автордың кітабын онлайн тегін оқу Административная ответственность
Информация о книге
УДК 342.9(470+571)(075.8)
ББК 67.401(2Рос)я73
К64
Автор:
Кононов П. И., доктор юридических наук, профессор, почетный работник судебной системы, профессор кафедры гражданского и административного процесса Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), судья Второго арбитражного апелляционного суда в отставке, член Научно-консультативного совета при Верховном Суде Российской Федерации.
Рецензенты:
Россинский Б. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Макарейко Н. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Нижегородской академии Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В учебном пособии изложены основы теории и нормативно-правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации. На основе анализа действующего законодательства об административных правонарушениях, обобщения судебной практики по делам об административных правонарушениях раскрыты вопросы понимания административной ответственности, административного правонарушения, систематизированы виды и общие правила назначения административных наказаний, комплексно проанализирован порядок производства по делам об административных правонарушениях в административных органах и судах общей юрисдикции, а также в арбитражных судах.
Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 января 2024 г.
Учебное издание предназначено для обучающихся высших учебных заведений юридического профиля по направлениям подготовки бакалавриата и специалитета. Может оказаться полезным для должностных лиц и судей, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях.
УДК 342.9(470+571)(075.8)
ББК 67.401(2Рос)я73
© Кононов П. И., 2024
© ООО «Проспект», 2024
ПРЕДИСЛОВИЕ
Институт административной ответственности является одной из важнейших составных частей современного административного права России как науки и как учебной дисциплины. Меры административной ответственности применяются компетентными органами, должностными лицами и судьями за административные правонарушения, совершаемые в самых разных сферах функционирования государства, общества: экономической, социально-культурной, государственно-политической, правоохранительной. В этой связи обучающийся в высшем учебном заведении юридического профиля, независимо от того, в какой из названных сфер он в дальнейшем, как профессиональный юрист, будет работать, должен овладеть знаниями теории административной ответственности, действующего законодательства об административных правонарушениях, приобрести начальные навыки и умения применения на практике норм указанного законодательства. На достижение обозначенных задач учебного процесса и направлено содержание настоящего учебного пособия. Его автор, обладающий большим опытом рассмотрения в качестве судьи дел об административных правонарушениях, преподавательской деятельности в высших учебных заведениях по дисциплине «Административное право», постарался изложить учебный материал в самой доступной для его восприятия обучающимися форме. Используемые в книге положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) и судебная практика по их применению систематизированы по соответствующим темам курса и рассматриваемым в их рамках вопросам. В конце каждой главы учебного пособия содержатся: контрольные вопросы по всем включенным в структуру главы параграфам; задания и задачи, выполнение и решение которых направлено на выработку у обучающихся навыков и умений применения положений КоАП РФ при разрешении конкретных юридико-фактических ситуаций, возникающих в ходе производства по делам об административных правонарушениях.
Содержание учебника состоит из четырех глав.
В первой главе «Общие правовые основы административной ответственности в Российской Федерации» впервые в учебной литературе излагается краткий очерк истории возникновения и эволюции института административной ответственности в России, начиная с XV века до введения в действие КоАП РФ 2001 года, а также анализируется современное законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях, его структура и перспективы совершенствования, рассматриваются вопросы теории и нормативно-правового регулирования института административной ответственности и административного правонарушения.
Во второй главе «Административные наказания и правила их применения» рассматриваются понятие и виды административных наказаний как мер административной ответственности, содержание и правила применения каждого из предусмотренных главой 3 КоАП РФ административных наказаний, а также общие правила назначения всех административных наказаний.
Третья глава «Производство по делам об административных правонарушениях в административных органах и судах общей юрисдикции» посвящена вопросам понимания сущности, принципов, субъектного состава и стадий производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого в административных органах и судах общей юрисдикции.
В четвертой главе «Производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах» излагаются общие правовые основы и правила рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, а именно: дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц, их должностных лиц и индивидуальных предпринимателей и дел об оспаривании постановлений и других правовых актов, изданных (принятых) административными органами, их должностными лицами в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках внесудебного производства по делам об административных правонарушениях.
