Земельное право

Учебник

4-е издадие,
переработанное и дополненное

Под редакцией 
доктора юридических наук 
заслуженного деятеля науки Российской Федерации
С. А. Боголюбова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407я73

3-51

Авторы:
Боголюбов С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ — предисловие, гл. 2, 14–18;
Галиновская Е. А., кандидат юридических наук — § 5 гл. 1, гл. 5–8, 13;
Жариков Ю. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — § 1–4 гл. 1, гл. 3, 9, 12;
Минина Е. Л., кандидат юридических наук — гл. 4, 11;
Шуплецова Ю. И., кандидат юридических наук — гл. 10.

Настоящий учебник является четвертым, переработанным и дополненным изданием и написан на основе материалов авторских лекционных курсов с учетом новейшего земельного законодательства, прежде всего нового Земельного кодекса РФ, а также новых редакций Водного и Лесного кодексов РФ. В нем рассмотрены традиционные вопросы теории земельного права и практики его применения. Кроме того, разъясняются наиболее актуальные для современного периода механизмы регулирования земельных отношений с учетом представления о земле как о важнейшем природном ресурсе, основе жизнедеятельности народов Российской Федерации и имуществе особого рода. Большое внимание уделено вопросам соотношения полномочий государства по регулированию земельных отношений и прав землевладельцев.

Издание подготовлено по состоянию законодательства на 1 октября 2019 г.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и сельскохозяйственных вузов и факультетов, а также широкого круга читателей, интересующихся проблемами осуществления прав на землю.

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407я73

© Коллектив авторов, 2008

© Коллектив авторов, 2019, с изменениями

© ООО «Проспект», 2019

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемый учебник «Земельное право» написан на основе Земельного кодекса Российской Федерации, призванного быть главным регулятором земельных отношений. Поэтому при изучении земельного права — как учебной дисциплины, как науки, как отрасли права — важно уяснить предысторию Кодекса, его ведущее место в регулировании земельных отношений, способы преодоления возникающих проблем.

Положительное значение имеет ряд положений ЗК РФ, отражающихся на всем земельном праве. Это:

— стабилизация состава земель, отнесение их к одной из семи основных и оправдавших себя категорий по целевому назначению;

— закрепление основ государственного управления земельными ресурсами (мониторинга, землеустройства, государственного, муниципального, производственного контроля, судебного рассмотрения споров);

— закрепление и защита прав граждан (в том числе прав постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения);

— разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ, согласно ст. 36 которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Осуществляется в современном российском земельном праве решение главного вопроса — о соотношении частноправовых и публичных начал путем установления приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; собственники распоряжаются землей свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде; обеспечивается сочетание интересов общества с гарантиями каждого гражданина; немаловажное значение имеют 11 основных принципов земельного законодательства в ст. 1 ЗК РФ.

Учебник составлен с учетом последних дополнений Земельного, Градостроительного, Водного, Лесного кодексов Российской Федерации, отражения в них правовых режимов семи категорий земель – сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности и иного специального назначения и др. По данным Росстата, в настоя­щее время 70% российских земель – это земли лесного фонда, 17% – земли сельхозназначения, 6% – земли запаса, 2% – земли особо охраняемых территорий и 1% – земли населенных пунктов (Земельный передел. РГ. 12 октября 2011 г.).

Не игнорируются в учебнике проблемы соотношения традиционных категорий земель и разрешенного использования, зонирования, предусмотренных в ГрК РФ, оценки земель, формирования цивилизованного рынка земли, устранения излишних административных барьеров, препятствующих рациональному и эффективному их использованию и включению в гражданский имущественный оборот.

Важно сосредоточить внимание — и на это направлен учебник — на последующей конкретной реализации предписаний в соответствии с Гражданским и Земельным кодексами РФ. Согласно ст. 129 ГК РФ земли могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законом о земле.

Иные концептуальные положения также имеют большое значение. Это обеспечение единства судьбы земельного участка и прочно связанного с ним объекта, который следует судьбе участка, и наоборот; недопущение необоснованного отказа в предоставлении участка в собственность для строительства; регламентация процедур предоставления и изъятия земельного участка; защита и гарантирование прав собственников на землю. Стимулируются третейские суды в области земельных отношений. Сохраняются традиции российских земельных отношений, и в то же время повышается современная роль суда.

Дисциплинарная ответственность работников в случаях административной ответственности юридических лиц, где они работают, предусмотренная в ЗК РФ, не исключает возможности привлечения этих работников к дисциплинарной ответственности и при отсутствии административной ответственности организации; иначе в области земельных отношений работодатель может остаться без возможностей дисциплинарного воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, предусмотренного Трудовым кодексом РФ.

Разночтения земельного права с гражданским правом являются наиболее актуальными и важными. Право собственности на лес на земельном участке, «если иное не установлено законом», предусматривается в гл. 17 ГК РФ. Но именно иное и предусмотрено в ЗК РФ. Здесь возникает ситуация, когда общие законы, регулирующие имущественные отношения, представлены ГК РФ; специальные законы представлены Земельным, Лесным, Водным кодексами, иными природоресурсными законами, которые согласно ст. 129 ГК РФ могут ограничивать оборот природных ресурсов и являются, таким образом, приоритетными по отношению к специфическому имуществу — природным ресурсам.

Таким образом, в ГК РФ устанавливаются принципы гражданского имущественного оборота, а в природоресурсных законах — детали гражданского оборота природных ресурсов. В случаях разночтений между ними должен действовать специальный закон — таково общепринятое правило права. Разумеется, надо учитывать уровень правоприменителей, которые могут запутываться в этих доктринах, а то и использовать их по своему усмотрению в своих интересах, что крайне нежелательно, а в условиях современного состояния Российской Федерации — и опасно. Там, где без этого не обойтись, следует приводить в соответствие друг с другом равноценные федеральные законы, например гл. 17 ГК РФ и ЗК РФ.

Все эти сложные вопросы земельного права не игнорируются в предлагаемом учебнике, но разъясняются, комментируются. Современный студент должен не только знать содержание и требования отрасли права, но и понимать возникающие в связи с ними трудности применения, знать способы их преодоления, учиться применению правовых норм в жизни после получения диплома о высшем образовании.

Учебник составлен на основании государственных стандартов Мин- обрнауки России коллективом профессиональных авторов, известных своими работами. Это — Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (М.: Проспект, 2002, 2005, 2006, 2011, 2018); Земля и право: пособие для российских землевладельцев (М.: Норма, 1997, 2001); Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации (М.: Юринформцентр, 1998, 2000); Земельное право: учебник для вузов (М.: Проспект, 2002, 2005, 2020); Земельное право: вопросы и ответы (М.: Проспект, 2004, 2020).

Составители учебника являются не только научными работниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, активными участниками законопроектной работы, но и преподавателями, апробировавшими свои разработки в учебном процессе других ведущих высших юридических учебных заведений страны.

Хочется надеяться, что концепция и замысел авторов, нацеленные на современное понимание российского законодательства, на надлежащее правоприменение и практическое обеспечение земельного правопорядка, будут доступны пониманию студентов, магистрантов, аспирантов и преподавателей земельного права.

