Административное право Российской Федерации

Учебник

Том 2

Ответственные редакторы
доктор юридических наук, профессор С. М. Зубарев,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РСФСР Л. Л. Попов

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

А31

Рецензенты:

Винницкий А. В., доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева;

Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, декан юридического факультета, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права юридического факультета Воронежского государственного университета.

Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, почетный работник науки и высоких технологий Российской Федерации, заведующий кафедрой административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) С. М. Зубарев, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист РСФСР, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Л. Л. Попов.

Учебник подготовлен в соответствии с учебным планом и рабочей программой дисциплины «Административное право» Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) на основе положений теории права и новейшего законодательства. Во втором томе издания размещена Особенная часть административного права – «Правовые основы организации государственного управления в административно-политической, экономической и социально-культурной сферах», которая включает следующие разделы: правовые основы управления в административно-политической сфере; правовые основы управления в экономической сфере; правовые основы управления в социально-культурной сфере.

Законодательство приведено по состоянию на 1 октября 2024 г.

Для обучающихся по образовательным программам высшего образования по направлению подготовки 40.00.00 «Юриспруденция», преподавателей и практических работников.

УДК 342.9(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРЫ

Агапов А. Б., доктор юридических наук, профессор — гл. 39.

Андрюхина Э. П., кандидат юридических наук, доцент — гл. 32 (§ 1), 40.

Анисифорова М. В., доктор юридических наук — гл. 14 (совместно с Шилюк Т. О.), 31, 35, 41 (совместно с Шилюк Т. О.).

Бакурова Н. Н., кандидат юридических наук, доцент — гл. 19 (§ 3), 24.

Белоусова В. В. — гл. 32 (§ 2).

Бобылева К. Н., кандидат юридических наук — гл. 15 (совместно с Лебедевой Е. А.).

Галкина М. В., кандидат юридических наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования РФ — гл. 9 (§ 1, 2).

Гридин С. И., кандидат юридических наук, доцент — гл. 3 (§ 1–3).

Зайцев Д. И. — гл. 9 (§ 3).

Завитова С. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 26.

Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ, почетный работник науки и высоких технологий РФ — гл. 1 (§ 2), гл. 2 (§ 1–5), 3 (§ 4), 8, 16 (§ 1–4, 6).

Карапетян А. Г., кандидат юридических наук — гл. 30 (§ 2).

Кинев А. Ю., доктор юридических наук, доцент — гл. 30 (§ 1).

Косырев Е. В., кандидат юридических наук — гл. 36.

Лебедева Е. А., кандидат юридических наук, доцент — гл. 4 (§ 5), 15 (совместно с Бобылевой К. Н.), 16 (§ 5).

Мельникова Н. А., кандидат юридических наук, доцент — гл. 4 (§ 3).

Мигачев Ю. И., доктор юридических наук, профессор, почетный работник сферы образования РФ — гл. 23

Нечевин Д. К., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 25 (§ 3).

Панкова О. В., доктор юридических наук, доцент — гл. 12, 13, 19 (§ 1, 2), 21.

Петров М. П., кандидат юридических наук, доцент — гл. 38.

Подейко В. А., кандидат юридических наук, кандидат экономических наук — гл. 42.

Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент — гл. 6, 34.

Попов Л. Л., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РСФСР — предисловие, гл. 4 (совместно с Стандзонь Л. В.), 17 (§ 1) (совместно с Сладковой А. В.).

Россинский Б. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 1 (§ 3), гл. 5. гл. 1, 5, 12.

Сабаева С. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 17 (§ 2), 28.

Сладкова А. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 17 (§ 1 совместно с Поповым Л. Л.), 20, 29.

Смолин П. В., доктор юридических наук, доцент — гл. 33.

Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 4 (совместно с Поповым Л. Л.), 18.

Старостин С. А., доктор юридических наук, профессор — гл. 11, 25 (§ 5).

Степаненко Ю. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 2 (§ 6, 7), 22.

Трошев Д. Б., кандидат юридических наук, доцент — гл. 7, 25 (§ 1, 2, 4).

Шамрин М. Ю., кандидат юридических наук — гл. 27, 37.

Шилюк Т. О., кандидат юридических наук, доцент — гл. 14 (совместно с Анисифоровой М. В.), 41 (совместно с Анисифоровой М. В.).

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК РФ	—	Арбитражный процессуальный кодекс РФ
БК РФ	—	Бюджетный кодекс РФ
ГК РФ	—	Гражданский кодекс РФ
ГПК РФ	—	Гражданский процессуальный кодекс РФ
ГрК РФ	—	Градостроительный кодекс РФ
ЗК РФ	—	Земельный кодекс РФ
ЖК РФ	—	Жилищный кодекс РФ
КАС РФ	—	Кодекс административного судопроизводства РФ
КоАП РФ	—	Кодекс РФ об административных правонарушениях
ЛК РФ	—	Лесной кодекс РФ
НК РФ	—	Налоговый кодекс РФ
СМИ	—	средства массовой информации
ТК РФ	—	Трудовой кодекс РФ
ТК ЕАЭС	—	Таможенный кодекс Евразийского экономического союза
УИК РФ	—	Уголовно-исполнительный кодекс РФ
УК РФ	—	Уголовный кодекс РФ
УПК РФ	—	Уголовно-процессуальный кодекс РФ

Часть третья. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ, ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРАХ

ГЛАВА 22. Правовые основы публичного управления

§ 1. Стратегическое планирование как организационно-правовая основа публичного управления

Планирование как организующая деятельность в сфере публичного управления представляет собой механизм по постановке и достижению приоритетных целей или задач государства и оптимальному распределению требуемых для их достижения социальных, экономических, политических и иных средств.