Автор выражает надежду на то, что подготовленное им учебное пособие окажется полезным в ходе учебного процесса в высших учебных заведениях для обучающихся по направлениям подготовки бакалавриата и специалитета по дисциплинам: «Административное право», «Административная ответственность», «Административная юрисдикция».
Глава 1. ОБЩИЕ ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. История возникновения и эволюции института административной ответственности в законодательстве России
Историко-правовое исследование российского законодательства показывает, что административная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности, наряду с уголовной, зародилась еще в доимперский период отечественной истории. Конечно, в первом русском юридическом сборнике — «Русской правде», — краткая редакция которого появилась в Киевской Руси уже в XI веке, не усматривается признаков существования отделенной от уголовной специальной публично-правовой ответственности членов тогдашнего общества. Все предусмотренные указанным законодательным актом правонарушения и установленные за их совершение наказания, в том числе штрафного характера (виры, продажи), имеют уголовно-правовую природу.
В период существования Московского государства (XV–XVII века) административное законодательство находилось еще в зачаточном состоянии и формально юридически не было обособлено от других видов законодательства: гражданского, уголовного, семейного, процессуального. В нормативных правовых актах того времени нормы различных отраслей права были перемешаны, в их построении не было надлежащей системы. Вместе с тем и в это время издавались нормативные правовые акты, предусматривавшие за нарушение тех или иных правил наряду с уголовными наказаниями физического характера, также публично-правовые имущественные взыскания (штрафы, пени) в пользу государя. Такая публично-правовая ответственность в виде заповеди (штрафа) и пени в пользу государя была установлена отдельными великокняжескими (царскими) грамотами и указами, в частности за нарушение предоставленных монастырям преференций, посягательство на их земли и рыбные ловли, незаконную продажу или обмен лошадей, нарушение правил ямской гоньбы, нарушение откупщиками и мытниками правил уплаты платежей за перевозы и мосты, неосвоение предоставленных для сельскохозяйственного использования земель. Правовая природа обозначенных мер ответственности отличается от законодательно установленных и обычно применявшихся в рассматриваемый исторический период уголовных наказаний. В этой связи представляется правомерной постановка вопроса о возможности отнесения перечисленных санкций к мерам административной ответственности штрафного характера.
В первой четверти XVIII века, в период правления Петра I, началось формирование, в качестве самостоятельных отраслей, законодательства о государственном строе и административного законодательства. В частности, были приняты нормативные правовые акты о Правительствующем сенате и учреждениях при нем, о генерал-прокуроре, о государственных коллегиях, выполнявших функции государственного управления в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества, об органах и должностных лицах полиции, о государственной службе. Возникновение системы публичного законодательства создало предпосылку для установления специальных мер публично-правовой ответственности за нарушение его положений, отличных от традиционно применявшихся в Русском государстве мер уголовной ответственности, то есть уголовных наказаний. Такой мерой ответственности стал штраф, взыскиваемый в пользу государства и применяемый во внесудебном — административном порядке. В частности, Петром I был издан ряд указов, предусматривавших публично-правовую ответственность государственных должностных лиц, служащих государственных учреждений в виде наложения на них штрафов за нарушение установленных правил функционирования государственного аппарата, неисполнение законов и указов императора. Указанные штрафы действительно применялись и взыскивались Правительствующим сенатом. Кроме того, указами о применении полицейских мер, направленных на охрану общественного порядка, обеспечение соблюдения правил благоустройства городов, винокурения, предусматривалось наложение на жителей городов и других поселений штрафов за нарушение соответствующих правил. Названные меры штрафного характера, применявшиеся во внесудебном порядке, уже вполне обоснованно могут квалифицироваться в качестве мер административной ответственности.
В период правления императрицы Екатерины II впервые принимается кодифицированный административный закон — Устав благочиния, или Полицейский, который был утвержден Указом от 8 апреля 1782 года. Среди прочего главами «М» и «Н» данного Устава наряду с уголовной ответственностью за преступления предусматривалась и применяемая во внесудебном порядке органами полиции ответственность за проступки, связанные главным образом с нарушением правил поведения в общественных местах и правил благоустройства городов. К мерам ответственности за проступки относились взыскания в виде штрафа (пени), ареста, содержания в исправительном, смирительном и рабочем домах. Такая внесудебная, полицейская, ответственность также вполне отвечает признакам административной ответственности.
