Экологическое право России

Учебник

Ответственные редакторы
доктор юридических наук, профессор,
академик РАО А. К. Голиченков,
доктор юридических наук,
доцент Т. В. Петрова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(470+571)(075.8)

ББК 67.407(2Рос)я73

Э40

Рецензенты:

Боголюбов С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;

Краснова И. О., доктор юридических наук, профессор.

Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик Российской академии образования А. К. Голиченков, доктор юридических наук, доцент Т. В. Петрова.

Настоящее издание является составной частью комплекса учебно-методических материалов, разрабатываемого кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Учебник подготовлен в соответствии с образовательной программой бакалавриата по специальности «Юриспруденция», включающей обязательную учебную дисциплину «Экологическое право». Эта дисциплина реализуется по программе, утвержденной Ученым советом Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Книга содержит три части: Общую, состоящую из девяти разделов и посвященную основным началам и институтам экологического права, Особенную, включающую два раздела, посвященные экологическим требованиям при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и правовому режиму природных территорий и объектов, находящихся под особой охраной, и Специальную, посвященную международно-правовой охране окружающей среды.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2023 г.

Для студентов, бакалавров, магистрантов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов, практических работников, а также всех, кто интересуется проблемами современного экологического права.

УДК 349.6(470+571)(075.8)

ББК 67.407(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

КОМПЛЕКС УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ1

под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, члена-корреспондента Российской академии образования А. К. Голиченкова

1. Экологическое право России: учебник	2. Земельное право России: учебник. М.: Проспект, 2023
3. Экологическое право России. Практикум: учебное пособие для вузов. М.: БЕК, 1996; 2001 (2-е изд.); 2004 (3-е изд.); 2011 (4-е изд.); 2016 (5-е изд.)	4. Земельное право России. Практикум: учебное пособие для вузов. М.: БЕК, 2001; М.: Городец, 2005 (2-е изд.); 2008 (3-е изд.)
5. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды»	6. Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий профессора МГУ Голиченкова А. К. и доцентов МГУ Волкова Г. А. и Козырь О. М. М.: Агентство «Библиотечка “Российской газеты”», 2002. 352 с.
7. Экологическое право и земельное право России. Методические материалы. М.: Городец, 2006; 2016 (2-е изд.)	8. Правовое регулирование использования земель и создания объектов недвижимости: Программы подготовки магистров: учебное пособие. М.: Городец, 2016
9. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М.: Городец, 2008; 2012 (2-е изд.); 2016 (3-е изд.)	10. Экологическое право России: Библиография (1958–2004 гг.): учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2007; 2017 (2-е изд.)
11. Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 1. М.: Зерцало, 1999; М.: Полтекс, 2011(вып. 2); М.: Тиссо, 2002 (вып. 3); М.: Юридический институт МИИТа, 2003 (вып. 4); М.: Форгрейфер, 2009 (вып. 5); М.: Форгрейфер, 2009 (вып. 6); М.: Грин принт, ЦПК 2020–2021 (вып. 7)

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Голиченков А. К., д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент РАО — ответственный редактор, аннотация, предисловие, главы 4–6;

Петрова Т. В., д-р юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — ответственный редактор, главы 7, 13, 21–24, 46–48;

Багаутдинова С. Р., канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и земельного права – главы 16 (§ 3, 4), 34 (§ 2), 41, 44 (совместно с О. М. Козырь);

Бандорин Л. Е., канд. юрид. наук, доц. кафедры экологического и земельного права — главы 34 (§ 3–5), 39;

Волков Г. А., д-р юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — главы 20, 37, 38;

Воронцова А. А., канд. юрид. наук, доц. — главы 10, 14, 15 (совместно с Н. М. Заславской);

Ефимова Е. И., канд. юрид. наук, доц. — главы 2, 3, 8, 32, 33;

Заславская Н. М., канд. юрид. наук, доц. — главы 12, 15 (совместно с А. А. Воронцовой), 19;

Игнатьева И. А., д-р юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — главы 9, 45;

Козырь О. М., канд. юрид. наук, доц. — главы 36, 40, 43, 44 (совместно с С. Р. Багаутдиновой);

Корнеев А. Л., канд. юрид. наук, доц. — глава 29;

Нарышева Н. Г., канд. юрид. наук, доц. — главы 25–28;

Новикова Е. В., д-р юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права – глава 42;

Русин С. Н., канд. юрид. наук, доц. — главы 11, 30, 31;

Хаустов Д. В., канд. юрид. наук, доц. — главы 16 (§ 1, 2, 5, 6), 17, 18;

Шестерюк А. С., д-р юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — глава 1, 34 (§ 1), 35.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Этой книгой кафедра экологического и земельного права Юридического факультета МГУ (далее также — кафедра) продолжает издание комплекса учебных и учебно-методических материалов по экологическому и земельному праву2 (далее — комплекс). За более чем двадцатипятилетний период работы над комплексом многие из входящих в него учебных пособий были переизданы по несколько раз.

Учебник написан членами кафедры3. Шестнадцать его авторов — представители московской университетской школы экологического права, и, соответственно, их труд является фирменным результатом многолетнего развития названной школы, воплощает систему идей, набор элементов которой и акценты в исследованиях отличны от других научных школ4.

Содержание учебника охватывает три части: общую, особенную и специальную, объединяющих двенадцать разделов и сорок шесть глав. Общая часть включает девять разделов (понятие, предмет и система экологического права; объекты экологического права; нормы экологического права и экологические правоотношения, механизм их реализации; источники [формы] экологического права, экологическое законодательство; экологические права и обязанности граждан и иных субъектов; организационный механизм в сфере охраны окружающей среды [экологическое управление]; экономический механизм охраны окружающей среды; юридический механизм охраны окружающей среды; идеологический механизм охраны окружающей среды) и тридцать одну главу.

Особенная часть объединила два раздела (экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и правовой режим природных территорий и объектов, находящихся под особой охраной) и двенадцать глав.

Специальная часть состоит из одного раздела (международно-правовая охрана окружающей среды) и трех глав.

Учебник подготовлен в соответствии с программой курса «Экологическое право России», разработанной и утвержденной кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета МГУ 4 мая 2000 г. (с изм. и доп., последние из которых внесены решением кафедры от 26 августа 2022 г.).

Законодательные и иные нормативные правовые акты даны по состоянию на 1 июня 2023 г.

Эта книга предназначена студентам, аспирантам, преподавателям, научным работникам. В то же время она будет полезна и юристам-практикам, государственным служащим, предпринимателям, а равно гражданам — всем тем, кто интересуется современным экологическим правом.

Авторский коллектив выражает признательность докторам юридических наук, профессорам С. А. Боголюбову и И. О. Красновой за высокопрофессиональные замечания и предложения, которые оказались весьма полезными в работе над рукописью.

Издание подготовлено при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

Член-корреспондент РАО, декан, заведующий кафедрой экологического
и земельного права Юридического факультета МГУ
доктор юридических наук, профессор
А. К. Голиченков

д. Квашнино МО, 1 сентября 2022 г.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

ГЛАВА 1. Понятие, предмет и система экологического права

Содержание главы. Естественно-научные и социально-психологические основы экологического права. Современные концепции взаимодействия общества и природы. Предмет и система экологического права.

1. Естественно-научные и социально-психологические основы экологического права

1.1. Сущность экологического права

Для современного научного знания характерно растущее понимание целостности, системности объектов и процессов в окружающем мире, стремление познать их в динамике и многообразии. Именно на стыке наук идет процесс накопления знания, возникновения новых дисциплин. Открытость экологического права для плодотворного взаимодействия с иными отраслями знания обусловлена тем, что сущность социально-природных и социальных взаимодействий — главной проблемы экологического права — многоаспектна. Социально-природные отношения являются объектом исследования различных наук, изучающих их отдельные стороны и свойства. Это, собственно, и влияет на развитие экологического права как отрасли юридической науки интегративного типа, а также определяет исследовательскую притягательность экологического права для смежных дисциплин.

В последние годы ноосферная проблематика занимает значительное место в трудах, посвященных осмыслению как социально-экономических, так и юридических вопросов экологии. Главная мысль учения В. И. Вернадского о ноосфере заключается в том, что человечество должно учитывать природные закономерности в ходе развития общества и окружающей природной среды, их взаимодействия. Любая ноосферная проблема предполагает применение междисциплинарных, комплексных и интегративных подходов: соединение естественно-научного, технического, гуманитарного, экологического, правового знания. В полной мере это обстоятельство обнаруживается в осмыслении проблем экологического права и концепции устойчивого развития.

Известный русский философ, правовед И. А. Ильин обращал внимание на необходимость строгого разграничения «…между основною сущностью права и его историческими осуществлениями. Основная сущность права выражается в терминах: объективно значащее правило внешнего социального поведения. Историческое же осуществление этой возможности может быть различно…» При этом, продолжает И. А. Ильин, «философия права, формулируя его сущность и обретая его обоснование, имеет в виду не только понятие права, закрепленное в содержании исторически осуществленных норм, но и идею права… Сущность права не исчерпывается содержанием положительного права; право творится целеполагающим человеком…»5.

Современная система научных взглядов на возникновение и развитие отношений природы и общества (социально-природные отношения) и вырастающих из них социальных отношений основана на представлениях о сложных системных связях и взаимодействии природы, общества и человека как структурных элементов, лежащих в основаниях этих отношений.

Становление и развитие экологического права в современном мире есть результат взаимодействия правоведения и других отраслей социогуманитарного и естественно-научного знания. В результате такого взаимодействия обосновываются правовые основания конкретных форм социальных отношений и – что важно для права — глубинные социально-природные основания норм экологического права, а центром внимания в теоретическом анализе и определении предмета экологического права и его содержания становятся сами объективные законы, их источники, основы и основополагающие свойства. Это позволяет формировать экологические требования к поведению на базе знания объективных законов, определяющих характер взаимодействия природы и общества.

Таким образом, формирующийся в экологическом праве подход предполагает отказ от «чистой», «закрытой» юриспруденции, от абстрактного, изолированного изучения как социальных экологических факторов, так и норм позитивного права, то есть не ограничиваться изучением содержания исторически осуществленных норм, поскольку сущность права не исчерпывается содержанием положительного права (И. А. Ильин), но включает в себя и целеполагание. В то же время экологическое право, понимаемое как отрасль научного знания, включает в себя научные представления правоведов о предмете и методе данной отрасли юридического знания и практики, об источниках и детерминантах его формирования, о месте экологического права в системе отраслей позитивного права.

Взаимодействие с природой — исходное условие существования общества, его воссоединение с природой осуществляется посредством способа производства. Поэтому мало знать совокупность законов общественной жизни и природной среды: важно проследить, как они взаимодействуют в процессе воссоединения природы и общества. Ведь на законы общественного развития оказывает обратное воздействие система законов природной среды, история людей и история природы взаимно обусловливают друг друга.

Современный уровень взаимодействия природы и общества отмечен резким биологическим изменением биосферы в результате деятельности человека, ставшего в биосфере, по определению В. И. Вернадского, геологической (планетарной) небывалой силой. Следовательно, в качестве планетарной силы общество становится в один ряд с явлениями и процессами, оказывающими влияние на взаимодействие структурных элементов суперсистемы «природа — общество — человек», т. е. на развитие в том числе общества как социального организма. Являясь структурным элементом суперсистемы, общество имеет свои внутренние, присущие данной форме движения материи законы развития. Коренное существенное отличие общества как планетарной силы от иных явлений и процессов того же уровня состоит в том, что общество может осознанно, на волевых началах, управлять своим влиянием на взаимодействие структурных элементов суперсистемы на основе знания законов взаимодействия элементов этой суперсистемы. Таким образом, в экологических отношениях происходит согласование интересов общества с интересами природы, а формой такого согласования должно выступить экологическое право.

С позиций структурно-системного анализа характера отмеченных связей, их внутренней взаимообусловленности можно сделать общий вывод о том, что сущностью экологического права являются отражаемые в правилах внешнего социального поведения закономерности правовых взаимоотношений природы, общества и субъектов в процессах саморазвития, взаимозависимости и взаимодействия структурных элементов суперэкологической системы «природа — общество — человек».

1.2. Содержание экологического права

Вопрос о содержании экологического права органично связан с систематизацией экологического законодательства, а его содержание не сводится к простой совокупности норм, регламентирующих отношения в определенной сфере жизнедеятельности общества.

При рассмотрении конкретных эколого-правовых проблем следует исходить из того, что реакция социальных общностей на экологические проблемы в современных условиях, как правило, носит опосредованный характер: т. е. реакцию порождает не сама экологическая проблема как таковая, а ее социальные последствия, в том числе влияние загрязнения среды на здоровье населения, доступность экологически чистых продуктов питания и т. д.

На характер и особенности эколого-правовой жизни влияет множество факторов: экономические, организационные, природно-географические, технико-информационные, религиозные, нравственные, политические, научные и др. Очевидно, что имеющиеся финансово-материальные и организационные ресурсы могут выступать в роли важнейших гарантий исполнения юридических норм. Информационно-технологические средства и процесс компьютеризации (цифровизация) содействуют созданию информационно-правовых систем, позволяющих более оперативно и эффективно использовать юридические предписания и механизмы.

Человечество подошло сегодня к пониманию правовых закономерностей взаимодействия природы и общества не только на уровне общетеоретического знания, но и прогнозирования отдельных результатов такого взаимодействия на основе технологий больших данных. Потенциал аналитики больших данных настолько велик, что сегодня ее можно использовать во множестве сценариев и практически во всех сферах. Так, в промышленности анализ больших данных позволяет предсказывать аварии и оптимизировать производство.

