И. А. Алексеев, А. А. Свистунов, Г. В. Станкевич и др.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Учебник

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.72(075.8)

ББК 67.401я73-1

А28

Авторы:

Алексеев И. А., кандидат юридических наук, доцент, директор Юридического института ПГЛУ — руководитель авторского коллектива; Свистунов А. А., кандидат юридических наук, доцент — соруководитель авторского коллектива; Станкевич Г. В., доктор политических наук, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Юридического института ПГЛУ (разделы XV–XVII, § 1 раздела VI; в соавторстве с Цапко М. И. — § 2–5 раздела VI); Белявский Д. С., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права Юридического института СКФУ (§ 1 и 3 раздела I; в соавторстве с Цапко М. И. — § 2 раздела I); Слюсарева Т. Г., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин гуманитарного факультета НГГТИ (разделы VII и IX); Трофимов М. С., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Юридического института СКФУ (раздел III, § 2 раздела IV; в соавторстве с Цапко М. И. – § 1 раздела IV); Хабибулина О. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета (раздел VIII); Цапко М. И., кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Юридического института ПГЛУ (разделы II, V; в соавторстве с Белявским Д. С. — § 2 раздела I, в соавторстве с Трофимовым М. С. — § 1 раздела VI; в соавторстве со Станкевич Г. В. — § 2–5 раздела VI); Шишкина О. Е., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета (разделы X–XIV).

В учебнике «Административное право» представлена достаточно краткая, но в то же время емкая характеристика административного права, его предмета и институтов, административно-правового регулирования и административного процесса.

Издание подготовлено специалистами Юридического института Пятигорского государственного лингвистического университета и Юридической школы Дальневосточного федерального университета с привлечением ряда ученых-административистов из других университетских центров России.

Законодательство приводится по состоянию на июнь 2015 г.

Учебник состоит из двух частей и семнадцати разделов, посвященных рассмотрению отдельных категорий и институтов отрасли.

УДК 336.72(075.8)

ББК 67.401я73-1

© Коллектив авторов, 2015

© ООО «Проспект», 2015

Часть первая.
ОСНОВНЫЕ КАТЕГОРИИ И ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Раздел I.
Административное право как отрасль права и наука: понятие, предмет, метод и система

Понятие и предмет отрасли административного права.

Метод административного права.

Наука административного права.

Понятие и предмет отрасли административного права

Одной из самых объемных, значимых и в то же время сложных для изучения отраслей российского публичного права является административное право.

Приведем классическое определение отрасли административного права, данное в свое время Ю. М. Козловым: «Административное право — совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти».

Соответственно, предметом отрасли выступают управленческие отношения — отношения в сфере публичного управления.

Административное право России — это отрасль российского права, регулирующая отношения в сфере публичного (государственного) управления.

Происшедшая в постсоветский период смена вектора направленности административно-правового воздействия системы исполнительной власти Российского государства, а также коренные изменения политических, правовых и экономических условий ее функционирования позволяют рассматривать отечественное административное право с позиции инструментального подхода, известного юридической науке как специфическое юридическое средство обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

При этом следует заметить, что в соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации смысл и содержание общественных отношений, регулируемых современным административным правом, определяются, по сути, из соотношения прав и законных интересов физических лиц и организаций (далее — частные права и законные интересы) с правами и законными интересами государства, муниципальных образований, органов государственной власти и органов местного самоуправления (далее — публичные права и законные интересы), закрепленными в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Следуя высказанным суждениям, предмет административного права предлагается понимать как систему общественных отношений, складывающихся по поводу обеспечения исполнения физическими лицами и организациями, органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации посредством применения специфических (административно-правовых) форм и методов.

С позиции указанного подхода необходимо отметить, что современные общественные отношения, составляющие предмет отечественного административного права, отличаются своеобразием.

Прежде всего, данные общественные отношения по своей природе имеют двойственный характер. С одной стороны, рассматриваемые общественные отношения являются организационно-распорядительными, так как возникают по поводу властного обеспечения интеграции (согласованности, взаимосвязи) частных и публичных прав и законных интересов, закрепленных в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Например, предмет административного права составляют: общественные отношения, связанные с организацией органами исполнительной власти предоставления государственных услуг, установленных федеральным законодательством в сферах образования и медицины; отношения, связанные с организацией управления государственным имуществом.

С другой стороны, общественные отношения, регулируемые административным правом, являются по сути охранительными, так как возникают по поводу властно-принудительного обеспечения охраны и защиты частных и публичных прав и законных интересов, закрепленных в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ.

Например, предмет административного права составляют: общественные отношения, связанные с выявлением и устранением органами исполнительной власти административных правонарушений, составы которых закреплены в КоАП РФ и законах субъектов РФ об административных правонарушениях; отношения, связанные с предупреждением и нейтрализацией разнообразных вредоносных ситуаций природного, техногенного и иного рода.

Соответственно, в зависимости от природы регулируемых общественных отношений в структуре предмета отечественного административного права можно выделить две составные части.

Во-первых, совокупность общественных отношений, возникающих и реализуемых по поводу обеспечения интеграции частных и публичных прав и законных интересов, которую можно назвать сферой административно-распорядительной (регулятивной) деятельности Российского государства.

Во-вторых, совокупность общественных отношений, возникающих и реализуемых по поводу охраны и защиты публичных и частных прав и законных интересов, которую можно назвать сферой административно-охранительной деятельности Российского государства.

Кроме особенностей природы, своеобразие общественных отношений, регулируемых административным правом, проявляется в специфике их структуры и характере связей участников данных отношений.

Участниками рассматриваемых отношений выступают:

— исполнительные органы государственной власти, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, а также должностные лица данных органов (далее — административно-публичные органы), обеспечивающие посредством применения административно-правовых форм и методов текущее исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ;

— физические лица и организации, наделяемые правами и обязанностями, а в ряде случаев и полномочиями по соблюдению и исполнению федерального законодательства и законодательства субъектов РФ;

— судебные органы (суды, судьи), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также разрешать споры, возникающие в ходе деятельности административно-публичных органов по обеспечению исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Соответственно, в зависимости от характера связей участников в структуре предмета административного права можно выделить следующие группы однородных отношений.