Следующим этапом в развитии института публично-правовой ответственности, которая может быть охарактеризована по своей правовой природе в качестве административной, является эпоха разработки и принятия, начиная со второй четверти XIX века, кодифицированных законов-уставов, регулирующих вопросы государственного благоустройства, благочиния и уголовной ответственности. Здесь, прежде всего, необходимо выделить целый ряд полицейских уставов, которые предусматривали применение различными видами полиции административных взысканий за нарушение установленных этими же уставами правил поведения в сфере охраны общественного порядка, общественной безопасности, здравоохранения, торговли, благоустройства городов. Например, Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части содержал нормы об ответственности фармацевтов в виде наложения штрафа за нарушение правил работы аптек. Уставом о паспортах и беглых устанавливалась ответственность в виде наложения штрафа за нарушение паспортных правил. Уставом о предупреждении и пресечении преступлений — ответственность в виде наложения штрафа, ареста, содержания в смирительном, рабочем доме за нарушение общественного порядка (пьянство, непотребство, нищенство, развратное поведение). В Своде постановлений о фабричной, заводской и ремесленной промышленности содержался раздел, которым предусматривалась ответственность в виде наложения штрафа за нарушение законодательства о мануфактурах, фабриках и заводах. В Уставе пожарном имелась глава 6, нормы которой устанавливали взыскания в виде штрафа за несоблюдение предосторожностей от пожара. Устав сельский судебный для государственных крестьян предусматривал налагаемые органами полиции денежные взыскания за проступки государственных крестьян. При этом интересно отметить, что статья 361 данного Устава прямо разграничивала проступки как деяния, запрещенные законом под страхом легкого наказания или полицейского исправления, и преступления, за которые подлежали применению уголовные наказания. Кроме того, в Уставе подробно регламентировался порядок разбора проступков в городской и земской полиции.
Разграничение преступлений и проступков и соответствующих им мер уголовной и административной ответственности прослеживается также и в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа 1845 года. Разделы данного Уложения о преступлениях и проступках против имущества и доходов казны (раздел VII), против общественного благоустройства и благочиния (раздел VIII) содержали многочисленные составы правонарушений, являвшихся, по существу, не преступлениями, а проступками. За совершение таких правонарушений органами полиции применялась ответственность в виде наложения взысканий, к числу которых относились, в частности, штраф, кратковременный полицейский арест, конфискация отдельных предметов и веществ (водки, спирта и т. п.).
В период проведения в России судебной реформы, в 1864 году, был принят Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Все правонарушения, за совершение которых данным Уставом предусматривалась ответственность, именовались проступками. Вместе с тем из анализа указанного нормативного правового акта со всей очевидностью следует, что многие из таких проступков не обладали серьезной общественной опасностью и не могли быть квалифицированы в качестве преступлений. Об этом свидетельствует не только их характер, но и те наказания, которые подлежали применению за их совершение, в частности такие, как выговор, замечание, внушение, штраф в незначительном размере (например, в размере один, три, пять рублей), арест до пятнадцати дней. Несмотря на то что наказания за подобные проступки назначались мировыми судьями, а не должностными лицами полиции, имеются достаточные основания полагать, что ответственность за их совершение являлась по своей правовой природе административной, а не уголовной.
Таким образом, уже в досоветский период российской юридической истории, начиная с XV века, возник и получил достаточно определенное нормативное закрепление самостоятельный вид публично-правовой ответственности, которая по своей правовой природе может быть охарактеризована в качестве административной ответственности. Несмотря на смешивание в законодательных актах норм об уголовной и административной ответственности, существование последней наряду с уголовной вполне очевидно, поскольку она применялась несудебными (полицейскими) органами за совершение не преступлений, а проступков, и состояла не в назначении наказаний, а в наложении взысканий, главным образом штрафного характера.