Планирование — непрерывная деятельность субъектов управления, предназначенная для оптимизации использования человеческого потенциала, временных и материальных ресурсов. В основе эффективного планирования лежит прогнозирование, то есть исследование свойств объекта управленческого воздействия в целях определения дальнейшего развития желаемого процесса. В зависимости от целей планирование может быть краткосрочным (горизонт прогнозирования до одного года), среднесрочным (горизонт прогнозирования до пяти лет) и долгосрочным (стратегическим), которое определяет вектор развития на более длительный период.

Потребности общества в повышении качества и эффективности государственно-правового строительства потребовали активного внедрения в сферу публичного управления стратегического планирования, являющегося наиболее действенным средством решения значимых проблем и задач развития Российской Федерации. При этом стратегическое планирование, представляя собой определенный порядок работы с указанием ее ответственных лиц, объемов, последовательности и сроков выполнения, заключает в себе важное организующее начало и включает процессы по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

На основе стратегического планирования развиваются практические действия всех исполнительных органов публичной власти. Особое значение имеет стратегическое планирование, разрабатываемое на долгосрочный период в целях научного обеспечения реализации стратегии национальной безопасности, экономического, социально-культурного и политического развития страны.

Правовое регулирование стратегического планирования основывается на Конституции РФ и осуществляется в соответствии с федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», другими нормативными правовыми актами, принимаемыми на всех уровнях публичной власти.

Под системой стратегического планирования понимается механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля их реализации в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием необходимого ресурсного обеспечения.

Данный механизм как организационно-правовая основа публичного управления транслируется через полномочия субъектов публичной власти в сфере стратегического планирования, являющихся его участниками.

Участниками стратегического планирования на федеральном уровне являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, Совет Безопасности РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, федеральные органы исполнительной власти, а также иные органы и организации в случаях, специально предусмотренных законодательством РФ.

К полномочиям органов государственной власти РФ в соответствующей сфере относятся установление принципов организации и функционирования системы стратегического планирования; определение порядка ее осуществления, приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности; формирование комплекса мероприятий по их достижению; установление общих требований к содержанию документов стратегического планирования и др.

На уровне субъектов РФ основными участниками стратегического планирования выступают законодательный орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, контрольно-счетный орган субъекта РФ.

В полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере стратегического планирования в том числе входят: определение в пределах установленной компетенции приоритетов социально-экономической политики, долгосрочных целей и задач социально-экономического развития субъектов РФ, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации; установление требований к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах РФ; разработка и утверждение документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов РФ; мониторинг и контроль их реализации и т. д.

Наименьший объем полномочий предоставлен органам местного самоуправления (а также муниципальным организациям, если их статус в качестве участников стратегического планирования на уровне муниципального образования предусмотрен муниципальным правовым актом), которые определяют долгосрочные цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованные с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ, разрабатывают, рассматривают, утверждают и реализуют документы стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляют мониторинг и контроль их реализации и некоторые др.

Организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности (означает единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования), разграничения полномочий (означает осуществление полномочий на всех уровнях публичной власти и в пределах установленной для них компетенции), преемственности и непрерывности (означает, что разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются участниками стратегического планирования последовательно с учетом результатов реализации ранее принятых документов и конкретных этапов), сбалансированности (означает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации), а также иных принципах.

Планово-отчетную основу стратегического планирования составляет документ стратегического планирования, под которым понимается документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) участником или участниками стратегического планирования.

На федеральном уровне документы стратегического планирования разрабатываются в рамках целеполагания на федеральном уровне, целеполагания по отраслевому и территориальному принципу, прогнозирования, планирования и программирования; на уровне субъектов РФ — в рамках прогнозирования, планирования и программирования; на муниципальном уровне — для обеспечения бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также по решению органов местного самоуправления утверждаются стратегии социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по их реализации.

При этом основой определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направления достижения указанных целей, важнейших задач, подлежащих решению, а также разработки других документов стратегического планирования является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

В целях его исполнения Президент РФ издает указы, в которых определяются стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направления достижения указанных целей и решения важнейших задач в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также документы стратегического планирования, подлежащие разработке. Президент РФ также по предложению Совета Безопасности РФ утверждает документы в сфере обеспечения национальной безопасности.

В частности, указами Президента РФ утверждены Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (2021), Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации на период до 2030 г. (2020), Стратегия в области развития гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на период до 2030 г. (2019), Стратегия развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 г. (2019), Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. (2017), Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. (2017), Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (2012), Морская доктрина Российской Федерации (2022), Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (2020), Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации (2019), Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (2016), Военная доктрина Российской Федерации (2014), Доктрина развития российской науки (1996), Концепция внешней политики Российской Федерации (2023), Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. (2007) и иные документы стратегического планирования.

Другим важным документом стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне и утверждаемым Правительством РФ, является Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, которая должна содержать: 1) оценку текущей социально-экономической ситуации и степени достижения целей социально-экономического развития; 2) определение целей социально-экономического развития и целевых показателей на долгосрочный период, а также условий, факторов их достижения и ограничений и рисков при их достижении с учетом задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; 3) определение основных приоритетов и задач социально-экономической политики на долгосрочный период, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; 4) приоритеты и направления регионального развития Российской Федерации; 5) оценку позиций Российской Федерации в мировой экономике и их изменения на долгосрочный период; 6) обоснование основных реформ и программ, необходимых для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации; 7) основные направления, мероприятия и механизмы реализации стратегии социально-экономического развития страны.

Положения Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации в части целей, задач и приоритетов развития отраслей экономики и сфер государственного управления детализируются в отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, на основе которых формируются мероприятия государственных программ РФ с необходимым ресурсным обеспечением, в том числе определенным в соответствии с бюджетным прогнозом РФ на долгосрочный период.

Правительство РФ также разрабатывает, рассматривает и утверждает иные документы стратегического планирования. В качестве примеров можно привести Стратегию развития финансового рынка Российской Федерации до 2030 г., Стратегию безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018–2024 гг., Стратегию развития электронной промышленности Российской Федерации на период до 2030 г., Концепцию государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации, Концепцию технологического развития на период до 2030 г., Концепцию формирования и развития культуры информационной безопасности граждан Российской Федерации, Концепцию государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 г. и множество др.