Руководитель авторского коллектива
и ответственный редактор
С. А. Боголюбов

Глава 1.
ПРЕДМЕТ, МЕТОДЫ И СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

§ 1. ПРЕДМЕТ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Российская земельная реформа, обусловленная необходимостью отказа от господствующих в советскую эпоху методов голого администрирования в области управления экономикой, в том числе и в области регулирования земельных отношений, преобразила содержание всей системы земельных отношений. С изменением содержания общественных отношений по поводу земли происходят изменения в предмете и задачах земельного права. В условиях земельной реформы и совершенствования управления экономикой гарантируется хозяйственная самостоятельность правообладателей земли, расширяются права собственников земли и землепользователей, в том числе арендаторов, становится более эффективной организация использования земли и землеустройства. Земельные участки признаются недвижимым имуществом, а земельные отношения, возникающие в связи с использованием и охраной земель, — имущественными отношениями, т. е. во многом родственными имущественным гражданским отношениям. Поэтому при регулировании земельных отношений допускается применение норм гражданского права, однако с учетом особенностей земельного и иного природоресурсного законодательства. Административно-правовые нормы если и применяются при регулировании земельных отношений, то ограничиваются сферой государственного управления в этой области, поскольку земельная реформа осуществляется в России по инициативе государства и под его руководством, но на демократической основе, закрепленной в Конституции РФ.

Понятие предмета земельного права

Взаимосвязь земельного с гражданским и административным правом вызвана сходством предмета правового регулирования данных отраслей права. Как известно, предметом гражданского права являются имущественные и личные неимущественные отношения, а предметом административного права — управленческие отношения. Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой комплекс земельных, имущественных и управленческих отношений. Названные три вида общественных отношений нельзя отождествлять, хотя не следует и не замечать их известной близости. Особенность предмета земельного права состоит в том, что, с одной стороны, земельные и земельные имущественные отношения могут в определенной части регулироваться нормами гражданского и земельного законодательства; с другой стороны, когда земля выступает как объект властных полномочий, для регулирования земельных отношений применяется метод административного права с его властными предписаниями о порядке ведения государственного кадастрового учета земельных участков, госрегистрации земельных участков, об особом режиме их использования, землеустройстве, контроле (надзоре), мониторинге земель и т. д.

Разграничение норм земельного, гражданского и иных отраслей права

Вопрос о разграничении сферы действия норм гражданского, земельного, административного права при регулировании земельных отношений возникает потому, что не ко всем, хотя и схожим по своей природе, земельным отношениям допустимо применение норм иных отраслей права. Известно, что применение норм гражданского права значительно расширяется. Но при этом необходимо учитывать, как уже было сказано, особенности земельных отношений.

Так, правила о купле-продаже земли допускают применение норм гражданского законодательства при совершении этих сделок между собственником земельного участка и его новым приобретателем, при проведении аукционов по продаже земли. Но существуют и запреты, установленные земельным законодательством. Не подлежат продаже в частную собственность земельные участки, имеющие важное природоохранное назначение. При продаже земельного участка нельзя без разрешения государственных органов, указанных в земельном законе, изменять целевое назначение земли, определенное до ее продажи. Земельное законодательство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение которых требуется при привлечении к регулированию земельных отношений норм гражданского законодательства. Если таких ограничений земельный закон не предусматривает, то обычно возможно применение норм гражданского законодательства к родственным земельным отношениям.

Иногда в самом земельном законодательстве делается отсылка к гражданскому законодательству. Но для применения норм гражданского законодательства к сфере земельных отношений не всегда требуется обязательное указание об этом в законе. Применение их бывает не только желательно, но и необходимо, если существует пробел в земельном праве, а определенные земельные отношения в силу их имущественного содержания и однородности с гражданскими отношениями могут быть урегулированы именно нормами гражданского права.

Безусловно, нормы гражданского законодательства неприменимы в случаях, когда земельные отношения, хотя бы и родственные по своему характеру с гражданскими, урегулированы непосредственно и достаточно определенно нормами земельного законодательства. Так, земельный закон устанавливает порядок платного и бесплатного предоставления земельных участков, указывает, кому они предоставляются и в каких размерах. Эти вопросы решены в Земельном кодексе РФ, и необходимости прибегать к помощи гражданского законодательства здесь нет и быть не может. Другое дело, например, отношения, связанные с возмещением убытков пользователям земли, при определении которых всегда применяются исходные положения Гражданского кодекса о полном возмещении вреда и о возможности неполного возмещения лишь в случаях, специально оговоренных в законе.

Таким образом, земельные отношения являются сложными отношениями, поскольку они могут регулироваться как нормами земельного, так и нормами гражданского законодательства. И это вполне оправданно, так как земельное право — это комплексная отрасль права. Что касается четкого разграничения сферы действия норм гражданского и норм земельного законодательства, то оно может идти по линии как предмета, так и метода регулирования общественных отношений. По предмету — когда решается вопрос о возможности или невозможности применения норм Гражданского кодекса к однородным с гражданскими земельным отношениям; по методу — когда земельные отношения регулируются в административно-правовом порядке и к ним невозможно применение норм гражданского законодательства.

Нормы административного права

Нормы административного права, применяются к тем земельным отношениям, участники которых находятся в положении власти и подчинения. Такие отношения складываются например, при государственном планировании использования и охраны земель, государственном надзоре, муниципальном контроле, мониторинге, государственном учете земель, государственной регистрации прав на земельный участок и сделок с ним, то есть это отношения, участником которых всегда являются органы государства или органы муниципальных образований, независимо от того кто собственник земель. И уж, конечно, применение норм административного права неизбежно при самовольном захвате земли, когда компетентный орган управления, опираясь на закон, решает вопрос об изъятии, в порядке наказания (без возмещения правонарушителю убытков), земельного участка. Следовательно, государственный или муниципальный орган принимает административно-правовой акт, на основании которого прекращается право пользования землей. Данное решение является обязательным для органов землеустроительной службы, которые выясняют границы участка в натуре (на местности) и передают его другому (законному) пользователю (собственнику) земли. Оно является обязательным и для бывшего пользователя земельного участка, так как последний не вправе игнорировать требования, содержащиеся в документе названного органа. Но коль скоро пользователь (собственник) земельного участка стал его законным владельцем, получив свой участок в натуре, он начинает самостоятельно хозяйствовать на земле, никто не вправе вмешиваться в эту его деятельность. Внутрихозяйственное использование земельного участка регулируется нормами земельного законодательства.

Нормы природоресурсного права

Связь земельного права, регулирующего отношения по поводу использования и охраны земель, с водным, лесным, горным правом обусловлена тем, что земля — важнейшая часть всей биосферы, вместилище всех других связанных с нею природных объектов: лесов, вод, животного и растительного мира, полезных ископаемых и иных ценностей недр земли. Без использования земли практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или в последующем будет наносить вред всей окружающей природной среде, приводить не только к разрушению почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использования других природных ресурсов (загрязнением вод продуктами эрозии почв, потерей запасов воды при орошаемом земледелии, истощительными рубками, а также сокращением площади лесов при неоправданном изъятии земель лесного фонда, загрязнением и сокращением территорий, служащих средой обитания животного мира, и т. д.). Следовательно нормы законодательства о рациональном и комплексном использовании земель повышают эффективность норм иных природоресурсных отраслей законодательства: водного, лесного, горного и др.

Вместе с тем, земельное законодательство является отраслевым (специализированным) законодательством, то есть частью общего природоресурсного права, которое регулирует все общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов в Российской Федерации.