1. Отношения, складывающиеся с участием административно-публичных органов, в том числе:

— отношения, связанные с властным воздействием административно-публичных органов, их подразделений и должностных лиц на поведение физических лиц, коммерческих и некоммерческих организаций, направленным на обеспечение соблюдения и исполнения данными лицами и организациями норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и проверяемыми ею учреждениями и организациями, отношения между Федеральной антимонопольной службой и хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство; отношения между местной администрацией и хозяйствующими субъектами муниципального образования по поводу обеспечения исполнения норм земельного, экологического, градостроительного законодательства; отношения, возникающие в процессе разрешения административными комиссиями муниципальных образований подведомственных им дел об административных правонарушениях);

— отношения, связанные с властным воздействием административно-публичных органов на поведение иных государственных органов, органов местного самоуправления, их подразделений и должностных лиц, направленным на обеспечение соблюдения и исполнения данными органами, подразделениями и должностными лицами норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и проверяемыми ею иными органами исполнительной власти; отношения между Федеральной антимонопольной службой и иными органами исполнительной власти, нарушающими антимонопольное законодательство);

— отношения, связанные с властным воздействием административно-публичных органов на поведение подчиненных им организационно (подведомственных) органов, подразделений и должностных лиц, направленным на обеспечение соблюдения и исполнения данными органами, подразделениями и должностными лицами норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между Министерством внутренних дел РФ и его территориальными органами в субъектах РФ, т. е. министерствами, главными управлениями и управлениями; отношения между Министерством образования и науки РФ и входящими в систему этого министерства государственными образовательными учреждениями; отношения между главой местной администрации и работниками этой администрации, наделяемыми полномочиями по контролю за исполнением экологического, жилищного, земельного, других видов законодательства);

— отношения, складывающиеся между административно-публичными органами, не подчиненными друг другу по службе, занимающими в системе государственной власти или местного самоуправления равное правовое положение, связанные с решением ими совместных задач по обеспечению исполнения и соблюдения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между Министерством внутренних дел РФ и Министерством транспорта РФ по поводу планирования и координации совместных действий в сфере выявления и пресечения административных правонарушений на транспорте; отношения между административной комиссией муниципального образования и территориальными органами местной администрации, складывающиеся в рамках передаваемых государством полномочий по обеспечению исполнения законодательства субъекта РФ).

2. Отношения, складывающиеся между физическими лицами и (или) организациями без непосредственного участия, но под контролем (надзором) административно-публичных органов, в том числе:

— отношения, в которых без непосредственного участия, но под контролем административно-публичных органов исполнительные органы и должностные лица коммерческих и некоммерческих организаций оказывают властное воздействие на поведение подчиненных физических лиц, подразделений и организаций, направленное на обеспечение исполнения данными лицами, подразделениями и организациями норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между работодателями в лице соответствующих руководителей организации и работниками по поводу соблюдения и исполнения последними установленных публичных требований безопасности (пожарной, экологической, безопасной эксплуатации транспортных средств и т. п.); отношения между ректоратом, деканатами, преподавателями государственных высших учебных заведений и студентами, обучающимися в них, по поводу соблюдения и исполнения требований законодательства об образовании);

— отношения, в которых без непосредственного участия, но под контролем административно-публичных органов отдельные организации или физические лица оказывают властное воздействие на поведение иных физических лиц и организаций, направленное на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (например: отношения между аккредитованным органом исполнительной власти индивидуальным предпринимателем и физическим лицом или организацией, возникающие по поводу обеспечения исполнения общеобязательных требований, предъявляемых к сертифицируемой продукции и услугам; отношения между частным охранником и посетителями магазина по поводу обеспечения исполнения правил торговли, установленных государством);

— отношения, в которых без непосредственного участия, но под контролем (надзором) административно-публичных органов реализуются взаимные права и обязанности физических лиц и организаций, возникающие в ходе их публичного общения и взаимодействия (например, отношения, возникающие в процессе дорожного движения между его участниками по поводу соблюдения и исполнения Правил дорожного движения).

3. Отношения, складывающиеся с участием судебных органов, в том числе:

— отношения, возникающие при рассмотрении судами общей юрисдикции, в том числе мировыми судьями, подведомственных им дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности;

— отношения, возникающие при рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами жалоб (заявлений) физических и юридических лиц на действия (бездействие) и решения (ненормативные правовые акты) административно-публичных органов.

Исходя из раскрытой структуры предмета современного административного права, следует заметить, что удельный вес рассматриваемых общественных отношений по сравнению с другими урегулированными правом отношениями представляется весьма внушительным.

Общественные отношения, регулируемые административным правом, связаны с обеспечением исполнения норм большинства отраслей публичного права — конституционного, муниципального, финансового, таможенного, экологического, других отраслей, а также обеспечением исполнения отдельных норм трудового, семейного, гражданского, предпринимательского, некоторых других отраслей частного права. В этой связи данные общественные отношения невозможно урегулировать с помощью норм других отраслей права.

Без специфического воздействия норм административного права, направленного на обеспечение исполнения норм действующего федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, многие отрасли права становятся малоэффективными (финансовое, таможенное, трудовое, семейное и др.). Такое воздействие административного права обусловливает применение соответствующих специфических методов регулирования.

Метод административного права

Метод административного права — это совокупность основных приемов и способов правового воздействия и регулирования общественных отношений, составляющих предмет административного права.

Рассмотрим виды юридических возможностей (способов) правового регулирования, соотношение которых определяет метод отрасли административного права.

Предписание — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Это наиболее характерное средство для административно-правового регулирования общественных отношений (характерные примеры — правила дорожного движения, пожарной безопасности и др.).

Данный способ для административного права является основным.

Запрет — это те же предписания, но отрицательного характера, а именно возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой под угрозой применения мер дисциплинарного или административного принуждения (например, Дисциплинарный устав ВС России, КоАП РФ, законодательство Омской области об административной ответственности).

Дозволение — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению (приобрести оружие, организовать митинг, управлять автомобилем, создать общественное объединение и т. д.).