С началом советского периода истории российской государственности (с 1917 года) институт административной ответственности получает самостоятельное нормативно-правовое закрепление в законодательстве, административная ответственность окончательно обособляется от уголовной. В качестве первых основополагающих нормативных правовых актов, изданных в 20-е годы XX столетия и предусматривавших общие правила применения мер административной ответственности, можно назвать Декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета (далее — ВЦИК) и Совета народных комиссаров (далее — СНК) от 27 июля 1922 года «О порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке», Положение об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, утвержденное ВЦИК и СНК 28 июня 1926 года, Инструкцию народных комиссариатов внутренних дел и юстиции РСФСР по применению указанного выше Декрета от 12 января 1924 года, а также Постановление ВЦИК и СНК от 30 апреля 1928 года «Об ограничении наложения взысканий в административном порядке». Первые три из названных нормативных правовых актов определяли порядок издания местными органами власти обязательных постановлений по вопросам охраны правопорядка, государственного и общественного имущества, здоровья населения, обеспечения безопасности, проведения противопожарных мер и т. п., а также устанавливали правила наложения соответствующими исполнительными комитетами и органами милиции взысканий (предупреждения, штрафа, принудительных работ) за нарушение таких обязательных постановлений, в том числе регламентировали производство по делам о наложении указанных взысканий. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 апреля 1928 года закрепило исчерпывающий перечень случаев предоставления нормативными правовыми актами права наложения в административном порядке взысканий в виде предупреждения, штрафа и принудительных работ. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 года было утверждено новое Положение об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, которое более полно и точно урегулировало правила, в том числе процедуру наложения таких взысканий, определив в качестве основных органов, уполномоченных на их применение, образуемые при местных исполкомах и советах специальные комиссии. В течение последующих десятилетий, вплоть до 1981 года, когда были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, законодательство об административной ответственности в целом носило децентрализованный, местный характер, поскольку такая ответственность за нарушение обязательных постановлений устанавливалась главным образом на уровне губерний, краев, областей городов и районов. Местные органы власти издавали множество обязательных постановлений и предусматривали за нарушение каждого из них административную ответственность. Вместе с тем отдельными нормативными правовыми актами федерального уровня (СССР и РСФСР) в период 30–70-х годов XX века вводилась административная ответственность за нарушение установленных на указанном уровне правил поведения, правил осуществления какой-либо деятельности в тех или иных сферах функционирования государства и народного хозяйства. К числу подобных актов можно, например, отнести Постановление Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров от 30 мая 1928 года «О порядке издания Народным комиссариатом путей сообщения обязательных постановлений и о наложении за нарушение их взыскания в административном порядке», Постановление СНК РСФСР от 7 октября 1932 года «Об административной ответственности должностных лиц и частных нанимателей за нарушение законодательства о труде», Воздушный кодекс Союза СССР от 7 августа 1935 года, Постановление Совета Министров РСФСР от 16 октября 1963 года № 1218 «Об установлении штрафов за нарушение правил пожарной безопасности», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 года «Об усилении ответственности за хулиганство», Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 года «Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 года «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства», Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 апреля 1973 года «Об административной ответственности за повреждение электрических сетей напряжением до 1000 вольт».
Базовым нормативным правовым актом, определявшим основные правила и процедуры наложения в административном порядке штрафов, в период с 1961 по 1981 год являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 года «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».
Таким образом, в период с 1920-х годов по 1981 год сформировался значительный массив разрозненных, несистематизированных нормативных правовых актов, предусматривавших административную ответственность за нарушение норм и правил, действовавших в разных сферах жизни государства и общества. При этом отсутствовал единый кодифицированный законодательный акт, который предусматривал бы единообразные правила установления и применения мер административной ответственности, осуществления производства по делам о наложении административных взысканий.