При этом к отношениям по использованию и охране отдельных объектов природы: недр, вод, лесов, животного мира и иных природных объектов, охране окружающей среды, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно отраслевое законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Применяются также специальные федеральные законы по отдельным важным проблемам охраны природы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Нормы экологического права

Из сказанного нетрудно усмотреть также неразрывную связь земельного права с охраной природы и экологическим правом. Земельно-правовые нормы приводятся в соответствие с экологическими требованиями, поэтому происходит экологизация норм права. Это проявляется по многим направлениям: при регулировании планирования и прогнозирования использования земельного фонда; при землеустройстве; предоставлении и изъятии земель; при наложении взысканий за нарушения земельного законодательства; в ходе государственного надзора за правильным использованием и охраной земель и т. д. Тем самым земельно-правовое регулирование приобретает экологическую направленность.

Экологизация отрасли земельного права — это лишь одна сторона решения проблемы охраны природы и комплексного природопользования. Всеобщие экологические связи в природе приводят к тому, что хозяйственная эксплуатация одного природного ресурса оказывает влияние на состояние других природных объектов и в целом природной среды. Поэтому стоит задача обеспечения охраны природы в процессе хозяйственной эксплуатации отдельных ее составных частей: земель, вод, лесов, недр. Ведь природу нельзя закрыть «на замок», ее ресурсы служат материальной основой развития общественного производства. В процессе хозяйственной эксплуатации природных объектов возникает необходимость охраны не только каждого отдельного природного ресурса, но и природной экосистемы в целом, экологических связей в природе. Эти задачи решает экологическое право1.

§ 2. МЕТОДЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Для характеристики отрасли права вообще и земельного права в частности наряду с предметом важно выявление особенностей методов регулирования земельных отношений. Под методом отрасли права понимается способ воздействия норм данной отрасли права на поведение участников общественных отношений, т. е. земельных отношений.

Различия в методах правового регулирования

В государственном секторе экономики предоставление и продажа земли для хозяйственных нужд производится на основании решения (постановления) компетентного органа власти. Те же органы выносят решения об изъятии земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Таким образом, возникновение, изменение, ограничение или прекращение земельных правоотношений происходит на основании административно-правового акта — решения (постановления) органа власти. Однако в этом случае данный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами, управляющего государственным или муниципальным земельным имуществом, а не как власть. И хотя уполномоченный орган может предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения следует рассматривать как управленческие земельные имущественные, а не как административные отношения.

В частном секторе экономики в условиях рынка земли государство или муниципалитет, будучи продавцом или покупателем земельного участка, выступает равноправным участником рыночных земельных отношений с другими субъектами права, присутствующими на рынке. В этих случаях действуют принципы гражданского и земельного права о сделках с землей.

Методы земельного права

Этот вопрос заслуживает пояснения. Административно-правовому методу регулирования общественных отношений характерно проявление «власти и подчинения». Этот метод не исключен и в земельных отношениях. Но когда, в каких случаях он применим?

Участники административных правоотношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Так, административно-правовым методом регулируются отношения в области государственного контроля за правильным использованием земель; мониторинга, кадастрового учета земель при территориальном планировании использования земель, при разрешении земельных споров, в случаях привлечения к юридической ответственности нарушителей законодательства и в других случаях, когда затрачивается общегосударственный и общественный интерес.

Важно, однако, всегда иметь в виду, что административный метод, будучи закрепленным в законе, распространяется, как уже сказано, не на все виды земельных отношений, а лишь на те, где он является необходимым и полезным для общества. Если это в прошлом забывалось, то неизбежны были нарушения законности, масштабы которых возрастали по мере искажений в понимании методов регулирования земельных отношений. Так, при реорганизации государственного предприятия и его землепользования может применяться административный метод, поскольку государство, решая важные социально-экономические проблемы, выступает не только как собственник земли, но в первую очередь как орган власти. Однако на следующей за этим стадии — при внутрихозяйственной организации использования земли — применение этого метода значительно ограничено или вовсе недопустимо.

Современное российское законодательство расширяет права всех землепользователей, запрещая вмешательство в их хозяйственную деятельность. В отличие от административно-правового метода здесь применяется метод свободного дозволения, т. е. свободного усмотрения землепользователей и принятия ими своих собственных решений. Земельный закон дает правомочие землепользователю (или по терминологии теории права — «управомочивает») свободно действовать, тогда как орган государственного управления обязан воздерживаться от каких-либо решений, ограничивающих хозяйственную свободу землепользователя. И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела землепользователей, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв и т. п.

§ 3. СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА И ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Земельное право занимает самостоятельное место в общей системе российского права, поскольку оно направлено на регулирование конкретного по своей сущности вида общественных отношений, т. е. земельных отношений. Оно, как уже было показано выше, имеет свой предмет и свои методы правового регулирования этих отношений.

Система земельного права

Земельное право можно рассматривать в качестве отрасли права, отрасли законодательства, правовой науки и учебной дисциплины.

Как сложное явление социально-политической и экономической жизни общества, земельное право имеет определенную систему. Его первичным составным элементом служат правовые нормы, которые, как кирпичики, образуют целое здание правовой системы. Правовая норма — это правило поведения субъектов земельных отношений, которым они должны руководствоваться, совершая свои действия и поступки, принимая ответственные решения.

Отдельные правовые нормы формируются в группы (блоки или звенья) норм, которые именуются правовыми институтами. Нормы, составляющие правовой институт, регулируют не какие-либо отдельные действия, а цельную однородную общность земельных отношений. Так, например, правовой институт арендных земельных отношений регулирует порядок предоставления земель в аренду, условия аренды, права и обязанности арендодателя и арендатора, их ответственность за соблюдение договорной дисциплины и т. д.

Земельное право как отрасль, имеющая свою систему, состоит из общей и особенной части. Общая часть содержит правовые нормы и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом. Особенная часть охватывает нормы отдельных разделов земельного права. Институты, входящие в общую часть, называются общими, а в особенную часть — специальными (особенными).

К правовым институтам, составляющим общую часть земельного права, например, относятся право собственности на землю; право пользования землей; право государство управления земельными ресурсами. Сюда же относятся такие правовые институты, как институт земле­устройства, предоставления и изъятия земли, государственного планирования использования земель; государственного кадастрового учета земель, контроля и надзора за использованием земли; правовой охраны земель и почв, госрегистрации, мелиорации, рекультивации и воспроизводства плодородия угодий. Сложным является правовой институт юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.

Правовыми институтами особенной части являются, например: группы (блоки) правовых норм, устанавливающих правовой режим использования и охраны земель различных категорий.

В соответствии с приведенной выше системой земельного права строится курс его изучения и структура настоящего учебника. Это позволяет последовательно и с достаточной степенью полноты раскрыть содержание такой сложной и важной отрасли права, какой является российское земельное право.

Отрасль земельного законодательства

Если земельное право в качестве отрасли регулирует однородный вид общественных отношений, т. е. земельных отношений, то земельное законодательство может выходить за строгие рамки этих отношений и регулировать также смежные области отношений. Проведение приватизации земельных участков осуществляется в соответствии с нормами гражданского и земельного законодательства о сделках с землей. Так, при решении вопроса предоставления (приобретения) земельных участков для нужд строительства необходимо, в частности, наряду с другими документами иметь справку госбанка о возможности финансирования строительства. Но это уже область административного, а не земельного права, хотя это правовое требование включается в земельное законодательство. Обширно, как известно, законодательство о мелиорации земель, но не все нормы о мелиорации составляют отрасль земельного права, так как многие из них относятся к законодательству о капитальном строительстве, его финансировании и т. д. Однако все названные правовые нормы являются составной частью земельного законодательства. Аналогично обстоит дело с законодательством о землеустройстве, территориальном планировании, кадастре, а также о юридической ответственности, нормы которой принадлежат к уголовному, административному, трудовому, гражданскому праву. Следовательно, земельное законодательство, равно как и земельное право — сложная, комплексная отрасль, охватывающая обширный нормативно-правовой материал.