Понятно, что степень напряженности в социальных отношениях накладывает свой отпечаток на сущность эколого-правовых отношений. Климатические и географические условия существования конкретной страны влияют на характер эколого-правовых факторов и предписаний.

Следует также отметить, что эколого-правовая жизнь зависит от степени знания обществом законов и подзаконных актов, от уровня развития правосознания и правовой активности социальных субъектов.

Нормативно упорядочивающей частью эколого-правовой жизни выступает эколого-правовая система, включающая в себя нормативно-правовой, организационный, экономический и идеологический механизмы реализации экологического права. Применение этих механизмов создает условия для рационального функционирования эколого-правовой жизни, обеспечения ее стабильности и устранения негативных явлений (правонарушения, юридические злоупотребления и т. п.).

Закономерности этого взаимодействия, его возможные результаты и лежат в основании норм позитивного экологического права. Норма позитивного права — это не акт творчества законодателя, а это учет глубинных правовых процессов, происходящих во взаимодействии «природа — общество — человек», которые мы обнаруживаем в рамках естественного права.

Таким образом, предметом экологического права как науки выступают закономерности правовых взаимоотношений природы, общества и субъектов в процессах саморазвития, взаимозависимости и взаимодействия суперэкологической системы (треугольник) «природа — общество — человек», а также эколого-правовые отношения, выражающие эти закономерности, формы и методы формирования эколого-правового сознания и пути их совершенствования.

Естественное право не есть некая сверху предписанная группа норм и обязательств, это прежде всего проявление внутренней воли человека. Используя этот подход, с учетом современного представления о законах взаимодействия суперсистемы «природа — общество — человек» отметим, что в основе экологического права лежит свобода выбора в экологической сфере не только у человека, но также свобода других элементов этого взаимодействия: природы и общества. В контексте взаимодействия «человек — общество» мы говорим о праве общества и о правах человека, говорим о необходимости закрепления в нормах позитивного права правил должного поведения участников общественных отношений, их взаимных прав и обязанностей. Но где ответ на вопрос о том, что является должным? Что определяет содержание, наполнение субъективных прав и обязанностей участников экологических правоотношений, т. е. содержание права позитивного?

Ответ на этот вопрос мы находим в закономерностях взаимодействия «природа — общество — человек», включая в концепцию экологического права не только право человека и право общества, но и право природы, понимая его как меру свободы природы в ее саморазвитии и меру свободы природы во взаимодействии элементов этой трехзвенной структуры «природа — общество — человек»6.

Указанные закономерности и определяют содержание права нравственного, естественного, которое для каждого народа и в каждую данную эпоху олицетворяет собою особую специфическую задачу, особую совокупность конкретных обязанностей и является одновременно одним из критериев оценки действующего (позитивного) права7.

Общество и природа эквивалентны по основным закономерностям развития любой другой системе. Такая структурность — результат эволюционных процессов, в результате чего существует функциональная общность природы и общества: и живое и неживое — все подчиняется определенному ритму, циклической смене состояний; так, всюду в природе — смена дня и ночи, в обществе — смена экономических и политических спадов и подъемов, в человеке — спад и подъем в творческой активности и т. д. и т. п.

Будучи взаимообусловленными, природа и общество как структурные элементы суперсистемы подчинены внутреннему закону системы — закону согласования развития всех ее сторон, и потому «…общество есть законченное сущностное единство человека с природой, подлинное воскресение природы, осуществленный натурализм человека и осуществленный гуманизм природы»8.

Право природы — это выражение тех закономерностей, которые проявляются во взаимодействии природы с обществом и человеком в этой суперсистеме. Одновременно оно отражает и внутренние природные законы в рамках этого взаимодействия. Чтобы эти закономерности, которые отражаются в праве природы, могли быть выражены в нормах позитивного права, должно пройти несколько степеней трансформации, прежде чем те или иные положения найдут отражение в правовых нормах. Но законы логики нам диктуют, что если мы находим способы и отражаем в позитивном праве интересы человека как участника суперсистемы, интересы общества как участника этой суперсистемы, то в нем должны найти отражение и интересы природы, т. е. право природы.

Право природы, понимаемое как структурно-генетическое подчинение человеческого существования монополии природной обусловленности, предопределяющее исторически конкретные экологические формы существования, не может не отражаться в социальном развитии. Это положение важно потому, что долгое время считалось, что общество — это сфера действия исключительно социальных законов. Между тем мутационный процесс идет и в обществе. Как и в природе, в обществе постепенно происходит формирование мутаций, которые в случае изменения биосферы, ее химического состава, уровня радиации, любых других случайных отклонений от средних величин (флуктуации) могут повлиять на такие главные звенья индивида, как психофизиологическая конституция Homo sapiens или его поведение, которое в силу заложенного в нем генетического компонента подвержено действию естественного отбора.

При формировании нормы позитивного экологического права человеку необходимо учитывать эти закономерности, отражающие указанное взаимодействие. Однако сделать это будет очень трудно, поскольку человек привык в предыдущие столетия господствовать над природой согласно тем представлениям, которые существовали в естествознании и обществознании после эпохи Просвещения и отражали интересы развития капиталистического способа производства. Теперь же речь идет о согласовании интересов всех сторон взаимодействия суперсистемы «природа — общество — человек» на основе представлений о закономерностях взаимодействия, и осуществить такое согласование должен сам человек, управляя своим воздействием на природу.

Забота об окружающей природной среде должна стать императивом не только общества, но и императивом каждого субъекта, каждой личности, т. е. должна найти закрепление в соответствующих нормах позитивного права в виде взаимных прав и обязанностей человека и общества по отношению к природе как к стороне взаимодействия и как к форме своего существования.

С позиций учения о ноосфере и современного системного взгляда на закономерности взаимодействия и взаимозависимости структурных элементов системы «природа — общество — человек» экологическое право — это совокупность всех форм бытия эколого-правовых социальных связей и отношений, выражающаяся и фиксирующаяся в политико-правовых актах и иных (включая негативные) проявлениях права, характеризующая специфику и уровень существующего эколого-правового сознания, а также уровень и характер юридической практики, отношение субъектов права к природным ресурсам и степень удовлетворения их интересов (потребностей). Из этого понимания экологического права вырастает в последующем и понимание эколого-правовой нормативной системы — позитивного экологического права.

1.3. Экологическая деятельность общества. Формы взаимодействия общества и природы

Как уже отмечалось, в условиях общества экологические отношения, понимаемые как отражение взаимодействия природы и общества, проявляются в форме экологической деятельности, осуществляемой органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и некоммерческими организациями, юридическими и физическими лицами. Цели указанной деятельности определены в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — ФЗ об охране окружающей среды): 1) сохранение и восстановление природной среды; 2) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов; 3) предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидация ее последствий (далее — природоохранная деятельность).

Экологическая деятельность общества осуществляется в следующих формах: использование природных ресурсов (природопользование), охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности человека и общества.

1.3.1. Природопользование

Под природопользованием понимается хозяйственная деятельность, связанная с извлечением полезных свойств природной среды, включая все формы и способы изъятия природного субстрата из естественной природной среды, и использованием его для удовлетворения экономических, экологических, культурно-оздоровительных, социальных потребностей человека с последующим возвратом и размещением в природе изъятого природного вещества в измененном состоянии в виде выбросов, сбросов и размещения отходов.

Современные масштабы природопользования влекут отрицательные последствия для природы и общества, выражающиеся в истощении природных ресурсов, загрязнении окружающей среды, деградации, порче, уничтожении компонентов природной среды и ином негативном воздействии; нарушении (изменении) биоразнообразия и генетического фонда животных и растений; неблагоприятном воздействии факторов окружающей среды на здоровье человека и иные объекты. Неконтролируемое и стремящееся к росту экономическое развитие ведет не только к сокращению вовлекаемых в оборот полезных для общества запасов природных ресурсов, но и к иным негативным для общества последствиям.

Природопользование осуществляется в форме производственной деятельности, которая становится, таким образом, одной из форм взаимодействия человека и природы. В правовом регулировании природопользования акцент делается на обеспечении его рационального характера. Причем рациональность природопользования означает достижение не только экономического, культурно-оздоровительного эффекта, но и эффективную охрану (сохранение) природной среды, т. е. достижение экологического эффекта, когда во взаимодействии природы и общества не нарушается сложившийся баланс взаимодействия.

Правовое регулирование рационального использования природных ресурсов осуществляется нормами общей части экологического права и нормами природно-ресурсных отраслей в его составе. Одним из способов правового обеспечения рационального использования природных ресурсов является установление нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды и нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Обеспечению экологически обоснованного природопользования служит такой правовой инструмент, как обязательная оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной деятельности.

По предметно-отраслевому признаку правового регулирования природопользования выделяют: право землепользования, недропользования, водопользования, право пользования лесами и растительностью вне лесов, право пользования животным миром, атмосферным воздухом. Право природопользования тесно связано с экономическими характеристиками, оно является правовой формой содержания экономических отношений природопользования и включает совокупность правомочий владения и пользования природными объектами для целей их использования.

По основаниям возникновения права природопользования принято выделять право общего и право специального природопользования.

Право общего природопользования является публичным правом, основанным на положениях ст. 9 и ст. 42 Конституции РФ и соответствующих нормах природно-ресурсного законодательства РФ, например право свободно и бесплатно пребывать в лесах и использовать для собственных нужд указанные в законе лесные полезности, а также право на доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их в установленном порядке для личных и бытовых нужд. Основанием возникновения права в этих случаях служит фактическое пользование природным объектом.

Во всех иных случаях право природопользования возникает на основании специального разрешения уполномоченного органа публичной власти.

С началом промышленной революции резко изменились масштабы негативного воздействия хозяйственной деятельности на природу. В этих условиях в целях сохранения природы от разрушающей хозяйственной деятельности появился общественный запрос на сохранение отдельных уникальных природных объектов и природных экологических систем от негативного воздействия хозяйственной деятельности. Сложилась форма регулирования природопользования путем установления запретов на использование отдельных уникальных природных комплексов — так называемая заповедная форма охраны природы. Очевидно, что при современных масштабах негативного воздействия хозяйственной деятельности на состояние природной среды практически нет таких природных объектов, которые не испытывают на себе это негативное влияние. Вместе с тем установление запретов на природопользование на отдельных природных объектах позволяет сохранять в нетронутом виде эти объекты для передачи следующим поколениям.

1.3.2. Охрана окружающей среды

В современных условиях деятельность по сохранению и восстановлению качества природной среды включает в себя планирование и осуществление мероприятий, направленных на недопущение негативного воздействия на окружающую среду и устранение негативных последствий хозяйственной и иной деятельности, если эти негативные последствия все же наступили.

К видам такой деятельности можно отнести все формы планирования природоохранной деятельности на государственном, муниципальном и корпоративном уровнях, правовое регулирование негативного воздействия на окружающую среду и устранения его последствий.

Важная составляющая экологической деятельности общества в области охраны окружающей среды — это постоянное наблюдение за взаимодействием природы и общества в целях выявления как угроз для человека, так и негативных изменений в состоянии природной среды, прогноз развития экологического кризиса и планирование устранения его последствий. Этому служит ряд документов, подготовка которых возложена законодательством на органы публичной власти. К ним относится, в частности, ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды, который служит основой для формирования и проведения государственной политики в области экологического развития Российской Федерации, определения приоритетных направлений деятельности органов государственной власти в этой области, а также разработки мер, направленных на предупреждение и сокращение негативного воздействия на окружающую среду. Положение о порядке подготовки и распространения доклада утверждено постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2012 г. № 966. В Экологической доктрине Российской Федерации также подчеркивается, что стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Правовое регулирование негативного воздействия на окружающую среду и устранения его последствий осуществляется посредством закрепления в законодательстве критериев благоприятной окружающей среды и возложением на всех природопользователей обязанностей не допускать негативного воздействия на природную среду и по устранению таких последствий в случае их наступления.

Критерии качества окружающей среды определяются в первую очередь путем установления государственными органами нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.

Современное социальное развитие с точки зрения его отношения к природе происходит спонтанно, поскольку отсутствует его направленность на достижение базовой, принципиальной, обоснованной общим интересом цели. Данное обстоятельство обусловливает тот факт, что частные общественные цели и интересы являются несбалансированными, противоречивыми, а иногда даже взаимоисключающими. Следствием хаотичного характера социального развития можно назвать и отсутствие у человека целостного мировоззрения, четкой целостной картины мира, соответственно, твердой однозначной позиции по отношению к мировым и локальным социально-экологическим процессам.

1.3.3. Обеспечение экологической безопасности общества и человека

Отношения по обеспечению экологической безопасности человека и общества в РФ регулируются на основе соответствующих норм Конституции РФ. Прежде всего это конституционная защита прав на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду (ст. 41, 42 Конституции РФ). На государство, как следует из положений ст. 2 Конституции РФ, возлагается осуществление экологической политики, обеспечивающей экологическую безопасность общества и человека.

