Административное право Российской Федерации

Учебник

Том 1

Ответственные редакторы
доктор юридических наук, профессор С. М. Зубарев,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РСФСР Л. Л. Попов

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

А31

Рецензенты:

Винницкий А. В., доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева;

Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, декан юридического факультета, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права юридического факультета Воронежского государственного университета.

Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, почетный работник науки и высоких технологий Российской Федерации, заведующий кафедрой административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) С. М. Зубарев, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист РСФСР, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Л. Л. Попов.

Учебник подготовлен в соответствии с учебным планом и рабочей программой дисциплины «Административное право» Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) на основе положений теории права и новейшего законодательства. В первом томе издания размещены две части – «Основные институты административного права» и «Административно-процессуальная деятельность». Первая часть включает следующие разделы: теоретико-правовые основы управленческой деятельности; субъекты административного права; административно-правовые формы и методы реализации исполнительной власти; административное правонарушение и административная ответственность; обеспечение законности в сфере реализации исполнительной власти. Во второй части раскрываются сущность и назначение административно-процессуальной деятельности, административно-процедурного и административно-юрисдикционного процессов, а также административной юстиции.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2024 г.

Для обучающихся по образовательным программам высшего образования по направлению подготовки 40.00.00 «Юриспруденция», преподавателей и практических работников.

УДК 342.9(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРЫ

Агапов А. Б., доктор юридических наук, профессор — гл. 39.

Андрюхина Э. П., кандидат юридических наук, доцент — гл. 32 (§ 1), 40.

Анисифорова М. В., доктор юридических наук — гл. 14 (совместно с Шилюк Т. О.), 31, 35, 41 (совместно с Шилюк Т. О.).

Бакурова Н. Н., кандидат юридических наук, доцент — гл. 19 (§ 3), 24.

Белоусова В. В. — гл. 32 (§ 2).

Бобылева К. Н., кандидат юридических наук — гл. 15 (совместно с Е. А. Лебедевой).

Галкина М. В., кандидат юридических наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования РФ — гл. 9 (§ 1, 2).

Гридин С. И., кандидат юридических наук, доцент — гл. 3 (§ 1—3).

Завитова С. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 26.

Зайцев Д. И. — гл. 9 (§ 3).

Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ, почетный работник науки и высоких технологий РФ — гл. 1 (§ 2), 2 (§ 1—5), 3 (§ 4), 8, 16 (§ 1—4, 6).

Карапетян А. Г., кандидат юридических наук — гл. 30 (§ 2).

Кинев А. Ю., доктор юридических наук, доцент — гл. 30 (§ 1).

Косырев Е. В., кандидат юридических наук — гл. 36.

Лебедева Е. А., кандидат юридических наук, доцент — гл. 4 (§ 5), 15 (совместно с Бобылевой К. Н.), 16 (§ 5).

Мельникова Н. А., кандидат юридических наук, доцент — гл. 4 (§ 3).

Мигачев Ю. И., доктор юридических наук, профессор, почетный работник сферы образования РФ — гл. 23.

Нечевин Д. К., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 25 (§ 3).

Панкова О. В., доктор юридических наук, доцент — гл. 12, 13, 19 (§ 1, 2), 21.

Петров М. П., кандидат юридических наук, доцент — гл. 38.

Подейко В. А., кандидат юридических наук, кандидат экономических наук — гл. 42.

Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент — гл. 6, 34.

Понкин И. В., доктор юридических наук, профессор — гл. 1 (§ 1).

Попов Л. Л., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РСФСР — предисловие, гл. 4 (совместно с Стандзонь Л. В.), 17 (§ 1 совместно со Сладковой А. В.).

Россинский Б. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 1 (§ 3), гл. 5.

Сабаева С. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 17 (§ 2), 28.

Сладкова А. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 17 (§ 1 совместно с Поповым Л. Л.), 20, 29.

Смолин П. В., доктор юридических наук, доцент — гл. 33.

Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 4 (совместно с Поповым Л. Л.), 18.

Старостин С. А., доктор юридических наук, профессор — гл. 11, 25 (§ 5).

Степаненко Ю. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 2 (§ 6, 7), 22.

Трошев Д. Б., кандидат юридических наук, доцент — гл. 7, 25 (§ 1, 2, 4).

Шамрин М. Ю., кандидат юридических наук — гл. 27, 37.

Шилюк Т. О., кандидат юридических наук, доцент — гл. 14 (совместно с Анисифоровой М. В.), 41 (совместно с Анисифоровой М. В.).

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК РФ	—	Арбитражный процессуальный кодекс РФ
БК РФ	—	Бюджетный кодекс РФ
ГК РФ	—	Гражданский кодекс РФ
ГПК РФ	—	Гражданский процессуальный кодекс РФ
ГрК РФ	—	Градостроительный кодекс РФ
ЗК РФ	—	Земельный кодекс РФ
ЖК РФ	—	Жилищный кодекс РФ
КАС РФ	—	Кодекс административного судопроизводства РФ
КоАП РФ	—	Кодекс РФ об административных правонарушениях
ЛК РФ	—	Лесной кодекс РФ
НК РФ	—	Налоговый кодекс РФ
СМИ	—	средства массовой информации
ТК РФ	—	Трудовой кодекс РФ
ТК ЕАЭС	—	Таможенный кодекс Евразийского экономического союза
УИК РФ	—	Уголовно-исполнительный кодекс РФ
УК РФ	—	Уголовный кодекс РФ
УПК РФ	—	Уголовно-процессуальный кодекс РФ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Административное право является базовой, основополагающей отраслью отечественного права, прошедшей многовековой путь от камералистики до современного своего состояния, приобретя новое качество в постсоветский период, когда коренным образом изменились общественные отношения и, следовательно, сущность, цели и содержание правового регулирования управленческих отношений, возникающих между органами власти и гражданами. Именно обеспечение прав и свобод человека и гражданина стало главным в деятельности исполнительной власти и нашло закрепление в административно-правовых нормах и институтах.

Новым этапом в развитии административного права стало принятие поправок в Конституцию РФ (2020 г.). Конституционные новации о порядке формирования Правительства РФ, единой системе публичной власти, роли и месте в этой системе органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, взаимодействии между ними послужили основой для дальнейшего развития науки административного права и соответствующей отрасли законодательства.

Как же эти изменения отразились на сущности (назначении) административного права? Многие годы делался акцент на том, что административное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного управления. Однако в современных условиях правильнее говорить уже о публичном управлении, так как управленческие функции реализуют не только органы исполнительной власти, но и администрации муниципальных образований, а также – в пределах переданных полномочий – государственные и негосударственные органы и организации. Характеристика сущности административного права должна быть дополнена и другим важным элементом, а именно: нормы административного права все в большей мере призваны регулировать отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами публичной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере публичного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника.

Современное российское административное право регулирует повседневную государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения, которые затрагивают все области государственной и общественной жизни. Тем самым административное право выполняет роль одного из наиболее существенных выразителей публичных интересов, т. е. интересов государства и большинства граждан нашей страны. Важно подчеркнуть, что под регулирующее воздействие норм административного права подпадают те общественные связи, в которых непременным участником является субъект исполнительной власти, представленный исполнительным органом публичной власти федерального или регионального уровней, должностным лицом либо органом или организацией, исполняющей отдельные государственно-властные полномочия. В связи с организацией публично-властного механизма на основе новых конституционных предписаний все перечисленные субъекты в большей или меньшей мере реализуют функции исполнительной власти, а эта деятельность является объектом административно-правового регулирования и фундаментом административного права.

Сущностное назначение публичного управления состоит в том, чтобы «практически организовать» проведение законов в жизнь, добиться достижения поставленных целей, определенного положительного результата в административно-политической, экономической и социально-культурной сферах. Этой работой и занимаются повседневно, непрерывно субъекты исполнительной власти, а нормы административного права помогают им в этом. Поэтому необходимо совершенствовать административно-правовое обеспечение системы и структуры органов исполнительной власти, государственной службы, деятельность исполнительных органов местного самоуправления и иных субъектов исполнительной власти, устранять административные барьеры, прежде всего в предпринимательской сфере, ликвидировать избыточные, дублирующие функции различных органов публичной власти, улучшать взаимодействие и координацию между ними, повсеместно искоренять коррупцию и иные негативные явления в публичном управлении. Причем на первый план выдвигаются отношения между аппаратом публичного управления и гражданами, а они возникают, изменяются и прекращаются для каждого гражданина практически ежедневно.

Вместе с тем нельзя не видеть правоохранительную функцию административного права, что предполагает возможность использования средств юридического принуждения для обеспечения должного правового поведения в сфере публичного управления. Административному праву отводится существенная роль в обеспечении национальной безопасности страны, в борьбе с многочисленными правонарушениями в различных сферах общественной жизни.

События последнего времени, связанные с проведением специальной военной операции, беспрецедентными политическими и экономическими санкциями против Российской Федерации со стороны недружественных государств, значительно повысили роль институтов публичной власти в обеспечении государственного суверенитета Российской Федерации, стабильного социально-экономического развития страны. Вследствие этого сегодня перед административным правом стоят новые вопросы, разрешить которые должна соответствующая отрасль науки, обеспечив обоснованными рекомендациями правотворчество и правоприменительную практику.

Настоящий учебник написан коллективом кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) на основе новейших достижений административно-правовой науки с сохранением традиционных, устоявшихся доктринальных положений и выводов. Учебник состоит из двух томов. В первом томе раскрывается содержание основных, базовых институтов административного права, входящих в его общую часть, тогда как второй том посвящен рассмотрению правовых основ управления в различных сферах и областях государственной и общественной жизни, составляющих особенную часть административного права. Авторский коллектив выражает надежду, что такое построение учебного материала будет удобным для его осмысления и использования в образовательном процессе. Учебник соответствует действующему федеральному государственному образовательному стандарту, учебным программам по административному праву Университета имени О. Е. Кутафина и будет полезен как обучающимся по направлению подготовки «Юриспруденция», так и практикующим юристам для повышения своих профессиональных знаний.