В целях повышения эффективности функционирования системы стратегического планирования осуществляется мониторинг реализации документов стратегического планирования, в рамках которого осуществляются сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований и об обеспечении национальной безопасности; оценка степени достижения запланированных целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности; оценка результативности и эффективности документов стратегического планирования и т. д.

Результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования фиксируются в официальных документах. К примеру, на федеральном уровне это ежегодный доклад Секретаря Совета Безопасности РФ Президенту о состоянии национальной безопасности Российской Федерации и мерах по ее укреплению, ежегодный отчет Правительства РФ, сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ РФ и доклады о реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти.

§ 2. Правовые основы межотраслевого и отраслевого управления

В основе государственного управления лежит принцип выделения и группировки сходных общественных отношений, которые формируют определенные направления деятельности или отрасли. При этом отрасль государственного управления представляет собой систему звеньев и элементов, объединенных общностью объекта управленческого воздействия и возглавляемую конкретным исполнительным органом публичной власти.

Исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, может быть направлена на решение как межотраслевых, так и отраслевых задач.

Межотраслевое управление осуществляется по специальным вопросам межотраслевого характера, которые являются общими для всех отраслей государственного управления.

Основными задачами межотраслевого управления являются: определение направлений развития сферы, подлежащей управлению; согласование и координация работы исполнительных органов публичной власти, реализующих единые функции в сфере, подлежащей управлению; обеспечение эффективности межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, реализующие межотраслевое управление, выполняют следующие функции: 1) прогнозирование в рамках предоставленных полномочий основных направлений политики государства, участие в разработке нормативных правовых актов отраслевого управления; 2) координация усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональных программ государственного управления; 3) обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления; 4) обеспечение успешной реализации федеральных и региональных программ, выходящих за рамки компетенции одной отрасли государственного управления; 5) реализация общегосударственных и межрегиональных программ, решение других комплексных проблем, выходящих за пределы компетенции одной отрасли государственного управления.

Основными сферами межотраслевого управления являются экономика и кредитно-денежная политика, управление государственным имуществом, налогообложением и антимонопольной политикой, внешнеэкономической деятельностью, государственной службой, в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, а также обеспечение правопорядка и общественной безопасности.

Межотраслевое управление выражается в координации отраслевых систем в различных сферах: социально-экономической и культурной, образования и здравоохранения, административно-политической деятельности. Основной особенностью межотраслевого управления является его осуществление в отношении организационно не подчиненных объектов управления, которое не затрагивает их самостоятельности. Межотраслевое управление базируется на решении общих задач и реализуется органами исполнительной власти в объеме и порядке, предусмотренными законодательством РФ. В рамках этой деятельности они осуществляют единую государственную политику и в пределах предоставленных полномочий реализуют распорядительные функции по отношению к организационно не подчиненным объектам управления.

Следует отметить, что межотраслевое управление может координироваться органами, которые занимают надведомственное положение в отношении органов исполнительной власти, то есть вышестоящими по отношению к отраслевым субъектам государственного управления. К примеру, к ним относятся Президент РФ, Правительство РФ, Совет Безопасности РФ. При этом надведомственные полномочия могут быть реализованы посредством осуществления нормотворческой деятельности и реализации контрольно-надзорных функций. Правотворческие полномочия межотраслевого субъекта управления заключаются в том, что он вправе издавать нормативные правовые акты, являющиеся обязательными для исполнения всеми органами отраслевого управления, участвующими в реализации комплексных федеральных и региональных программ. Контрольно-надзорные полномочия состоят в реализации субъектом межотраслевого управления права осуществлять проверку соблюдения требований и правил поведения, установленных в отношении отраслевых органов государственного управления.

В свою очередь, отраслевое управление осуществляется органами исполнительной власти через руководство отдельными порученными им отраслями государственного управления.

Отраслевой принцип организации государственного управления является базовым, так как позволяет целенаправленно регулировать конкретную сферу жизнедеятельности. Например, отраслевое управление как функция любого федерального министерства находит свое выражение в выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовом регулировании в конкретной сфере общественных отношений, а также осуществлении координирующей деятельности в этой сфере иных органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти могут являться субъектами как межотраслевого, так и отраслевого управления. При этом разрабатывается множество межотраслевых и отраслевых правовых актов органов исполнительной власти, программно-целевых документов корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием. В государственно-управленческой практике в целом наблюдается вариативность координационных действий, поскольку субъекты связей могут находиться на различных уровнях иерархической системы, а также в организационной зависимости друг от друга.

Особенности межотраслевого и отраслевого управления можно рассмотреть на примере области безопасности дорожного движения. С одной стороны, на полицию возложена обязанность обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок, в том числе и в сфере дорожного движения. Реализация данной функции осуществляется Главным управлением по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России), которое вырабатывает и реализует государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в области обеспечения безопасности дорожного движения, то есть осуществляет отраслевое управление в данной сфере. Для исполнения государственной функции МВД России разрабатываются и утверждаются нормативные правовые акты, в том числе приказ МВД России от 2 мая 2023 г. № 264 «Об утверждении Порядка осуществления надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения».

Одновременно с этим регулирование отдельных вопросов сферы безопасности дорожного движения возложено на другие федеральные органы исполнительной власти, в том числе Минобороны России, Минтранс России, Минобрнауки России и др. Организация их взаимодействия в решении задач обеспечения общественной безопасности является примером межотраслевого управления, призванного скоординировать работу различных исполнительных органов публичной власти в рамках одной сферы. Правовую основу их деятельности также составляют многочисленные нормативные правовые акты, включая Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения» и многие др.