Осознанная законодателем необходимость систематизации разрозненных норм об административной ответственности обусловила разработку и принятие в 1981 году Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (далее — Основы). Характеризуя данный законодательный акт, необходимо прежде всего отметить, что в основу законодательства об административной ответственности было положено не понятие такой ответственности, а понятие «административное правонарушение». Определение данного понятия было впервые нормативно закреплено в статье 7 Основ. Кроме того, в Основах впервые были введены процессуально-правовые категории «дело об административном правонарушении» и «производство по делам об административных правонарушениях». Основы впервые провели четкое разграничение компетенции Союза ССР и союзных республик по вопросам установления административной ответственности и правил ее применения, закрепили принципы, систему и общие правила наложения административных взысканий за совершение административных правонарушений, определили систему органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также общий порядок производства по этим делам. Главное значение Основ заключалось в том, что они сформировали общую конструкцию, модель построения законодательства об административных правонарушениях в республиках Советского Союза и стали правовой базой для разработки и принятия соответствующих республиканских кодексов об административных правонарушениях. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 20 июня 1984 года был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (далее — КоАП РСФСР) с введением его в действие с 1 января 1985 года.
КоАП РСФСР включал в себя пять разделов: I. «Общие положения», II. «Общая часть» и «Особенная часть», III. «Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», IV. «Производство по делам об административных правонарушениях», V. «Исполнение постановлений о наложении административных взысканий». Структурной особенностью данного кодекса, в отличие от действовавшего в то время Уголовного кодекса РСФСР, явилось объединение в его составе материальной и процессуальной составляющих института административной ответственности. Первые два раздела кодекса, по существу, воспроизводили в несколько иной редакции, с небольшими уточнениями и дополнениями, соответствующие положения Основ. Многие нормы Общей части КоАП РСФСР были заимствованы из Уголовного кодекса РСФСР, в частности положения об умышленной и неосторожной вине в совершении административных правонарушений, о таких исключающих административную ответственность обстоятельствах, как крайняя необходимость, необходимая оборона, невменяемость, малозначительность правонарушения, а также об обстоятельствах, смягчающих и отягчающих указаннную ответственность. Особенная часть кодекса состояла из десяти глав, каждая из которых содержала нормы, предусматривавшие составы административных правонарушений, совершаемых в различных сферах социально-экономической жизни государства и общества, в сфере охраны государственного и общественного порядка, и административную ответственность (административные взыскания) за их совершение. Впервые в кодексе была осуществлена систематизация органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, проведено четкое разграничение их компетенции по разрешению этих дел. Значительным шагом вперед в правовом регулировании административной ответственности явилась процессуализация института этой ответственности. Раздел IV КоАП РФ достаточно полно регламентировал порядок осуществления производства по делам об административных правонарушениях, впервые введя, в том числе применительно к разрешению данных дел, такие обязательные элементы любой процессуальной деятельности, как состав лиц, участвующих в производстве, с определением их правового статуса, доказательства и правила доказывания, перечень обстоятельств, исключающих производство по делу. Впервые в рамках отдельной главы кодекса были систематизированы нормы, определяющие содержание и правила применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Специальная глава КоАП РСФСР детально определяла правила исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
Значение КоАП РСФСР 1984 года заключалось, прежде всего, в том, что он явился первым в России кодифицированным законом, нормативно закрепившим институт административной ответственности как самостоятельный, наряду с уголовной, вид юридической ответственности, систематизировавшим нормы этого института и, по существу, сформировавшим общий облик законодательства об административных правонарушениях как отдельной составной части российского законодательства.
После распада в 1991 году Советского Союза и возникновения, по сути, нового государства — Российской Федерации — КоАП РСФСР продолжил свое действие на территории постсоветской России. В течение 90-х годов XX столетия в связи с формированием в Российской Федерации новых политико-правовой и социально-экономической систем в кодекс вносились определенные дополнения и изменения, связанные главным образом с установлением административной ответственности за вновь вводимые законодателем составы административных правонарушений (например, нарушение избирательного и антимонопольного законодательства), а также с реформированием системы органов исполнительной власти, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях. Что касается Общей части КоАП РФ, то в числе наиболее значимых изменений и дополнений, которые были внесены в нее в период с 1991 по 2001 год, можно выделить введение нового вида взыскания — административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, а также дополнение такого взыскания, как лишение специального права, предоставленного данному гражданину, лишением права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств.