Часть первая. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Раздел I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ГЛАВА 1. Управление и исполнительная власть

§ 1. Понятие управления и его виды. Социальное управление

Обязательным, неотъемлемым элементом любой организованной системы выступает управление. Различают биологические, технические, социальные системы. Биологические системы — организмы людей, животных и т. п. Примером управления в биологической системе является воздействие головного мозга на нижние конечности человека для осуществления движения. Технические системы — это технические устройства (машины, приборы) или технологические процессы, основанные на применении тех или иных технических средств. Практически ни одна современная техническая система (от холодильника до космического аппарата) не может функционировать без блока управления, который обеспечивает согласованное взаимодействие всех частей и механизмов. Социальные системы — организованные общности людей. В социальной системе управление осуществляется руководителем для реализации стоящих перед социальной общностью задач.

В самом простом понимании управление — это воздействие на объект с целью получения желаемого результата. Родоначальник кибернетики — американский математик Норберт Винер — определил управление как организующее, целенаправленное воздействие на тот или иной объект или процесс для приведения его в упорядоченное состояние. Тем самым управление связано с определенным воздействием управляющего субъекта (субъекта управления) на управляемый объект (объект управления) для достижения стоящих перед конкретной системой (системой управления) целей.

К целям управления могут быть отнесены следующие желаемые и ожидаемые результаты:

• изменение (трансформация) состояния, потенциалов или качеств, характеристик (параметров) объекта, отношений или процесса, обретение ими новых качеств;

• удержание неизменными состояния или характеристик объекта, отношений или процесса в требуемом (ожидаемом) состоянии неизменности;

• создание нового объекта или запуск нового процесса, или установление новых отношений;

• прекращение каких-либо действий (деятельности), каких-либо отношений, какого-либо процесса;

• обеспечение состояния защищенности чего-либо от чего бы то ни было негативного (угрозы/вызовы, разрушительное воздействие), в том числе снижение рисков этого.

Цели управления могут быть сфокусированы на достижение разовых результатов, длящихся однородных результатов, просто на том, чтобы был налажен и шел (реализовывался) процесс, на достижение последовательной цепочки результатов, на получение комплексных системных результатов.

Любая система управления включает в себя:

• субъект управления (управляющая подсистема);

• объект управления (управляемая подсистема);

• управленческие связи между ними (прямая связь, обратная связь).

Субъект управления — это источник и реализатор управленческого воздействия. Если в технических системах таковым выступает специальный блок управления (программа) устройства, а в биологических — мозг человека или животного, то в социальных это лицо, которое наделено полномочиями и обеспечено корреспондирующими им возможностями формирования собственного ви́дения управленческих целей, задач и ожидаемых результатов, планов по их воплощению. Такое лицо принимает основанное на всем этом управленческое решение, инициирует управленческое воздействие, проводит контроль его влияния на объект управления. Управленческое решение здесь выступает синтезом воли и мыслительного процесса субъекта управления, направленного на достижение определенных целей (результатов) и связанных с ними задач, а также способов их реализации, воплощения. Управленческое решение в социальных системах имеет официальный характер, что находит отражение в правовых (правовых или индивидуальных актах управления) либо распорядительных (распоряжение, указание) формах. Выбор формы управленческого решения определяется конкретной ситуацией, в которой оно принимается, и управленческой задачей, для решения которой оно принимается. Например, руководителю органа исполнительной власти как субъекту управления в одном случае достаточно отдать устное распоряжение, а в другом — обязательно издать приказ.

Объект управления — это то, на что направлено управленческое воздействие, его адресат. В биологических системах объектом управления выступают различные органы или части тела человека, в технических — узлы, агрегаты технического устройства или технологические процессы, в социальных — деятельность людей и их коллективов. Объектов управления в социальных системах существует значительное множество — от отдельного человека, трудовых и учебных коллективов до общества в целом. Человек по своей природе социален, он живет среди других людей, взаимодействуя с ними как при осуществлении трудовой деятельности, так и в повседневной жизни, на отдыхе и в быту. Однако объектом управления является не сам человек, а его деятельность. Любая совместная деятельность людей должна быть организована, только тогда она достигнет результата. В социальных системах деятельность коллективов людей, выступая в качестве объекта управления, должна быть гармонизирована, согласована во времени и пространстве, подчинена достижению единой цели. Именно поэтому субъект управления оказывает воздействие на сознание и волю людей, тем самым обеспечивая исполнение ими управленческого решения, при необходимости прибегая к принуждению.

Объединение субъекта и объекта управления в единую систему происходит при помощи информационных связей. Уровень взаимодействия субъекта и объекта, а значит, и эффективность управления в отдельной системе, во многом зависит от обмена информацией между ними. Для этого необходимы соответствующие каналы связи. В системе управления различают прямые и обратные связи.

Прямая связь — прямое воздействие субъекта управления на объект управления. Она необходима для донесения до управляемой подсистемы управленческого решения, организации его практического исполнения. В социальных системах прямая связь представляет собой волеизъявление субъекта управления (уполномоченного органа, должностного лица органа публичной власти, иного руководителя) облеченное в официальную форму. Информация, которая доводится до объекта управления, может размещаться в нормативных или индивидуальных актах управления либо распространяться через источники информации (личное общение, телефон, почта, мессенджеры). В больших социальных системах, например, в государстве, для доведения государственного управленческого решения до граждан широко применяются средства массовой информации (телевидение, радио, электронные ресурсы интернета и т. д.). Независимо от формы и способа доведения информации о принятом управленческом решении для объекта управления его исполнение является обязательным.

Вместе с тем для осуществления управления прямых связей недостаточно, потому что субъекту управления необходима информация о состоянии объекта управления, в том числе о его реакции на управленческие решения. Данный вид управленческих отношений носит название «обратная связь». По этому каналу субъекту управления поступает информация о состоянии объекта управления и его реакции на управленческие решения, такая связь служит основой для их корректировки и формирования последующего воздействия на объект. Информация, поступающая по каналу обратной связи, обеспечивает должное взаимодействие субъекта и объекта управления, «настройку» всей системы управления. В биологических системах, к примеру, в человеческом организме каналом обратной связи выступают данные медицинских анализов и обследований, а также наличие болезненных ощущений. В технических системах для получения информации от объекта управления используются различные контрольные датчики. В социальных системах обратную связь обеспечивают отчеты и доклады подчиненных органов и подразделений, обращения граждан и организаций, различные формы общественного контроля.

Виды управления:

1) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов);

2) техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами);

3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями).

Социальное управление, по мнению Л. Л. Попова, это осуществление властных, организующих функций, обеспечивающих достижение в процессе совместной деятельности людей поставленных целей.

Управление существует в различных социальных сообществах от семьи до общества в целом. Практически любая сознательная деятельность человека в рамках любого коллектива, сообщества неминуемо изначально включала, включает ныне и будет включать в будущем в себя элементы управления. По мере имеющего место возрастания сложности и масштабности общественных отношений будет усложняться социальное управление.

Одним из главных критериев деления социального управления на виды является субъект управления. По этому основанию к главным видам социального управления следует отнести:

1) публичное управление;

2) государственное управление;

3) муниципальное управление;

4) корпоративное управление (управление в крупных коммерческих организациях, прежде всего в акционерных обществах);

5) общественное управление (управление, основанное на общественном саморегулировании и реализуемое в некоммерческих организациях, в том числе в общественных организациях, политических партиях, и т. д.;

6) управление в религиозных организациях, основанное на их внутреннем саморегулировании в пределах допускаемого законом, например, в Русской православной церкви Московского патриархата или Римской католической церкви, или мусульманских организациях и т. д.;

7) управление в трудовых и иных коллективах.

Соответственно, существует множество социальных систем или, если угодно, кластеров либо горизонтов социального управления. Вопрос не в лексических формах отражения, а в принципиальном понимании сложности организации и особенностей функционирования и соотношения многовидового разнообразного социального управления, особенностей их пересечения.

Сущность социального управления состоит в организующей деятельности уполномоченного органа, должностного лица или иного руководителя, направленной на упорядочивание общественных отношений.

Признаками социального управления выступают:

1) необходимость;

2) целенаправленность;

3) властность.

Необходимость как признак социального управления означает, что управление в общностях людей, будь это их группа, трудовой коллектив или территориальное объединение граждан, возникает там и тогда, где и когда появляется потребность в их совместной деятельности. Целенаправленность означает, что управление призвано обеспечить наступление социально значимых результатов совместной деятельности людей, используя механизмы объединения и согласования их поведения и действий для достижения поставленных целей. Властность социального управления предполагает подчинение участников совместной деятельности единой управляющей воле, обеспечиваемое применением мер убеждения и принуждения.

Содержание данной управленческой деятельности включает:

а) определение целей управления;

б) образование органов управления;

в) принятие управленческого решения и выработку программы действий по его исполнению;

г) обеспечение реализации программы действий необходимыми ресурсами;

д) установление общих правил поведения для всех участников, регулирование их повседневной управленческой деятельности;

е) распределение решения управленческих задач между участниками совместной деятельности и координация их действий;

ж) контроль за соответствием управленческой деятельности поставленным целям;

з) применение мер убеждения и принуждения к участникам управленческих отношений.

Таким образом, социальное управление — это целенаправленное, организующее воздействие на общественные отношения, процессы и деятельность людей.