§ 3. Государственные функции

Государство как форма организации и развития общества основано на исполнительно-распорядительной деятельности, потребность в которой определяется необходимостью упорядочивания и регулирования множества различных социальных процессов, возникающих в сфере государственного управления.

Содержание и внешнее проявление деятельности государства определяются его функциями. При этом под функциями государства понимаются основные направления его деятельности, обеспечивающие достижение задач и целей социально-экономического развития. Целью является конечный итог, к достижению которого стремится общество и государство, а поставленные задачи предопределяют этапность достижения поставленных целей.

Классификации функций государства многообразны. Традиционно выделяют основные и неосновные (дополнительные или сопутствующие) функции, формируемые в соответствии с типом государства и этапом его развития. Определяющее значение для их характеристики имеет политическое доминирование господствующего в обществе класса, который оказывает ключевое влияние на выбор приоритетных направлений деятельности государства. На современном этапе развития общества, характеризующемся высокой долей демократических государств и в целом схожими социальными потребностями, смысл и практическое значение деления функций государства на основные и неосновные постепенно утрачивается.

Другим вариантом классификации государственных функций является их деление на внутренние и внешние. Внутренние функции представляют собой приоритетные направления деятельности государства в пределах его территориальных границ и ориентированы прежде всего на устранение противоречий и конфликтов, достижение равновесия и благополучия общества. К ним относятся: обеспечение реализации основных прав и свобод человека и гражданина; социальное обеспечение; экономическое регулирование; поддержание экологического благополучия и решение демографических проблем; поддержание идеологического многообразия; поддержание режима законности и обеспечение общественного порядка, борьба с преступностью и др.

Внешние функции реализуются за пределами границ государства, которое выступает в качестве субъекта международных отношений: поддержание мирного сосуществования с другими государствами; обеспечение делового партнерства и сотрудничества с субъектами международных правоотношений; обеспечение защиты государственных границ и суверенитета; обеспечение дипломатического присутствия в иностранных государствах; внешнеэкономическая, торговая деятельность; функционирование ядерной энергетики, информационных технологий.

Приоритет в реализации тех или иных функций может измениться в соответствии со складывающейся для государства внутренней и внешней обстановкой. Так, проведение специальной военной операции требует от органов публичной власти приоритетного решения задач в сфере обороны и защиты государственных границ, переориентации экономики страны. Введение экономических санкций делает необходимым принятие мер по обеспечению экономического и технологического суверенитета, импортозамещению товаров, ресурсов и недостающих технологий.

Также функции государства могут быть разграничены по продолжительности действия на постоянные и временные. В последнем случае функции реализуются определенный период времени в связи с необходимостью решения отдельных, как правило, экстраординарных задач, вызванных чрезвычайными обстоятельствами или происшествиями, проведением крупных культурно-спортивных или политических мероприятий как внутри страны, так и за ее пределами.

Государственные функции могут быть регулятивными и охранительными. Регулятивные функции выражаются в правовом регулировании наиболее важных сфер общественных отношений путем определения и нормативного закрепления правил дозволенного поведения для участников, прав и обязанностей, запретов и ограничений, а также мер юридической ответственности за их нарушение. В свою очередь, реализация охранительных функций направлена на защиту наиболее значимых интересов общества и государства, к примеру таких, как права и свободы человека и гражданина, окружающая среда и т. д., путем применения специальных охранительных институтов и норм.

В последние годы исследователями проблем государственного управления предпринимаются попытки классификации функций государства на основе принципа разделения властей. В частности, выделяются законодательная, исполнительная и судебная функции.

Правотворческая функция связывается с деятельностью органов законодательной власти по формированию источников права, их оформлению в виде нормативных правовых актов, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Исполнительная функция направлена на практическую реализацию исполнительными органами публичной власти действующих законов и подзаконных актов, контроль и надзор за соблюдением нормативных предписаний в рамках предоставленных полномочий, поддержание режима правопорядка. При этом можно сказать, что исполнительные функции реализуются органами исполнительной власти. Так, на федеральном уровне к функциям федеральных органов исполнительной власти относятся:

1) функция по принятию нормативных правовых актов — издание на основании и во исполнение Конституции РФ федеральных конституционных законов; федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами; правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

2) функция по контролю и надзору — осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

3) функция по управлению государственным имуществом — осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

4) функция по оказанию государственных услуг — предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Судебная функция представляет собой деятельность по защите общественных отношений, находящихся под непосредственной охраной государства. Она реализуется посредством деятельности судов и других правоохранительных органов.

В целом анализ правовой природы и сущности государственных функций позволяет выделить их основные черты.

Во-первых, государственные функции как основные направления деятельности органов власти представляют собой проекцию воли государства, позволяют определить его социальное предназначение.

Во-вторых, функции государства формируются для решения самых важных и принципиальных задач, достижения наиболее значимых социальных целей. В связи с этим, как правило, реализацией каждой отдельно взятой функции занимается группа органов власти (например, обеспечение общественной безопасности и правопорядка находится в компетенции МВД России, ФСБ России, Прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ и других правоохранительных органов).

В-третьих, государственные функции не являются статичным образованием. Их трансформация, изменения и приоритетное значение определяются наличием объективно существующих социальных, политических, экономических, демографических, экологических и других наиболее значимых предпосылок, запросов общества (например, введение военного или чрезвычайного положения как специальных административно-правовых режимов определяется необходимостью обеспечения суверенитета государства, защиты населения, санитарно-эпидемиологического благополучия).

§ 4. Государственные услуги

Практическая реализация государственных функций, то есть основных направлений деятельности органов власти в наиболее важных сферах общественной жизни, находится в прямой взаимосвязи с качеством оказания гражданам и юридическим лицам государственных услуг.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг, регулируются в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Под государственной услугой в нем понимается деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных полномочий органов, предоставляющих соответствующие государственные услуги.