Земельное право как наука

Земельное право как наука — еще более широкое понятие. Наука земельного права наряду с изучением этой отрасли права, ее правовых институтов исследует фундаментальные понятия и категории земельного права, такие как: предмет науки, источники права, понятие земельно-правовой нормы, принципы земленого права, субъект земельного права, земельных отношений — и все это в историческом развитии. Изучаются связи земельного права с другими отраслями права, выявляются перспективы его развития и как отрасли, и как законодательства, и как учебной дисциплины. Используется при этом опыт государств — участников СНГ, иных развивающихся и развитых стран. Задача теории земельного права состоит в изучении практики и претворении в жизнь земельной реформы в сложных условиях управления всей экономикой страны, совершенствования ее хозяйственных механизмов. Таким образом, содержание науки земельного права не ограничивается какими-либо жесткими пределами, хотя предмет ее имеет свою определенность и целенаправленность.

Предметом отрасли законодательства, как уже было сказано, являются общественные отношения, регулируемые этим законодательством. Предметом же науки земельного права является учение о праве, разработка доктрины, концепции земельного права, изучение системы идей и взглядов по тем или иным проблемам этой отрасли науки. Развитие теории земельного права — необходимое условие эффективности земельного законодательства. Отрасль законодательства, практика его применения ставит перед наукой земельного права конкретные задачи, успешное решение которых во многом зависит от уровня научной разработки правовых проблем.

Земельное право как учебная дисциплина

Земельное право преподается во многих высших учебных заведениях страны (часто в составе природоресурсного или экологического права).

Целью изучения земельного права является получение представления о действующих нормативных правовых актах, регулирующих предмет земельного права, и применение данных знаний в практической деятельности. В итоге учащиеся накапливают опыт специалистов высокого класса.

Поскольку отправной точкой к изучению «Земельного права» служит действующее российское законодательство, система этой учебной дисциплины соответствует структуре данной отрасли права с привлечением сопутствующего правового материала гражданского, административного, экологического и другого законодательства для более углуб­ленного освоения учебного курса программы обучения. Курс дисциплины земельного права подразделяется на общую и особенную части, а лекционный материал сгруппирован в соответствии с основными правовыми институтами.

§ 4. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Принципы отрасли права — это основополагающие начала, которыми руководствуются участники правоотношений. Особенностью принципов земельного права является их отражение в отраслевом земельном законе — Земельном кодексе Российской Федерации (ЗК РФ).

Статья 1 ЗК РФ формулирует следующие основные принципы.

1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Конституция РФ (ст. 9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского общества. Поэтому ЗК РФ и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса.

Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, ЗК РФ формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42).

Если данный принцип устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса, о недвижимом имуществе могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат ЗК РФ. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.

2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

Подпункт 2 статьи, провозглашая как принцип земельного законодательства приоритет охраны земли, имеет в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы пользователей земли в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях ЗК РФ.

3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти затраты окажутся большими.

4. Участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реа­лизация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного само­управления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обес­печить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Земельный кодекс предоставляет право гражданам и общественным организациям (объединениям) принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить такое участие.

5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В подп. 5 провозглашено общеизвестное положение гражданского права: «Принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном случае земельный участок часто рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т. д.), является его принадлежностью. Однако ст. 35 ЗК РФ имеет в виду противоположную ситуацию, когда приобретение здания или сооружения влечет за собой право на соответствующий земельный участок,

6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

7. Платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим названием «Платность использования земли» понимает земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендную плату за землю. Между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание государства. От налога может освободить землепользователя только компетентный государственный орган, и то лишь на основании закона. Арендная плата — предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с условиями договора. Земельный налог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены Налоговым кодексом РФ.

8. Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Принадлежность земель к той или иной категории (их по ЗК РФ семь — ст. 7) предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования). Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую производится компетентными органами власти и определяется ст. 8 ЗК РФ, но никак не самими пользователями земли.

9. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность федеральную, субъектов РФ, муниципальных образований — необходимое условие земельного строя страны.

10. Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Без учета природных, социальных, экономических и иных факторов, влияющих на правовой режим земель, закон оказался бы безликим, не­опре­деленным, а порядок использования и охраны земель был бы недифференцированным.

11. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

Статья 36 (ч. 2) Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах ст. 36 вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц. Кроме того, ЗК РФ в ряде статей обеспечивает сочетание интересов общества и законных интересов граждан: при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой — гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного земельного участка взамен изъятого (ст. 60—63).

И наконец, устанавливается принцип разграничения действия норм гражданского и норм земельного законодательства при регулировании земельных отношений. Суть этого разграничения состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и имущественных земельных, а земельное законодательство устанавливает специальные нормы регулирования земельных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в ЗК РФ или в каком-либо другом нормативном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гражданского законодательства не может применяться.

Таковы основные принципы земельного права, названные в ст. 1 ЗК РФ, и их авторское (доктринальное) толкование. Но перечень этих принципов не является исчерпывающим, как отмечено в п. 2 ст. 1. Сравнительный анализ содержания других статей ЗК РФ позволяет сформулировать ряд принципов земельного права, так или иначе нашедших также отражение в других актах земельного законодательства и в юридической литературе по этому вопросу2.

Так, независимо от своих прав на землю в качестве собственника, государство как суверен проводит и ряд принципов земельной политики, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель. К этим принципам относятся:

1) принятие на государственный счет и осуществление работ по изучению и картографированию земель, их госрегистрации, территориальному планированию и земле- и лесоустройству;

2) ведение государственного кадастра объектов недвижимости;

3) создание служб со специальными функциями по оперативному управлению в области рационального использования и охраны земель (почв) и контролю и надзору за всеми пользователями земли;

4) плановость в использовании земель. Этот принцип выражается в мероприятиях троякого назначения:

а) изучение спроса на землю и ее распределение между претендентами;

б) резервирование земель для государственных и муниципальных нужд будущих пользователей — с ограничением права застройки или иных трансформаций земель, налагаемым на наличных пользователей. Такое резервирование закрепляется в специальных документах типа генерального плана города (поселка), проекта (схемы) планировки и застройки населенного пункта и др. Резервирование позволяет избежать излишних потерь, неизбежных в случае земельных перепланировок;

в) обеспечение комплексного использования полезных свойств земли. Например, сельское и лесное хозяйство ведутся так, чтобы причинять наименьший ущерб животному миру. Все виды хозяйственной дея­тельности на земле должны регулироваться так, чтобы свести к минимуму загрязнение поверхностных и подземных вод, обеспечить возможность для законопослушных граждан использовать незастроенные земли в качестве рекреационных территорий.

Все эти направления государственной земельной политики находят свое закрепление в законодательстве, в земельном праве в первую очередь, что имеет важное практическое значение.

§ 5. ИСТОРИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ

История российского земельного права — это история государственных политических и экономических преобразований в области земельных отношений, история формирования земельного права как отрасли, как учебной и научной дисциплины, также это и история развития земельного законодательства.