§ 2. Публичное управление и государственное управление

Наиболее значимым видом социального управления выступает публичное управление. В толковых словарях слово «публичный» (от лат. рublicus [публикус] — «общественный, государственный») обычно рассматривается в двух аспектах: «совершенный в присутствии общества, открытый, гласный», «общественный, находящийся в распоряжении общества, устроенный для общества, не частный». Тем самым рассматриваемый термин означает не только общественное предназначение чего-либо, но и нахождение в распоряжении общества. Применительно к понятию публичного управления логично говорить о его общественном предназначении и широком субъектном составе.

В теории административного права в постсоветский период сложилось представление о публичном управлении как интегративном понятии, содержательно охватывающем государственное и муниципальное управление. Большинство авторов рассматривали публичное управление в качестве организационно-правовой формы осуществления публичной — государственной и муниципальной — исполнительной власти, тем самым отводя роль субъектов управления только исполнительным органам публичной власти.

Подобный подход был скорректирован в связи с внесением в 2020 г. в Конституцию РФ поправок о единой системе публичной власти. Легальное толкование данного термина дано в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», где под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности.

По сути, законодатель к субъектам публичного управления отнес не только исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, но и органы законодательной и судебной власти, иные государственные органы (например, Счетную палату РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ, прокуратуру и др.), а также представительные органы местного самоуправления. Это означает, что все перечисленные органы участвуют в публичном управлении в большей или меньшей степени. Например, законодательные органы не только осуществляют функцию контроля за деятельностью исполнительных органов публичной власти, но и принимают базовые законы в отдельных областях общественной жизни, которые являются стратегическими управленческими решениями для их развития. Функцию контроля по отношению к исполнительным органам публичной власти и подведомственным им организациям также реализуют суды, органы прокуратуры, контрольно-счетные органы, уполномоченные по правам человека.

Вместе с тем необходимо учитывать и современную государственно-правовую реальность, когда, помимо указанных органов, публичную власть осуществляют иные органы и организации, реализующие публично значимые функции. Это, во-первых, государственные организации (в частности, государственные учреждения, осуществляющие управление особо охраняемыми природными территориями, иные государственные организации, исполняющие отдельные государственные функции, а также оказывающие государственные услуги).

Во-вторых, негосударственные организации, среди которых можно выделить следующие категории: 1) муниципальные организации, предоставляющие муниципальные услуги и иным образом участвующие в решении вопросов местного значения, а также реализующие переданные им государственные полномочия; 2) негосударственные организации, которым переданы отдельные государственные и иные публичные полномочия (например, саморегулируемые организации, благотворительные и добровольческие [волонтерские] организации). Такие организации наряду с органами публичной власти обеспечивают достижение целей единой системы публичной власти, которые законодательно установлены в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации»: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, создание условий для социально-экономического развития государства.

Соответственно, все перечисленные элементы единой системы публичной власти участвуют в публичном управлении как его субъекты.

Необходимо также учитывать конституционные положения о народовластии. В ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум. Помимо указанных форм, российский народ может участвовать в реализации публичной власти, т. е. публичном управлении, через институты гражданского общества (общественные палаты, общественные советы, объединения граждан, осуществляющие общественный контроль за деятельностью государственных и муниципальных органов).

Целью публичного управления является обеспечение публичных интересов. Эта категория известна юристам со времен римского права, именно она была положена в основу деления права на публичное и частное римским юристом Д. Ульпианом, в его понимании публичные интересы — это интересы государства. В современной правовой литературе категория «публичный интерес» объединяет не только государственные, но и общественные интересы. Официальное разъяснение ему дано высшим судебным органом Российской Федерации. В соответствии с п. 75 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса РФ» под публичными интересами следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды.

Таким образом, публичное управление — целенаправленное, организующее воздействие органов публичной власти, организаций, осуществляющих публично значимые функции, институтов гражданского общества на жизнедеятельность общества и государства для достижения публичных интересов и удовлетворения общественных потребностей.

Ведущее место в системе публичного управления, безусловно, занимает государственное управление. В любой стране мира главную роль в управлении делами общества играет государство.

Существует великое множество определений понятия государственного управления. Это обусловлено тем, что даже в отношении базового понятия государства существует множество конкурирующих теорий происхождения и природы (теория классовая, теория цивилизационная, теория насилия, организационная теория, теория договора, теологическая теория и др.). Тем более, государственное управление является междисциплинарной категорией, которую изучают представители различных наук. Так, социолог описывает государственное управление как социальный процесс, специалист по психологии обращает внимание на психологию участников государственного управления, экономист выделяет его экономические характеристики, математик формулирует математические модели и алгоритмы государственного управления и т. д. Поэтому каждый из них будет по-своему прав, раскрывая одну из сторон такого сложного социального явления, каковым является государственное управление. Более того, только системное, комплементарное (т. е. достраивающее друг друга в единое целое) рассмотрение и интегрирование всех этих взглядов даст более или менее полноценное ви́дение того, что же это такое — государственное управление. Юридическая наука для установления правовой природы государственного управления, безусловно, использует знания, накопленные различными отраслями науки.

Сущность государственного управления предопределена его непосредственной связью с социальным, а главное, с публичным управлением, неотъемлемой частью которого оно является. При этом можно выделить некоторые особенности.

Субъектом государственного управления выступает государство в лице уполномоченных органов и должностных лиц. В отличие от советского периода, когда на конституционном уровне закреплялась деятельность специальных органов государственного управления — исполнительных комитетов, с принятием Конституции РФ (1993 г.), исходя из принципа разделения властей, основные государственно-управленческие функции и полномочия стали осуществлять органы исполнительной власти. При этом в их число, согласно ст. 12 Конституции РФ, не были включены исполнительные органы местного самоуправления.

Органы исполнительной власти и их должностные лица являются основными субъектами государственного управления. Вместе с тем государственное управление осуществляется и иными субъектами, реализующими функции исполнительной власти. Прежде всего речь идет о главе государства, который, согласно Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80), определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), осуществляет общее руководство исполнительной властью (ч. 1 ст. 110) и др. Более подробно эти вопросы изложены в § 1 гл. 5 учебника.

В последние годы проявляется тенденция к децентрализации государственного управления, которая связана с передачей государственно-властных полномочий как исполнительным органам местного самоуправления, так и государственным (к примеру, Банк России, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственные учреждения) и негосударственным (например, частные охранные организации, добровольные народные дружины) организациям. Например, ст. 7 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“» определяет полномочия и функции данной некоммерческой организации в области государственного управления использованием атомной энергии. Другой пример — федеральное государственное бюджетное учреждение «Национальный парк „Лосиный остров“» осуществляет государственный надзор в области охраны и использования территории национального парка.

Тем самым в современных условиях функции исполнительной власти реализуют различные органы и организации, наделяя себя для этого соответствующими полномочиями, в том числе по применению принуждения. Это все позволяет говорить о субъектах исполнительной власти1, которые непосредственно осуществляют государственное управление, являясь его субъектами.

Государственное управление представляет собой форму реализации исполнительной власти, распространяющей свое управленческое воздействие на все общество, которое выступает объектом управления. В этом проявляется особая социальная значимость целей и задач государственного управления.

Целью государственного управления является устойчивое социально-экономическое развитие страны, наиболее полное удовлетворение публичных интересов и общественных потребностей. Соответственно, задачами государственного управления можно определить обеспечение: прав и свобод человека; целостности и суверенитета государства; экономического благосостояния; гражданского мира и согласия; эффективного функционирования системы государственной власти; согласованного взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества.

Решение поставленных перед системой государственного управления задач субъекты исполнительной власти осуществляют по определенным направлениям, видам деятельности, которые получили название функции управления. Функция (лат. functio — «исполнение, осуществление, обязанность») — это вид управляющего воздействия по реализации цели и задач государственного управления. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат государственного управления, то функции — это процесс решения его задач и достижения цели.

Субъектами исполнительной власти в зависимости от места в системе государственного управления реализуются различные виды управленческой деятельности, которые более подробно будут рассмотрены в других главах учебника. Вместе с тем выделяют общие управленческие функции, обладание которыми присуще всем субъектам социального и прежде всего государственного управления:

1) прогнозирование — научное предвидение перспектив развития системы управления и ее целей в перспективе;

2) планирование — определение направлений, количественных и качественных показателей развития системы управления по достижению цели;

3) организация — формирование субъектно-объектного состава системы управления, установление взаимосвязей между ее элементами и обеспечение их нормального взаимодействия;

4) регулирование – определение общеобязательных правил, требований и процедур для всей системы управления;

5) распорядительство — оперативное воздействие на управленческие отношения, повседневная управленческая деятельность субъекта управления;

6) координация — обеспечение согласованных действий различных участников управленческих отношений;

7) контроль — установление соответствия или отклонения достигнутого состояния системы управления от запланированного в рамках достижения цели.

В отличие от иных видов управленческой деятельности государственное управление осуществляется посредством применения различных правовых, политических, экономических, организационных методов и средств. Только в рамках данного вида управленческой деятельности в полном объеме используются властные полномочия и применяется принуждение, поэтому преобладают правовые формы и методы управления.

Для реализации цели и задач государственного управления создается разветвленная структура исполнительных органов публичной власти и специальный управленческий аппарат — государственные и муниципальные служащие, которые профессионально занимаются деятельностью по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов.

Таким образом, государственное управление — организующее воздействие субъектов реализации исполнительной власти на общество и государство с целью достижения социально значимых результатов в административно-политической, экономической и социально-культурной сферах.

§ 3. Исполнительная власть в публичном управлении

Статья 10 Конституции РФ позиционирует исполнительную власть как одну из трех ветвей государственной власти, наряду с законодательной и судебной. Конституционно-правовые основы организации и деятельности данной ветви власти закреплены в гл. 6 «Правительство Российской Федерации» (ст. 110—117) и Федеральном конституционном законе от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В рамках административного права исполнительная власть как ветвь государственной власти рассматривается в качестве совокупности организационно-функциональных механизмов государственно-властного характера, созданных для реализации целей и задач государственного и публичного управления.