Из указанного следует, что к органам, предоставляющим государственные услуги, относятся:

— федеральные органы исполнительной власти;

— органы государственного внебюджетного фонда;

— исполнительные органы государственной власти субъекта РФ;

— органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, общественные отношения возникают между вышеуказанными органами публичной власти, осуществляющими исполнительно-распорядительные функции, и гражданами (их объединениями) по вопросам, находящимся в сфере государственного регулирования. Деятельность по предоставлению государственных услуг осуществляется по запросам заявителей и в пределах полномочий органа, ответственного за предоставление определенной государственной услуги.

Следует подчеркнуть, что предоставление государственных услуг составляет неотъемлемую часть общественного устройства. От эффективности организации и осуществления этого вида государственно-управленческой деятельности зависит социальная и экономическая ситуация в Российской Федерации. При этом для отдельных отраслей, таких как образование, здравоохранение, социальное обеспечение и некоторых иных, их значение особенно велико, поскольку влияет на уровень производительности труда, показатели экономического роста, социально-политическую стабильность в обществе.

На современном этапе развитие института государственных услуг в деятельности органов власти имеет своей целью максимально возможное упрощение всех существующих процедур, повышение их прозрачности и открытости, снижение коррупциогенных факторов и иных видов риска.

Перечень предоставляемых государственных услуг многообразен, в связи с чем возможно выделение основных направлений их реализации.

1. Информационно-консультационные услуги связаны с предоставлением заявителю сведений, содержащихся в банках данных уполномоченных органов власти и связанных с реализацией его прав. К ним относятся: предоставление сведений об административных правонарушениях в области дорожного движения (МВД России); выдача справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования (МВД России); предоставление адресно-справочной информации (МВД России); получение сведений о бюро кредитных историй (Центральный банк Российской Федерации [Банк России]); получение информации о наличии сведений в базе данных деловой репутации (Банк России); дача разъяснений по вопросам международного права (МИД России); получение информации из библиотечных фондов (Минкультуры России); получение выписок из единого государственного реестра недвижимости (Росреестр); рассмотрение жалоб на работодателя в связи с нарушением трудового законодательства при увольнении по сокращению и обращений со стороны трудового мигранта в связи с нарушением трудового законодательства (Роструд); информирование граждан о предоставлении государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (Социальный фонд России); консультирование лиц по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов (ФТС России) и др.

2. Государственные услуги материального характера связаны с предоставлением гражданам финансовых выплат и пособий в случаях и по основаниям, предусмотренным законодательством. Это, к примеру: выдача государственного сертификата на материнский (семейный) капитал (Социальный фонд России); выплата страховых пенсий, накопительной пенсии и пенсий по государственному пенсионному обеспечению (Социальный фонд России); установление ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации (Социальный фонд России); осуществление компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами (Социальный фонд России); установление и выплата дополнительного ежемесячного материального обеспечения за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией (Социальный фонд России); назначение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в виде единовременной и (или) ежемесячной страховых выплат застрахованному лицу либо лицам, имеющим право на получение страховых выплат в случае смерти застрахованного лица (Социальный фонд России); назначение и выплата застрахованным лицам ежемесячного пособия по уходу за ребенком (Социальный фонд России); назначение и выплата пособия по беременности и родам (Социальный фонд России) и др.

3. Регистрационные услуги связаны с постановкой на соответствующий государственный учет объекта, подлежащего обязательной регистрации. К ним относятся: регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним (МВД России); регистрация граждан по месту жительства (пребывания) (МВД России); проведение добровольной государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации (МВД России); регистрация и снятие с регистрационного учета лиц, добровольно вступивших в правоотношения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством (Социальный фонд России); регистрация страхователей и снятие с учета страхователей — физических лиц, обязанных уплачивать страховые взносы в связи с заключением гражданско-правового договора (Социальный фонд России); государственная регистрация впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготавливаемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств), отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств), отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза (Роспотребнадзор); государственная регистрация маломерных судов (МЧС России); государственная регистрация некоммерческих организаций (Минюст России) и иные.

4. Лицензионно-разрешительные услуги представляют собой получение государственного согласия на осуществление отдельных видов деятельности. В качестве примеров можно привести следующие виды государственных услуг: выдача свидетельства о допуске транспортных средств к перевозке опасных грузов (МВД России); выдача разрешения на внесение изменений в конструкцию находящегося в эксплуатации колесного транспортного средства (МВД России); выдача фитосанитарных сертификатов и (или) выдача карантинных сертификатов (Россельхознадзор); выдача разрешений на перевозку опасных грузов в пределах Российской Федерации и выдача специальных разрешений на осуществление международных автомобильных перевозок опасных грузов (Ространснадзор); выдача разрешений на судовые радиостанции, используемые на морских судах, судах внутреннего плавания и судах смешанного (река — море) плавания (Роскомнадзор); выдача разрешений на хранение и ношение оружия; лицензии на приобретение охотничьего гладкоствольного или пневматического оружия, а также патронов к нему, удостоверений частного охранника (Росгвардия).

5. Экзаменационные государственные услуги связаны с проведением квалификационных экзаменов на получение (восстановление) специального права на занятие отдельными видами деятельности. К ним относятся: прием экзаменов на право управления транспортными средствами соответствующей категории (МВД России); прием экзаменов на право управления маломерным судном (МЧС России) и др.

6. Социальные услуги являются средством, облегчающим реализацию прав гражданина в определенной сфере жизнедеятельности. В качестве таких услуг можно рассматривать следующие: запись на прием к врачу (Минздрав России); вызов врача на дом (Минздрав России); прикрепление к медицинской организации государственной системы здравоохранения (Минздрав России); запись в добровольцы или поступление на военную службу по контракту (Минобороны России); запись на личный прием к военному комиссару (Минобороны России); запись на прием к нотариусу для открытия наследственного дела (Федеральная нотариальная палата).