ФЗ об охране окружающей среды определяет экологическую безопасность как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 176 определил экологическую безопасность Российской Федерации как составную часть национальной безопасности. Подчеркнуто, что достижение целей экологической безопасности осуществляется путем проведения единой государственной политики, направленной на предотвращение и ликвидацию внутренних и внешних вызовов и угроз экологической безопасности. Обеспечение экологической безопасности включает в себя также проведение совокупных мероприятий организационного, правового, экономического, инженерно-технического, информационного, экологического характера по предотвращению и нейтрализации угроз со стороны загрязненных природных объектов как результата негативного воздействия на окружающую среду. Речь идет об адаптации человека к негативному изменению окружающей среды, наступившему в процессе взаимодействия природы и общества.

Таким образом, можно отметить, что природоохранная деятельность органов публичной власти Российской Федерации и деятельность по обеспечению экологической безопасности как составной части национальной безопасности Российской Федерации составляют одно из основных направлений деятельности органов публичной власти, т. е. экологическую функцию государства. Наряду с регулированием отношений в области хозяйственного воздействия общества на природу экологическая функция государства включает образовательную и культурологическую составляющие. Как установлено в ФЗ об охране окружающей среды (глава XIII), одной из основ формирования экологической культуры является экологическое просвещение, включающее информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности, осуществляемое органами публичной власти и иными юридическими лицами. Воздействуя на обыденное сознание, они помогают экологическому сознанию влиять на функционирование других форм общественного сознания, в частности на политическую и правовую, определяя тем самым эколого-политическую и эколого-правовую культуру человека.

2. Современные концепции взаимодействия общества и природы

Вторая половина ХХ столетия ознаменовалась появлением разнообразных экологических концепций, которые обобщали исторический опыт изучения воздействия научно-технического прогресса на состояние окружающей природной среды. Толчок к появлению новых взглядов на взаимодействие природы и общества был дан деятельностью Римского клуба — этой своеобразной международной ассоциацией демографов, социологов, экономистов, юристов, представителей естественных наук, людей политики и делового мира, объединившихся для разработки прогнозов развития современного общества.

Одна из первых моделей Римского клуба получила название «концепция органического роста». Основание этой концепции базируется на положении о том, что мировая экономика представляет собой совокупность региональных систем, а не нечто единое и целостное. Отсюда разработчики концепции предлагают дифференцированно подходить к экологии различных стран и регионов, принимая во внимание их экономическое и культурное развитие. Согласно этой концепции все страны подразделяются на богатые и бедные и задача заключается в том, чтобы обеспечить гармоничные отношения между природой и обществом на основе перераспределения средств между богатыми и бедными странами в виде материально-финансовой помощи развитых стран развивающимся странам.

Авторы, поддерживающие концепцию пределов роста (в других вариантах она обозначается как концепция экологического финализма, нулевое развитие, концепция стабилизированного развития), утверждают, что сбалансированные отношения «человек — природа» возможны при обязательном установлении пределов дальнейшего развития экономики, роста населения, развития научно-технического и промышленного прогресса. В рамках этой концепции разрабатываются идеи искусственного свертывания развития промышленности, науки и техники до уровня, когда хозяйственная и демографическая нагрузка общества будут соответствовать ресурсным возможностям окружающей природной среды.

Популярность в различных экологических общественных объединениях приобрела концепция экологической революции. Ее смысл состоит в том, что необходима революция в мышлении и сознании человека, а не в создаваемых им институциональных учреждениях, не переустройство политического строя и создание новых социально-политических структур, а коренное изменение человеческого миросозерцания. На повестке дня стоит не эволюционный, а революционный скачок от потребительской психологии к осознанию рационального природопользования с учетом обязательной охраны окружающей природной среды. Представители концепции экологической революции считают условиями предотвращения экологического кризиса исполнение следующих обязательных требований: а) переоценка взглядов на природу как источник потребления; б) комплексная и повсеместная пропаганда взглядов на охрану природы как среды обитания человека; в) немедленное изменение методов хозяйствования, если они наносят урон, вызывают загрязнение и истощение природной среды.

Тесно примыкают к идеям экологической революции концепции глобального управления. Представители концепции глобального управления исходят из того, что мир окружающей природной среды, как и в целом весь материальный мир, един, причинно детерминирован и взаимосвязан, а поэтому эффективность экологических мероприятий может быть обеспечена только за счет коллективных усилий международного сообщества. Задача, следовательно, состоит в образовании надгосударственного органа, который управлял бы охраной и организовывал, контролировал бы использование окружающей природной среды во всех странах и регионах. Функции, которые с необходимостью должен исполнять этот орган, заключаются, во-первых, в оказании скорой экологической помощи районам бедствий; во-вторых, в применении коллективных мер воздействия к тем государствам, которые не исполняют международные соглашения по охране окружающей природной среды.

Новую динамику разработка концепций взаимоотношений человека и природы получила после конференции ООН в Рио-де-Жанейро в 1992 г., которая называлась «Окружающая среда и развитие». Центральным моментом новых представлений о балансе отношений является идея совмещения экологии с развитием экономики. Речь идет о сочетании социального прогресса и экономического развития с сохранением окружающей природной среды во имя сохранения качества жизни нынешних и последующих поколений. В качестве главной проблемы выступает сохранение стабильности окружающей среды и человеческого сообщества на основе возрождения и сохранения естественных сообществ организмов в объеме, обеспечивающем устойчивость окружающей среды. Изменение форм и методов хозяйства в направлении сокращения загрязнения окружающей среды выступает в качестве последующей задачи. Данная концепция получила название «концепция устойчивого развития» и включает неразрывно связанные экономический, социальный и экологический компоненты.

Понимание устойчивого развития не тождественно понятию «стабильность». Термин sustainable development, неадекватно переведенный на русский язык как устойчивое развитие, имеет следующее значение: сбалансированное непрерывное бесконфликтное длительное развитие. Смысл этой концепции максимально раскрывается в утверждении о том, что при устойчивом развитии удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения достигается без лишения такой возможности будущих поколений. Главное в устойчивости — не экономическое развитие, не экономический рост, а понимание того, как достигает устойчивости жизни сама природа. Таким образом, потребительское отношение индустриальной цивилизации, провозглашенное философией эпохи Просвещения, не может быть приоритетом сегодняшнего и завтрашнего дня. В современном мире в качестве первоочередной задачи объявляется достижение баланса, динамического равновесия: между человеком и обществом, обществом и природой, внутри общества, между регионами, между современностью и будущим и т. д.

Вместе с тем представление о путях решения проблем окружающей среды по-прежнему сводится преимущественно к утверждению, что человек неправильно ведет свое хозяйство, поэтому необходима модернизация производства на базе создания систем безотходных технологий и очистки; передача щадящих технологий другим странам; увеличение финансирования природоохранных мероприятий и т. п.

Такой подход порождает ряд иллюзий. Первая из них — это возможность создания экологически чистого хозяйства. В современных условиях и обозримых технологиях она опирается на ложные представления о том, что человек производит еще что-то, кроме отходов, и о существовании технологии, не истощающей природные ресурсы. Однако, как представитель биологического вида, человек есть потребитель природного вещества, и чем большее его численность, тем больше он будет потреблять, нарушая естественный баланс в природе, поэтому масштабы своего хозяйствования человеку придется соразмерять с потенциалом хозяйственной емкости биосферы.

Реалии общественной жизни подтверждают необоснованность и другой иллюзии. Ее суть — в представлении о возможности построения такого общества, в котором человечество может не ограничивать свою численность, поддерживать экономический рост и сохранять высокие показатели качества окружающей среды в условиях экономической и экологической стабильности. Несмотря на ускоренный экономический рост, в мире сокращаются площади пахотных и орошаемых земель на душу населения, практически исчерпаны ресурсы «зеленой революции», использования удобрений и пестицидов, а биотехнологии пока не дали ожидаемых результатов в растениеводстве.

Общественная практика также свидетельствует о том, что ни рыночная, ни централизованная экономика не обнаруживают свои приоритеты в сохранении природного баланса, они обе стремятся к быстрому экономическому росту, который пока остается главным дестабилизатором среды. Постоянный экономический рост по-прежнему остается целью развития общества. Но экономический рост с точки зрения воздействия общества на природные экосистемы есть не что иное, как вложение все большей и большей энергии в единицу освоенной территории, что с необходимостью ведет к глобальному ее разрушению. Человечество столкнулось с недостатком экологического ресурса, хозяйственной емкости биосферы.

3. Предмет и система экологического права

3.1. Понятие экологических отношений

В соответствии с законами саморазвития и самоорганизации структурных элементов суперсистемы «природа — общество — человек» экологические отношения необходимо рассматривать как следствия интегрированной совокупности свойств этой экосоциальной суперсистемы. В процессе воспроизводства целостности суперсистемы происходит своеобразный синтез — взаимное влияние и обогащение сторон этого универсального целого, а экологические отношения (экос) являются субстанцией, основанием всяких иных отношений.

Становление эколого-правового отношения идет в русле действия этой закономерности, представляя момент в развитии экосистемы. В условиях общества экологические отношения предстают как специфическая экологическая деятельность.

Экологическая деятельность есть совокупность отношений, связей и зависимостей между природой и обществом, а также между людьми, несущими на себе тяжесть взаимных обязанностей в процессах самоорганизации и саморегуляции экосистемы для поддержания равновесия всех жизненно важных функций общественного организма.

Следовательно, эколого-правовые отношения выражают объективную необходимость постоянного воспроизводства целостности суперэкосистемы, а также целостности общества как звена этой системы, выступая условиями его жизнеспособности.

Необходимость, взятая с этой ее стороны, выступает как экологическая необходимость, в которой и зафиксировано это отношение.

Правовая необходимость, по сравнению с естественной физической, имеет свои особенности: необходимость в природе имеет однозначный характер, хотя и не лишена определенных степеней свободы, например степеней свободы микрочастиц, или в осуществлении различных возможностей в органической эволюции. Из этой свободы, присущей всей природе, вырастает естественно-историческая необходимость и свобода, из которой «целеполагающий человек» (И. А.Ильин) в ходе исторического осуществления права и выводит эколого-правовую необходимость и свободу. Учет «этажей» детерминации имеет особое значение в дальнейшем при раскрытии сущности понятий «свобода» и «воля», «право природы» как категорий правовой науки, а также связанных с ними понятий из области этики, особенно в вопросе взаимоотношений правового и морального долга, правовой и моральной ответственности.

Очевидно, что ни один из законов взаимодействия суперсистемы «природа — общество — человек» не установлен в форме юридического закона.

А между тем управление экологическими процессами в обществе — решающая функция правовых норм, законодательства. Так, в преамбуле ФЗ об охране окружающей среды закреплено положение о том, что «настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле…». Очевидно, что здесь речь идет об общественных отношениях, возникающих в сфере взаимодействия природы, общества, человека.

Общество — это среда существования эколого-социальных отношений, которые, собственно, и выступают предметом нормативно-правового регулирования, предметом экологического права как позитивного права.

Мы должны признать, что общество как структурный элемент системы «природа — общество — человек» формирует, направляет, обеспечивает или, наоборот, ограничивает возможности развития данной суперсистемы, но не отменяет ее внутренних связей, взаимозависимостей и влияний.

Влияние нормативно-правового регулирования на взаимодействие природы и общества осуществляется, конечно, опосредованно, путем воздействия на развитие социальных отношений.

Выявить закономерности эколого-правового отношения — значит объяснить его необходимость на основе законов возникновения, развития и функционирования права. Это значит понять, каким образом экологические явления обретают правовые свойства, а их связи и взаимодействия (т. е. отношения) могут быть регулируемы правом, иначе говоря, становятся типичными отношениями юридического характера.

Экологические отношения связаны с реализацией специфических потребностей в качестве особого внутреннего, побудительного состояния всей совокупности элементов саморазвивающейся суперсистемы, равно как и каждой из составляющих ее частей. Вырастая из необходимости воспроизводства устойчивого динамического равновесия и баланса сил в суперсистеме, экологические отношения представляют особый тип со своим механизмом регуляции, своими методами и способами управления.

Можно сказать, что экологические отношения выражают объективную необходимость постоянного воспроизводства соответствующих потребностей как условия жизнеспособности системы и составляют важнейшую сторону эколого-правовой деятельности общества, с одной стороны, и личности — с другой. И те и другие потребности — две стороны единого целого, одной естественной системы.

Указанные моменты — это различные уровни эколого-правовой необходимости. Со стороны общества эколого-правовая необходимость проявляется в потребности обеспечить дееспособность общества как исторического субъекта и выражает, таким образом, общественно необходимую меру взаимоотношения сторон экосистемы «природа и общество», закрепляемую впоследствии нормами экологического права (законодательства).

В свою очередь со стороны личности эколого-правовая необходимость проявляется как потребность согласования своего поведения с существующими правовыми нормами и оценками, содержащими уже скорректированный баланс потребностей, т. е. преодоленный «произвол» последних. При этом эколого-правовая необходимость личности не исключает относительной свободы выбора той или иной линии поведения, позволяющей, с одной стороны, компенсировать неоднозначность экологических ситуаций, а с другой — учесть индивидуальные потребности и личные качества индивидов.

Таким образом, предметом экологического права выступают волевые общественные отношения, складывающиеся в ходе экологической деятельности общества как отражения взаимодействия природы и общества, по поводу охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов, использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов.

В этих отношениях следует учитывать в первую очередь общественный интерес в постоянном поддержании устойчивого взаимодействия природы и общества, при котором не возникали бы такие изменения в состоянии природной среды, которые влекли бы за собой негативные социальные последствия. Публичный характер экологических общественных отношений определяется также необходимостью учета права природы, т. е. обусловленностью человеческого существования законами развития природы, следовательно, всякие частные интересы должны рассматриваться с учетом необходимости обеспечения благоприятных условий существования человека и общества.