С учетом этого обстоятельства следует признать, что публичное управление в наибольшем объеме осуществляется органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах. Помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества правовых актов управления, они осуществляют значительные полномочия, связанные с оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, претворением в жизнь требований законодательных и иных актов. Органы исполнительной власти выдают различные удостоверения, документы, разрешения на определенные виды работ, осуществляют регистрационные и другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях должностные лица органов исполнительной власти применяют меры административного принуждения, в том числе назначают административные наказания.

Кроме того, управление, а публичное управление особенно, требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты исполнительной власти должны ежедневно, ежечасно, а в ряде случаев просто в оперативном порядке оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Осуществление подобных полномочий, занимающих подавляющий объем во всей публично-управленческой деятельности, под силу лишь органам исполнительной власти, исходя из особенностей их организационного построения.

Ведь одна из главных организационных черт органов исполнительной власти, требующая пристального внимания при определении их управленческих возможностей, — вертикальность (субординационность, иерархичность) их системы. Подобная организация, не свойственная ни законодательным, ни судебным органам, позволяет органам исполнительной власти решать многие сложные управленческие задачи.

В силу всего этого исполнительная ветвь государственной власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов как в центре, так и в регионах и многочисленным составом государственных служащих, что делает ее соразмерной по объему с системой государственной власти в целом. Массивность системы исполнительной власти обусловливает, что эта система значительно более инерционна, чем системы двух других ветвей государственной власти (тем более иных государственных органов) и, естественно, тормозит возможные попытки проведения резких, необоснованных преобразований в процессе государственного управления. Этим она способствует и сохранению собственной системы в относительно неизменном, как говорят, устойчивом, состоянии, и сохранению устойчивости всей системы государственного управления.

При этом имеющаяся у системы исполнительной власти возможность одновременно с собственной устойчивостью воздействовать на процесс обеспечения устойчивости всей государственной системы обусловливается тем, что структурно исполнительная власть фактически моделирует всю государственную власть в целом, в ней заложен тот же механизм сдержек и противовесов, который свойствен всей системе государственной власти. Ведь, как отмечалось, исполнительная власть осуществляет и собственное нормотворчество и, естественно, исполнительную деятельность, и административное принуждение, в частности, ее должностные лица назначают административные наказания. Все это — суть ее каждодневной работы, обеспечивающей устойчивость системы государственного управления при возникновении в ней тех или иных проблем.

Конечно, наиболее яркие примеры обеспечения устойчивости государства относятся к тем или иным социальным потрясениям, которые в различные исторические периоды происходили (и продолжают происходить) во многих странах, когда при возникших и нарастающих угрозах существующей системе управления государством именно исполнительные органы предотвращали потерю устойчивости этой системы. Естественно, помимо указанных управленческих преимуществ исполнительной власти, в ее руках находятся наиболее важные в таких случаях «инструменты»: армия, силы обеспечения безопасности, полиция, тюрьмы, финансы, основные средства коммуникации, необходимые промышленные объекты и пр.

Однако речь не идет только о социальных потрясениях. И в относительно спокойных условиях государственного управления бывают сбои в функционировании управленческой системы, допустим в периоды экономических кризисов, в других нештатных ситуациях. Могут быть также отклонения от нормальной деятельности той или иной организации, вызванные плохим менеджментом. При этом должная реакция на происходящее органов исполнительной власти или администрации организаций позволяет надлежащим образом оперативно трансформировать работу и взаимодействие различных подсистем системы управления, сконцентрировать функции нескольких из них в одной подсистеме (как говорят, «перераспределить силы и ресурсы»), обеспечивая тем самым стабильность всей системы, ее сохранение.

Таким образом, исполнительная власть, являясь подсистемой системы государственной власти, структурно моделирует последнюю, соразмерна с ней по объему, обладает большой инерционностью и выполняет подавляющую часть ее управленческих функций. Но если в системе государственной власти (головной системе) есть подсистема, соразмерная с самой головной системой и обладающая перечисленными свойствами, то совокупность каналов прямой и обратной связи этой подсистемы в принципе охватывает весь спектр возможных системных связей головной системы. А следовательно, данная подсистема в необходимых случаях способна заменить саму головную систему.

В силу названных обстоятельств система исполнительной власти, будучи мощной, фундаментальной подсистемой не только системы государственной власти, но и системы публичного управления в целом, способна в нештатных, кризисных ситуациях не только стабилизировать общую систему государственного и муниципального управления, но и взять на себя выполнение части функций иных государственных органов (в том числе относящихся к другим ветвях государственной власти), обеспечить их системную координацию. В этой связи система исполнительной власти во многом является дублером системы публичного управления, может в сложных социально-политических, социально-экономических условиях обеспечить устойчивость этой сложнейшей системы и даже функционально заменить ее.

Уже отмечалось, что органы исполнительной власти, помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества нормативных и ненормативных административно-правовых актов (правовых актов управления), осуществляют огромный объем полномочий, связанных с оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, претворением в жизнь требований законодательных и иных актов.

Проведение в жизнь законов и подзаконных актов называется исполнением и определяет основное направление деятельности исполнительных органов, что и лежит в основе их названия. Однако чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований законов и подзаконных актов, принятых управленческих решений, субъекты управления должны обладать необходимыми юридически властными полномочиями, иметь механизм их реализации, средства достижения данной цели. Использование необходимых юридически властных полномочий называется распорядительством, что также присуще работе органов исполнительной власти.

Поэтому можно сказать, что органы исполнительной власти осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность (или деятельность исполнительно-распорядительного характера). Такую деятельность еще принято называть административной деятельностью, а органы, ее осуществляющие, — административными органами или администрацией.

Однако исполнительную власть не следует отождествлять с исполнительной и распорядительной деятельностью. Деятельность является практической формой реализации исполнительной власти, в то время как сама исполнительная власть отражает функциональное и компетенциональное существо исполнительной и распорядительной деятельности. Можно сказать, что исполнительная власть — это категория политико-правовая, а исполнительная и распорядительная деятельность — категория организационно-правовая.

Исполнительная власть обладает рядом присущих ей характерных черт. Она, как и любая ветвь власти, обладает относительной самостоятельностью, однако тесно взаимодействует с законодательной и судебной ветвями власти, с иными государственными органами. При этом в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности исполнительная власть реализует свои полномочия во внесудебном порядке.

Исполнительная власть, реализуя требования законов и подзаконных актов, имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что ее полномочия претворяются в жизнь через деятельность особых субъектов, наделенных соответствующей компетенцией, которые и представляют исполнительную власть в государственно-властном механизме, — органов исполнительной власти. Каждый из них отвечает за состояние своей предметной сферы (промышленность, сельское хозяйство, культуру, здравоохранение и т. д.). Напомним, что в непосредственном ведении и распоряжении исполнительной власти находятся также: оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция, финансы, транспорт и другие значимые отрасли жизни государства.

Говоря об исполнительной власти, надо учитывать одно обстоятельство. В соответствии с новой редакцией Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ под общим руководством Президента Российской Федерации (ч. 1 ст. 110), государственную (а следовательно, и исполнительную) власть в субъектах РФ — образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11). При этом, несмотря на появление в Конституции РФ ч. 3 ст. 132, осталась неизменной ст. 12, определяющая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, органы местного самоуправления органами государственной, в том числе исполнительной, власти не являются. Между тем исполнительные и распорядительные органы местного самоуправления (местные администрации, муниципальные администрации) и их должностные лица выполняют существенный объем соответствующих функций, обладают значительными административно-властными полномочиями.

Исполнительная и распорядительная деятельность связана также с реализацией внутриорганизационных управленческих полномочий, которые осуществляются управленческим аппаратом различных государственных и муниципальных органов, администрацией организаций (в том числе и негосударственных). Субъектами такой деятельности являются руководители и должностные лица тех или иных государственных и муниципальных органов (их управленческий аппарат), администрации организаций. В последнем случае административные функции могут выполнять как единоличные руководители (самостоятельно или через возглавляемый ими административный управленческий аппарат), так и коллективные органы управления.

Все эти структуры входят в одну систему — систему исполнительных органов, поскольку, как уже отмечалось, одна из главных черт таких органов — вертикальность (субординационность, иерархичность) их организационного построения. Это означает, что нижестоящие исполнительные органы подчинены по целому ряду вопросов вышестоящим исполнительным органам, а выполнение распоряжений вышестоящих органов обязательно для нижестоящих. Кроме того, все исполнительные органы в большинстве своем реализуют одни и те же формы и методы деятельности. Например, основной формой деятельности для всех без исключения исполнительных (административных) органов является издание правовых актов управления.

В связи с этим, рассматривая субъекты исполнительной и распорядительной деятельности, целесообразно говорить не просто об органах исполнительной власти, а о целой системе исполнительных органов, состоящей из трех подсистем: во-первых, органов исполнительной власти в их конституционном понимании как государственных органов; во-вторых, исполнительных органов муниципальных образований (местных администраций); в-третьих, управленческого аппарата различных организаций, исполняющих отдельные государственно-властные полномочия. При этом совокупность двух первых подсистем (органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления) следует определить как исполнительные органы публичной власти. В целом исполнительная власть (совокупность исполнительных органов) — это фундаментальная подсистема всей системы публичного управления.

ГЛАВА 2. Административное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина

§ 1. Предмет административного права

Управленческая деятельность государства не может осуществляться вне правового поля. Правовые нормы определяют как общие условия построения, функционирования и взаимодействия органов публичной власти, так и регулируют порядок осуществления ими властных полномочий в отношении граждан и организаций. Как уже отмечалось, наибольший объем управленческих функций и полномочий сосредоточен у исполнительных органов публичной власти, поэтому в рамках правовой системы любого, в том числе Российского, государства выделяется отдельная отрасль права, которая носит название административного права или права управления.