Дозволение в настоящее время все еще имеет в административном праве вспомогательный характер, однако в последние десятилетия его значение неуклонно растет.

Таким образом, для административного права характерен императивный метод, который базируется на отношениях власти/подчинения между участниками административно-правовых отношений.

Метод административного права имеет ряд особенностей:

— юридическое неравенство сторон (асимметрия прав и обязанностей) управленческих отношений — наличие «управляющего» и «управляемого», властное содержание отношения, так называемое властеотношение;

— превалирование одностороннего волеизъявления;

— иерархичность субъектов — выполнение предписаний, приказов, команд, требований, запретов вышестоящих органов и должностных лиц нижестоящими.

В настоящее время существует точка зрения, что административное законодательство, являющееся основным источником формирования административного права, целесообразно считать не отраслевым, а более крупным структурным элементом российского законодательства — массивом законодательства.

По характеру регулирующего воздействия на общественные отношения административное право является комплексной, правоформирующей отраслью по отношению ко всему комплексу отраслей публичного права (защищающих общегосударственные интересы), в частности финансового, налогового, информационного, экологического, муниципального, образовательного, предпринимательского, земельного и др.

Административное право регулирует разнообразные общественные отношения, возникающие прежде всего в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Широкий спектр общественных отношений, охватываемых понятием управленческой деятельности, приводит к неоднозначности формулировки понятия «административное право».

Наука административного права

Изучение отрасли административного права Российской Федерации происходит в рамках административно-правовой науки. Наука административного права является одной из отраслевых юридических наук наряду с конституционным, муниципальным, гражданским, уголовным, финансовым правом и т. д.

Понятие об административно-правовой науке невозможно составить без представления о науке как таковой. Поэтому однозначно признанное определение науки административного права вывести столь же сложно, как и определение науки в целом. Исходя из современных представлений, административно-правовая наука — сфера исследовательской деятельности, направленная на производство новых знаний об административно-правовой действительности и включающая в себя все условия и моменты этого производства: ученых с их знаниями и способностями, квалификацией и опытом, с разделением и кооперацией научного труда; научные учреждения, экспериментальное и лабораторное оборудование; методы научно-исследовательской работы, понятийный и категориальный аппарат, систему научной информации, а также всю сумму наличных знаний об административно-правовой действительности, выступающих в качестве либо предпосылки, либо средства, либо результата научного производства¹.

Также можно сказать, что наука административного права – сфера человеческой деятельности, функцией которой является выработка и теоретическая схематизация объективных знаний о административно-правовой действительности; одновременно часть культуры, которая существовала не во все времена и не у всех народов.

Используя ставшее классическим определение Иммануила Канта, можно сказать, что административно-правовая наука есть совокупность знаний об административно-правовой действительности, упорядоченная согласно некоторым принципам; реальная упорядоченная связь истинных суждений, предложений и проблем, относящихся к административно-правовой действительности как определенной стороне действительности в целом. В отличие от опытного знания (эмпирии), наука не довольствуется только вопросом «что», но спрашивает также и «почему», вопрошает об основах и причинах вещей (Аристотель)².

Как и любая наука, административное право имеет свой объект и предмет исследования. Однако общепризнанного определения науки административного права не существует, в том числе и потому что нет однозначно поддерживаемого всеми учеными определения объекта и предмета исследования этой научной дисциплины.

Несмотря на то, что предмет регулирования отрасли российского административного права и предмет изучения административно-правовой науки во многом совпадают, не следует их путать. Наука административного права занимается и изучением общественных отношений, которые регулирует отрасль административного права. Поскольку же эти отношения затрагивают практически все сферы, в которых осуществляется правовое регулирование, то и административно-правовая наука направлена на изучение огромного массива общественных отношений.

Тем не менее, предмет исследования науки административного права шире предмета регулирования отрасли административного права Российской Федерации. Дело в том, что административное право как наука изучает не только общественные отношения в современной России, подлежащие соответствующему регулированию, но и соответствующие правоотношения в прошлом, а также государственный и административный опыт зарубежных стран. Наука административного права также в определенной степени занята прогнозами, т.е. административно-правовыми отношениями, которые будут складываться в будущем. Научная отрасль административного права не оставляет без внимания и труды ученых, в которых затрагиваются административно-правовые проблемы, а также психологическое отношение людей к административно-правовым нормам. На эти особенности специально будет обращено внимание в вопросе об источниках науки административного права. В широком смысле можно сказать, что в отличие от того, на что направлено регулирование отрасли – наиболее важных (базисных, фундаментальных) общественных отношений, объектом изучения науки административного права является административно-правовая действительность в целом³.

Необходимо различать объект и предмет исследования науки административного права. Наиболее лаконично предмет науки административного права можно определить как отраженную в ее понятиях «совокупность объективных закономерностей», а ее объект – как «совокупность явлений и процессов объективной реальности, которую изучают науки в процессе познания своего предмета»⁴.

Более развернуто под объектом понимается «то, что еще подлежит научному изучению с помощью познавательных средств и приемов соответствующей науки», а под предметом науки – «искомые сущностные свойства объекта (в их понятийном выражении)»⁵.

Таким образом, предмет науки административного права связывается с конечной целью познания в данной конкретной его области – раскрытием понятия административного права, а получаемое знание сводится к его понятийно-правовой форме. В этом смысле, предметом науки административного права «понятие административного права» (а не, как поясняют позитивное административное право, не соответствующие нормативно-правовые акты и т. п., которые относятся к объекту науки)».

Из этого можно сделать справедливый вывод о тесном переплетении объекта и предмета административного права. Предмет данной науки объединяет и цель познания соответствующей сферы действительности, т. е. непосредственного объекта изучения, и промежуточные результаты в достижении такой цели, и содержание административно-правового знания, складывающегося в процессе приближения к цели. Объект же изучения административного права охватывается более общим понятием – «административно-правовая действительность», о котором уже говорилось выше.

Контрольные вопросы

1. Как можно определить понятие «отрасль административного права»?

2. Как можно определить понятие «наука административного права»?

3. Что собой представляет предмет отрасли административного права?

4. Что собой представляет предмет науки административного права?

5. Какие существуют методы административно-правового регулирования?