С учетом форм взаимодействия природы и общества для целей правового регулирования можно выделить следующие группы общественных экологических отношений: в области охраны окружающей среды, обеспечения рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и общества. В теории экологического права их называют экологическими отношениями в широком смысле слова, поскольку они охватывают все сферы экологической деятельности общества. В узком смысле слова экологические отношения — это отношения по поводу охраны окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной деятельности.

3.2. Объекты экологических общественных отношений

Объектами экологических отношений выступают различные элементы (части) природной среды.

Развитие экологического права во взаимодействии с областями знания, отражающими законы взаимодействия природы и общества, обусловливает использование при формировании норм экологического права терминов, применяемых в других областях науки и общественной практики. В Конституции РФ (ст. 9, 36, 42, 58, 72) и в основополагающем законодательном акте российской нормативной системы экологического права — ФЗ об охране окружающей среды приводится обширный перечень терминов и определений, используемых в правовом регулировании экологических общественных отношений. Эти термины — «природа», «окружающая среда», «природная среда», «компоненты природной среды», «среда обитания», «природные ресурсы», «природный комплекс, «природно-антропогенный объект», «использование природных ресурсов», «экологическая безопасность» и др. — пришли в экологическое право преимущественно из других областей знания. Значение всех указанных терминов для экологического права в том, что этими терминами определяются объекты соответствующих экологических общественных отношений и правоотношений, т. е. объекты субъективных прав и обязанностей участников этих отношений. Следовательно, для целей правового регулирования общественных экологических отношений, в которых этими терминами обозначаются объекты соответствующих субъективных прав и обязанностей участников отношений, требуется определение юридических критериев либо юридически значимых признаков указанных объектов.

В этом множестве терминов ключевую роль в системе современного экологического права играет термин «окружающая среда». В ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды установлено, что «окружающая среда — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов». При этом термины «природная среда» и «природа» рассматриваются как синонимы. Вместе с тем в преамбуле данного закона говорится, что он регулирует отношения, связанные с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на земле.

В юридической литературе нет единообразного понимания этого термина9.

Основная дискуссия ведется вокруг содержания понятий «окружающая среда» и «природа» («природная среда») и некоторых производных от них как объектов экологических правоотношений10.

Очевидно, что значение понятия «природа» в понятийной системе экологического права первостепенно, как может быть первостепенно важной корневая система для дерева с разросшейся кроной, где каждая ветвь автономна и в то же время есть плоть от плоти, кровь от крови самого дерева.

Известно, что в науке за время истории познания были выработаны различные понятия природы. В самом первом, свойственном архаическим культурам, человек и природа едины, человек — часть природы. Развитие понятия в каждую конкретную историческую эпоху зависело от уровня общественного познания и строго шло в рамках существующей на тот период научной картины мира, пройдя соответственно все этапы своего восхождения к современному понятию.

Новейшее понимание природы, в котором природа выступает как структурная часть суперсистемы «природа — общество — человек», отвергает сложившееся в Новое время механистическое понимание природы и общества как противостоящих сущностей.

Переход понятий из понятийного ряда естественного права и из иных областей знания в сферу норм позитивного права и правоотношений предполагает учет конкретно-исторических условий и задач развития общества. История развития экологического права за последние 50 лет в мире и в России позволяет сделать общий вывод о том, что экологическое право находится в постоянном поиске своего юридико-технического инструментария. В результате развития достигнуто понимание, что термины «природа» и «окружающая среда» рассматриваются как синонимы, под которыми понимается естественное природное окружение человека, общества11.

В процессе правового регулирования экологических отношений соответствующие части природной среды должны получить свои юридически значимые характеристики этих материальных объектов в виде пространственных, объемных и иных количественных, а также качественных критериев (границ) природных объектов и компонентов природной среды как объектов субъективных прав и обязанностей участников экологических правоотношений. Очевидно, что науке экологического права необходимо продолжить поиск юридически значимых терминов и определений в сфере экологической деятельности общества.

Наряду с глоссарием ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды большое количество специальных естественно-научных и технических терминов, применяемых в правовом регулировании экологических отношений, содержат иные акты экологического законодательства12.

Это, в частности, федеральные законодательные акты и законы субъектов РФ, содержащие нормы по охране и использованию отдельных компонентов природной среды: земель, недр, почв, атмосферного воздуха, лесов (растительный мир), поверхностных и подземных вод, животного мира (включая наземных и водных животных, микроорганизмы), природных комплексов; обеспечению экологической безопасности человека и общества и др.

Более подробно система объектов экологического права и их характеристики изложены в третьей главе данного учебника.

3.3. Система экологического права

Экологическое право представляет собой сложное правовое образование. Нормы позитивного экологического права содержатся в большом количестве нормативных правовых актов, составляющих систему экологического законодательства в широком смысле слова. Говоря о нормах экологического права в широком смысле, следует иметь в виду охват правовым регулированием всего комплекса общественных отношений, складывающихся в процессе экологической деятельности общества.

Очевидно, не вся экологическая деятельность общества как отражение взаимодействия природы и общества находит свое выражение в правовом регулировании общественных отношений. Первостепенное значение здесь имеет полученное обществом знание о закономерностях взаимодействия и представлениях о возможностях общества путем правового регулирования соответствующих общественных отношений влиять на результаты взаимодействия.

Так, с расширением генно-инженерных знаний перед обществом встают не только морально-этические вопросы (например, клонирование живых организмов), но и возникают объективные потребности правового регулирования бурно развивающихся общественных отношений, направленных на применение полученного знания в интересах сохранения сбалансированного взаимодействия природы и общества.

Система норм экологического права стремится охватить все формы взаимодействия природы и общества: охрану окружающей среды, природопользование, обеспечение экологической безопасности человека и общества. Такой подход — не всеядность, а отражение взаимозависимости и системности во взаимодействии природы и общества, стремление путем регулирования общественных экологических отношений (например, правовое регулирование общественных отношений по недопущению загрязнения окружающей среды, восстановлению качества окружающей среды) увидеть возможности влияния общества как структурного элемента суперсистемы на результаты этого взаимодействия. Экологическая составляющая общественных отношений объективно требует учета этого экологического содержания в правом регулировании, а соответствующие нормы позитивного права неизбежно втягиваются в орбиту экологического права. Объективно складывается система правовых норм, отражающая системные связи взаимодействия природы и общества и потребностей их отражения в складывающихся в обществе общественных отношениях, которые сами таким образом, как и соответствующие правоотношения, становятся элементами этого взаимодействия. Таков путь исторического осуществления экологического права.

Система экологического права — это разнонаправленно развивающаяся система правовых норм, предметом регулирования которой выступает широкий комплекс складывающихся в процессе природоохранной деятельности общества общественных экологических отношений, имеющих своим объектом составные элементы природной среды. Экологическое право в российской правовой системе относится к семье публичного права и включает в себя все правовые нормы, регулирующие отношения по охране окружающей среды, природопользованию, обеспечению экологической безопасности человека и общества. При таком подходе следует признать, что включенные в ФЗ об охране окружающей среды нормы и институты представляют собой общую часть экологического права как отрасли права и могут служить моделью общей части будущего Экологического кодекса РФ. Данный вывод подтверждается преамбулой упомянутого закона, в которой сказано, что «закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности».

Природопользование как одна из форм взаимодействия природы и общества может осуществляться в различных целях. Оно может осуществляться для удовлетворения человеком собственных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, т. е. с получением природной ренты, либо природопользование связано с получением дохода от эксплуатации природных ресурсов. В системе экологического права соответствующие правовые нормы, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов, группируются по признаку вида природного объекта, выступающего объектом правоотношений природопользования, и составляют соответствующие отрасли природно-ресурсного права, входящие в систему суперотрасли экологического права. К таковым относятся земельное право, водное право, лесное право, право недропользования, право пользования животным миром, право пользования атмосферным воздухом, право пользования особо охраняемыми природными территориями.

Не вдаваясь в детальную характеристику перечисленных видов пользования природными ресурсами и отраслей права, регулирующих эти отношения, отметим, что в целом правовое регулирование отношений природопользования базируется на фундаментальных положениях Конституции РФ, закрепляющих публично-правовой характер этих отношений. В правоотношениях природопользования ключевую роль играет положение ст. 36 Конституции РФ о том, что «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Под законными интересами иных лиц следует прежде всего понимать закрепленное в ст. 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду. Таким образом, применительно к закрепленному в ст. 9 Конституции РФ положению о том, что природные ресурсы могут находиться в частной собственности, следует отметить, что правоотношения собственности на природные ресурсы в составе субъективных прав и обязанностей участников отношений имеют публично-правовой элемент: публично-правовую обязанность соблюдать при осуществлении своего права интересы третьих лиц. Это вытекает из естественного права человека на свободное пользование природной средой, являющейся средой его обитания. В случае владения какой-то частью природного ресурса на праве собственности возникает ограничение естественного права на свободное пользование средой обитания, что должно быть компенсировано обязанностью соблюдения прав иных лиц. Институт права собственности на природные ресурсы носит, таким образом, комплексный характер, и, как отметил академик Ю. К. Толстой, «частноправовые нормы, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов, должны действовать в одной упряжке с публично-правовыми нормами, призванными выполнять на властных началах контрольно-надзорные функции в отношении природных ресурсов. Растаскивание этих норм по разным кодексам принципиально неприемлемо»13.

Таким образом, общественные отношения по использованию отдельных видов природных ресурсов, регулируемые нормами природно-ресурсных отраслей права, представляют собой особый вид отношений, включающих как частноправовой интерес, так и публично-правовой интерес, что обусловливает неразрывное регулирование этих отношений как нормами частного (гражданского), так и публичного (экологического) права.

Следует отметить, что право частной собственности, провозглашенное на заре возникновения европейского капитализма естественным правом человека, таковым не являлось. К естественным правам относится право человека пользоваться природной средой как основой жизни. Право частной собственности способствовало отстранению всех от пользования природными объектами, находящимися в собственности конкретного лица, в целях получения этим лицом исключительной выгоды от использования природного ресурса. Достаточно вспомнить историю с огораживанием земель в ХVII веке в Англии.

Современное представление о взаимодействии общества и природы основывается на представлении о равных правах на доступ к природным ресурсам (не путать с уравнительным подходом).

Такое понимание отражено и в концепции устойчивого развития, и в целях устойчивого развития, принятых мировым сообществом в 2015 г. для реализации идей устойчивого развития. Таким образом, право собственности потеряло в современном мире провозглашенный когда-то абсолютный характер и, как показывает общественная практика, повсеместно ограничивается государственным регулированием в публичных интересах.

Институт права собственности и иных вещных прав на природные ресурсы, в силу комплексного характера общественных отношений, лежащих в его основании, нельзя отнести к исключительно частному праву. В регулировании природопользования как хозяйственной деятельности реализуется принцип рационального использования природных ресурсов. Как ранее отмечалось, рациональность понимается в двух аспектах: как наиболее экономически целесообразное и одновременно как экологически обоснованное природопользование. Таким образом, учитывая комплексный характер отношений природопользования, следует согласиться с высказанным академиком Ю. К. Толстым положением о нецелесообразности «растаскивания» норм, регулирующих отношения землепользования, водопользования, недропользования, лесопользования и др. видов права пользования природными ресурсами, сгруппированных в соответствующих отраслях природно-ресурсного законодательства, по разным кодексам как принципиально неприемлемого.

Взаимодействие норм экологического права с гражданским, административным, уголовным правом проявляется в сфере правового регулирования привлечения лиц, нарушивших установленный порядок охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, к юридической ответственности, поскольку в этих отраслях сформирован механизм привлечения правонарушителей к юридической ответственности. Нормы административного и уголовного права содержат перечень действий юридических и физических лиц, признаваемых правонарушением и влекущих применение соответствующих мер юридической ответственности. При этом оценка неправомерности действий правонарушителя основывается на применении норм экологического права, устанавливающих обязанности лиц в экологических правоотношениях.

ГЛАВА 2. Основные этапы развития экологического права, экологического законодательства, учебной дисциплины

Содержание главы. Предпосылки появления экологического права. Этапы развития экологического права. Первый период развития (природоохранительное право). Второй период развития (экологическое право). Третий период развития экологического права.

1. Предпосылки появления экологического права

Нельзя сказать, что экологическое право появилось стихийно, из ниоткуда. Его появлению в системе советского права предшествовали предпосылки, сформировавшиеся в 30–60-х гг. ХХ столетия. К числу предпосылок появления экологического права относятся следующие:

1) процессы, происходившие в земельном праве;

2) возросший интерес международной общественности к оздоровлению окружающей человека среды, защите природных ресурсов и обеспечению благоприятных условий окружающей среды для сохранения биологической жизни на Земле;

3) повышение социальной значимости общественных отношений в сфере охраны окружающей природной среды в эпоху научно-технического прогресса и возрастание масштабов хозяйственной и природоохранительной деятельности государства;

4) первые конференции ученых-юристов по проблемам правовой охраны природы;

5) комплекс научных исследований, сформировавшийся на рубеже 50–60-х гг. ХХ столетия;

6) появление источников природоохранительного права;

7) обособление в действующем законодательстве группы правовых норм, которая регулировала возникшую группу правоотношений;

8) формирование принципов будущей отрасли права;

9) появление комплекса сформировавшихся общественных отношений;

10) появление предмета будущей отрасли права;

11) появление теории дифференциации и интеграции Н. Д. Казанцева.