В теории права для деления на отрасли положено два критерия — предмет правового регулирования и метод правового регулирования, одновременно выступающие и как системообразующие факторы, и как основания для отграничения одной отрасли права от другой.

Под предметом правового регулирования традиционно понимаются определенные общественные отношения, которые регулируют нормы соответствующей отрасли права. Общественные отношения, составляющие предмет административного права, обладают рядом особенностей. Во-первых, в основе этой сферы общественных отношений лежит публичный интерес, т. е. взаимообусловленные потребности общества и государства, а не отдельного человека или группы частных лиц. В рамках административного права общественные отношения подлежат правовому регулированию только тогда, когда они имеют общесоциальную значимость, затрагивают права и свободы значительного числа граждан и организаций. Закономерно, что эти отношения возникают в наиболее важных для всего общества и государства сферах — обеспечение прав и свобод граждан, безопасность, общественный порядок, экономика, образование, культура, здравоохранение и т. д. Удовлетворение публичного интереса в перечисленных сферах невозможно без соответствующей управленческой деятельности, которая осуществляется прежде всего исполнительными органами публичной власти и их должностными лицами на основе административно-правовых предписаний.

Во-вторых, это отношения, которые возникают в процессе публичного управления в связи с реализацией исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления управленческих полномочий, и поэтому их называют управленческими отношениями. При этом надо учитывать, что подобные отношения возникают как при реализации государственно-властных полномочий, так и в процессе руководства различными социальными образованиями (трудовой или учебный коллектив, общественные объединения, коммерческие организации и др.). Однако в последнем случае деятельность органов управления не регулируется нормами административного права, а составляет предмет иных отраслей права, например, трудового или гражданского.

В-третьих, обязательной стороной этих отношений является властный субъект. В науке административного права используется обобщающий термин «субъект исполнительной власти»2, которым охватываются не только Президент РФ, органы исполнительной власти, но и иные органы, должностные лица и организации, осуществляющие функции и полномочия исполнительной власти в отношении неопределенного круга лиц. Следовательно, в этих отношениях отмечается юридическое неравенство сторон — организационная или правовая зависимость от властного органа, т. е. преобладают отношения власти — подчинения.

Общественные отношения, в совокупности образующие предмет административного права, определяют предназначение, сущность и содержание данной отрасли права, представляя собой систему управленческих отношений, регулируемых административно-правовыми нормами.

В эту систему входят достаточно разнообразные, но однотипные управленческие отношения, которые в зависимости от их назначения и целей регулирования можно подразделить на две группы:

1) внутриорганизационные или внутрисистемные отношения, возникающие в системе государственной службы, которые охватывают деятельность государственных служащих всех государственных органов, независимо от уровня или вида государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Эти отношения определяют единые условия поступления на государственную службу, порядок ее прохождения и увольнения с нее, статус государственных служащих, организацию и осуществление их служебной деятельности и т. п. Например, порядок приема на государственную гражданскую службу одинаков как при поступлении гражданина в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, так и в Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или в Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации;

2) внешние управленческие отношения, возникающие в процессе организации и реализации функций исполнительной власти, осуществления публичного управления на всех его иерархических уровнях. Это прежде всего внешнеуправленческая деятельность Президента РФ, исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц по управлению экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами. Именно осуществление государственно-властных полномочий в отношении граждан, коммерческих и некоммерческих организаций характеризует повседневную исполнительно-распорядительную деятельность не только исполнительных органов публичной власти, но и иных органов и организаций, которым в соответствии с законом переданы отдельные полномочия органов исполнительной власти. В этой связи отношения, возникающие с реализацией указанных функций и полномочий различными государственными (например, государственные внебюджетные фонды, контрольно-счетные органы), и негосударственными организациями (государственные корпорации [Росатом, Роскосмос], комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, добровольные народные дружины), также относятся к внешним управленческим. Кроме того, такой же характер носят отношения, связанные с деятельностью судов и судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях и назначению административных наказаний (административная юрисдикция), а также по разрешению жалоб на неправомерные решения и действия исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц (административная юстиция).

В зависимости от субъектного состава их участников выделяются следующие наиболее типичные внешние управленческие отношения, регулируемые нормами административного права:

1) между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека [Роспотребнадзор]) и его территориальным органом (например, Управление Роспотребнадзора по г. Москве);

2) между неподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два федеральных министерства, правительства двух субъектов Российской Федерации) или на различных организационно-правовом уровне (Минтруд России и Правительство Московской области);

3) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их ведении (организационном подчинении) государственными коммерческими (общества [компании] с государственным участием, государственные унитарные предприятия) и некоммерческими (государственные автономные, бюджетные, казенные учреждения, государственные внебюджетные фонды);

4) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их ведении (организационном подчинении) коммерческими и некоммерческими организациями (например, в рамках осуществления административного надзора, лицензирования или государственной аккредитации);

5) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления по вопросам переданных полномочий или взаимодействию в рамках единой системы публичной власти;

6) между субъектами исполнительной власти и институтами гражданского общества при осуществлении общественного контроля;

7) между субъектами исполнительной власти и гражданами, а также их объединениями;

8) между судами (судьями) и гражданами, организациями в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях (административно-юрисдикционные отношения);

9) между судами (судьями) и субъектами исполнительной власти, а также гражданами или организациями при рассмотрении административно-правовых споров (административно-юстиционные отношения).

Общественные отношения, возникающие между перечисленными субъектами, как правило, являются отношениями власти — подчинения, потому что в них участвует исполнительный орган публичной власти, должностное лицо, орган или организация, наделенные государственно-властными полномочиями. Эти полномочия всегда направлены на реализацию публичного интереса, в целях его достижения субъекты исполнительной власти оказывают управляющее воздействие на поведение иных участников общественных отношений. Так, для обеспечения общественного порядка на определенной территории сотрудники полиции наделены правомочиями по применению принудительных мер к гражданам.

Вместе с тем не всегда отношения с участием субъекта исполнительной власти носят управленческий характер и подлежат регулированию нормами административного права. Например, орган исполнительной власти при осуществлении закупки для своих нужд компьютерной техники вступает в отношения с коммерческой организацией. Однако эти отношения не являются управленческими по своей природе, а представляют разновидность имущественных. Поэтому составляют предмет не административного, а гражданского права.

Управленческие отношения, регулируемые нормами административного права, также не могут возникать между гражданами, между коммерческими, некоммерческими организациями и внутри них.

Таким образом, для установления предмета административного права необходимо учитывать не только специальную общественную сферу — отношения в области государственного управления, охватывающие многообразные проявления государственно-управленческой деятельности, но и наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти, осуществляющего предоставленные ему государственно-властные полномочия. Кроме того, в предмет административного права входят внутриорганизационные управленческие отношения в системе государственного аппарата, которые обусловлены целостностью системы государственной службы Российской Федерации и едины для всех государственных органов, независимо от принадлежности к ветвям и уровням публичной власти. Отдельное место в предмете административного права занимают отношения с участием судов и судей, которые рассматривают дела, представляющие собой правовые результаты деятельности субъектов исполнительной власти. Это административно-юрисдикционные отношения, связанные с деятельностью судов и судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также административно-юстиционные отношения, охватывающие разрешение жалоб граждан и организаций на неправомерные решения (действия) исполнительных органов публичной власти, их должностных лиц и обязательный судебный контроль за деятельностью субъектов исполнительной власти в установленных законом случаях.

Предмет отрасли права является базовым для определения ее понятия. Административное право — это самостоятельная отрасль российского права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти, а также государственно-служебные, административно-юрисдикционные и административно-юстиционные отношения.

§ 2. Методы административного права

В теории права под методом правового регулирования понимаются определенные приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения. Если предмет отрасли права отвечает на вопрос, что регулируется, то метод — как регулируется. Именно предмет и метод определяют специфику отрасли права, в том числе и административного, позволяя отграничить его от других. Дело в том, что порой одна и та же сфера общественных отношений может быть предметом различных отраслей права. Например, отношения собственности во всех ее формах регулируются конституционным, гражданским, уголовным, административным правом. В таких случаях на помощь приходит метод правового регулирования, так как каждая отрасль права имеет свои, характерные для нее способы и средства воздействия на поведение участников отношений.

Административное право оперирует универсальными для всех отраслей права методами правового регулирования — императивным (директивным, властным, предусматривающим обязательность совершения установленных законом действий) и диспозитивным (предполагающим равенство участников правоотношений, возможность выбора поведения в рамках закона). Эта универсальность объясняется тем, что оба метода используют одинаковые способы и средства правового регулирования — предписание (обязывание), дозволение, запрет. Предписание (обязывание) — это возложение юридической обязанности совершать те или иные действия; дозволение — предусмотренное правовой нормой возможность выбора совершать или не совершать те или иные действия; запрет — прямая юридическая обязанность не совершать установленных нормой права действий. Отличие методов состоит в различном объеме применения указанных правовых средств. Так, в императивном методе максимально используются средства предписания или запрета, а в диспозитивном — дозволение. Так, запрет в большей мере присущ уголовному праву, дозволение — гражданскому праву.

Методы правового регулирования в административном праве обладают особенностями, обусловленными предметом данной отрасли. В рамках управленческих отношений, его составляющих, одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая — управляемого (объект управления). Подобного рода отношения всегда предполагают подчинение управляемых воле управляющих, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти. Как мы уже отмечали, это отношения «власти — подчинения» и поэтому для их юридического опосредования применяется императивный метод правового регулирования, в котором доминирует правовое средство — предписание (обязывание).