7. Аккредитация и аттестация как государственные услуги призваны оказывать содействие в подтверждении уровня соответствия оказываемых услуг установленным нормам или определять квалификацию лица, которому данные услуги были оказаны. К ним относятся: аттестация медицинских и фармацевтических работников для получения квалификационной категории (Минздрав России); аттестация, переаттестация физических лиц на право подготовки заключений экспертизы проектной документации (Минстрой России); аттестация на право выполнения работ по специальной оценке условий труда (Минтруд России); аттестация независимых экспертов, привлекаемых для проведения экспертизы в целях подтверждения факта наступления страхового случая и определения размера причиненного страхователю ущерба по договору сельскохозяйственного страхования (Минсельхоз России); аттестация уполномоченного лица производителя лекарственных средств для ветеринарного применения (Минсельхоз России); аттестация ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения на право заниматься соответствующей деятельностью (Минтранс России); государственная аккредитация организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий (Минцифры России); аккредитация удостоверяющих центров (Минцифры России) и др.

8. Экспертизы и освидетельствования. Это, к примеру, медико-социальная экспертиза (Минтруд России); освидетельствование маломерных судов, используемых для некоммерческих целей (МЧС России); государственная экспертиза проектной документации, результатов инженерных изысканий (Минстрой России); ветеринарно-санитарная экспертиза (Минсельхоз России) и некоторые иные.

Предоставление государственных услуг осуществляется посредством личного обращения заявителя в орган, наделенный соответствующими полномочиями по ее предоставлению, в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, работающий по схеме «одного окна», а также в электронной форме с использованием единого портала «Госуслуги» в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Общие требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Его положения предусматривают требования к взаимодействию с заявителем, межведомственному информационному взаимодействию, к взиманию платы за предоставление государственной услуги, организации ее предоставления в электронной форме.

Государственные услуги включаются в реестры государственных услуг. Предположим, федеральный реестр ведется и формируется в соответствии с правилами, установленными постановлением Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 861, и включает сведения о государственных услугах, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов; об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления и включены в соответствующий перечень; об услугах, в которых размещается государственное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств федерального бюджета, а также иные сведения.

Более подробно особенности предоставления конкретных государственных услуг (их стандарты) регламентируются соответствующими административными регламентами.

§ 5. Административные регламенты

Административные регламенты призваны урегулировать организационно-процедурные аспекты деятельности исполнительных органов публичной власти. Их специфика главным образом состоит в подробной регламентации и описании форм административно-правовой деятельности уполномоченных органов.

Среди всего их множества можно выделить следующие основные виды: 1) административные регламенты внутренней организации органов исполнительной власти; 2) административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти; 3) административные регламенты осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг.

Административный регламент внутренней организации федерального органа исполнительной власти (регламент федерального органа исполнительной власти), административные регламенты осуществления государственного контроля (надзора), административные регламенты предоставления государственных услуг составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

К административным регламентам внутренней организации органов исполнительной власти относится прежде всего регламент Правительства РФ.

Регламент Правительства РФ представляет собой разновидность регламента внутренней организации деятельности в системе государственного управления и является подзаконным нормативным правовым актом, в соответствии с которым регулируются правила организации деятельности правительства по реализации его полномочий.

Правовую основу административной регламентации внутренней организации деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации», иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.

Регламент Правительства РФ включает общие положения, планирование и организацию работы, порядок внесения и рассмотрения проектов актов, участие в деятельности Федерального Собрания РФ, порядок взаимоотношений с органами судебной власти, работы с обращениями граждан и некоторые другие вопросы.

В Регламенте Правительства РФ разъясняются полномочия Председателя Правительства РФ в части организации работы органа публичной власти, ведения его заседаний, систематического проведения совещаний с членами Правительства РФ, руководителями федеральных служб и федеральных агентств, органов и организаций при Правительстве РФ в целях рассмотрения результатов выполнения программ и планов деятельности Правительства РФ, поручений и указаний Президента РФ, принятия решений по оперативным вопросам.

Центральное место занимают вопросы планирования и организации работы. Правительство РФ как коллегиальный государственный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти, в соответствии с законодательством и поручениями Президента РФ принимает программы социально-экономического развития страны, планы действий по их реализации, планирует законопроектную работу, проведение заседаний и других мероприятий. Утверждаемым Правительством РФ планам подчинена деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, органов и организаций при Правительстве РФ, руководство деятельностью которыми оно осуществляет.

По общему правилу рассмотрение вопросов на заседаниях Правительства РФ планируется на полугодовой период. План заседаний, утверждаемый Председателем Правительства РФ, включает перечень основных вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях, с указанием по каждому вопросу даты его рассмотрения и ответственных за подготовку вопроса федеральных органов исполнительной власти.

Очередные заседания проводятся не реже одного раза в месяц, а внеочередные — по решению Председателя Правительства РФ. В заседаниях могут принимать участие: 1) руководители иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет президент или правительство; 2) руководители иных органов и организаций, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу; 3) координаторы сторон Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, представляющие общероссийские объединения профессиональных союзов и общероссийские объединения работодателей, если рассматриваемые вопросы затрагивают социально-трудовые отношения и связанные с ними экономические отношения; 4) работники Аппарата Правительства, непосредственно осуществляющие подготовку материалов по рассматриваемым вопросам; 5) члены Экспертного совета в случае, если ранее вопрос рассматривался Экспертным советом; 6) иные лица, которым право участия предоставлено законодательством при условии предварительного уведомления.

Состав лиц, приглашаемых на заседание Правительства РФ, определяется заместителем Председателя Правительства — Руководителем Аппарата Правительства по предложениям органов и организаций, ответственных за подготовку рассматриваемых вопросов, а также координатором Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений при рассмотрении соответствующих вопросов. На заседаниях Правительства РФ по вопросам его повестки с докладами выступают его члены, руководители иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет президент или правительство, либо лица, исполняющие их обязанности. Решения принимаются общим согласием либо в результате голосования простым большинством и оформляются протоколом в течение 24 часов после окончания заседаний.