Главной отличительной чертой земельных отношений в России на протяжении длительного исторического периода было то, что землевладение имело сословный характер. Эту особенность не тронули преобразования ни XIX, ни начала XX в. Вплоть до революционных событий 1917 г. все общество России, как известно, было разделено по сословному признаку. Сословный строй России имел вплоть до начала XX в. достаточно сложную структуру и помимо наиболее многочисленных землевладельцев — сословия дворян и крестьян — включал в себя сословие духовенства и городские сословия. Практически каждое из сословий (крестьяне — с 1861 г.) обладало определенными правами на землю, и объем прав и обязанностей во многом зависел от принадлежности землевладельца к тому или иному сословию.

Помимо сословного землевладения граждан российское право выделяло еще несколько видов землевладения. Это земли казенные, приписанные к государственной казне; удельные земли, принадлежавшие царской фамилии; майоратные земли — тоже разновидность земель лиц, но майоратные земли переходили в частные руки из казны на основании высочайшего указа; земли духовенства (духовных союзов и установлений); городские, земские и земли сельских обществ. Существовала в российском праве конца XIX — начала XX в. и земли юридических лиц или учреждений. Одновременно право России признавало землю недвижимым имуществом, на которое распространялось общее гражданское законодательство и, естественно, положения о вещных и обязательственных правах. Таким образом, можно сказать, что уже начиная с давних времен земельно-правовое регулирование отличалось сложной структурой, отражающей общественный и государственный строй, а также особенности общественных земельных отношений.

Законодательное регулирование земельных отношений в России было сложным, и многие институты находились в стадии развития, как, впрочем, и само земельное право. Только к началу XX в. стало складываться учение о земельном праве как о самостоятельной отрасли. При этом развитие шло в двух направлениях. С одной стороны, из гражданско-правового регулирования, по примеру германского права, стало постепенно выделяться право на недвижимость, в том числе и на землю. Одна их первых книг на эту тему была написана профессором Московского университета Л. А. Кассо и называлась «Русское поземельное право». Термин «поземельное» определял право на имущество, связанное с землей, и саму землю, т. е. недвижимость. С другой стороны, правоведы обратили внимание на подходы к специальному регулированию земельных отношений, в этот период имевших сословный характер (прежде всего, как на самое проблемное, было обращено внимание на землевладение крестьянское).

Большинство норм, регулирующих права и обязанности землевладельцев были собраны в Гражданском уложении, составившем содержание тома X Свода Законов Российской империи. Земельные нормы можно было найти и в многочисленном законодательстве о сословиях (наиболее яркий пример — приложение к тому IX Свода Законов, содержавшее нормативные акты о крестьянах), а также в законодательстве, принятом для отдельных губерний огромной Российской им­перии.

Со времен создания Российской империи и утверждения сословного строя долгое время земельные отношения в России сохранялись с незначительными изменениями, до тех пор пока общество не испытало в середине XIX в. значительное потрясение — аграрную и следующие за ней судебную и земскую реформы.

Аграрная реформа 1861 г.

До аграрной реформы 1861 г. — одной из наиболее крупных вех в истории земельного права России — помещичьи крестьяне как одно из сословий длительное время не обладали практически никакими самостоятельными правами на землю, закрепленными в законодательстве. Крестьяне, находясь под властью помещика и собственника земли, в вопросах ее использования не имели самостоятельного голоса.

Начиная с 1861 г. крестьяне или единолично, или в рамках земельных общин выступают в качестве носителей прав и обязанностей на землю по законодательству.

Долгое время после первых реформенных шагов середины XIX в. законодательство о крестьянах, и законодательство о крестьянском землепользовании в том числе, носило особый характер, связанный с условия­ми переходного периода, предусмотренными актами реформы.

Положения 19 февраля 1861 г. (Общее положение о крестьянах, Положение о выкупе3 и др.) декларировали отмену крепостной зависимости, установили право крестьян на земельный надел и порядок осуществления выкупных платежей за него. Законы от 26 июля 1863 г. и 24 ноя­бря 1866 г. продолжили реформу тем, что приравняли статус удельных, государственных и помещичьих крестьян, тем самым объединив их в сословие крестьян с единой юрисдикцией.

Таким образом, земля была крестьянам выделена, но права крестьян на землю были существенно ограничены обязательствами перед помещиками — бывшими собственниками земли по их выкупу.

Обязательства эти были настолько долгосрочными, что в теории сложился взгляд на надельное землепользование как на разновидность долгосрочной аренды — оброчного пользования4.

Реформой были утверждены два вида крестьянского землевладения. Подворное землевладение предполагало, что права на надел передаются крестьянскому двору. Такими правами наделялись жители преимущественно южных и западных губерний. В центральных губерниях было утверждено общинное землевладение, когда права на землю получала крестьянская община, чаще всего состоявшая из жителей одного села или деревни. Община, осуществляя свои права, могла производить периодические переделы наделов земли, переданных ее членам, сдавать в аренду земельный надел по согласованию с пользователем. Община распоряжалась недрами, выпасами, лугами.

Такое реформенное решение было обусловлено необходимостью выкупных платежей. Считалось при этом, что жители западных и южных губерний в состоянии выплачивать их самостоятельно. Тогда как жителям более бедных центральных губерний России это бремя легче нести сообща, поэтому лицом, обязанным выплатить сумму, назначалась община, а не крестьянский двор.

Законодательство 1863 г. (законы от 18 июня и 14 декабря) ограничивало права надельных крестьян в вопросах передела залога и отчуждения земли, с тем чтобы укрепить и ускорить выплату выкупных платежей5. Это не позволило приравнять крестьян к иным сословиям в вопросах реализации прав на землю еще некоторое время.

Вместе с тем 18 мая 1882 г. учреждается Крестьянский поземельный банк6. В том, что касалось прав крестьян на землю, его роль заключалась в некотором упрощении получения (приобретения) земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сословия.

Аграрная реформа П. А. Столыпина

Выкупные платежи за предоставленные крестьянам земли были отменены указом от 3 ноября 1905 г. ввиду целого ряда политических событий, а также из-за фактической невозможности исполнения этого условия безденежным крестьянским сословием. Площади и состояние крестьянских земель не обеспечивали быстрый рост сельскохозяйственного производства. Основной доход по-прежнему давала обработка помещичьих угодий. Реформа, названная Столыпинской, была направлена на то, чтобы изменить ситуацию. Одной из основных мер при этом была реструктуризация крестьянского землевладения. Была сделана ставка на переход от преимущественного права общей (общинной) собственности на землю среди крестьян (общинное землевладение) к праву личной собственности главы каждого хозяйства.

Таким образом, в период с 1861 по 1917 г. законодательство шло в направлении предоставления крестьянскому сословию прав на землю, равных существовавшему в России праву личной собственности на землю. Это право включало в себя владение землей, право использовать землю ограничивалось обязанностью не нарушать права собственников соседних участков и права сервитута. Право распоряжения земельным участком заключалось в праве заключать все виды сделок, предусмотренных гражданским законодательством для недвижимости, а также совершать иные действия, предусмотренные правом для распоряжения недвижимостью. Законом была предусмотрена возможность выкупа земель для государственных нужд. Существовало и регулируемое законодательством право сервитута.

Движение это происходило через длительные переходные этапы, в рамках которых права крестьян на землю значительно ограничивались правами общины на надел, правами бывших собственников на получение выкупной платы, сословными ограничениями. Содержание этих ограничений носило в большинстве случаев политический характер и обусловливалось значительным влиянием консервативных кругов, состоявших в основном из крупных землевладельцев, и преобладанием в начале реформ идеологии общинного строя.