1. Процессы, происходившие в земельном праве. К числу процессов, происходящих в земельном праве, послуживших предпосылками рождения экологического права, можно отнести следующие: разделение колхозного и земельного права и признание их самостоятельными отраслями советского права; появление теории земельного права в широком смысле слова; научные дискуссии на эту тему, окончившиеся возобладанием дифференцированного подхода к пониманию земельного права в узком (собственном) смысле, горного, водного, лесного права.

В 1938 году было проведено I Совещание научных работников права, итогом работы которого было решение о самостоятельном преподавании в вузах страны земельного и колхозного права. В том же году доктор юридических наук, профессор А. П. Павлов опубликовал работу, относящуюся к золотому фонду трудов кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, — «Конспект курса земельно-колхозного права», в которой особо подчеркивал исторический и политический смысл обособления поземельно-правовых отношений, изъятия их из-под действия Гражданского кодекса РСФСР и общегражданского законодательства в целом и организации их регулирования в порядке специального земельного законодательства14. Благодаря профессору А. П. Павлову в конце 30-х гг. ХХ столетия появились научные обоснования отделения науки земельного права от гражданского права.

С начала 40-х гг. ХХ столетия земельное и колхозное право стали официально признаваться как самостоятельные правовые отрасли. При этом земельное право понималось в широком смысле. То есть нормы земельного права были направлены не только на регулирование земельных отношений, но и на регулирование иных отношений, связанных с природными объектами (вода, недра, лес и др.). Именно в этот период сформировалась теория земельного права в широком смысле слова.

В 50-е гг. ХХ века ей противопоставлялось понимание земельного права в узком смысле слова как совокупности правовых норм, направленных на регулирование собственно земельных отношений. Сторонники понимания земельного права в узком смысле слова считали, что лесное, водное, горное право должны считаться либо подотраслями, либо самостоятельными отраслями советского права.

К концу 60-х — началу 70-х гг. ХХ века в многочисленных научных дискуссиях на эту тему победил дифференцированный подход, согласно которому земельное (в узком смысле слова), водное, горное и лесное право должны существовать как равновеликие самостоятельные правовые отрасли.

2. Возросший интерес международной общественности к оздоровлению окружающей человека среды, защите природных ресурсов и обеспечению благоприятных условий окружающей среды для сохранения биологической жизни на Земле. Интерес международной общественности к охране природы существенно возрос после Второй мировой войны (1939–1945 гг.). Площадь боевых действий во время боевых действий составляла 3,3 млн кв. км, что сопоставимо по площади с территорией такой страны, как Индия. От действий нацистов пострадали леса в Польше, которые оказались полностью вырубленными, в Нидерландах в 1944 г. немцами были разрушены дамбы, что привело к затоплению более 200 тыс. га территорий. Негативные последствия для окружающей природной среды имела тактика «выжженной земли», применявшаяся солдатами вермахта при отступлении. Ощутимые негативные последствия для природы имело строительство оборонительных сооружений: искусственно созданные овраги и отвалы изменяли рельеф, в ходе работ по их созданию уничтожался естественный ландшафт, растительный покров. Тонущие в ходе боевых действий в морской акватории суда загрязняли море горюче-смазочными веществами и нефтепродуктами.

На территории СССР от действий немецких захватчиков существенно пострадал заповедник в Белгородской области «Лес на Ворскле» — уникальная дубрава, сохраненная графом Шереметевым: по указаниям немецких оккупантов рубка леса велась принудительно местными жителями, для изготовления пиломатериалов рубились исключительно вековые корабельные дубы, истребленные в то время полностью (заготовленная продукция напрямую направлялась в Германию). Также уничтожались уникальные леса Крымского заповедника, где было вырублено свыше 15 тыс. реликтовых сосен. В зоне немецкой оккупации оказался и ряд других заповедников СССР: Центрально-Лесной, Центрально-Черноземный, Крымский, «Тульские засеки», «Кивач», Тебердинский, Кавказский (частично), Беловежская Пуща и Березинский (Белорусская ССР) и Аскания-Нова, Каневский, Черноморский и др. (Украинская ССР). В прифронтовой полосе оказались находящиеся в Воронежской и Липецкой областях заповедники Воронежский и «Галичья Гора», расположенные в Мурманской области и в Карелии Кандалакшский и Лапландский заповедники.

Осознание реальности глобальной природной катастрофы наступило после применения США в городах Хиросимы и Нагасаки ядерного оружия в августе 1945 г. К слову, поводом для создания одной из самых известных международных природоохранных организаций Гринпис (Greenpeace) послужили как раз испытания ядерного оружия в США в 60–70-х гг. ХХ столетия. Первая неофициальная акция будущих гринписовцев прошла 16 октября 1970 г. в Ванкувере как протест против ядерных испытаний более мощных бомб, чем были сброшены на японские города.

К 1960-м годам в мире набрало популярность движение за охрану природы, психологические установки в обществе поменялись: потребительское отношение человека к природе уступает место охранительному.

3. Повышение социальной значимости общественных отношений в сфере охраны окружающей природной среды в эпоху научно-технического прогресса и возрастание масштабов хозяйственной и природоохранительной деятельности государства. Доктор юридических наук, профессор В. В. Петров указывал на появление экологического права на стыке противоречий экономических и экологических интересов общества. Научно-технический прогресс (НТП) — закономерное явление в развитии производительных сил общества, выражающееся в качественном изменении объема и технологии производства материальных благ. В ходе реализации НТП осуществляется процесс сращивания науки, техники, производства. Охрана природы представляет собой совокупность мероприятий, направленных на сохранение, улучшение воспроизводства и организацию рационального использования естественной среды его обитания. Оба процесса отражают объективные потребности общества и характеризуют уровень развития, достигнутого обществом, качество жизни человека. По мере совершенствования производительных сил общества среда его обитания стала претерпевать не только количественные, но и качественные изменения, создав в эпоху научно-технической революции реальную угрозу глобальных нарушений экологического равновесия человека и природы15.

4. Первые конференции ученых-юристов по проблемам правовой охраны природы. Доказательством возросшего интереса научной общественности к проблемам охраны природы стали первые конференции, к числу которых относятся: Межвузовская научная конференция в Ленинградском университете (1957), конференция, проведенная Всесоюзным институтом юридических наук (ВИЮН)16 (1959), научные конференции в Московском (1961) и Киевском (1961) университетах, Межвузовское совещание по проблемам правовой охраны природы, состоявшееся 25 декабря 1961 г. в Москве.

5. Комплекс научных исследований, сформировавшийся на рубеже 50–60-х гг. ХХ столетия. На рубеже 1950–1960-х гг. сформировался блок научных работ, в которых стали обсуждаться качественно новые для того времени проблемы комплексной правовой охраны природы. К числу этих трудов, формирующих фундамент эколого-правовых исследований, относятся: статьи17 доктора юридических наук, профессора, академика АН СССР (а позднее РАН) О. С. Колбасова «Советское законодательство об охране природы за 40 лет» (1958), «За дальнейшее совершенствование законодательства об охране природы» (1960); коллективная монография под редакцией доктора юридических наук, профессора ВИЮН Г. Н. Полянской «Охрана природы Российской Федерации в советском законодательстве»18 (1959); работы, входящие в золотой фонд трудов кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова: статья кандидата юридических наук, доцента В. К. Григорьева «Правовая охрана природы в СССР»19 (1960), статьи20 доктора юридических наук, профессора Н. Д. Казанцева «О преподавании в высших юридических учебных заведениях курса “Правовая охрана природы”» (1961), «К вопросу о научных основах кодификации законодательства об охране природы» (1962), научные пособия Н. Д. Казанцева и доктора юридических наук, профессора Е. Н. Колотинской «Правовая охрана природы в СССР»21 (1962, 1963, 1967), коллективная монография под ред. Г. Н. Полянской «Правовые вопросы охраны природы в СССР»22 (1963).

6. Появление источников природоохранительного права. С 1957 по 1963 г. во всех пятнадцати союзных республиках были приняты законы об охране природы: в Эстонской ССР — 7 июня 1957 г., Армянской ССР — 14 мая 1958 г., Грузинской ССР — 28 ноября 1958 г., Молдавской ССР — 16 января 1959 г., Литовской ССР — 22 апреля 1959 г., Азербайджанской ССР — 15 июня 1969 г., Узбекской ССР — 19 ноября 1959 г., Таджикской ССР — 25 ноября 1959 г., Латвийской ССР — 27 ноября 1959 г., Украинской ССР — 30 июня 1960 г., РСФСР — 27 октября 1960 г., Киргизской ССР — 25 мая 1962 г., Белорусской ССР — 21 декабря 1961 г., Казахской ССР — 12 мая 1962 г., Туркменской ССР — 26 марта 1963 г.23

По меркам сегодняшнего дня законы об охране природы союзных республик кажутся чрезмерно декларативными. Но их значение для конца 1950-х годов нельзя недооценивать. В них была заложена уникальная, качественно новая идея комплексной охраны природы: во всех законах была закреплена система принципов охраны природы, основанных на научно обоснованных представлениях о взаимодействии общества и природы; впервые было сформулировано, что охрана природы является важнейшим делом всего народа и первостепенной задачей государства.

Следует отметить, что все нормативные правовые акты, принятые после октября 1960 г. в РСФСР по комплексной охране природы и охране природных ресурсов в отдельности, принимались во исполнение и в соответствии с Законом РСФСР об охране природы.

Законы союзных республик об охране природы послужили основой для дальнейшего развития природоохранительного (позднее — экологического) законодательства; способствовали появлению соответствующих научных трудов и учебных дисциплин.

В соответствии с объективными процессами развития системы права принятие базового законодательного акта в нем выступает следствием формирования соответствующей области правоотношений, а не их причиной. Откуда следует, что наличие консолидированной группы источников права на рубеже 1950–1960-х гг. является предпосылкой возникновения отрасли права.

7. Обособление в действующем законодательстве группы правовых норм, которая регулировала возникшую группу правоотношений. В середине 50-х годов ХХ столетия правоведы начали отмечать появление в действующем законодательстве того периода группы правовых норм, не входящих ни в одну группу норм существующих отраслей права природно-ресурсной семьи. По их содержанию эти нормы невозможно было отнести к известным природно-ресурсному праву видам общественных отношений. Это нормы об охране внешней среды, атмосферного воздуха, природных комплексов и пр.

Искусственное включение этих норм в природно-ресурсное право существа проблемы не меняло, так как они не находили там соответствующих институтов.

Доктор юридических наук, профессор В. В. Петров связывал потребность общества в формировании самостоятельной отрасли права в том числе с большим количеством комплексных природоохранительных норм, сформировавшихся в основах земельного законодательства, водного законодательства, лесного законодательства, законодательства о недрах, о здравоохранении, законах об охране природы в союзных республиках и других актах.

8. Формирование принципов будущей отрасли права. Принципы будущей отрасли права были сформулированы доктором юридических наук, профессором Н. Д. Казанцевым в 1962 г. и состояли в следующем: 1) охране подлежат все природные богатства, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неэксплуатируемые, составляющие единый государственный фонд природных богатств страны; 2) природные ресурсы подлежат количественному и качественному учету; 3) плановость в использовании природных ресурсов; 4) интенсивное вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот при условии контролируемого и рационального использования и воспроизводства тех из них, которые могут быть воспроизведены; 5) охрана природы — всенародное дело; 6) передать землю последующим поколениям в улучшенном состоянии; 7) ответственность за нарушение законов о рациональном и правильном использовании природных богатств и их охране. Некоторые из перечисленных принципов содержались в законах об охране природы союзных республик.

Данные принципы стояли над отраслями земельного, горного, водного, лесного, фаунистического права и правовой охраны атмосферного воздуха и являлись установочными по отношению к названным отраслям.

Принципы способствовали появлению в 60-х годах ХХ столетия научных представлений о существовании специфической области отношений по охране природы, которой соответствует обособленная система правовых норм.

9. Появление комплекса сформировавшихся общественных отношений. Основной предпосылкой возникновения отрасли права был комплекс сформировавшихся особых отношений, принадлежность которых не могла признать ни одна существующая отрасль права. На рубеже 1950–1960-х гг. сформировались материальные отношения между людьми, имеющие своим объектом природу, складывающиеся по поводу природы и вследствие этого отличающиеся от других видов общественных отношений. Комплексность возникших отношений объяснялась не юридическим, а естественным происхождением объекта правового регулирования. Объект правового регулирования в природоохранительном отношении рассматривался в совокупности его связей и зависимостей с другими объектами природы, окружающей средой в целом.

Сформировавшаяся группа общественных отношений не была охвачена системой правового регулирования. Природно-ресурсное право оказалось не в состоянии обеспечить требования комплексной охраны природы.

10. Появление предмета будущей отрасли права. Появление общественных отношений по комплексной охране природы привело к формированию предмета будущей правовой отрасли. Предметом послужила самостоятельная область общественных отношений, образовавшаяся в результате развития форм природоохранительной деятельности государства и перехода от поресурсной охраны природных богатств к комплексной охране природы, а затем и к охране окружающей природной среды.

11. Появление теории дифференциации и интеграции Н. Д. Казанцева. Возникновению самостоятельной правовой отрасли по охране природы предшествовала теория, которая по праву может считаться одной из основных теорий экологического права, — теория дифференциации и интеграции Н. Д. Казанцева. Появление этой теории относится к 60-м годам ХХ столетия. С нее началось изучение и исследование происходящих в системе советского права внутренних процессов, завершившихся образованием новой отрасли права.