В то же время параллельно с внесением поправок в действовавший КоАП РСФСР в рассматриваемый период были приняты (изданы) отдельные законы, устанавливавшие административную ответственность, в том числе юридических лиц, за нарушение специальных правил осуществления тех или иных видов деятельности, а также регулировавшие процедуры ее применения. В числе таких нормативных правовых актов можно назвать, например, Закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 года № 4121-1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства», Федеральный закон от 8 июля 1999 года № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Сложилась парадоксальная ситуация, обусловленная тем, что, с одной стороны, в стране, перешедшей на рельсы либерально-демократического и рыночного развития, продолжал действовать без каких-либо принципиальных изменений КоАП РСФСР советского образца, а с другой стороны, была введена в действие масса новых нормативных правовых актов, регулировавших материально-правовые и процессуально-правовые вопросы административной ответственности, вошедших в прямое противоречие с указанным кодексом. В такой обстановке совершенно обоснованно был поставлен вопрос о необходимости разработки нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который бы полностью соответствовал экономическим и политико-правовым реалиям, сложившимся после 1991, и особенно после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации.
Федеральным законом от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ был утвержден Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), который введен в действие с 1 июля 2002 года. Как уже было отмечено выше, принятие данного кодекса было обусловлено необходимостью переориентации отечественного законодательства об административной ответственности на новую систему сложившихся в России социально-экономических и политико-правовых отношений. При разработке КоАП РФ следовало принять во внимание такие экономические и политико-правовые факторы, как возникновение в стране институтов частной собственности, свободного рынка и предпринимательства, необходимость их правового регулирования и правовой защиты, формирование новых политических и демократических форм функционирования государства и общества, а также подходов к пониманию и защите прав и свобод человека и гражданина. Обозначенные факторы, безусловно, повлияли на выработку концепции нового кодекса, содержание его Общей, Особенной и Процессуальной частей. В числе наиболее значимых новых положений КоАП РФ 2001 года, принципиально отличающих его содержание от содержания КоАП РСФСР 1984 года, можно выделить следующие.
1. По общим положениям и Общей части КоАП РФ:
1) введение принципа презумпции невиновности лица в совершении административного правонарушения (статья 1.5 КоАП РФ);
2) установление административной ответственности юридических лиц и специальных правил ее применения (статьи 2.1, 2.10 КоАП РФ);
3) определение мер административной ответственности в качестве административных наказаний и введение нового вида таких мер, а именно дисквалификации (статьи 3.1–3.2 КоАП РФ);
4) отнесение к исключительной компетенции судей назначение большинства административных наказаний (статьи 3.7–3.11 КоАП РФ);
5) введение дифференцированных по продолжительности сроков давности привлечения лиц к административной ответственности (статья 4.5 КоАП РФ).
2. По Особенной части КоАП РФ:
1) установление административной ответственности за административные правонарушения в области информации (глава 13 КоАП РФ);
2) установление административной ответственности за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций, в том числе за нарушение законодательства о лицензировании, антимонопольного законодательства и законодательства о несостоятельности (банкротстве) (глава 14 КоАП РФ);
3) установление административной ответственности за административные правонарушения, связанные с нарушением правил работы с денежной наличностью, осуществления банковских, валютных операций, правил обращения ценных бумаг (глава 15 КоАП РФ);
4) установление административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела (глава 16 КоАП РФ);
5) установление административной ответственности за административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти (глава 17 КоАП РФ).
3. По Процессуальной части КоАП РФ:
1) существенное расширение компетенции судей по разрешению дел об административных правонарушениях, отнесение рассмотрения дел об отдельных правонарушениях к подведомственности судей арбитражных судов (статья 23.1 КоАП РФ);
2) расширение числа лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, с включением в их состав защитника, законного представителя юридического лица, специалиста, понятых, прокурора (глава 25 КоАП РФ);
3) введение в КоАП РФ отдельной главы, устанавливающей правила доказывания по делу об административном правонарушении (глава 26 КоАП РФ);
4) введение в КоАП РФ отдельной главы, регулирующей основания и порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, с дополнением перечня таких мер новыми, в частности такими как доставление, осмотр помещений и территорий, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод;
5) введение стадии возбуждения дела об административном правонарушении, порядок которого регламентирован отдельной главой КоАП РФ (глава 28 КоАП РФ).