С реформой Столыпина, радикализм которой был продиктован состоянием российской экономики после неудачных военных действий против Японии и революционных событий в самой стране, было предпринято наступление на идеологию общинного земледелия7.

Основанием были предполагаемые экономические преимущества частного хуторского сельскохозяйственного производства перед общинным. Следствием этого было закрепление и распространение права частной (личной) собственности на землю среди крестьян.

К 1917 г. реформа, начатая П. А. Столыпиным, не была завершена. Следствием этого было то, что сельское хозяйство оперировало как правом частной собственности на землю, так и правом собственности общины на надел; к этим правам присоединялось право аренды как основное право пользования земельным участком.

История земельного права с 1917 по 1990 г.

После 1917 г. ситуация резко изменилась — права на землю приобрели совершенно иное содержание. Крестьянский наказ в рамках Декрета «О земле» от 26 октября 1917 г. (по старому стилю) объявил всю землю народным достоянием, отменил частную собственность на землю, запретил сдавать ее в аренду и залог.

Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов8, которые являлись полномочными органами государственной власти на местах9. Тем самым земля переходила в распоряжение государства. Декрет о социализации земли предусматривал, что всякая собственность на землю и другие природные ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими передается органам государственной власти10.

Таким образом, из всех юридических конструкций осталось место только праву пользования землей. Однако недолгие времена нэпа, отличительными чертами которых было развитие хозяйственной инициативы частных лиц, в том числе и в сельском хозяйстве, и существование рыночных отношений под жестким государственным контролем, потребовали ввести конструкцию, с одной стороны, расширяющую права крестьян на землю, с другой стороны, не умаляющую государственную монополию на этот природный объект. Такая конструкция была изобретена, и по своему содержанию она была по-своему оригинальна. Речь идет о праве трудового землепользования, утвержденном Законом о трудовом землепользовании11 и закрепленном Земельным кодексом РСФСР от 30 октября 1922 г.12 Право трудового землепользования предоставлялось всем гражданам РСФСР для ведения сельского хозяйства и желающим обрабатывать землю своим трудом (Земельный кодекс РСФСР 1922 г., ч. 1). Права трудового землепользования не мог быть лишен никто, за исключением случаев, прямо указанных в законе, а место расположения земельного участка, предоставленного по этому праву, могло быть изменено лишь при лесоустройстве, а также при земельных переделах в тех обществах, где существовал общинный порядок землепользования (ст. 95). Право трудового пользования считалось бессрочным. В рамках пользования гражданин имел право:

а) вести хозяйственное использование земли способом, избранным им по своему усмотрению;

б) возводить, устраивать и использовать на земле строения и со­оружения для хозяйственных и жилищных нужд.

Землепользователь не имел права совершать на своем земельном участке действия или отстраивать сооружения, нарушающие существенные интересы иных землепользователей. Покупка, продажа, завещание, дарение, залог земли пользователям запрещались (ст. 24, 25, 27).

Трудовой пользователь имел право на строения, растения, посевы и все, что соединено с участком земли. В качестве гарантии землепользования в Земельном кодексе была заложена норма, в соответствии с которой в случае нарушения земельных прав или необоснованного вмешательства в хозяйство пользователей земельная комиссия по просьбе землепользователя была обязана восстановить нарушенные права на землю или вмешательство в хозяйство до разрешения спора о нарушенном праве по существу (ст. 26).

Как видно из исследования, трудовому землепользователю предоставлялся тот объем прав, который позволял ему использовать землю в целях ведения сельского хозяйства. Распоряжение землей в формах, предусмотренных правом для иных имущественных объектов, запрещалось, и этим подчеркивалось, что это именно право пользования государственной землей. Однако в отличие от иных возможных форм права пользования трудовое землепользование отличалось большей хозяйственной независимостью и отсутствием временных ограничений. В условиях нэпа это был тот максимум, который позволял развить производственную самостоятельность мелких аграрных производителей. Как известно из истории, это принесло свои плоды, и сельское хозяйство постепенно оживилось после Гражданской войны. Однако изменение аграрной политики и переход к всеобщей коллективизации был несовместим с индивидуальной хозяйственной самостоятельностью, и следующее земельное законодательство уже отказалось от конструкции трудового землепользования.

Дальнейшее правовое регулирование прав граждан на землю развивалось в рамках теоретических установок социалистического землепользования, основными принципами которого были целевой характер права землепользования; устойчивость права землепользования; бесплатность права землепользования13.

Основным фундаментом, на котором выстраивались отношения по землепользованию и регулирование этих отношений законодательством, было право исключительной государственной собственности на землю14.

Перечисленные принципы распространялись на реализацию прав на землю всеми предусмотренными законодательством субъектами.

Среди субъектов значились и граждане, однако права их были в значительной степени ограничены. Статья 22 Основ законодательства СССР о земле предоставляла право на земельные участки гражданам только для ведения личного хозяйства без применения наемного труда.

В основном в советское время права на землю предоставлялись гражданам, проживающим в сельской местности. Это право приусадебного землепользования, пользование участками для индивидуального огородничества, пользование сенокосами, выпасами. Однако было бы неверно считать, что крестьянские хозяйства (единоличные) с коллективизацией прекратили свое существование. Действительно, количество их было незначительно, и они не играли практически никакой роли в аграрной экономике. Тем не менее согласно ст. 29 Основ земельного законодательства 1968 г. они пользовались участками предоставленной им земли для ведения сельского хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливаемых законодательством союзных рес­публик. Республиканским законодательством регулировался порядок предоставления земель крестьянским хозяйствам и предельные размеры земельных участков. В Земельном кодексе РСФСР 1970 г. на этот счет содержались отсылочные нормы о том, что порядок пользования и размеры земельных участков, предоставляемых единоличным крестьянским хозяйствам, устанавливаются Советом министров республики. Само по себе это ставило крестьянские хозяйства в положение худшее, чем иные хозяйственные формы.

По характеру возникновения в этот период право землепользования крестьянских хозяйств считалось первичным, т. е. земля предоставлялась непосредственно государством в лице исполкома райсовета из земель государственного запаса. По срокам землепользования это было землепользование бессрочное. Право землепользования предоставлялось законодательством крестьянскому двору — семейно-трудовому объединению лиц, совместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей силы не допускался.

Однако к современному положению законодательство было приведено реформой не сразу.

Земельная реформа 1990 г.

В определенной степени, следуя происходящим социальным переменам, законодательство Российской Федерации этого времени признало право собственности граждан на землю. Это было сделано в противоречие союзному законодательству и в русле изменившейся политики Российского государства. 22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», 23 ноября 1990 г. — Закон РСФСР «О земельной реформе». 25 апреля 1991 г. был принят Земельный кодекс РСФСР, закрепивший реформенные положения. Помимо реформенных нормативных документов были приняты на уровне РФ (РСФСР) законодательные и подзаконные акты, призванные урегулировать отношения в рамках нового земельного режима.

В этот период явно прозвучало отношение реформы к включению земельных участков в экономический оборот. Законодательством утверждалось, что земельные участки получают экономическую оценку: данное положение, например, было установлено Законом о крестьянском хозяйстве (ст. 8). Об оценке земель говорилось и в ст. 12 Закона «О земельной реформе». Но в то же время включение земельных участков в рыночный оборот откладывалось на десять лет.