Раздел II.
Государственное управление и исполнительная власть

Понятие и признаки управления. Государственное управление.

Исполнительная власть: понятие, признаки, функции.

Понятие и признаки управления. Государственное управление

Управление – это процесс воздействия субъекта управления на объект управления (человек, коллектив, общество; механизмы; экономические, финансовые и технологические процессы и т. д.) с определенной целью.

Управление как процесс воздействия субъекта на объект немыслимо без системы управления – механизма, обеспечивающего процесс управления.

Механизм управления – множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления элементы объединяются в систему с помощью информационных связей⁶.

В процессе управления осуществляется деятельность людей, решаются проблемы организации этой деятельности.

Элементами процесса управления выступают:

— субъект управления;

— объект управления;

— система (механизм) управления.

Категория «деятельность» характеризует только сам процесс управления, не раскрывая социальной сущности управления и роли в общественной жизнедеятельности.

Г. В. Атаманчук подчеркивает следующий немаловажный нюанс: «… Управление есть деятельность с особым местом, ролью и функциями в системе деятельности»⁷.

Из этого следует, что под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания и поддержания эффективного функционирования общественных систем и подсистем (системы государственного управления, системы народного хозяйства и т.д.) на основе информационных связей и отношений.

Управление жизнедеятельностью общества называют социальным управлением. Социальное управление представляет собой воздействие одних людей – управленцев, на других людей, группы людей и коллективы людей главным образом с помощью информации. Так, например, даже издаваемые в виде специальный нормативных документов акты управления, то есть различные приказы, распоряжения, постановления – это информационное воздействие; безусловно, что к последнему относится разработка планов, программ и проектов развития, проектов бюджета, концепций, «дорожных карт» и т. д.

Осуществляется социальное управление в целях упорядочения социально значимых процессов, обеспечения устойчивости, развития социальных систем⁸.

Итак, социальное управление – это управление людьми (отдельными индивидами, группами, обществом в целом), что является особым типом взаимоотношений людей.

Рассмотрим группы людей, выступающих объектом управленческого воздействия.

Эти группы, появляющиеся в процессе совместной деятельности людей, называются коллективы.

Коллектив неизбежно приобретает определенную организационную форму. Наличие организационной формы это сущностный признак коллектива, иначе это просто толпа. Необходимо это для того, чтобы координировать и направлять действия людей в коллективе, регулировать отношения между ними, подчинять людей общим целям.

С появлением коллективов и различных форм организации в них, в человеческом обществе возникают управленческие процедуры.

Коллективы объединяются по различным основаниям – мировоззренческим, профессиональным, политическим, но высшей формой объединения является внеотраслевой территориальный коллектив. Данный вид коллектива представляет собой социальную систему, а управленческие процедуры приобретают в нем характер управленческого процесса⁹.

Территориальные коллективы имеют «общий», «общинный», «общественный», говоря на языке теории социального управления и административистики – «публичный» характер¹⁰.

Существование территориальных публичных коллективов обусловлено необходимостью совместного решения вопросов жизнеобеспечения.

Наиболее крупный территориальный коллектив – это государство.

В нем решаются вопросы, жизненно важные для всего населения страны, путем реализации полномочий государственной власти посредством государственного управления, для чего создаются особые органы управления.

На надгосударственном уровне происходит взаимодействие государств либо общественных организаций, поэтому надгосударственный уровень взаимодействия людей не может иметь форму территориального коллектива¹¹.

Власть, существующую в публичных территориальных коллективах, В. Е. Чиркин определяет как публичную власть, а управление в них – как публичное управление.

В связи с существованием в России всех трех форм территориальных публичных коллективов, отмечает В. Е. Чиркин, публичное управление осуществляется также в трех формах – в виде государственного управления Российской Федерации, в виде государственного управления со стороны субъекта РФ (в пределах его предметов ведения) и в виде муниципального управления (управление в сфере вопросов местного значения)¹².

Таким образом, публичное управление – это разновидность социального управления, локализованное в рамках территориальных публичных коллективов, и имеющее несколько уровней институционализации – государственный, региональный (уровень субъекта Российской Федерации) и муниципальный.

Публичное управление, осуществляемое органами государственной власти, называется государственным управлением.

Рассмотрим государственное управление. Его сущность может быть раскрыта через рассмотрение его признаков.

Определим основные признаки государственного управления:

— законность и подзаконный характер осуществления;

— системность;

— организованность и целенаправленность деятельности;

— интегрированность;

— иерархичность;

— результативность.

— наличие субъекта и объекта управления;

Законность и подзаконный характер осуществления – деятельность субъекта управления основана на законе, юридически оформлена в виде актов управления и реализуется через установленные законом или подзаконными актами процедуры.

Системность – организованный характер множества элементов, совокупность (то есть взаимодействие, взаимовлияние, взаимозависимость и взаимообусловленность) которых имеет качественно новые свойства и качества, нежели их простая сумма, то есть набор свойств элементов по отдельности.

Организованность и целенаправленность деятельности – организованность как характеристика субъекта управления означает упорядоченность, подчиненность участников управленческого процесса определенному порядку выполнения совместной деятельности. Основными параметрами организованности субъекта выступают уровни исполнительности и самоуправляемости в совместной управленческой деятельности. Целенаправленность указывает на реально существующие тенденции в управленческой деятельности и на соответствие деятельности заявленным (ожидаемым) целям¹³.

Интегрированность – то есть информационное, оперативное и деятельностное взаимодействие субъектов управления, согласованность их деятельности, внутреннее единство субъекта управления.

Иерархичность предполагает наличие иерархии управленцев в системе управления.

Результативность – способность достигать положительного результата деятельности.

Наличие субъекта и объекта управления – управление осуществляется в рамках субъект-объектного взаимодействия, наличие управляющего и управляемого обязательно; необходимо понимать, что в процессе целеполагания может быть заложено не только воздействие субъекта на объект, но и создание, трансформация либо ликвидация объекта.

Субъект – всегда конкретные должностные лица, управленческие коллективы, органы публичной власти.

Объектом управления выступают и люди, и группы людей, и различные социальные явления.