Двадцать пятого декабря 1961 г. заведующий кафедрой колхозного и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова доктор юридических наук, профессор Н. Д. Казанцев выступил в Москве на межвузовском совещании с докладом, посвященным кодификации законодательства об охране природы, где высказал идею о формировании отрасли природоохранительного законодательства. «Советское законодательство об охране природы является в одних случаях составной частью земельного законодательства (включающего в себя законодательство о землепользовании, о пользовании недрами, лесами, водами), а в других случаях — продолжением его. Законодательство об охране природы в СССР обособляется в отдельную отрасль советского законодательства. Как самостоятельная отрасль советского законодательства оно будет развиваться и дальше»24, — утверждал в ходе выступления Н. Д. Казанцев.

В 1964–1965 гг., выступая на кафедре колхозного и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, Н. Д. Казанцев объяснил назревшую необходимость интеграции законодательства, регулирующего использование и охрану природных ресурсов в целом, наряду с имеющейся дифференциацией земельного, водного, лесного, законодательства о недрах, природоохранительного законодательства.

После формирования всех вышеперечисленных предпосылок научная общественность заговорила о появлении самостоятельной отрасли права об охране природы.

2. Первый период развития (природоохранительное право)

Первый период развития самостоятельной отрасли права об охране природы связан в науке с именем Николая Дмитриевича Казанцева, с кафедрой колхозного и земельного права Юридического факультета Московского университета имени М. В. Ломоносова (сегодня — кафедра экологического и земельного права названного факультета), с научной классической университетской эколого-правовой школой в целом, которая начала формироваться благодаря этому ученому и относится к середине 60-х годов ХХ столетия. Применительно к 60-м годам ХХ века невозможно говорить об экологическом праве в том смысле, в каком мы понимаем его сегодня. Можно говорить о появлении прародителя современного экологического права — природоохранительного права.

К тому времени сформировались все составляющие, которые были необходимы для признания отрасли права самостоятельной: особый объект правового регулирования (общественные отношения по комплексной охране природы), особая отрасль законодательства, регулирующая эти общественные отношения, назрела государственная заинтересованность в выделении отрасли права. Государственная заинтересованность была выражена в необходимости кодификации природно-ресурсного и природоохранительного законодательства.

Вышеуказанные признаки отрасли права позволили Н. Д. Казанцеву сделать вывод о появлении природоохранительного права. Двенадцатого апреля 1967 г. на расширенном заседании кафедры колхозного и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова в присутствии представителей кафедры земельного и колхозного права Ленинградского университета и научных работников соответствующих секторов Института государства и права АН СССР и Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства Н. Д. Казанцев заявил о рождении новой отрасли законодательства — природоохранительной — и представил на обсуждение научной общественности свою теорию природно-ресурсного права. В ходе представления своей теории он с уверенностью заявил о том, что природоохранительное право сформировалось как самостоятельная правовая отрасль.

Природно-ресурсное право как интегрированную отрасль права ученый формирует из двух частей: общей части и особенной части. В общую часть природно-ресурсного права входят основные институты: право государственной собственности на природные ресурсы, единый государственный фонд природных ресурсов, кадастр природных ресурсов, право пользования природными ресурсами, принципы охраны природы, ответственность за нарушение норм права, регулирующих использование и охрану природных ресурсов. В особенную часть, сохраняя свою самостоятельность в качестве отраслей права, входят: земельное право, водное, лесное, горное и природоохранительное право.

Сам Н. Д. Казанцев разъяснял суть своей теории следующим образом: «В современных условиях, когда непрерывно возрастает использование природных ресурсов, законодательная деятельность направляется на их охрану для рационального использования. Этим объясняется развитие природоохранительного законодательства и права как самостоятельных отраслей.

Четко определились в качестве самостоятельных следующие отрасли советского законодательства: 1) земельное, 2) водное, 3) лесное, 4) горное, 5) природоохранительное. В этой связи возникает вопрос о том, чтобы земельное, водное, лесное, горное и природоохранительное право считать самостоятельными отраслями советского права. Для этого имеются все основания.

Дифференциация отраслей права, регулирующих отношения по использованию и охране природных ресурсов, приводит к интеграции этих отраслей и образованию природно-ресурсового права»25.

Некоторые ученые того времени критиковали Н. Д. Казанцева и теорию, с которой он выступил, и утверждали, что все попытки Н. Д. Казанцева составить схему содержания природоохранительного и природно-ресурсного права приводили практически к старой концепции земельного права в широком смысле слова26. Однако практически все единогласно признали правоту Н. Д. Казанцева в выявлении двух противоположно направленных тенденций к дифференциации и интеграции отраслей права. Теория послужила началом научной дискуссии о существовании природоохранительного права и законодательства и их месте в системе поресурсных отраслей и в системе советского права в целом.

Именно с теории природно-ресурсного права Н. Д. Казанцева начинается становление и развитие той правовой отрасли, которую мы сегодня именуем экологическим правом.

3. Второй период развития (экологическое право)

Второй период развития самостоятельной отрасли права об охране природы связан в науке с именем доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РСФСР Владислава Васильевича Петрова, с кафедрой колхозного и земельного права Юридического факультета Московского университета имени М. В. Ломоносова (сегодня — кафедра экологического и земельного права названного факультета), с научной классической университетской эколого-правовой школой в целом и относится к середине 80-х годов ХХ столетия.

Заведующий кафедрой колхозного и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова В. В. Петров утверждал, что к середине 70-х годов ХХ века в системе норм, регулирующих взаимодействие общества и природы, четко обозначились две правовые отрасли, отражающие две основные формы взаимоотношений человека и естественной среды его обитания: природно-ресурсное право (земельное, горное, водное, лесное право), регулирующее отношения по рациональному использованию природных ресурсов, и природоохранительное право, определяющее условия и порядок охраны природной среды.

На заседании круглого стола, организованном в 1987 г. журналом «Вестник Московского университета» (серия «Право»), В. В. Петров представил свою теорию, посвященную концепции экологического права. Кратко ее суть сводилась к следующему.

С момента возникновения отрасли природоохранительного права в системе взаимодействия общества и природы произошли значительные изменения:

— в области охранительных отношений усилился процесс гуманизации охраны природы, ее перерастания в охрану окружающей среды;

— если раньше при охране природы преобладали количественные показатели, ибо качество природы обеспечивалось естественным путем, то теперь обеспечение качества окружающей, то есть преобразованной человеком, естественной среды происходит в условиях целенаправленной деятельности самого человека на основе гармоничного сочетания экономических и экологических интересов общества;

— экологизация хозяйственного механизма потребителей природных ресурсов, то есть внедрение требований охраны окружающей во все звенья хозяйственной деятельности;

— экономизация охраны окружающей среды — расширение экономических методов воздействия, повышающих материальную заинтересованность предприятий и объединений в проведении мер по охране окружающей среды;

— возрастает роль приоритета охраны здоровья человека и благополучия населения при принятии хозяйственных решений.

Произошедшие изменения привели к усилению консолидации охранительных и ресурсных отношений на базе единого экологического отношения. На основе природно-ресурсного и природоохранительного права родилась новая правовая отрасль — экологическое право.

Экологическое право — совокупность правовых норм, регулирующих общественные (экологические) отношения в области взаимодействия общества и природы с целью охраны природы, рационального использования и воспроизводства ее ресурсов, оздоровления и улучшения окружающей человека среды в интересах настоящего и будущих поколений людей.

Теория экологического права В. В. Петрова вызвала ряд откликов ученых всего Советского Союза. С этого времени правовая отрасль по охране природы начинает развиваться как экологическое право.

4. Третий период развития экологического права

Третий период развития экологического права связан в науке с именем Владислава Васильевича Петрова, с именами его учеников и последователей, в частности лидера современной классической научной университетской эколого-правовой школы доктора юридических наук, профессора, члена-корреспондента Российской академии образования, заслуженного профессора Московского университета, заслуженного деятеля науки Российской Федерации Александра Константиновича Голиченкова, с кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета Московского университета имени М. В. Ломоносова. Третий период развития экологического права начался с 1992 г. и продолжается по настоящее время.

Экологическое право развивается в третьем периоде с учетом теоретических основ и конструкций, заложенных в первом и во втором периодах. Это магистральные институты экологического права, заложенные прежними лидерами научной школы: источники (формы) экологического права, современное экологическое законодательство, понятие, содержание и история экологического права, организационный механизм в сфере охраны окружающей среды (экологическое управление), экономический механизм в сфере охраны окружающей среды, юридический механизм в сфере охраны окружающей среды, идеологический механизм в сфере охраны окружающей среды (экологическое воспитание, образование, научные исследования).

В современном периоде в экологическом праве продолжают формироваться новые институты (к примеру, экологических прав и обязанностей граждан), подынституты.

В третьем периоде развития экологического права выделяют уже три формы взаимодействия в сфере «общество — природа» (три формы экологической деятельности):

1) охрана окружающей (природной) среды — форма экологической деятельности, содержанием которой являются достижения и поддержание такого ее качества, при котором возможны:

а) сохранение, защита и восстановление здорового состояния целостности экосистемы Земли;

б) защита разнообразия флоры и фауны (биоразнообразие) для удовлетворения интересов и потребностей общества;

2) обеспечение экологической безопасности (человека и иных объектов) — форма экологической деятельности, содержание которой составляют достижение и поддержание такого качества окружающей (природной) среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а в практическом смысле — сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью адекватных мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности;

3) рациональное природопользование — форма экологической деятельности, содержание которой составляют сохранение такого качества окружающей природной среды и природных ресурсов, с одной стороны, и достижение таких национальных моделей производства и потребления и такой международной экономической системы — с другой, при которых разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества27.

В третьем периоде московская научная университетская школа экологического права понимает экологическое право в двух смыслах слова: в узком и в широком. В первом значении это система правовых норм, регулирующих первую, узкую группу отношений и возникающих в процессе их реализации правоотношений. Во втором — система правовых норм, регулирующих вторую, весьма широкую группу общественных отношений и соответствующих этим нормам правоотношений.

Предметом правового регулирования в рассматриваемой сфере отношений «общество — природа» являются специфические общественные отношения — экологические. Эти общественные отношения, сообразно пониманию экологического права, рассматриваются в узком и широком смыслах слова. В узком смысле слова это собственно отношения по охране окружающей (природной) среды (иначе — природоохранительные отношения). Однако, учитывая происходящие процессы консолидации общественных отношений в сфере «общество — природа», эти отношения понимаются и в широком смысле слова: как отношения по охране окружающей (природной) среды (природоохранительные отношения), по обеспечению экологической безопасности человека и иных объектов, по использованию и охране природных ресурсов (природно-ресурсные отношения).

К числу общих правовых институтов экологического права в широком смысле слова относятся:

— конституционные основы;

— институт экологических прав и обязанностей (граждан, юридических лиц, общества, государства);

— институт права собственности на природные ресурсы;

— нормы, регулирующие действие экономического механизма в данной сфере;

— то же — применительно к идеологическому механизму;

— большая часть норм, регулирующих организационный механизм (за исключением ряда специфических функций, например: землеустройства, ведения лесного хозяйства и др.), основные элементы правового механизма (ответственность за экологические правонарушения, разрешение споров и др.). В рамках пообъектного регулирования остаются нормы, отражающие специфику отдельных природных объектов28.

Существование и формирование отрасли права — явление объективное. Однако уже сейчас можно говорить о трех возможных сферах применения данного подхода: преподавании, законотворческой деятельности и научных исследованиях.

ГЛАВА 3. Понятие и виды объектов экологического права

Содержание главы. Понятие объектов экологического права. Виды объектов экологического права. Интегрированные объекты экологического права. Дифференцированные объекты экологического права. Особо охраняемые объекты экологического права.

1. Понятие объектов экологического права

Предметом экологического права, как и любой правовой отрасли, является совокупность общественных отношений, урегулированных нормами права. Объект экологического права — это то, по поводу чего осуществляется правовое регулирование, складываются общественные отношения. Объектом экологического права является окружающая (природная) среда в широком смысле слова.

В науке экологического права объекты экологического права делятся на три группы: интегрированные, дифференцированные, особо охраняемые. К интегрированным объектам относятся: окружающая (природная) среда (в узком смысле слова), включая озоновый слой атмосферы и околоземное пространство, а также экологические системы; к дифференцированным — отдельные природные объекты (земля, почвы, недра, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животный мир и иные организмы, генетический фонд, атмосферный воздух), а также природные ресурсы; к особо охраняемым объектам — государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, природные парки, памятники природы, природные ландшафты, дендрологические парки, ботанические сады, лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты, а также природные комплексы.

Совокупность обозначенных выше объектов формирует окружающую (природную) среду в широком смысле слова.

Несмотря на то, что один из основных источников экологического права — ФЗ «Об охране окружающей среды» использует в наименовании словосочетание «окружающая среда», тем не менее объектом экологического права в науке экологического права является окружающая (природная) среда в широком смысле этого слова.

Доктор юридических наук, профессор О. С. Колбасов еще в 1976 г. указывал, что понятие «окружающая среда» некорректно расширяется учеными по причине ошибки в конкретном определении субъекта среды: «...берется во внимание та среда, которая окружает каждого отдельного человека, а не все общество. Отсюда элементами окружающей среды признаются не только природные объекты, но и все люди, и социальные вещи»29.