Наряду с этим по окончании заседаний Аппарат Правительства РФ организует пресс-конференции (брифинги) членов Правительства РФ по рассмотренным на заседаниях вопросам, обеспечивает информирование граждан через средства массовой информации и официальный сайт Правительства РФ в Интернет-сети о вопросах, рассмотренных на заседаниях, и о принятых по ним решениях.

В соответствии с распределенной компетенцией, а также в целях организации исполнения законодательства и поручений Президента РФ издаются распоряжения Правительства РФ, даются поручения Председателя Правительства РФ и его заместителей. Поручения доводятся до исполнителей Аппаратом Правительства РФ с помощью электронных средств в двухдневный срок, а срочные и оперативные поручения — незамедлительно, но не позднее чем в течение 12 часов с момента их подписания. Поручение, как правило, содержит срок исполнения либо может иметь указание «оперативно» (подлежащее исполнению в 10-дневный срок) либо «срочно» (подлежащее исполнению в 3-дневный срок). В случае если срок исполнения поручения не указывается, оно подлежит исполнению в период до одного месяца от даты его подписания. При невыполнении поручения в установленные сроки оно продолжает оставаться на контроле, а обязанность по его исполнению сохраняется за ответственным исполнителем.

Для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении конкретных задач образуются координационные органы — комиссии или организационные комитеты (Организационный комитет по подготовке и проведению Всемирных зимних игр Специальной Олимпиады 2022 г. в городе Казани, Организационный комитет по подготовке и проведению в 2023 г. в Российской Федерации проекта «Игры будущего» и т. д.), а в целях предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним рекомендательных предложений — совещательные органы в виде советов (Совет научно-образовательных центров мирового уровня, Совет по поддержке программ развития образовательных организаций высшего образования в рамках реализации программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030» и др.). В состав координационных и совещательных органов, формируемых на представительной основе, включаются представители органов исполнительной власти в зависимости от вопросов, для решения которых они создаются, а также могут включаться представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций с правом совещательного голоса. Решения, принятые координационными органами, оформляются протоколами заседаний и являются обязательными для всех органов исполнительной власти, которые в них представлены.

На заседании Правительства РФ может быть также принято решение об образовании правительственной комиссии или совета, которые возглавляются Председателем Правительства РФ или другими его членами. Организационно-техническое обеспечение их деятельности может возлагаться на Аппарат Правительства РФ или федеральный орган исполнительной власти, руководитель которого является председателем соответствующей комиссии (совета).

Так, Аппарат Правительства РФ организационно и технически сопровождает деятельность правительственных комиссий по импортозамещению, региональному развитию, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в стране и т. д. Вместе с тем, например, организационное сопровождение деятельности Правительственной комиссии по вопросам развития электроэнергетики осуществляет единолично Минэнерго России. В некоторых случаях эти обязанности разделяются между Аппаратом Правительства РФ и уполномоченным органом государственной власти, предположим, в отношении Правительственной комиссии по миграционной политике Аппарат реализует соответствующие полномочия совместно с МВД России.

Существенное значение имеет законопроектная деятельность Правительства РФ, осуществляемой на плановой ежегодной основе. Проект плана законопроектной деятельности формируется Минюстом России на основе предложений о разработке законопроектов федеральных органов исполнительной власти и организаций, которым предоставлено право вносить в Правительство РФ законопроекты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.

Правительство РФ информирует Президента РФ о законопроектной деятельности, ходе исполнения его поручений и указаний по подготовке законопроектов, а также координирует свою деятельность с палатами Федерального Собрания РФ.

Будучи субъектом права законодательной инициативы, Правительство РФ самостоятельно рассматривает и вносит в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов с приложением необходимых к нему документов.

В Регламенте Правительства РФ отдельно регулируются вопросы, связанные с его участием в деятельности Федерального Собрания РФ, порядком взаимоотношений с органами судебной власти. В частности, допускается присутствие членов Правительства РФ и их выступления на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий. В отдельных случаях, при приглашении палат, их присутствие признается обязательным.

В адрес Председателя Правительства РФ или его заместителей могут быть направлены парламентские запросы, запросы и обращения сенаторов РФ или депутатов Государственной Думы, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ. Например, подготовку проекта ответа на парламентский запрос обеспечивает по поручению Председателя Правительства РФ или его заместителя соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Ответ может быть дан устно на заседании палаты Федерального Собрания РФ, письменно — не позднее 15-дневного срока со дня получения запроса или в иной установленный в запросе срок.

Во взаимоотношениях с органами судебной власти решающую роль играет разработка Правительством РФ проекта федерального закона в части финансового обеспечения деятельности судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Советом судей РФ.

Предложения о финансовом обеспечении судейского корпуса представляются в Правительство РФ Конституционным Судом РФ и Судебным департаментом при Верховном Суде РФ за шестьдесят дней до установленного срока внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

В пределах установленной компетенции Правительство РФ также участвует в работе с индивидуальными и коллективными обращениями граждан, в том числе членами Правительства РФ осуществляется прием граждан.

Согласно п. 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, регламенты федеральных органов исполнительной власти разрабатываются ими на основе федеральных законов, актов Президента РФ и правительства, Положения о федеральном органе исполнительной власти и настоящего Типового регламента и утверждаются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти. Например, Регламент МВД России утвержден приказом МВД России от 14 ноября 2022 г. № 855; приказом Росавтодора от 21 ноября 2023 г. № 147 утвержден Регламент Федерального дорожного агентства.

Регламенты внутренней организации органов исполнительной власти субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в соответствии с региональными нормативными правовыми актами. Примерами таких актов являются постановление Правительства Республики Дагестан от 2 октября 2008 г. № 333 «О Типовом регламенте внутренней организации органов исполнительной власти Республики Дагестан»; постановление Правительства Магаданской области от 10 июля 2015 г. № 465-пп «Об утверждении Типового регламента внутренней организации органа исполнительной власти Магаданской области»; постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 2 августа 2012 г. «Об утверждении Типового регламента внутренней организации исполнительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия)».