Часто субъект-объектные отношения раскрываются как взаимодействие управляющей и управляемой систем, а объект – управляемая система, чья деятельность регламентируется управляющей системой. Соответственно, субъект управления становится объектом управления, когда речь идет о так называемом внутреннем управлении – управлении внутри управленческого коллектива. Внешним управлением называется воздействие субъекта на системы за пределами систем управления (управленческих коллективов).

В качестве функций управления необходимо выделить:

— целеполагание,

— мотивация,

— проектирование,

— программирование,

— планирование,

— координация,

— контроль,

— регулирование¹⁴.

Указанные функции это не этапы управления. Они не выполняются последовательно, все они направлены на реализацию целей и задач управления, но определенный момент или на определенной стадии управленческого процесса они имеют не одинаковую значимость.

Наибольшую значимость на всех этапах осуществления управленческого процесса имеет целеполагание – определение основных целей, направлений и задач, как стратегических, так и оперативно-тактических, стоящих перед управлением, а также перед отдельными управленческими коллективами в рамках достижения общих целей.

В административно-правовой науке принято выделять следующие уровни системы государственного управления:

1) государственная управленческая деятельность – это осуществление органами и должностными лицами государственной власти функций управления делами государства;

2) область государственного управления – это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли управления (управление в области экономики, управление в социально-культурной и административно-организационной областях);

3) отрасль государственного управления – это совокупность органов управления, объединенных общностью объекта (управление экономикой, финансами, промышленностью, транспортом, образованием, здравоохранением и т. д.);

4) сфера государственного управления – это комплекс осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, планирование);

5) орган государственного управления (исполнительный или исполнительно-распорядительный) – это субъект управленческой деятельности, непосредственно осуществляющий функции управления в установленных нормативно пределах¹⁵.

Основными качественными характеристиками государственного управления являются:

— управляемость;

— надежность;

— эффективность;

— ответственность.

Причем ответственность является основным условием обеспечения надежности социальных систем управления¹⁶.

Управляемость характеризует достижение объектом заданных значений фиксированных параметров в смысле некоторого критерия, являющегося моделью цели¹⁷. Управляемость отражает взаимную адаптацию субъекта, объекта и среды управления¹⁸.

Надежность характеризует соответствие реального процесса функционирования объекта управления его должному функционированию при различных (а не только достаточно малых, как устойчивость) возмущающих воздействиях. Другими словами, надежность характеризует соответствие результатов и целей управления¹⁹.

Эффективность характеризует соответствие результата ценностям, потребностям, целям и средствам (затратам) управления. Эффективность является многоаспектной характеристикой управления, потому определяется различными критериями²⁰.

Исполнительная власть: понятие, признаки, функции

Государственное управление – это форма осуществления власти, в том числе – исполнительной.

При этом необходимо понимать, что государственное управление – это деятельность, это форма, в которой исполнительная власть осуществляется.

Однако, сама категория «исполнительная власть» является более узкой, чем категория «государственное управление» – исполнительная власть производна от государственного управления.

Исполнительная власть – это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление, указывает по этому поводу Ю. Н. Старилов²¹.

Исполнительная власть, как государственно-правовая категория, может пониматься в нескольких основных аспектах.

Как управленческо-правовая категория, «исполнительная власть» означает обязанность (ведь исполнительная власть подчинена, прежде всего, требованиям закона), а также – право и возможность²² государственных органов и должностных лиц управлять людьми, коллективами и социальными процессами, распоряжаться, осуществлять надзор и контроль, издавать подзаконные правовые акты и производить иные юридически значимые действия.

Как организационно-правовая категория данное понятие означает систему органов и должностных лиц исполнительной власти (государственную администрацию), а также их компетенцию; совокупность государственных служащих, их компетенцию и деятельность (государственная служба).

Как политико-правовая категория – это совокупность государственных органов, осуществляющих политические и административные функции по управлению государственными делами.

Как социально-правовая категория – возможность оперативно воздействовать, влиять на поведение или подчинять своей воле других людей, оказывать влияние на социальные процессы и явления, реализовывать государственную политику, воздействовать на общество от имени и в интересах государства для решения общегосударственных задач.

Рассмотрим признаки исполнительной власти.

В современной науке административного права принято, как правило, выделять следующие признаки исполнительной власти:

— вторичность;

— универсальность;

— принудительность;

— подконтрольность.

Вторичность – по отношению к народовластию; по отношению к государственной власти, как общественному институту, зависимость от актов законодательной и судебной власти.

Универсальность – исполнительная власть, во-первых, осуществляет и регулирование, и правотворчество, и юрисдикционную деятельность, а во-вторых, реализует указанные действия на основе разнообразных способов воздействия на людей (убеждение, поощрение, договор, разрешение, регистрация, пресечение, восстановление права, воздействие на отклоняющееся поведение и  т. д.).

Принудительность – возможность «силового воздействия», то есть применения мер физического, организационного, распорядительного и иного принуждения для обеспечения эффективности государственного управления, пресечения правонарушений, исполнения решений судов и юрисдикционных органов, воздействия на отклоняющееся поведение.

Подконтрольность – исполнительную власть вправе контролировать, то есть осуществлять контроль и надзор над деятельностью органов и должностных лиц исполнительной власти:

— глава государства (президентский контроль);

— органы законодательной власти (парламентский контроль);

— органы прокуратуры;

— специализированные контрольные органы (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, иные уполномоченные по правам (омбудсмены);

— контрольные органы, созданные непосредственно в системе исполнительной власти для осуществления контрольных и надзорных функций;

— органы общественного контроля (например, Общественная палата Российской Федерации).

Названные выше признаки содержания исполнительной власти – универсальность, принудительность, подконтрольность – детерминируют ее организационную форму – иерархически построенную государственную систему.

Такой признак, как вторичность, указывает на ее положение в системе государственной власти, где исполнительная власть занимает своего рода «подчиненное положение», непосредственно исполняя требования законодательства и решения судов, а также осуществляя контроль, надзор и, также, оперативно-управленческую деятельность по обеспечению осуществления народовластия, законотворчества и правосудия.

Известно, что и законодательная, и судебная власть не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

Акты, издаваемые органами исполнительной власти, носят подзаконный характер.

