов на проведение экспертизы высокого качества. Также не стоит забывать, что внутренняя антикоррупционная экспертиза более эффективна, чем экспертиза любого другого вида. Только разработчики нормативных правовых актов благодаря знанию своей отрасли смогут провести наиболее полную и всестороннюю экспертизу (денежные потоки, состояние нормативного регулирования отрасли и т. д.)56. Более того, разработчики, непосредственно взаимодействуя с экспертами, проводящими внутреннюю антикоррупционную экспертизу, имеют возможность консультироваться с ними при подготовке нормативных правовых актов, устраняя выявленные недостатки незамедлительно, на стадии их согласования, что значительно сокращает время подготовки проекта и повышает его качество57.

Контрольно-надзорную антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов проводят органы юстиции и органы прокуратуры.

Так, Минюст России кроме выполнения предусмотренных Законом об антикоррупционной экспертизе функций утверждает формы заключений по результатам антикоррупционной экспертизы, осуществляет «аккредитацию юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы, по ведению государственного реестра независимых экспертов, получивших данную аккредитацию»58.

Особенностями экспертизы, проводимой Минюстом РФ, являются:

1) встроенность в существовавшие до ее введения процедуры и механизмы экспертно-регистрационной деятельности. Проводимая Минюстом регистрационная и экспертная деятельность позволила гармонично вписать процедуру антикоррупционной экспертизы в систему его полномочий;

2) тесная взаимосвязь с правовой экспертизой, что обусловлено сроками экспертиз и тем, что антикоррупционная экспертиза проводится в рамках правовой экспертизы, поэтому основную часть методических рекомендаций, применяемых во время правовой экспертизы, можно использовать при проведении антикоррупционной экспертизы59.

Анализ полномочий и деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, а также различий между понятиями «контроль и надзор» позволяет утверждать, что хотя антикоррупционную экспертизу, проводимую Минюстом России, нередко причисляют к контрольно-надзорной деятельности, правильнее было бы считать ее контрольной.

Прокуратура РФ осуществляет свои полномочия в отношении не подчиненных ей субъектов, применяя при этом меры административного воздействия.

Так, по сообщению Прокуратуры Свердловской области, в 2016 г. была проведена антикоррупционная экспертиза около 8,5 тыс. актов. В этих актах было выявлено свыше 350 коррупциогенных факторов. В целях их устранения принесено более 300 протестов, внесено 29 требований60. Около половины оспариваемых прокурорами актов органов муниципальных образований Свердловской области содержат коррупциогенный фактор «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции». Иначе говоря, органы местного самоуправления принимают свои акты, превышая объем своих полномочий или используя не предусмотренные законодательством полномочия.

Отметим, кстати, что еще одним из самых распространенных коррупциогенных факторов является «определение компетенции по формуле „вправе“». Однако в большинстве случаев наличие этого фактора суды не подтверждают, и требования прокуроров остаются без удовлетворения

...