Предписания (обязывания), исходящие от исполнительного органа публичной власти либо должностного лица, наделенного законом полномочиями для выполнения управленческих функций, являются обязательными для адресата (нижестоящих органов власти и должностных лиц, граждан и организаций). Например, правила дорожного движения, утвержденные Правительством РФ, устанавливают юридические обязанности по их исполнению для всех водителей транспортных средств и пешеходов. Предписание юридически закрепляет одностороннее волеизъявление одного из участников управленческого отношения (к примеру, руководителя государственного органа в отношении подчиненного государственного служащего, сотрудника полиции относительно нарушителя общественного порядка) и порождает обязательность выполнения содержащегося в предписании требования для другого участника, тем самым устанавливая отсутствие юридического равенства сторон. При этом предписание (обязывание) само по себе должно быть правомерным, т. е. отданным в пределах компетенции субъекта исполнительной власти, не нарушающим права и свободы граждан и организаций. Так, превышение полномочий сотрудником органа внутренних дел образует состав правонарушения и влечет дисциплинарную или даже уголовную ответственность.

Запреты как правовое средство императивного характера в административном праве применяется в меньшей мере, чем в уголовном. Однако лишенная какой-либо диспозитивности обязательность исполнения установленных законом и исходящих от субъектов исполнительной власти правил, норм, стандартов, требований и иных предписаний обеспечивается соответствующими запретами, закрепленными в нормах об административной и дисциплинарной (служебной) ответственности. Так, общеобязательность соблюдения правил поведения в общественных местах определена в различных законах и иных нормативных правовых актах, а ответственность за их нарушение предусмотрена нормами законодательства об административных правонарушениях. К примеру, по ст. 20.1 КоАП РФ могут наказать за нецензурную брань в общественном транспорте, городском парке или сквере; непристойные выражения, приставания к прохожим и т. п. Неисполнение должностной обязанности государственным гражданским служащим может повлечь привлечение его к дисциплинарной ответственности в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Несмотря на доминирование правовых средств императивного регулирования, в административном праве также имеет место диспозитивный метод. Дозволение используется тогда, когда участнику управленческого отношения законом предусмотрена возможность выбора того или иного варианта поведения. Например, по закону гражданин может обжаловать постановление о наложении на него административного штрафа за нарушение правил дорожного движения. Совершать или не совершать подобное действие, зависит только от воли самого гражданина.

Таким образом, специфика общественных отношений, составляющих предмет административного права, предполагает доминирование императивного метода правового регулирования. Предписание (обязывание) является его приоритетным, преобладающим правовым средством, но не единственным. Для регулирования управленческих отношений также используются запреты и дозволения.

§ 3. Система административного права

Система административного права показывает то, как организована отрасль, какие подотрасли, разделы, институты она в себя включает, взаимосвязь и взаимозависимость этих институтов. В административном праве, как и в любой отрасли права, присутствует субординация норм, их объединение для регулирования однородных общественных отношений и соответствующее расположение в общем массиве отраслевых норм.

Исходным элементом для построения системы административного права выступает норма, т. е. установленное государством правило поведения, направленное на регулирование общественных отношений, возникающих (изменяющихся, прекращающихся) в сфере управленческой деятельности субъектов исполнительной власти (подробнее об административно-правовой норме см. гл. 3).

Совокупность взаимосвязанных административно-правовых норм, регулирующих определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом. Институты административного права могут быть: отраслевыми (например, институт административно-правового статуса гражданина) и межотраслевыми (институт лицензирования); материальными (институт правовых актов управления) и процессуальными (нормотворческая процедура); регулятивными (институт административно-правового статуса органа исполнительной власти) и охранительными (институт дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего); простыми (институт общего административного обжалования) и сложными (институт административной ответственности).

Вместе с тем правовые институты также можно группировать. Как известно из теории права, отрасль права иногда включает в себя подотрасли, которые состоят из совокупности отдельных правовых институтов. Поскольку можно выделить отдельные группы норм административного права, регулирующие управленческие отношения в какой-либо сфере деятельности государства, то в системе административного права выделяют подотрасли. Подотрасль — это совокупность административно-правовых институтов, которые регламентируют относительно обособленные группы однородных управленческих отношений в пределах более широкого комплекса отношений, входящих в предмет административного права.

В теории существуют различные подходы к выделению подотраслей административного права. Наиболее часто ученые к ним относят:

• служебное право — совокупность институтов, регулирующих государственную службу;

• административно-деликтное право — совокупность институтов, регулирующих отношения, связанные с совершением административного правонарушения;

• административно-процессуальное право — совокупность институтов, регламентирующих процессуальную деятельность исполнительных органов публичной власти и судов по рассмотрению административных дел3. Кроме того, в качестве подотраслей административного права называют полицейское право, военное право, миграционное право, образовательное право и т. д. Такое разнообразие мнений говорит о сложности и многогранности системы административного права.

Административное право, как и многие другие отрасли права, делится на Общую и Особенную части. Само название — Общая часть — говорит о том, что она объединяет общие для всей отрасли административного права институты, традиционно включая такие, как:

• предмет и метод административного права;

• административно-правовые нормы и административно-правовые отношения;

• субъекты административного права (граждане, органы исполнительной власти, государственные служащие, коммерческие и некоммерческие организации и др.);

• формы (акты, договоры и иные управленческие действия) и методы реализации исполнительной власти (убеждение, принуждение и др.);

• административная ответственность;

• административный процесс;

• специальные административно-правовые режимы;

• обеспечение законности в сфере реализации исполнительной власти.

Особенная часть охватывает административно-правовое регулирование в различных сферах государственной и общественной жизни. Особенная часть содержит следующие административно-правовые институты:

• правовые основы управления в административно-политической сфере (оборона, национальная безопасность, органы внутренних дел, юстиция и др.);

• правовые основы управления в сфере экономики (промышленность, торговля, энергетика, сельское хозяйство, транспорт и коммуникации, строительство и др.);

• правовые основы управления в социально-культурной сфере (образование, здравоохранение, культура, спорт и др.).

§ 4. Место административного права в правовой системе Российской Федерации

Административное право занимает значительное место в правовой системе Российской Федерации, что обусловлено масштабностью регулируемых ее нормами общественных отношений. Участие в них разнообразных субъектов исполнительной власти, осуществляющих управленческую деятельность во всех сферах государственной и общественной жизни, предполагает базовый, системообразующий характер самой отрасли административного права, ее тесные взаимосвязи с иными отраслями российского права.

Административное право выступает одной из ведущих отраслей публичного права, призванного обеспечивать публичные (значимые для общества и государства в целом) интересы. Это интересы подавляющего числа граждан, обеспечение безопасности их жизни и здоровья, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды и др. Нормы административного права не только регулируют указанные общественные отношения, но и охраняют их, устанавливая административную и дисциплинарную (для государственных служащих) ответственность для нарушителей.

Как отрасль публичного права административное право тесно взаимодействует с иными публично-правовыми отраслями. Прежде всего, с конституционным правом, которое, являясь основополагающей отраслью всей российской правовой системы, устанавливает исходные принципы организации и деятельности субъектов исполнительной власти, их взаимоотношения с органами других ветвей государственной власти (ст. 10, 11, 77, 102—103.1, 125 Конституции РФ); базовые положения о правах и свободах человека и гражданина, обеспечение которых составляет содержание деятельности исполнительных органов публичной власти (ст. 2, гл. 2) и т. д. Взаимосвязь конституционного права и административного права можно проследить на таком примере. Согласно ст. 103.1 Конституции РФ, Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Указанная конституционная норма корреспондирует обязанности исполнительных органов публичной власти по реализации форм парламентского контроля, закрепленных в Федеральном законе от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Таким образом, общественные отношения в сфере осуществления парламентского контроля представляют собой предмет конституционного права, а отношения, связанные с деятельностью органов исполнительной власти по подготовке ответов на парламентские запросы, участию в реализации иных форм парламентского контроля, — предмет административного права.

Особое значение для административного права имеют нормы конституционного права, определяющие правовой статус Президента РФ (ст. 83—88), Правительства РФ (ст. 110—117), а также разграничивающие компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 71—73). Тем самым нормы конституционного права являются исходным началом для норм административного права, в которых детализируется повседневная и многообразная управленческая деятельность исполнительных органов публичной власти во всех сферах общественной жизни.

Взаимодействие административного и уголовного права осуществляется при квалификации противоправных деяний. В УК РФ и КоАП РФ содержатся виды сходных правонарушений (например, кража и мелкое хищение; хулиганство и мелкое хулиганство; незаконное предпринимательство и осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или лицензии; фиктивное и преднамеренное банкротство и т. д.), которые в зависимости от степени общественной опасности (размера причиненного ущерба, мотива, цели, способа или орудия совершения деяния) признаются либо преступлением, либо административным правонарушением. Например, и ст. 213 УК РФ, и ст. 20.1 КоАП РФ устанавливают юридическую ответственность за хулиганство. Однако уголовно наказуемым хулиганством признается только грубое нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, которое совершено с применением оружия или предметов, используемых в качестве оружия, либо по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы. В остальных случаях хулиганские действия будут квалифицироваться как административное правонарушение.

В уголовном законодательстве может иметь место декриминализация противоправных деяний, посредством которой они переводятся в разряд административных правонарушений. Так, в 2011 г. Федеральным законом от 07.12.2011 № 420-ФЗ из УК РФ была исключена ст. 130 «Оскорбление», а в КоАП РФ введена ст. 5.61 с тем же названием. В этом и аналогичных случаях преступление становится административным правонарушением. Но возможна и другая ситуация: если при рассмотрении дела об административном правонарушении в деянии обнаруживаются признаки уголовно наказуемого деяния, производство по делу об административном правонарушении прекращается, а материалы передаются в органы предварительного расследования преступлений.