Понятие «функция» означает направление деятельности, ее содержание и обеспечение. Эта деятельность необходима для решения задач для реализации определенной цели.

Функции исполнительной власти традиционно рассматриваются как основные направления ее деятельности.

Можно выделить следующие функции исполнительной власти:

— исполнительная (правоприменительная) функция – исполнение законов, деятельность, направленная на реализацию установлений действующего законодательства;

— функция обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина, то есть признание, соблюдение, создание условий для реализации и защита прав и свобод, а также – обеспечение восстановления нарушенных прав и свобод;

— функция обеспечения законности и правопорядка;

— нормотворческая – деятельность по принятию подзаконных нормативных актов;

— охранительная (юрисдикционная) – указывающая на наделение органов и должностных лиц исполнительной власти полномочиями по применению мер государственного (административного) принуждения.

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте определение исполнительной власти.

2. Перечислите основные признаки исполнительной власти.

3. Раскройте отличия категорий «государственное управление» и «исполнительная власть».

4. Назовите основные функции исполнительной власти.

Раздел III.
Источники, нормы и правоотношения в административном праве России

Источники административного права России.

Административно-правовые нормы.

Административно-правовые отношения.

Источники административного права России

Как у любой другой отрасли права, у административного права есть свои источники, из которых мы можем черпать сведения об этой отрасли права, и в которых находят свое отражение ее нормы.

В настоящее время одни ученые понимают под источником права «внешние формы выражения и закрепления правил поведения общего характера»²³, другие – «акты компетентных государственных органов, устанавливающие или санкционирующие нормы права, внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которых воля законодателя становится обязательной для исполнения»²⁴. Ряд ученых под источником позитивного (исходящего от государства) права понимают «форму выражения государственной воли, направленной на признание факта существования права, на его формирование, изменение или констатацию факта прекращения существования права определенного содержания»²⁵. Иногда источник права рассматривается как «культура, которая в процессе селективной эволюции вбирает в себя социальный опыт и выражается в общеобязательных правилах поведения»²⁶.

Источники права нередко определяют как вид деятельности государства, заключающийся в установлении юридических норм или в признании юридическими иных социальных норм²⁷, а также как внешнюю форму объективации, выражения, права или нормативной государственной воли²⁸.

Несмотря на все различия и подходы, все они схожи в следующем. Во-первых, это признание источника права внешней формой – формой установления и выражения. Во-вторых, это элемент конститутивный – сообщение, придание норме качества правовой нормы²⁹.

В отношении источников административного права можно сказать, что они выполняют три функции. Во-первых, воплощают в себе решение правотворческих органов о создании, изменении или отмене норм административного права. Во-вторых, представлены в тех формах, в которых нормы административного права выступают в реальной жизни и из которых черпаются знания о действующем административном праве. В-третьих, они определяют основы содержания и форму источников права для некоторых других отраслей права.

Источники административного права могут быть нормативного и ненормативного характера.

Создавать источники административного права могут все субъекты административно-правовых отношений, наделенные государственной властью.

Административное право относится к числу самых несистематизированных и некодифицированных отраслей российского права. Это прямым образом сказалось и на системе источников административного права.

Эта система может быть представлена следующим образом.

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

Конституция России является важнейшим источников всех отраслей российского права, в том числе и административного права. Большое количество ее норм имеют прямое отношение к административному праву. В частности, это нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых происходит по больше части в сфере государственного управления (ст. 22, 23, 24–25, 27, 28, 30–35); определяющие основы деятельности государственных органов исполнительной власти (ст. 77, 110–117); разграничивающие предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (ст. ст. 71–73).

Нужно понимать, что указанные нормы являются источником не только административного права, но конституционного права России, а также других отраслей. На основе этих норм развивается все административное законодательство.

2. Законодательные акты Российской Федерации.

Это достаточно распространенный источник административного права и к тому же чрезвычайно важный.

В первую очередь, необходимо сказать о таких источниках как федеральные конституционные законы, которые играют важнейшую роль в регулировании государственной власти в России. К таким актам необходимо отнести Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» и др.

3. Указы Президента Российской Федерации.

В силу полномочий, которыми наделен Президент РФ в соответствии с Конституцией России и российским законодательством, его акты имеют важное значение для административного права. К числу источников административного права, в частности, можно отнести Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне», Указ Президента РФ от 05.05.2014 № 300 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации», Указ Президента РФ от 09.02.2013 № 126 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров» и др.

4. Постановления Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти нашего государства. Соответственно, его акты имеют важнейшее значение для административного права, как для отрасли права, в большей степени, чем другие, связанные с государственным управлением.

Например, к числу источников административного права можно отнести Постановление Правительства РФ от 11.11.2006 № 663 «Об утверждении Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 16.03.2013 № 220 «О реорганизации Правительственной комиссии по транспорту и связи и об образовании Правительственной комиссии по транспорту и Правительственной комиссии по связи», Постановление Правительства РФ от 21.05.2014 № 474 «Об уполномоченных органах Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза «О безопасности молока и молочной продукции», Постановление Правительства РФ от 04.07.2012 № 682 «О лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности» и др.

5. Распоряжения Правительства Российской Федерации.

Отнесение распоряжений Правительства РФ к источникам административного права можно считать спорным. По своей природе и в соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» распоряжения Правительства РФ имеют ненормативный характер. Однако, можно утверждать, что в ряде случаев отдельные положения постановлений имеют нормативный характер, из-за чего постановления Правительства РФ могут быть отнесены к актам смешанного характера.

Следовательно, в случае наличия в постановлении Правительства РФ положений нормативного характера, мы будет относить их к источникам административного права.

6. Нормативные акты федеральных министерств, служб, агентств.

Данная группа источников административного права настолько многочисленна, что не представляется возможным перечислить все акты, которые принимаются этими органами власти. Причем такие акты принимаются ежедневно в рамках административного нормотворческого процесса и являются одним их проявлений повседневной деятельности органов государственной власти.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

7. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый субъект РФ имеет собственную конституцию или устав, в которых, как в основополагающих нормативных правовых актах уровня субъекта РФ, закрепляются основные начала организации государственной власти, полномочия органов государственной власти субъекта РФ и др.