Также к административным регламентам внутренней организации относятся должностные регламенты государственных гражданских служащих данного органа исполнительной власти.

Еще один вид административных регламентов — административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти.

В этой связи следует заметить, что постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которым устанавливаются общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими согласованных действий по осуществлению государственного контроля (надзора) и оказанию государственных услуг, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента РФ, правительства, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнительной власти. К примеру, совместным приказом от 11 марта 2014 г. Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — Ростехнадзор) № 96, Федеральной службой исполнения наказаний (далее — ФСИН России) № 123 утвержден Административный регламент взаимодействия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с Федеральной службой исполнения наказаний при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере промышленной безопасности на опасных производственных объектах уголовно-исполнительной системы.

Наконец, заключительная разновидность административных регламентов — административные регламенты осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг.

Административные регламенты исполнения государственных функций стали разрабатываться органами исполнительной власти после принятия постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)». Данный порядок был уточнен постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». До 2018 г. на федеральном уровне было принято множество административных регламентов по реализации различных государственных функций: контролю и надзору, лицензированию, ведению различных реестров и т. п.

Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2018 г. № 676 в целях оптимизации порядка разработки и утверждения административных регламентов была установлена обязательность разработки и утверждения только административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора).

Административный регламент осуществления государственного контроля (надзора) является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по исполнению государственных функций по осуществлению государственного контроля (надзора) (далее — органы государственного контроля [надзора]), устанавливающим сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами государственного контроля (надзора) в процессе осуществления государственного контроля (надзора), который полностью или частично осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Регламенты разрабатываются в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также с учетом иных требований к порядку осуществления государственного контроля (надзора).

В связи с тем, что с 31 декабря 2024 г. прекращается действие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», с 1 января 2025 г. согласно постановлению Правительства РФ от 20 июля 2021 г. № 1228 постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» утрачивает силу.

Этим же постановлением установлены новые Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг. Следует отметить, что предоставление государственных услуг является неотъемлемой частью деятельности органов публичной власти, посредством которой физические и юридические лица на территории Российской Федерации получают возможность реализовывать принадлежащие им права и выполнять субъективные обязанности. Предоставление государственной услуги подразумевает соблюдение должностными лицами органов власти установленных стандартов, в основе которых лежат административные регламенты.

В соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» административный регламент — это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Как уже отмечалось, действующие Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг утверждены постановлением Правительства РФ от 20 июля 2021 г. № 1228.

В широком смысле административный регламент представляет собой процедурный порядок предоставления отдельных государственных услуг. В узком понимании административный регламент является нормативным правовым актом, который содержит персонифицированный и обязательный для исполнения порядок действий (решений) заявителя и исполнительного органа публичной власти (его структурных подразделений, должностных лиц) по предоставлению государственной (муниципальной) услуги.

Административный регламент определяет круг прав и обязанностей органа власти, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу, сферу его юрисдикции, формы межведомственного взаимодействия органов власти между собой на всех этапах ее предоставления.

Использование административных регламентов имеет своей целью решение ряда важных задач, в том числе таких, как: детально регламентировать деятельность государственных служащих и порядок предоставления государственных (муниципальных) услуг; обеспечить открытость и прозрачность деятельности органов исполнительной власти, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги; минимизировать возможное влияние коррупциогенных факторов, связанных с предоставлением государственных (муниципальных) услуг; повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти путем оптимизации человеческих и временных ресурсов, связанных с предоставлением государственных (муниципальных) услуг.

Важной особенностью административных регламентов является наличие у каждого из них единообразной структуры, которая содержит следующие разделы: общие положения; стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур; требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах. Раздел должен содержать варианты предоставления государственной или муниципальной услуги, включающие порядок предоставления указанных услуг отдельным категориям заявителей, объединенных общими признаками, в том числе в отношении результата государственной или муниципальной услуги, за получением которой они обратились; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, многофункционального центра, организаций, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников.

Структура административного регламента должна предусматривать машиночитаемое описание процедур предоставления соответствующей услуги, обеспечивающее автоматизацию процедур предоставления такой услуги с использованием информационных технологий в соответствии с требованиями, установленными уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в сфере информационных технологий федеральным органом исполнительной власти.

В целях повышения качества предоставляемых государственных услуг, повышения оптимизации такой деятельности проекты административных регламентов по их предоставлению подготавливаются органами власти, ответственными за их реализацию. Все проекты административных регламентов подлежат обязательной независимой правовой и антикоррупционной экспертизе, которая проводится уполномоченным органом государственной власти.

Раздел VI. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

ГЛАВА 23. Правовые основы управления в области обороны

§ 1. Организационно-правовая система управления в области обороны

Организационно-правовая система управления в области обороны включает в себя систему законодательных и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам организации обороны, воинской обязанности и военной службы, статуса военнослужащих, гражданской обороны, мобилизации, военного положения, а также другие нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере обороны, составляющую правовые основы обороны, а также систему и компетенцию органов государственной власти, осуществляющих управление в данной области.

К правовым основам обороны Российской Федерации прежде всего относятся Конституция РФ и Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне». В соответствии с п. «м» ст. 71 Конституции РФ оборона находится в ведении Российской Федерации. Необходимо отметить, что закрепленные в этом пункте предметы ведения составляют взаимосвязанный комплекс общественных отношений, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации, неприкосновенности ее территории.

Федеральный закон «Об обороне» определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти РФ, функции органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства РФ в области обороны, а также другие нормы, касающиеся обороны.

Наряду с данным законом общественные отношения в данной области регулируются также федеральными законами «О мобилизационной подго

...