В последние годы в уголовном законодательстве стала применяться административная преюдиция (ст. 116.1, 151.1, 157, 158.1, 212.1, 215.4, 264.1, 284.1 УК РФ), которая представляет собой привлечение лица к уголовной ответственности, если оно в течение определенного периода после совершения конкретного административного правонарушения совершит такое же правонарушение. Например, уголовная ответственность по ст. 158.1 УК РФ наступает при условии, если на момент совершения мелкого хищения чужого имущества стоимостью не более двух тысяч пятисот рублей путем кражи, мошенничества, присвоения или растраты виновный является лицом, подвергнутым административному наказанию по ч. 2 ст. 7.27 КоАП РФ за мелкое хищение чужого имущества стоимостью более одной тысячи рублей, но не более двух тысяч пятисот рублей. Как правило, обстоятельства административной преюдиции устанавливаются в диспозиции статьи УК РФ, примечания к которой раскрывают условия ее применения.

Административное право также взаимодействует с другими отраслями публичного права. Нормы административного права проявляются во многих отраслях права, где имеются управленческие отношения. Так, в финансовом, налоговом, таможенном праве именно административно-правовые нормы определяют статус соответствующих органов публичной власти, регламентируют осуществляемые ими процедуры государственного контроля и надзора, лицензирования и др.

Кроме того, административное право посредством установления административной ответственности охраняет общественные отношения, регулируемые многими иными отраслями не только публичного (конституционное, финансовое, налоговое, бюджетное и др.), но и частного права (гражданское, земельное, трудовое и др.). В случае несоблюдения нормативных предписаний, установленных различными отраслями права, нарушители привлекаются к административной ответственности, установленной в КоАП РФ.

Административное право взаимодействует с отраслями частного права не только в рамках охранительных правоотношений. Так, нормы земельного права регулируют общественные отношения в сфере использования, оборота, охраны земель. При этом охрана и рациональное использование земель реализуется главным образом в рамках управленческих отношений, на основе административно-правовых средств. Органы исполнительной власти ведут кадастровый учет земель, проводят государственный земельный надзор, изъятие земель для государственных нужд и т. п. Эти отношения регулируются как нормами административного, так и земельного права. Именно в земельном праве и законодательстве (Земельном кодексе РФ) устанавливаются категории земель в зависимости от их целевого назначения, что обусловливает особенности режима их использования и охраны. В нормах земельного, а не административного права определяются цели и содержание охраны земель, а также меры, направленные на предотвращение и ликвидацию загрязнения земель и почв, их истощение, деградацию, порчу, обеспечение рационального использования, восстановление плодородия почв (рекультивация, мелиорация и консервация и др.).

Взаимодействие гражданского права с административным прежде всего определяется сходством в предмете — отношения собственности, а различия — в методе их регулирования. Нормы гражданского права регулируют имущественные отношения, основанные на равенстве участников (договоры купли-продажи, аренды и т. п.). В этих отношениях могут участвовать и субъекты исполнительной власти (например, закупка офисной мебели, компьютеров и иной оргтехники для нужд органа исполнительной власти). Другое дело, когда имущественные отношения связаны с непосредственным осуществлением полномочий исполнительного органа публичной власти. Так, государственная регистрация юридических лиц, осуществление государственного контроля и надзора за использованием объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, связаны с осуществлением функций исполнительной власти, поэтому они признаются административно-правовыми. Кроме того, в п. 3 ст. 2 ГК РФ установлено правило, что к имущественным отношениям, основанным на административном и ином властном подчинении, гражданское законодательство не применяется, если иное не установлено законодательством.

Тесная взаимосвязь прослеживается между административным и трудовым правом. Во многом это обусловлено характером внутриорганизационных отношений, складывающихся в государственных органах, в которых наряду с государственными служащими участвуют рабочие и служащие этих органов. При этом государственно-служебные отношения регулируются нормами административного права, а нормами трудового права — отношения между руководителем государственного органа и работником, выполняющим в этом органе вспомогательные функции. Кроме того, при регламентации служебных отношений могут применяться и нормы трудового права. Статья 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает субсидиарное применение норм трудового законодательства к отношениям, связанным с государственной гражданской службой. Например, такие разделы Трудового кодекса РФ, как «Социальное партнерство», «Охрана труда», «Материальная ответственность», напрямую регулируют государственно-служебные отношения в конкретных ситуациях.

Таким образом, можно сделать вывод о взаимодействии административного права практически со всеми отраслями права, что подчеркивает значимость данной отрасли для развития российской правовой системы.

§ 5. Источники административного права

Под источниками административного права понимаются внешние формы выражения административно-правовых норм. Многообразие норм права, регулирующих общественные отношения в сфере управленческой деятельности исполнительных органов публичной власти, предполагает наличие разнообразных источников, содержащих эти нормы.

Основным источником административного права является нормативный правовой акт (законы и подзаконные нормативные правовые акты). В их числе:

1. Конституция Российской Федерации. Конституция РФ обладает высшей юридической силой, ее нормы составляют основу для формирования и развития всех отечественных отраслей права, не является исключением и административное право России. Многие из содержащихся в Конституции норм имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24, 25, 27, 30—35), устанавливающие разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Российской Федерации (ст. 71—73), определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 77, 110—117) и т. д.

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. Например, Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), которые наиболее полно определяют перечень и содержание основных прав человека. В настоящее время к источникам административного права следует относить те международные договоры Российской Федерации, которые вступили в силу для Российской Федерации, были ратифицированы федеральным законом и официально опубликованы. Так, в рамках ЕАЭС активно заключаются международные договоры, содержащие нормы административного права (например, Соглашение о единых принципах и правилах обращения лекарственных средств в рамках Евразийского экономического союза от 23.12.2014, ратифицировано Федеральным законом от 31.01.2016 № 5-ФЗ).

3. Федеральные конституционные законы. Такие, например, как: от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении»; от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и др.

4. Федеральные законы. Особенностями источников административного права является наличие большого массива федеральных законов, которые могут быть кодифицированными либо некодифицированными: Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001; от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.

5. Постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Например, постановления Совета Федерации: от 19.10.2022 № 462-СФ «Об утверждении Указа Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 756 „О введении военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей“», от 22.02.2022 № 35-СФ «Об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации».

6. Указы Президента Российской Федерации. К примеру, Указы Президента РФ: от 14.02.2023 № 92 «О некоторых вопросах прохождения федеральной государственной гражданской службы в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам»; от 17.02.2023 № 101 «Об особенностях поступления на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области»; от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»; от 14.06.2012 № 851 «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства».

7. Постановления Правительства Российской Федерации. Например, постановления Правительства РФ: от 16.03.2022 № 376 «Об особенностях организации предоставления государственных услуг в сфере занятости населения в 2022 и 2023 годах»; от 29.06.2021 № 1043 «О федеральном государственном контроле (надзоре) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве»; от 19.06.2012 № 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации»; от 24.10.2011 № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)».

8. Нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. К примеру, приказ МВД России от 28.06.2022 № 468 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции»; приказ Рослесхоза от 07.05.2018 № 405 «Об оформлении процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и государственного контроля (надзора)»; приказ Минприроды России от 13.12.2021 № 944 «Об утверждении индикативных показателей для федерального государственного геологического контроля (надзора)»; приказ ФТС России от 08.02.2019 № 225 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по ведению реестра таможенных перевозчиков».

9. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:

• конституции, уставы субъектов Российской Федерации (Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992, Устав Пермского края от 27.04.2007); законы субъектов Российской Федерации (Закон г. Москвы от 26.01.2005 № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы», Кодекс Московской области об административных правонарушениях от 04.05.2016 № 37/2016-ОЗ, Закон Пермского края от 06.04.2015 № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае»);

• акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (постановление губернатора Московской области от 24.09.2018 № 462-ПГ «О структуре исполнительных органов государственной власти Московской области и составе Правительства Московской области», постановление губернатора Московской области от 29.05.2017 № 245-ПГ «О кадровом резерве на государственной гражданской службе Московской области»);

• акты высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации (постановление Правительства Московской области от 21.12.2022 № 1435/47 «Об утверждении Регламента взаимодействия центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных учреждений Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области при планировании и реализации мероприятий по строительству, реконструкции, сносу объектов капитального строительства и оформлению прав на объекты областной собственности в составе государственных программ (подпрограмм) Московской области»; постановление Правительства Московской области от 19.12.2017 № 1071/46 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Московской области»);

• акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (приказ Мосприроды от 05.06.2017 № 05-09-153/17 «Об утверждении квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы города Москвы в Департаменте», приказ Департамента культуры г. Москвы от 28.06.2022 № 507/ОДК «Об утверждении Порядка предварительного письменного уведомления руководителя Департамента культуры города Москвы о намерении выполнять иную оплачиваемую работу гражданскими служащими Департамента культуры города Москвы»).

10. Муниципальные нормативные правовые акты. Например, постановление администрации г. Твери от 11.04.2012 № 739 «Об утверждении порядка взаимодействия между структурными подразделениями администрации города Твери по вопросу реализации Закона Тверской области от 07.12.2011 № 78-ЗО «О наделении органов местного самоуправления Тверской области государственными полномочиями Тверской области по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий граждан».

Кроме того, к источникам административного права следует отнести административно-правовые договоры, которые заключаются между органами исполнительной власти и иными участниками управленческих отношений (к примеру, Соглашение между правительством Москвы и администрацией г. Владивостока о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве от 03.07.2005).

В последнее время нормы административного права стали размещаться не только в актах органов публичной власти, но и в нормативных правовых актах иных субъектов исполнительной власти. В качестве примера можно привести Административный регламент Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» по предоставлению государственной услуги по лицензированию космической деятельности, утвержденный приказом Госкорпорации «Роскосмос» от 22.09.2022 № 340.