8. Законодательные акты субъектов Российской Федерации.

Так как наше государство является федеративным, управление им осуществляется и на уровне субъектов Российской Федерации специально созданными органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (этот закон является важнейшим источником административного права!) систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ, должность которого может быть учреждена в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта РФ.

Ведущее положение среди этих органов занимает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, наделенный правом принимать законодательные акты субъекта РФ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам собственной компетенции субъекта Российской Федерации.

К законодательным актами субъектов РФ, являющимся источниками административного права, необходимо, в частности, относить законы об органах власти субъекта РФ, об административно-территориальном устройстве субъекта РФ, об административных правонарушениях и административной ответственности на территории субъекта РФ, о государственной службе субъекта РФ и др.

9. Подзаконные акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так же как и на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации значительное количество источников административного права в виде нормативных правовых актов принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Это акты высшего должностного лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов исполнительной власти субъекта РФ (министерств, комитетов, департаментов и т. п.).

10. Судебные акты.

В процессе осуществления правосудия суды Российской Федерации принимают те или иные решения, направленные на разрешение текущих вопросов судебного процесса. Все процессуальные решения судов Российской Федерации и субъектов РФ в материальном смысле являются судебными актами.

С точки воздействия на управленческие отношения судебных органов, для административного права имеют значения судебные акты, изданные в  порядке осуществления нормоконтроля.

По этому поводу А. Л. Бурков, акты судебного нормоконтроля как источник административного права – это постановления (решения), принятые при осуществлении судопроизводства в порядке нормоконтроля, признающие несоответствующей (ими) Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, закону, иному вышестоящему нормативному правовому акту и изменяющие, отменяющие или аннулирующие норму (нормы) административного права либо акта в целом. Все суды, за исключением мировых судей, имеют право на осуществление нормоконтроля³⁰.

11. Административные договоры.

Административные договоры являются достаточно специфическим источником административного права. Они достаточно разнообразны и, несмотря на сове название, значительно отличаются от договоров в гражданском праве. И не во всех случаях обладают признаками нормативности.

К числу административных договоров относятся:

— Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»;

— договоры между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации;

— служебный контракт (соглашение между органом государственной власти и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы).

12. Акты органов местного самоуправления.

Источниками административного права являются нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов необходимыми государственными полномочиями в ст. 132 Конституции РФ и Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Соответственно, под источниками административного права можно понимать принятые органами государственной власти и их должностными лицами правовые акты нормативного характера, содержащие правила поведения для участников административно-правовых отношений, направленные на установление, изменение, отмену норм права с целью организации и осуществления публичного управления.

Административно-правовые нормы

В каждом источнике административного права содержатся административно-правовые нормы.

Норма права по своему характеру представляет собой установленное и гарантированное государством определенное правило поведения, соблюдение которого достигается применением различных мер организационного и стимулирующего свойства, а также применением в отношении лиц, не соблюдающих установленные правила, мер государственного принуждения, в том числе мер юридической ответственности.

Подобные качества правовой нормы в полной мере присущи административно-правовым нормам.

Такая характеристика административно-правовой нормы, как установление государством, фактически означает, что эти нормы создаются органами государственной власти в рамках административного правотворческого процесса. В рамках этого процесса созданием норм административного права занимаются федеральные органы государственной власти (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, служба, агентства, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации), органы местного самоуправления, государственные гражданские служащие.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права. Административно-правовые нормы³¹:

а) одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, а также их правовую защиту;

б) преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

в) определяют тот или иной вариант должного, т. е. соответствующего интересам правового государства поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;

г) действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т. е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;

д) определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

е) в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т. п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного);

ж) во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правозащиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.;

з) достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Административно-правовые нормы могут быть классифицированы следующим образом:

1. В зависимости от функционального назначения выделяются материальные и процессуальные нормы.

Материальные нормы устанавливают правовой статус участников административно-правовых отношений, порядок взаимодействия и функционирования участников административно-правовых отношений, дают легальные определения явлений, требующих правового регулирования.

Процессуальные нормы устанавливают порядок реализации участниками административно-правовых отношений их статуса (прав, обязанностей, и др.), применения к ним мер административной ответственности и т. п.

2. В зависимости от содержания выделяются обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, рекомендательные, стимулирующие, гарантирующие нормы административного права.

Значение этих норм для регулирования административно-правовых отношений прямо вытекает из их названия.

3. По лицу, в отношении которого направлено правовое регулирование (по адресату) можно выделить следующие нормы, устанавливающие и регулирующие:

— административно-правовой статус гражданина Российской Федерации;

— административно-правовой статус иностранца;

— административно-правовой статус лица без гражданства;

— административно-правовой статус государственного служащего;

— административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев;

— административно-правовой статус некоммерческих организаций и общественных объединений;

— административно-правовой статус коммерческих организаций;

— административно-правовой статус органов государственной власти;

— административно-правовой статус органов местного самоуправления.

Эта классификация может быть дополнена более дробным делением норм, в зависимости от классификации субъектов административно-правовых отношений.

4. По территории действия административно-правовые нормы могут быть классифицированы на нормы федеральные, субъектов РФ, межтерриториальные, муниципальные, а также действующие на определенных территориях (например, на территории федеральных округов).

5. По объекту правового регулирования нормы административного права могут быть классифицированы на общие, межотраслевые, отраслевые.

6. По времени действия нормы административного права классифицируются на срочные (срок действия которых определен) и бессрочные (срок действия которых изначально не определен и они прекратят свое действие в случае их отмены компетентным органом).

Нормы административного права могут быть классифицированы и по другим основаниям. Однако, нужно понимать, что в не зависимости от основания классификации нормы административного права выступают в качестве важных правил поведение, следование которым обеспечивает режим законности в государстве.

Реализация административно-правовых норм происходит следующими способами: исполнение, применение, соблюдение.

Такая форма как исполнение связана с точным следованием предписанию нормы в виде дозволения, запрета, обязывания. Этот способ реализации административно-правовых норм является универсальным, так как в одинаковой степени используется как физическими и юридическими лицами, так и уполномоченными органами государственной власти, государственными служащими и иными должностными лицами.