Доктор юридических наук, профессор В. В. Петров в 1979 г. сформулировал самое простое определение понятия окружающей среды как «очеловеченной» природы, которую человек формирует в результате взаимодействия с природой, изменяя ее и создавая себе новое окружение30.

Современное понимание окружающей среды, данное в ФЗ об охране окружающей среды, сводится к совокупности компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов, что не соответствует пониманию научному, сформировавшемуся еще в 70-х годах ХХ в. В контексте законодательного определения окружающая среда включает в себя не только природную составляющую той среды, в которой мы живем, но и бытовую, производственную среды, в которых проходит большая часть жизнедеятельности человека31. С таким определением сложно согласиться.

Под окружающей средой как объектом экологического права следует понимать часть естественной среды, которая преобразована в процессе антропогенной деятельности человека, состоящей в органическом единстве естественных, модифицированных, трансформированных экологических систем32. При этом термин «окружающая среда» может быть использован исключительно в смысле природного окружения человека.

2. Виды объектов экологического права

Конгломерат объектов экологического права в виде таблицы выглядит следующим образом:

Таблица 1

Окружающая (природная) среда в широком смысле слова (объект экологического права)

интегриро- ванные объекты экологического права	дифференци- рованные объекты экологического права	Особо охраняемые объекты экологического права
окружающая (природная) среда в узком смысле слова	земля, почвы, недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир и иные организмы, генетический фонд	государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, природные парки, памятники природы, природные ландшафты, дендрологические парки, ботанические сады, лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты
озоновый слой атмосферы	природные ресурсы	природные комплексы
околоземное космическое пространство
экологические системы

3. Интегрированные объекты экологического права

Понятие «окружающая (природная) среда» (в узком смысле слова) сформировалось из двух понятий: природа + окружающая среда. Под природой (иначе — природной средой) понимается объективная реальность, существующая независимо от сознания и воли человека как следствие естественного эволюционного развития мира и состоящая из естественных экологических систем. Под окружающей человека средой понимается та часть естественной среды, которая преобразована в процессе антропогенной деятельности человека, состоящая в органическом единстве естественных, модифицированных, трансформированных экологических систем.

Понятие «природа» появилось одним из первых в эколого-правовом словарном запасе. В 60-х годах ХХ столетия ученые-правоведы выделили два основных признака понятия «природа»:

— среда, в которой возникло и существует человеческое общество;

— существование этой среды независимо от воли человека.

Доктор юридических наук, профессор Н. Д. Казанцев и доктор юридических наук, профессор Е. Н. Колотинская понимали природу в широком и в узком смыслах слова. В широком смысле слова — как весь природный комплекс, а в узком смысле слова — как отдельные участки природы, имеющие особую научную, культурную и тому подобную ценность33. Доктор юридических наук, профессор В. В. Петров понимал под природой не сумму разнородных объектов, а систему взаимосвязанных элементов и явлений34.

В формуле

ОПС = П + О/С

П — природа, отражает экологическую форму взаимодействия общества и природы;

О/С — окружающая среда, отражает экономическую форму взаимодействия общества и природы.

У окружающей (природной) среды имеются внешние и внутренние границы охраны. Внешние границы очерчены атмосферой и околоземным пространством в той части, в которой они испытывают на себе влияние земной природы и антропогенной деятельности, и в той степени, в какой они ощущают на себе влияние космического пространства.

Под атмосферой, состоящей из тропосферы, стратосферы, мезосферы, термосферы и экзосферы, понимают воздушную оболочку Земного шара на высоте 150–200 км. Нижней границей атмосферы является поверхность Земли. Атмосфера состоит из смеси газов. Смесь газов в тропосфере именуется атмосферным воздухом. Атмосферный воздух охраняется экологическим правом в числе дифференцированных объектов экологического права. Вместе с тем нельзя отождествлять атмосферу и атмосферный воздух. Так как в каждом из последующих слоев состав атмосферы меняется: молекулярная масса воздуха уменьшается, меняется и состав газов.

Особым объектом охраны в составе стратосферы является озоновый слой атмосферы, функцию которого для всего живущего на Земле переоценить сложно. Озоновый слой атмосферы находится на высоте от 15 до 35 км от поверхности Земли и отвечает за защиту от ультрафиолетового излучения Солнца. Озон обеспечивает поглощение жесткой УФ-радиации, и в этом состоит его основная защитная роль для биосферы. В стратосфере находится 90% озона, 10% сосредоточено в тропосфере.

Венская конвенция об охране озонового слоя от 22 марта 1985 г. в качестве объекта охраны указывает озоновый слой, понимая под ним атмосферный озон над пограничным слоем планеты. СССР одним из первых подписал Венскую конвенцию, принял ее 18 июня 1986 г. Монреальским протоколом по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 16 сентября 1987 г.), стороны — участники Венской конвенции подтвердили решимость не увеличивать и ежегодно сокращать уровень потребления и производства веществ, разрушающих озоновый слой Земли.

За пределами экзосферы начинается межпланетное или околоземное пространство, которое также подлежит особой защите. Околоземное пространство охраняется в целях:

— защиты озонового слоя околоземного пространства от губительного ультрафиолетового излучения Солнца;

— защиты от нефункционирующих искусственных объектов и их фрагментов на околоземной орбите (космический мусор).

Согласно Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (Женева, 10 декабря 1976 г.) околоземное (космическое) пространство может быть использовано только в мирных целях (подписана СССР 18 мая 1977 г., ратифицирована 16 мая 1978 г.).

Околоземное пространство для окружающей (природной) среды выполняет важную функцию теплообмена. Теплообмен совершается между планетой Земля и космосом. Данная термодинамика влияет на формирование климата на планете и на изменения климата.

В последние десятилетия ученые все чаще говорят о глобальном потеплении, понимая под ним повышение средней температуры нижних слоев атмосферы и мирового океана под воздействием антропогенных факторов. К числу антропогенных факторов отнесена индустриализация экономики, которая выражается в том числе в производстве человечеством СО₂ (диоксид углерода). Он вырабатывается от сжигания углеводородов для получения электроэнергии (нефть, газ, уголь). В вырабатываемом количестве СО₂ не способны поглощать леса, которые истребляются человеком и уничтожаются пожарами. По мнению ученых, повышение температуры земной поверхности уже сегодня приводит к масштабным климатическим изменениям.

Следствием опасений человечества за судьбу планеты явилась Рамочная конвенция ООН в Рио-де-Жанейро об изменении климата от 9 мая 1992 г. (вступила в силу для РФ 28 марта 1995 г., ратифицирована 4 ноября 1994 г.). Целью Конвенции является стабилизация концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного воздействия на климатическую систему. Одиннадцатого декабря 1997 г. к Рамочной конвенции был принят Киотский протокол (ратифицирован РФ 4 ноября 2004 г.). Он предусматривал выполнение количественных обязательств по ограничению и сокращению совокупных выбросов антропогенных парниковых газов в целях устойчивого развития.

Наряду с глобальным потеплением на планете Земля в последнее время ученые говорят и о грядущем глобальным похолодании35. Связано это с тем, что расстояние между Землей и Солнцем периодически меняется, что по-разному, по их мнению, отражается на температурном режиме на планете Земля.

Диаметрально противоположные концепции ученых в области естественных наук свидетельствуют по-прежнему о малой изученности законов природы.

Внутренние границы охраны окружающей (природной) среды очерчены природными объектами или природными комплексами. При этом к охраняемым объектам относят те, которые обладают соответствующими признаками природного объекта или природного комплекса. В круг объектов, охраняемых экологическим правом, не могут входить: товарно-материальные ценности, созданные человеком; компоненты природной среды, вышедшие из экологической взаимосвязи с природой; природные явления, охрана которых для человека недостижима (управление энергией Солнца, управление климатом планеты, управление процессами в недрах Земли и пр.).

Интегрированный подход к окружающей (природной) среде заставляет обратить внимание на экологические системы. Под экологической (иначе — природной) системой понимают совокупность совместно обитающих организмов и условий их существования, находящихся в закономерной взаимосвязи друг с другом и образующих систему взаимообусловленных биотических и абиотических явлений и процессов36. Термин введен английским экологом Артуром Тенсли в 1935 г. в работе «Правильное и неправильное использование ботанических терминов»37.

По мнению доктора юридических наук, профессора В. В. Петрова, «в интегрированном значении окружающая (природная) среда включает три вида экологических связей: естественные экологические системы, не нарушенные в той или иной степени человеком; модифицированные экологические системы, т. е. видоизмененные в процессе хозяйственной деятельности природные системы; трансформированные экологические системы, т. е. естественные системы, преобразованные человеком для удовлетворения своих экономических, культурно-оздоровительных потребностей»38.

Если вопроса об охране естественных экологических систем не возникает, так как это, по сути, природная среда обитания людей, то относительно модифицированных и трансформированных экосистем в науке давно ведется спор. С одной стороны, это системы, которые безусловно вступают со временем в естественную экологическую взаимосвязь с человеком и иными живыми существами, а также природными объектами. С другой стороны, по результатам преобразования созданные экосистемы негативно влияют на природу, человека и его окружение. Примером могут служить водохранилища, гидроузлы, осушенные торфяные болота, ирригированные и мелиорированные угодья, которые в процессе своего облагораживания нарушили гидрологический баланс, разрушили места обитания животных, птиц и иных организмов, а в итоге привели к деградации естественных экологических систем и нарушили экологический баланс. Подобные объекты сами нуждаются в восстановлении нарушенных или разрушенных экологических связей и не должны рассматриваться в качестве объектов охраны.

4. Дифференцированные объекты экологического права

Охрана окружающей (природной) среды в ее интегрированном виде не отрицает, а предполагает дифференцированный подход к охране окружающей (природной) среды через ее отдельные природные объекты и комплексы39.

Понятие и признаки природного объекта. Природные и социальные ценности формируют в своем взаимодействии ту среду, в которой существует человек. Социальные ценности создаются человеком, природные ценности создаются природой. Взаимодействуя длительное время друг с другом, они формируют качественно новое для человека окружение. Речь идет, например, о новых породах животных, сельскохозяйственных продуктах, естественным способом природой не созданных, нектаринах (смесь персика и абрикоса), плумкоте (смесь сливы и абрикоса), черевишни (смесь вишни и черешни) и пр., о мелиоративных лесах, посаженных когда-то с целью защиты на полях сельскохозяйственной продукции, однако в настоящее время превратившихся с помощью природы в полноценный лес. К этой же группе природных объектов относятся дети, появившиеся на свет с помощью методик экстракорпорального оплодотворения (ЭКО), без полового контакта мужчины и женщины.

К природному или социальному объекту плоды совместного труда человека и природы относятся в зависимости от цели их производства: экономической или экологической.

Так, дети, появившиеся с помощью ЭКО, не отличаются от детей, появившихся естественным путем. А мелиоративные леса, посаженные в 50-х годах ХХ столетия, давно превратились в средозащитный фактор, благотворно влияющий на окружающую среду и человека.

При этом новые виды сельскохозяйственной продукции призваны удовлетворять потребности человека в пище, включены в систему социально-экономических связей, имеют соответствующую цену. Такая продукция является товаром, имеет характеристики товарно-материальных ценностей и относится к группе производства или потребления.

Воспроизводство природных объектов с целью восстановления нарушенного состояния окружающей (природной) среды относит природные объекты, созданные при помощи человека, к числу объектов экологического права, а преследующие цели производства и потребления исключает из числа объектов экологического права.

Таким образом, всякий природный объект обладает тремя признаками: имеет естественное происхождение, находится во взаимосвязи с окружающей (природной) средой, выполняет функции жизнеобеспечения.

Само по себе естественное происхождение не доказывает принадлежности к природным объектам, подлежащим защите с помощью экологического права. К примеру, животные, содержащиеся в цирках и зоопарках, почвогрунт, продающийся в магазинах, рыба и членистоногие, выводимые в специально оборудованных водоемах на рыбохозяйственных предприятиях, деревья и кустарники на дачных участках имеют естественное происхождение, однако не относятся к природным объектам, охраняемым экологическим правом.

Естественным происхождением является происхождение природного объекта от мужского и женского начал вне зависимости от того, каким путем — от естественного акта или искусственного (применительно к существам биологическим) — оно произошло. На текущий момент науке известен только один способ искусственного воспроизводства живых существ — клонирование.

Взаимосвязью с окружающей (природной) средой определяется возможность и способность природного объекта функционировать в составе естественных экологических систем. Этот признак не относится к природным объектам, имеющим естественное происхождение, однако изъятым из естественных условий. К примеру, полезные ископаемые, изъятые из недр, воздух учебной или производственной зоны, растения в зимних садах или оранжереях, — все эти объекты не подлежат охране экологическим правом в силу изъятия человеком из естественной среды обитания и помещения их в условия, зачастую отличающиеся от присущих их жизни в природе.

Выполнение функции жизнеобеспечения заключается в способности природного объекта работать на сохранение или улучшение качества окружающей (природной) среды. Отсюда следует, что негативные явления природы, работающие не на восстановление и улучшение качества окружающей (природной) среды, а, наоборот, на ее уничтожение и деградацию, не выполняют данной функции. Речь идет о таких негативных природных явлениях, как пыльные бури, землетрясения, извержения вулканов, селевые потоки и пр.

Данные явления становятся объектами борьбы с нежелательными и вредными природными явлениями, негативно влияющими на состояние окружающей (природной) среды.