§ 6. Наука административного права

Административное право — одна из ведущих отраслей публичного российского права и законодательства, а также составная часть системы юридических знаний.

Как отрасль научного знания административное право представляет собой совокупность научных представлений, знаний и идей, теоретических положений о свойствах и правовой природе, об истории становления и развития, о состоянии и перспективах совершенствования общественных отношений, возникающих, развивающихся и прекращающихся в сфере реализации исполнительной власти, а также нормативно-правовом регулировании таких отношений.

В предмет административно-правовой науки входит большой круг вопросов. Внимание ученых-административистов сосредоточено на разработке и совершенствовании специфической управленческой терминологии, статуса субъектов административного права (прав и обязанностей, запретов и ограничений, ответственности и поощрений, гарантий), выявлении и анализе особенностей административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся во внутриорганизационной и внешненаправленной деятельности исполнительных органов публичной власти, способов обеспечения законности и государственной дисциплины.

Административное право как наука не отождествляется с отраслью административного права. Вектор ее развития направлен в первую очередь на осмысление научного понятийного аппарата и правовых категорий, которыми она пользуется, на выработку научно обоснованного базиса, структуры и содержания административного права как учебной дисциплины, реализуемой в рамках освоения образовательных программ по юриспруденции.

Целью науки административного права является создание с помощью научных средств и поддержание эффективных механизмов функционирования исполнительных органов публичной власти, развитие принципов, концепций и концептов, теоретических моделей и прогнозов, которые имеют практическое значение для совершенствования методологии управления сферами, отраслями, комплексами, нуждающимися в государственном управлении и регулировании.

Административно-правовая наука во многом имеет практическую направленность. В число ее задач входит научное обеспечение развития практики публичного управления, реализации исполнительной власти. С этой целью ученые-административисты обобщают и распространяют положительный опыт применения норм административного права, разрабатывают рекомендации и предложения, направленные на их модернизацию и совершенствование. С одной стороны, внедрение в практическую деятельность обоснованных теоретических разработок служит критерием истинности научного знания. А с другой, выявление и анализ проблем правоприменительной практики является фактором, побуждающим науку административного права к саморазвитию, генерированию новых взглядов и идей, способствующих повышению эффективности публичного управления, внедрению инновационных моделей административно-правового регулирования, в том числе с учетом положительного зарубежного опыта.

Необходимо отметить, что наука административного права рассматривает государственно-правовые явления не только в реально сложившихся условиях, но и обращается в ретроспективу, к их генезису, а также конструирует перспективные административно-правовые модели управления государством, обществом и их институтами.

Административное право в силу огромного количества и разнообразия его источников является самой несистематизированной отраслью российской правовой системы. Этот факт также является объектом пристального внимания административно-правовой науки и побуждает исследователей к глубокой научной разработке проблем систематизации административно-правовых норм.

Исходные для науки административного права положения, в которых находит отражение деятельность исполнительных органов публичной власти, закрепляются в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, международных и внутригосударственных договорах, соглашениях нормативного характера, многочисленных правовых актах управления, правоприменительной, в том числе судебной практике. Значимыми источниками для науки также являются результаты коллективных и индивидуальных административно-правовых исследований, осуществляемых как в России, так и за рубежом: диссертации, монографии и научные статьи.

Процесс научного познания тенденций, закономерностей и проблем административного права обеспечивается соответствующей методологической базой. Прежде всего, теоретическую основу административно-правовой науки составляют философские методы. Использование диалектики и категорий философии способствует пониманию природы и характера административно-правовых явлений. Активно применяется в анализируемой науке аксиоматический метод, заключающийся в соблюдении требований непротиворечивости, полноты, независимости аксиом, их разрешимости при формировании системы знаний по любому вопросу общественной жизни. В качестве специальных методов используются догматический либо формально-логический (при изучении административно-правовых норм, их описании, классификации и систематизации); сравнительно-правовой (при изучении и сопоставлении сходных явлений и категорий административного права); метод конкретных социальных исследований или социологический (при использовании таких форм, как наблюдение, анкетирование, правовой эксперимент) и др.

Сложный характер административно-правовых явлений предполагает системный или комплексный подход к их исследованию и обусловливает необходимость поиска новых исследовательских методов.

Наука административного права тесно связана с другими юридическими науками, в том числе теоретико-историческими (теорией государства и права, историей государства и права, историей политических и правовых учений). Поэтому важным при ее характеристике является установление имеющихся связей с другими отраслями юридической науки, а также роли и места в системе правовых знаний в целом.

Административно-правовая наука тесным образом связана с теорией государства и права, которая разрабатывает опорные, базовые юридические понятия и правовые институты. В свою очередь наука административного права обогащает теорию государства и права обобщенным знанием по правовым аспектам государственно-управленческой деятельности.

При исследовании ряда вопросов науки административного права прослеживается ее тесная связь с историей государства и права, науками конституционного, муниципального, финансового, уголовного, гражданского, трудового права. Следует отметить, что наука административного права в целом сформировалась под влиянием науки управления, теоретические положения которой составляют ее методологическую основу. В то же время наука управления учитывает и включает в сферу собственных интересов теоретические достижения административно-правовой науки.

Наука административного права имеет свою систему, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, входящих в ее предмет. Ее построение основывается на внутренней связи, существующей между различными подотраслями, институтами и субинститутами административного права. Система науки административного права по объему не совпадает с системой отрасли административного права. Она шире и исследует закономерности развития административного права, ставит другие доктринальные проблемы и предлагает пути их разрешения.

Административное право как отрасль научного знания прошло значительный исторический путь развития, отсчет которого начинается со второй половины XIX в. В этот период для научных исследований были характерны политический, историко-сравнительный, социологический и догматический подходы. Политический подход использовался в трудах В. Н. Лешкова и М. М. Шпилевского, которые рассматривали вопросы государственного управления с позиции того, как должно быть устроено то или другое государственное образование с точки зрения идеальной правовой модели и какими должны быть мероприятия внутреннего управления или нормы административного права. Историко-сравнительный план развития административно-правовой науки обеспечили работы полицеистов 70—90-х гг. XIX в. И. Е. Андреевского, И. Т. Тарасова, Э. Н. Берендтса и др. Ученые исследовали явления административно-правовой действительности в соотношении с условиями и интересами культурного развития гражданского общества. Догматический подход был связан с разработкой вопросов организации административных учреждений, которая осуществлялась в курсах по государственному праву А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, В. В. Ивановского, Н. И. Лазаревского.

В качестве наиболее разработанных в рассматриваемый период можно считать проблемы административной юстиции, исследованием теоретических и практических аспектов которой занимались И. Е. Андреевский, Э. Н. Берендтс, А. Д. Градовский, В. О. Дерюжинский, М. Д. Загряцков, А. И. Елистратов, С. А. Корф, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, И. Т. Тарасов и многие другие. Административная юстиция воспринималась как способ судебного обжалования неправомерных актов государственной администрации с отчетливым разделением властей судебной и исполнительной.

В это время была значительна роль правовой зарубежной литературы, в которой рассматривались значение и механизм административно-юстиционной деятельности. В условиях перехода от абсолютизма к современному конституционному порядку особое распространение получили переводы, описывающие австрийскую, германскую и французскую модели административной юстиции, принадлежащие таким ученым, как К. Лемайер, Г. Аншюц, Г. Бартелеми.

Важной датой в историографии административно-правовой науки стал 1914 г., ознаменовавшийся подготовкой первой учебной общероссийской типовой программы по административному праву — Сводного обозрения преподавания по предметам государственного и административного права в России на 1915—1916 гг. В результате ее подготовки, в которой приняли участие более шестидесяти ведущих ученых различных школ и направлений, в предмет административного права были включены такие вопросы, как понятие административного права; понятие и задачи государственного управления; органы внутреннего управления и их классификация; юридическая природа актов администрации; органы правительства центральные и местные, их полномочия (обыкновенные и чрезвычайные); органы самоуправления, их организация, компетенция и правительственный надзор за ними; право личной неприкосновенности, право печати, право передвижения и выбора занятий; административная юстиция; дисциплинарная ответственность; судебная ответственность должностных лиц.

Первые десятилетия советской власти были связаны с разработкой учеными-административистами А. И. Елистратовым, М. Д. Загряцковым, А. Ф. Евтихиевым, Н. П. Карадже-Искровым, В. Л. Кобалевским основных категорий, понятий и определений, изложенных в дореволюционных работах применительно к советской государственности. В качестве примеров можно привести книги И. Н. Ананова «Очерки федерального управления СССР (народные комиссариаты Союза ССР)» (1925 г.), М. Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве» (1924 г.) и «Административно-финансовое право» (1928 г.), Н. П. Карадже-Искрова «Новейшая эволюция административного права» (1927 г.).

Необходимо отметить, что в начале XX в. А. И. Елистратовым в систему элементов административно-правовой науки были включены учения об учреждениях внутреннего государственного управления, куда входит учение о государственной администрации, и об органах общественного самоуправления; о правах личной свободы граждан как о границе для вмешательства правящей власти в область личной самодеятельности частных лиц и их групп; способах обеспечения законности (сюда же относилась административная юстиция и юридическая ответственность должностных лиц за принятие неправомерных актов управления).

Из-за бытовавших в период с 1925 по 1929 г. мнений о том, что отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, являются преимущественно техническими, а правовые формы и методы государственного управления вообще отмирают по мере развития социалистического государства, в юридической науке обозначилась тенденция отхода назад в отношении связанности государственного управления и административного права.

Переломным моментом, сыгравшим положительную роль в развитии науки административного права и ознаменовавшимся проведением первого Всесоюзного совещания юристов по вопросам науки советского государства и права, стал июль 1938 г. На совещании была сделана попытка представл

...