В период с 1990 по 1993 г. наиболее существенными были преобразования в области закрепления земель в частную собственность. Законодательная деятельность велась в трех основных направлениях: установление и регулирование приватизации земель сельскохозяйственного назначения; приватизация земель при приватизации государственных предприятий, приватизация земель, находящихся в пользовании граждан. В последнем случае имелись в виду земельные участки, предоставленные гражданам в личное пользование, т. е. личные подсобные хозяйства, земельные участки для индивидуального жилищного, гаражного и дачного строительства, земельные участки для садоводства и огородничества.

Особым направлением законодательного регулирования стало регулирование взимания платежей за землю.

Начало реорганизации сельскохозяйственного производства и связанные с этим изменения правового режима земель были положены Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации», принятым на основании этого указа.

Очередные изменения, повлиявшие на продвижение земельной реформы, произошли ввиду конституционной реформы 1993 г. С принятием Конституции РФ (ст. 9) был окончательно отменен десятилетний мораторий на продажу земельных участков.

Конституцией было закреплено, что земля может находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности» было установлено, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций). Этим же Законом было установлено, что объектами права собственности могут быть в том числе предприятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, здания, со­оружения, оборудование, сырье и материалы, деньги и иное имущество.

Одновременно с этим был закреплен и принцип, согласно которому установление государством в какой бы то ни было форме ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) не допускается.

Принципиальное значение для утверждения права собственности на землю связано с принятием нового Гражданского кодекса РФ. Введение этим документом основных понятий и категорий, распространяющихся и на отношения собственности на землю, устранило много пробелов в этой области. В то же время обострилась другая проблема, связанная с соотношением земельного и гражданского права.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Кассо Л. А. Русское поземельное право. М.: Государственная типография, 1906.

2. Хауке О. А. Крестьянское земельное право. М. 1914

3. Боголюбов С. А. Земельное право. М.: Юрайт, 2018.

Глава 2.
ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

§ 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Целесообразно вначале хотя бы кратко остановиться на некоторых теоретических вопросах, необходимых для дальнейшего усвоения учебного материала. Для надлежащего понимания описываемых институтов земельного права необходимо объяснить понятие источника права вообще и земельного в частности, показать возможность их разнообразия и видов в различных странах и в России — для того, чтобы более осмысленно осуществлять земельно-правовые реформы, полноценнее пользоваться своими правами, осознавать свое место в реализации правовых установлений.

Призванное быть регулятором общественных отношений право должно получать внешнее выражение, приобретать различные, действую­щие с разной степенью эффективности юридические формы. Эти-то формы, с помощью которых воля общества становится обязательной, и обозначаются условным термином «источники права».

Виды источников права

В цивилизованном юридическом пространстве, где функционируют различные исторически обусловленные правовые системы, могут существовать следующие виды источников права: правовой обычай, нормативный акт, судебный прецедент, договор, общие принципы, идеи и доктрины, религиозные тексты и др.

Не все эти источники права действуют одновременно и с одной силой — на их действие влияют специфические исторические черты правовых систем той или иной страны, особенности национального права в рамках единой правовой семьи, периоды развития, традиции. Для России характерно главенствование нормативных актов в большинстве отраслей права, но в последнее время в земельных отношениях начинают приобретать все большее значение общие принципы, договоры и обычаи.

В ряде других стран приоритетное значение имеет судебный прецедент, судебный обычай, т. е. предыдущее судебное решение, фактически и часто используемое в качестве образца и эталона при повторных аналогичных обстоятельствах судебного дела (Англия, США, Канада, Австралия).

В этих и некоторых других англоязычных странах публикуются подробные судебные отчеты и судебные решения, они вводятся в компьютерную базу данных, откуда юристы и все желающие могут почерпнуть информацию о предыдущей судебной практике. Исторически это было обусловлено тем, что в борьбе королей с парламентом суды относились к прерогативе королей и получали соответствующую независимость и свободу от парламентских законов.

Распространенным считается мнение о том, что России не известен судебный прецедент ввиду отсутствия обязательности одних судебных решений для остальных судов. Такая точка зрения была оправдана в том смысле, что прецедентного права в общепринятом понимании в России действительно пока нет. Однако практика складывается таким образом, что судебные решения также становятся источником права, в том числе земельного.

Существует авторитет решений одних судов для других — решения судов субъектов РФ по конкретным и кассационным делам нередко публикуются и, как правило, учитываются нижестоящими судами. Кроме того, постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, определения их Коллегий могут являться обязательными для остальных судов. Таким образом, и в России судебный прецедент начинает занимать хотя и ограниченное, но определенное место. Являются окончательными и обязательными для исполнения постановления Конституционного Суда РФ.

Идеи и доктрины, т. е. мнения ведущих ученых-юристов, принимают в ряде государств участие в формировании права, становятся обязательными, общими, т. е. неперсонифицированными, рассчитанными на неоднократное исполнение, получая отражение в законодательстве. В романо-германской правовой семье основные положения права в свое время были сформулированы в университетских стенах.

Основанное на принципах ислама мусульманское право во многом зависит от заключений древних и современных толкователей религиозных текстов Корана — священной книги, собравшей поучения, речи и заповеди Аллаха, и Сунны — сборника жизнеописания пророка Мухаммеда, от мнений и заключений видных и опытных юристов. С учетом распространения мусульманской религии в ряде субъектов РФ эту сторону не следует игнорировать, тем более в области справедливой, соответствующей требованиям законодательства организации землепользования.

Что же касается воззрений, идей и доктрин традиционных российских юристов, то последние десятилетия им должного значения не придавалось, их предназначением считалось обслуживание воли высших должностных лиц, в чем отдельные лица достаточно преуспели. Однако аргументированные, научно обоснованные мнения авторитетных ученых принимаются во внимание при рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ, в общих и арбитражных судах. Имеются примеры использования в судах и при вынесении решений доводов, изложенных в научно-практических комментариях, учебниках и пособиях.

Нормативный акт — основной источник российского земельного права

Наиболее характерным для России способом правового регулирования всегда являлся нормативный акт, что обусловливалось масштабами, централизацией и многонациональностью государства, желанием обеспечить единообразие правоприменения. Нормативный акт содержит норму права и отличается от индивидуального акта, направленного на решение конкретного, индивидуального случая.

Под нормой права понимается общее (неперсонифицированное) правило поведения, обязательное для исполнения гражданами и должностными лицами, установленное уполномоченным на это органом. Норма права — не констатация факта, не рекомендация, не пожелание, не призыв, а повеление, имеющее категорический характер, предписание, за которым стоит авторитет закона, государства. Нормативный акт не должен исчерпываться исполнением, действует непрерывно и, как правило, рассчитан на неопределенное количество случаев.

Нормативный акт имеет в условиях России определенные преимущества перед остальными источниками права: он является письменным, публикуемым источником права, широко тиражируемым, доведенным до сведения исполнителей, призванным отражать общий интерес, общую волю, готовящимся тщательно, длительное время и с помощью квалифицированных юристов.

В связи с многообразием природно-климатических условий нашей страны нормативные федеральные акты по вопросам земельных отношений должны приниматься только по крупным направлениям и проблемам и крайне осторожно — решение конкретных деталей передается субъектам Федерации, относится к их правотворческой компетенции.

Нормативные акты составляют иерархическую систему или пирамиду соподчиненных звеньев, где их юридическая сила зависит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди нормативных актов различают конституцию, законы и подчиняющиеся им подзаконные акты. К последним относятся как акты государственных органов, так и акты органов местного самоуправления. Смысл и содержание этих классификаций будут показаны в следующих параграфах.