Такая форма как применение используется исключительно компетентными органами государственной власти и их должностными лицами. Физическими и юридическими лицами применение норм административного права не возможно. Применение на практике выражаются в издании соответствующим органом или должностным лицом юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм, для применения с целью разрешения индивидуальных административных дел.

В свою очередь такая форма реализации норм административного права как соблюдение характерна для негосударственных субъектов административно-правовых отношений: физических и юридических лиц. Для них, как субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями, не доступно применение административно-правовых нор, но они обязаны соблюдать установленные административным правом предписания.

Административно-правовые отношения

Административно-правовые отношения являются разновидностью общественных отношений, обладает всеми признаками правоотношений, но имеют свою специфику, связанную с административным правом, т. е. эти отношения связаны с государственным управлением и по своему характеру являются управленческими.

Под административно-правовым отношением можно понимать «урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой»³².

Одну из наиболее подробных характеристик административно-правовых отношений разработал профессор Л. В. Попов. Основываясь на ней, приведем характерные черты административно-правовых отношений.

В административно-правовых отношениях прослеживается такая характеристика, как «власти-отношения», подразумевающая подчинение нижестоящего субъекта вышестоящему субъекту. Однако это не означает, что административно-правовые отношения не подразумевают никакой воли для субъектов и основаны лишь на императивных началах.

Природа государственно-управленческой деятельности диктует необходимость выделения каких-либо субъектов управления, которые будут доминировать над управляемыми субъектами (объектами). Административно-правовые отношения отражают этот характер управления общественными процессами в государстве.

В административно-правовых отношениях участвуют субъекты и имеются объекты. Между субъектами возникают отношения управления, в которых обязательно наличие управляющего субъекта и управляемых субъектов. Субъекты наделены правами и имеют обязанности, которые используют в процессе взаимодействия. Управляемые субъекты в силу закона подчиняются управляющему субъекту.

В свою очередь, объекты управления правами и обязанностями не обладают и не вступают в отношения с управляющим субъектом. Под объектами управления понимаются сферы государственного управления (политическая, экономическая, социальная и др.). В отношении них управляющий субъект осуществляет управленческие действия в соответствии с законом.

Административно-правовые отношения имеют широкую сферу для своего возникновения, изменения либо прекращения, так как по своему характеру являются управленческими, а государственное управление распространяется на все сферы государственной жизни.

Сфера государственного управления охватывает все основные направления политической, экономической, социальной, культурной и др. жизни, в которых задействованы многочисленные субъекты административно-правовых отношений (органы власти, граждане, общественные организации, предприятия и т. д.).

Возникновение административно-правовых отношений в этой сфере продиктовано необходимостью управления всеми этими процессами со стороны государства.

В сфере государственного управления как раз и действуют органы государственной власти и их должностные лица. Это их повседневная деятельность, направленная на упорядочение процессов в сфере государственного управления, приведения их в соответствие с законодательными установлениями.

В этой сфере действуют все органы государственной власти вне зависимости от отношения их к какой-либо ветви государственной власти. Несмотря на то, что основную роль в государственном управлении играют органы исполнительной власти, в процессе управления участвуют и органы законодательной власти, и органы судебной власти, и органы с особым статусом. Соответственно, все они являются участниками административно-правовых отношений.

Как отмечает Л. В. Попов, «для возникновения административно-правовых отношений необходимы определенные условия, которые:

а) возникают непосредственно в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций. Так, заключение имущественных сделок не относится к проявлениям исполнительной власти, а потому, совершая подобного рода действия, исполнительный орган не выступает в роли субъекта управления. В этих действиях не находит своего выражения механизм реализации исполнительной власти.

Следовательно, одного наличия субъекта исполнительной власти еще недостаточно для признания данного общественного отношения административно-правовым. Например, конституционно-правовыми, а не административно-правовыми следует квалифицировать предусмотренные Конституцией РФ отношения Правительства и Государственной Думы;

б) возникают также непосредственно по поводу осуществления исполнительными органами не любых функций, а исключительно управленческих. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти (например, исполнительный орган общественного объединения). Главное же заключается именно в применении полномочий, которыми наделены субъекты исполнительной власти и «ради» использования которых возникают административно-правовые отношения. Иначе само государственное управление и, соответственно, административное право, юридически его «обслуживающее», становятся беспредметными»³³.

Административно-правовые отношения необходимо охарактеризовать и как организационные. Это связано с тем, что процесс государственного управления направлен на организацию и упорядочение жизни общества и государства, организацию эффективной системы управления, создание устойчивого государственного механизма.

В административно-правовых отношениях между их участниками возможны споры. Так, между гражданином и государством, в лице какого-либо органа государственной власти, может быть разрешен в судебном порядке или во внесудебном порядке на основании административной жалобы.

Для административно-правовых отношений характерен иной порядок привлечения к ответственности, чем для, например, гражданско-правовых отношений. Если в гражданско-правовых отношениях ответственность одной стороны наступает перед другой стороной, то в административно-правовых отношениях ответственность правонарушителя наступает не перед потерпевшим, а перед государством. Это правило характерно для большинства случаев.

Очень важно понимать, что административно-правовые отношения отличаются от других правовых отношений по следующим основаниям:

1) это отношения, одной из сторон которых является орган государственной власти или должностное лицо органа государственной власти;

2) эти отношения по своему характеру должны быть государственно-управленческими.

Раздел IV.
Субъекты административного права

Понятие субъекта административного права.

Виды субъектов административного права.

Понятие субъекта административного права

Субъект права – это участник общественных отношений, имеющий права и юридические обязанности.

Субъект административного права – это одна из сторон властеотношений, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами и обязанностями, гарантиями, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения.

Субъект административного права – это конкретный участник административно-правовых отношений, вступающий в них либо добровольно, либо в силу возложенной на него нормами права обязанности.

Субъекты административного права выступают участниками административно-правовых отношений, обладая определенным административно-правовыми нормами и конкретизированным в рамках конкретных административных правоотношений, кругом прав, обязанностей, гарантий, ограничений, объемом ответственности – то есть административно-правовым статусом, определяющим, соответственно, их положение в системе управле

...