Таким образом, КоАП РФ создал определенную нормативно-правовую основу для обновления института административной ответственности применительно к условиям сложившейся к 2001 году правовой системы Российской Федерации. КоАП РФ продолжает действовать и в настоящее время с учетом внесенных в него за прошедший с 2002 года период многочисленных изменений, уточнений и дополнений, в том числе с учетом правовых позиций, обозначенных в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенных по делам о проверке конституционности отдельных положений названного кодекса.
1.2. Законодательство Российской Федерации об административной ответственности: современное состояние и перспективы развития
Исторически так сложилось, что отечественное законодательство, регулирующее основания и правила применения административной ответственности, именуется законодательством об административных правонарушениях.
Вместе с тем в 2002 году был введен в действие Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — АПК РФ), глава 25 которого установила процессуальные правила рассмотрения арбитражными судами отнесенных к их компетенции дел об административных правонарушениях. Данный кодекс в обозначенной части формально юридически отделен от КоАП РФ и не относится к законодательству об административных правонарушениях. В этой связи действующее в настоящее время законодательство Российской Федерации об административной ответственности включает в себя:
1) законодательство об административных правонарушениях;
2) законодательство о порядке рассмотрения арбитражными судами отнесенных к их компетенции дел об административных правонарушениях.
Рассмотрим далее систему и структуру данных видов законодательства об административной ответственности.
В соответствии с частью 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Соответственно, не допускается принятие каких-либо иных федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предусматривающих общие правила привлечения к административной ответственности, меры такой ответственности за совершение отдельных административных правонарушений, а также регламентирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях. Единственным исключением из этого общего правила могут выступать подзаконные нормативные правовые акты уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливающие перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях (часть 4 статьи 28.3 КоАП РФ).
Таким образом, систему законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях образуют законодательные акты двух уровней:
1) федерального уровня, представленного только КоАП РФ;
2) уровня субъектов Российской Федерации, представленного законами субъектов Российской Федерации (в том числе кодифицированными) об административных правонарушениях (об административной ответственности).
Особенность структуры рассматриваемого законодательства заключается в том, что оно, в отличие, например, от уголовного и уголовно-процессуального законодательства, объединяет в себе как нормы материального административного права, определяющие общие правила привлечения к административной ответственности и составы административных правонарушений, так и нормы административно-процессуального права, регламентирующие правила осуществления производства по делам об административных правонарушениях. В частности, в структуре КоАП РФ выделены и обособлены: Общая часть, нормы которой устанавливают общие положения об административной ответственности, административном правонарушении и административных наказаниях (раздел I); Особенная часть, нормы которой формулируют составы конкретных административных правонарушений и предусматривают административные наказания за их совершение (раздел II); часть, нормы которой определяют компетенцию судей, органов, должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях (раздел III); часть, нормы которой регламентируют производство по делам об административных правонарушениях (раздел IV); часть, нормы которой устанавливают правила исполнения вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях.
Положениями статей 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ установлено разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
В соответствии с данными нормами в исключительном ведении Российской Федерации находится установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (например, за нарушение правил дорожного движения, охраны окружающей среды, требований пожарной и промышленной безопасности); 4) компетенции судей органов и должностных лиц в производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Все обозначенные вопросы регулируются одним федеральным кодифицированным законом — КоАП РФ.
Законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях могут быть определены: 1) административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (например, за нарушение установленных правил благоустройства муниципальных образований, правил содержания домашних животных); 2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; 3) подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, компетенция органов и должностных лиц в производстве по делам об этих правонарушениях.
Законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (об административной ответственности) не могут противоречить положениям КоАП РФ. Этими законами, в частности, не могут устанавливаться:
1) административная ответственность (в том числе в порядке дополнения и уточнения КоАП РФ) за административные правонарушения, объективная сторона которых заключается в нарушении правил и норм, предусмотренных федеральными законами, иными федеральными нормативными правовыми актами (актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти);
2) административные наказания, предусмотренные главой 3 КоАП РФ, за исключением предупреждения и административного штрафа;
3) новые, не предусмотренные главой 3 КоАП РФ, административные наказания;
4) правила производства по делам об административных правонарушениях, не предусмотренные разделом IV КоАП РФ;
5) правила исполнения постановлений о назначении административных наказаний, не предусмотренные разделом V КоАП РФ.