§ 2. ЗАКОН — ВЫСШАЯ ФОРМА НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

Если среди источников земельного права на первом месте находится нормативный правовой акт, то среди различных видов нормативных правовых актов закон в России стоит на первом месте и занимает особое положение, обладая высшей силой. Почему?

Характерные черты и признаки федерального закона

Закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных, например или прежде всего земельных, отношений. Закон всегда нормативен, т. е. в законе всегда содержатся юридические нормы — общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения.

Если в правовом акте нет норм — общих правил поведения, то этот правовой акт не может считаться законом. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты — как нормативные, так и индивидуальные, — поэтому все остальные акты и называются подзаконными.

Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием — референдумом в особом порядке (последнее десятилетие законы стали приниматься и в некоторых городах представительными органами местного самоуправления).

Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противоречить закону. В России законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, — парламент России. Парламент как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно провозглашающих себя правовыми государствами.

В российском парламенте Регламентом Государственной Думы предусматриваются три чтения-обсуждения законопроектов, при каждом из которых проводится голосование депутатов. Другая палата — Совет Федерации либо одобряет, либо отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Такая многоступенчатая процедура принятия закона предполагает оттачивание проектов, профессиональное и квалифицированное их рассмотрение как важнейшего источника права.

Принятый таким образом федеральный закон направляется Президенту РФ, который в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует закон либо отклоняет его. Подписание Президентом закона означает не только признание законности процедуры принятия и согласие с содержанием закона, но и поручение главы государства как гаранта Конституции всем ветвям и органам власти неуклонно и последовательно следовать требованиям данного закона, обеспечивать повсеместное исполнение.

Таким образом, процедура подготовки, обсуждения, принятия и подписания федеральных законов является отличительной чертой создания этого высшего в условиях России источника права и должна служить гарантией предупреждения, исключения непродуманных, волюнтаристских решений на законодательном уровне.

Основной закон — Конституция России

Среди всех законов есть основной — Конституция России, предусматривающая основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного самоуправления. Конституционные положения являются отправными для других отраслей права, в том числе для земельного.

При этом земельные нормы Конституции РФ можно условно разбить на две большие группы: первая — непосредственно посвященная земельным отношениям и вторая — опосредованно участвующая в регулировании земельных отношений. Аналогично строятся и конституции, уставы субъектов РФ.

К первой группе относятся:

ст. 9 — о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;

ст. 36 — о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

ст. 42 — о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

ст. 58 — об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;

ст. 72 — об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности.

Вторую группу норм составляют более отдаленные от земельных отношений, но не менее значимые для них предписания Конституции:

ст. 2, 17 и 18 — о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которых является обязанностью государства и всех его органов;

ст. 1, 7 — о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства;

ст. 8 — о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности;

ст. 19 — о равенстве всех перед законом и судом;

ст. 25, 40 — о праве на жилище и его неприкосновенности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище;

ст. 45, 46, 47 и 48 — о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности гарантировании судебной защиты;

ст. 57 — об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы и многие другие (подробное содержание статей здесь не приводится, так как излагается и комментируется в других главах учебника; кроме того, студенты и иные граждане должны иметь Конституцию России в качестве настольной книги и знать ее содержание по первоисточнику).

Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов — законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

Согласно ст. 15 Конституции законы подлежат официальному опуб­ликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для всех источников права, прежде всего для законов, но еще важнее — для подзаконных актов.

Федеральные законы как источники земельного права

Среди относящихся к земельному праву законов России можно отметить такие, как Земельный (2001 г.), Водный (2006 г.), Лесной (2006 г.), Градостроительный (2004 г.) кодексы, Федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о землеустройстве (2001 г.).

Эти и другие непосредственно земельные законы составляют сердцевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне. Как предусматривается в ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ. Но эти законы — не единственная часть законов как источников земельного права.

Источниками земельного права являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:

1) законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, регулируют отношения по поводу использования и охраны иных природных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения; это Федеральные законы «О недрах» 1992 г., «О животном мире» 1995 г., «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. и др.; их считают входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;

2) законы иных, как бы далеких от земельного отраслей права (в дальнейшем можно будет убедиться, что они не настолько далеки от земельных отношений и интересов, как это кажется на первый взгляд).

Разграничение земельного и иных отраслей права

В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с землепользованием. Например, Водный кодекс РФ (ВК РФ) предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, о зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов.

Отношения по поводу прудов и обводненных карьеров регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством. В ВК РФ предусматривается, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд15.

Еще более детально увязываются с земельными отношениями лесные отношения. В Лесном кодексе РФ (ЛК РФ) предусматриваются земли лесного фонда, определение границ земель, занятых лесами различных групп лесов, порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда, леса, расположенные на землях обороны и на землях населенных пунк­тов, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного и автомобильного транспорта, на землях водного фонда.

Таким образом, регулирование лесных отношений тесно переплетается с регулированием землепользования, и нормы земельного права содержатся в законах, составляющих природоресурсное законодательство.

Группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют Гражданский кодекс РФ (ГК РФ), Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), Уголовный кодекс РФ (УК РФ): в них содержится немало предписаний, относящихся к земельным отношениям, которые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

К законам, регулирующим земельные отношения, относятся и законы субъектов Федерации, их становится все больше.

§ 3. НОРМАТИВНЫЕ УКАЗЫ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА И ИНЫЕ ПОДЗАКОННЫЕ АКТЫ

В условиях России основным источником земельного права, как и остальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В них прежде всего входят указы Президента РФ, а также постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций и иные акты (к иным актам — источникам земельного права относятся акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления).

Указы Президента РФ

Подзаконными актами являются указы Президента России потому, что согласно ст. 90 Конституции РФ они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; главным среди подзаконных актов источником права они считаются потому, что согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Кроме того, основным видом подзаконных актов указы Президента считаются потому, что Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России.

Давая присягу, Президент РФ клянется «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно служить народу» (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к земельному праву, так как земельные права являются конституционными, основными, по поводу которых нередко высказывается озабоченность граждан).

В земельном праве указы Президента и актуальны и разнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью земельных отношений, устарелостью некоторых частей земельного законодательства 1990-х годов, необходимостью оперативного восполнения пробелов в земельном регулировании.

Неполный перечень тем указов Президента в области регулирования земельных отношений дает представление о месте этого вида источника права в формировании земельного права в последние годы. Оказавшими значительное влияние на развитие земельных отношений можно считать указы:

«О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»;

«О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»;

«О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей»;

«О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»;

«О реализации конституционных прав граждан на землю»;

«О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств (изложение содержания приведенных указов дается в последующих главах, раскрывающих соответствующие институты земельного права)»;

«О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами».

Постановления Правительства

Следующими источниками земельного права в иерархии подзаконных актов являются постановления Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции РФ).

Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права. Об этом свидетельствует перечень актов Правительства:

«О мониторинге земель в Российской Федерации»;

«Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации»;

«О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам»;

«О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»;

«Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений»;

«О порядке определения нормативной цены земли»;

«О государственной кадастровой оценке земель»;

«О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации».

Как видно из приведенного перечня, Правительство России принимает оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.

Ведомственные акты

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве РФ относятся федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает некими надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Таким образом, для осуществления указанных задач федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, называемые ведомственными. С 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов имеет целью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области, возложена эта регистрация на Министерство юстиции РФ.

При государственной регистрации нормативных актов осуществляется

...