Разъяснение Верховного Суда Российской Федерации:
Применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф1.
В соответствии с положениями статьи 1.2 КоАП РФ задачами законодательства об административных правонарушениях являются:
1) охрана и защита от возможных административных правонарушений:
• личности, прав и свобод человека и гражданина;
• здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
• общественной нравственности;
• окружающей среды;
• установленного порядка осуществления государственной власти;
• общественного порядка и общественной безопасности;
• собственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства;
2) предупреждение административных правонарушений.
Решение обозначенных задач обеспечивается посредством установления и применения на практике мер административной ответственности за административные правонарушения, посягающие на перечисленные охраняемые данными мерами социально значимые ценности. При этом необходимо отметить, что посредством установления и применения мер административной ответственности охраняются и защищаются не только административные, но и иные публично-правовые, а также частноправовые отношения (конституционные, финансовые, муниципальные, земельные, экологические, гражданские, трудовые и т. д.).
Законодательство о порядке рассмотрения арбитражными судами отнесенных к их компетенции дел об административных правонарушениях представлено только на федеральном уровне в АПК РФ. Данный кодекс содержит процессуальные нормы, регламентирующие специальные правила рассмотрения арбитражными судами отнесенных к их компетенции КоАП РФ (статьи 23.1, 30.1) дел об административных правонарушениях. В его структуре выделена соответствующая глава 25, включающая в себя два параграфа:
1) рассмотрение арбитражными судами дел о привлечении юридических лиц, их должностных лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности на основании соответствующих заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных на основании КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях, а также прокурора;
2) рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности за совершение административных правонарушений, связанных с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, на основании соответствующих заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к такой ответственности.
Перспективы совершенствования и развития законодательства Российской Федерации об административной ответственности.
Действующее в настоящее время российское законодательство об административных правонарушениях находится в процессе постоянного совершенствования, обусловленного как появлением новых объектов административно-правовой охраны и защиты, так и выявленной в ходе применения на практике данного законодательства необходимостью уточнения и дополнения существующих подходов к нормативно-правовому регулированию оснований и правил применения мер административной ответственности. Вместе с тем с течением времени возникла и необходимость в кардинальном реформировании института административной ответственности. В этой связи в июне 2019 года Правительством Российской Федерации была утверждена Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — Концепция), на основе которой в настоящее время ведется работа по подготовке проектов новых федеральных кодифицированных законодательных актов: Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Основные направления реформирования законодательства об административных правонарушениях, предусмотренные Концепцией, сводятся к следующим положениям:
1. Выделение в качестве главного направления реформирования института административной ответственности трансформацию его из преимущественно карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода в случае, если профилактические меры не оказали должного воздействия на правонарушителей.
2. Предложение о разделении КоАП РФ на два самостоятельных кодекса: Кодекс об административных правонарушениях, содержащий материальные нормы Общей и Особенной частей, и Процессуальный кодекс об административных правонарушениях, содержащий процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях.
3. Определение в общей части КоАП РФ понятия административной ответственности и выделение ее признаков, которые в настоящее время нормативно не закреплены и наличие которых в законе позволит отграничить административную ответственность от других видов юридической ответственности, в частности уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной.
4. Выделение и нормативное закрепление таких новых принципов административной ответственности, как принцип вины, принцип презумпции невиновности, принцип недопустимости повторного административного наказания за одно и то же административное правонарушение, принцип законности (указав в том числе на недопустимость применения по аналогии норм закона, устанавливающих административную ответственность), принцип справедливости, принцип соразмерности, принцип гуманизма, принципы непосредственности и формализации осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях, принцип оперативности осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях, принцип самостоятельности принятия решений в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делам об административных правонарушениях, принцип обеспечения защиты при осуществлении органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях, принцип обязательности постановлений и иных актов органов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, принцип исполнимости административных наказаний.
5. Нормативное закрепление общих тр
...