Под природным объектом понимается составная часть окружающей (природной) среды естественного происхождения, состоящая в системе естественных экологических связей и способная выполнять экологические, экономические, культурные и оздоровительные функции, обеспечивая благоприятное качество окружающей (природной) среды.

Виды природных объектов. К числу природных объектов, охраняемых экологическим правом, относятся: земля, почвы, недра, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животный мир и иные организмы, генетический фонд, атмосферный воздух.

Земля как природный объект. Легального определения земель, земли в законодательстве Российской Федерации нет. Вместе с тем имеется определение земельного участка как части земной поверхности, имеющей характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи (ст. 6 Земельного кодекса РФ).

Земли в Российской Федерации делятся на категории (ст. 7 Земельного кодекса РФ). В соответствии с данными федеральной статистической отчетности площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2021 г. составила 1712,6 млн га без учета внутренних морских вод и территориального моря (рис. 1). Сведения о наличии и распределении земельного фонда Российской Федерации по категориям в разрезе субъектов содержат характеристики земель 85 субъектов Российской Федерации40 (см. ниже).

Рис. 1. Структура земельного фонда Российской Федерации по категориям земель.

Почвы как природный объект. Легальное определение почвы содержится в Законе г. Москвы «О городских почвах». Согласно легальному определению почва — это компонент природной среды, представляющий собой поверхностный слой Земли, состоящий из минеральных и органических веществ, воды, воздуха, почвенных организмов, продуктов их жизнедеятельности, являющийся средой обитания растений, животных и микроорганизмов, а также выполняющий экологические функции.

Наряду с Законом г. Москвы «О городских почвах» действует ГОСТ 27593-88 Межгосударственный стандарт «Почвы. Термины и определения», утвержденный постановлением Государственного комитета по стандартам № 326 от 23 февраля 1988 г. Согласно стандарту почва — это самостоятельное естественно-историческое органоминеральное природное тело, возникшее на поверхности земли в результате длительного воздействия биотических, абиотических и антропогенных факторов, состоящее из твердых минеральных и органических частиц, воды и воздуха и имеющее специфические генетико-морфологические признаки, свойства, создающие для роста и развития растений соответствующие условия.

Экологическая функция почв состоит в аккумулировании и отражении солнечной энергии, ее передаче в глубины литосферы, защите недр от космического излучения, в регулировании влагообмена и газообмена (почва выделяет СО₂), в перераспределении грунтовых вод, в обеспечении существования жизни на Земле, в регулировании сезонных процессов. Почва является средой обитания, убежищем, жилищем для живых существ, местом произрастания деревьев, древесно-кустарниковой растительности, трав.

Почвы выполняют и санитарную функцию. К примеру, она выражается в сорбции (в способности к преобразованию загрязнителей). В почве аккумулируются вредные вещества, которые закрепляются в почвенно-поглощающем комплексе и формируют органоминеральные соединения. Хранение вредных веществ в почве (депонирование) может составлять десятки и сотни лет. Еще одним примером санитарной функции почв может послужить то, что в почве содержатся микроорганизмы, которые используют для приготовления антибиотиков и патогенных возбудителей столбняка, сибирской язвы.

Недра как природный объект. В преамбуле Закона РФ «О недрах» дано юридическое определение понятия «недра». Согласно закону недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Отношения по использованию и охране недр регулируются Законом РФ, принятым еще в 1992 г. Критикуя данный законодательный акт, ученые говорят о том, что он носит больше экономический характер и направлен на регулирование управленческих и экономических отношений, в основе которых лежит то, что недра в большей степени служат для добычи полезных ископаемых, реализация которых наполняет бюджет Российской Федерации41.

Вместе с тем недра выполняют еще и функцию фундамента земной поверхности; в этом и состоит их экологическая функция. Воздействие антропогенного фактора на недра приводит к непредсказуемым землетрясениям, извержениям вулканов, изменениям структуры недр, задуманной природой. Все эти негативные последствия доказывают необходимость охраны недр как природного объекта.

Поверхностные воды как природный объект. Согласно Водному кодексу Российской Федерации (далее также — ВК РФ) водный объект — это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима (ст. 1).

К поверхностным водным объектам относятся: моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота (низинные, переходные, верховые); природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); ледники, снежники (ст. 5 ВК РФ).

Подземные воды как природный объект. Согласно ВК РФ к подземным водам относятся: бассейны подземных вод и водоносные горизонты (ст. 5). Водоносные горизонты делятся на первый, второй и иные. Их классификация утверждается специально уполномоченным органом государственной власти. Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах.

Экологическая функция вод (как поверхностных, так и подземных) многогранна. Гидросфера (водная оболочка) покрывает 71% поверхности планеты Земля. Воды отвечают за создание гидрологического режима на Земле; за температурную регуляцию; являются основным механизмом осуществления взаимосвязей всех процессов в экосистемах (обмен веществ, тепла, рост биомассы), основной составной частью всех биологических организмов на Земле. Воды — места обитания объектов растительного и животного мира. Водяной пар в атмосфере выполняет функцию мощного фильтра солнечной радиации, а на Земле — нейтрализатора температур и регулятора климата. Человечество потребляет пресной воды намного больше любого иного природного ресурса.

Лес как природный объект. Лесной кодекс Российской Федерации (далее также — ЛК РФ) предлагает определять лес как экологическую систему и как природный ресурс (ст. 5). Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 июня 2015 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации “Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства” в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью “Заполярнефть”» предлагает определять лес как комплексную экологическую систему, состоящую из почв, подземных и наземных источников, объектов растительного и животного мира, находящихся в тесной взаимосвязи.

Данные определения не совпадают с правовым научным определением. Лес является частью растительного мира. Однако юридического понятия «растительный мир» нет (см. ниже). Не определено также и соотношение понятий «лес» и «растительный мир», хотя первое является составной частью второго. По мнению доктора юридических наук, профессора О. И. Крассова, юридическое понятие «лес» должно включать в себя виды лесной растительности: древесные, кустарниковые, травянистые растения, мхи, лишайники, грибы и др.42

Если считать лес экологической системой, а не ее важной и значимой частью, то земли, воды, недра, околоземное пространство, почвы, озоновый слой атмосферы также являются экологическими системами, а не частями экологических систем (не составными частями единого целого), в которых каждый объект выполняет присущую только ему экологически значимую роль. Из чего следует некорректность понимания леса как экологической системы.

Экологические функции леса состоят в углеродной функции (поглощение углекислого газа); функции по очистке атмосферного воздуха (азот, угарный газ, двуокись серы и прочие вредные вещества оседают на листве); водоохранной функции (леса сохраняют и испаряют воду, участвующую в атмосферном круговороте); климатической (поглощение и сбережение энергии Солнца) и метеорологической (к примеру, понижение температурного режима от разгоряченного асфальта и бетона, преобладающего в городах) функциях.

Растительный мир как природный объект. Легального понятия «растительный мир» в законодательстве Российской Федерации не существует.

На уровне подзаконных актов растительный мир определяется как «...совокупность произрастающих дикорастущих растений, образованных ими популяций, растительных сообществ и насаждений»43. Объект растительного мира, исходя из указанного выше, — это дикорастущие растения, «...растения, находящиеся в их естественной среде произрастания и способные образовывать популяции, растительные сообщества или насаждения»44.

Красная книга Российской Федерации45 также исходит из необходимости особой охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) дикорастущих растений и грибов.

Понятия «растительный мир» и «флора» очень близки, если не сказать идентичны, друг другу. Термин «флора» используется в международно-правовых документах, а не в национальном законодательстве. В пример можно привести Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), от 3 марта 1973 г., а также акты Российской Федерации, принятые во исполнение данной Конвенции46.

В науке экологического права с 80-х годов ХХ столетия растительный мир определялся как совокупность диких растений (наземных и водных), произрастающих в состоянии естественной свободы и на определенной территории47. Профессор О. И. Крассов настаивал на термине «флора», под которым понимал «...совокупность природных видов и форм растений, произрастающих на определенной территории, в отношении которых установлен правовой режим, обеспечивающий их всестороннюю охрану и недопущение ущерба для их воспроизводства и использования»48.

Экологические функции растительного мира и леса совпадают (см. выше).

Животный мир и иные организмы как природные объекты. Определение животного мира закреплено в Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»49 (далее — ФЗ о животном мире): это совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации (ст. 1).

Можно выделить следующие юридические признаки объекта животного мира, позволяющие отнести то или иное животное к объектам экологического права:

— нахождение на территории Российской Федерации;

— состояние естественной свободы;

— дикое животное (неприрученное, неодомашненное);

— отсутствие материальных затрат на содержание;

— отсутствие стоимостных характеристик;

— связь с естественной экологической средой обитания;

— естественное происхождение.

Нехватка хотя бы одного из перечисленных признаков позволяет сделать вывод о том, что, возможно, конкретная особь является объектом животного мира с точки зрения науки биологии, однако не будет объектом экологического права.

Это относится к животным, входящим в зоологические коллекции зоопарков, цирковым животным, домашним и одомашненным животным. Отношения по поводу охраны и использования сельскохозяйственных, одомашненных и домашних животных, а также животных, содержащихся в неволе, являются предметом регулирования иного законодательства, к примеру Федерального закона от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве»50.

Тем не менее отношения по поводу охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, регулируются законодательством о животном мире.

Спорным является признак объекта животного мира, в соответствии с которым животное должно быть живым. Международные договоры, в частности Конвенция СИТЕС, в качестве объектов охраны называет любых животных, как мертвых, так и живых, а также части и дериваты животных и иных организмов. Речь идет, в частности, о лекарствах, косметических средствах, одежде и пр. с использованием частей и дериватов объектов животного мира, механизм изъятия, конфискации и дальнейшего использования которых урегулирован и на уровне национального законодательства51.

Красная книга Российской Федерации содержит свод документированной информации о состоянии, распространении, категориях статуса редкости и статуса угрозы исчезновения и мер охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных. Осуществляется государственный мониторинг объектов животного мира, ведется государственный кадастр объектов животного мира.

Генетический фонд как природный объект. Действие Федерального закона «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» распространяется на отношения, возникающие при генно-инженерной деятельности в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Объясняется это в том числе тем, что отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, также являются сферой действия экологического права.

Согласно Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. особой охране подлежат генетический материал, генетические ресурсы, которые совместно и формируют генетический фонд планеты Земля. Под генетическим материалом понимается любой материал растительного, животного, микробного или иного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности. Под генетическими ресурсами — генетический материал, представляющий фактическую или потенциальную ценность. Имеется в виду естественный генофонд дикой природы.

Экологическое право охраняет генетический фонд объектов дикой природы от неконтролируемого вмешательства человека с использованием методов генной инженерии как совокупности методов и технологий, в том числе технологий получения РНК и ДНК.

Атмосферный воздух как природный объект. В Федеральном законе от 4 мая 2000 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»52 (далее — ФЗ об охране атмосферного воздуха) дано легальное определение, которое состоит в следующем: атмосферный воздух — жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.

Атмосферный воздух больше других природных объектов подвергается загрязнению, так как, помимо выбросов производственных и промышленных предприятий, он аккумулирует в себе все вредные элементы, накопленные в почве, недрах, мировом океане, попадающие в воздух и испаряющиеся в процессе естественного влагооборота.

Развитие научно-технического прогресса негативно сказывается на качестве атмосферного воздуха. На атмосферный воздух регулярно усиливается воздействие антропогенного элемента, что выражается в том числе в увеличении его химического загрязнения.

Согласно ст. 1 ФЗ об охране атмосферного воздуха загрязнение атмосферного воздуха — поступление в атмосферный воздух или образование в нем загрязняющих веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха.

Система мер государства, направленных на улучшение качества атмосферного воздуха, предотвращение его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, и составляет понятие охраны атмосферного воздуха. Атмосферный воздух является объектом охраны экологического права.

Природные ресурсы как объекты экологического права. Понятия «природный объект» и «природный ресурс» различны по объему. Природный ресурс — понятие более емкое. Природный ресурс представляет собой совокупность запасов природных веществ, природной энергии, используемых обществом.

В общем смысле слова ресурс — источник потребления. Профессор В. В. Петров выделял понимание природного ресурса в широком и в узком смысле слова. В широком смысле слова под природным ресурсом понимается источник потребления человеком природы: экологический, экономический, духовный, эстетический. А в узком смысле слова под природным ресурсом понимается источник экономического потребления человеком природы53.

Исходя из экономического смысла, соотношение природного ресурса к природному объекту такое же, как недр — к полезным ископаемым, лесов — к древесине на корню, природных энергетических запасов вод — к рекам.

Природные ресурсы с точки зрения права делятся на исчерпаемые и неисчерпаемые, возобновляемые и невозобновляемые.

В одном и том же природном объекте может быть сосредоточено несколько природных ресурсов. К примеру, лес, как природный объект, может содержать в себе совокупность природных ресурсов разных видов: древесины, живицы, лекарственных растений, орехов, животного мира, кислорода и др.

Природные ресурсы являются самостоятельным объектом экологического права.

5. Особо охраняемые объекты экологического права54

К числу особо охраняемых объектов экологического права относятся природные комплексы. Вся природная среда является единым природным комплексом. Природные объекты и природные ресурсы взаимодействуют друг с другом, формируя окружающую природную среду. Вместе с тем с юридической точки зрения природный комплекс — это тот, который подлежит особой охране с точки зрения закона.

К таким природным комплексам относятся особо охраняемые территории, являющиеся самостоятельными объектами экологического права: государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, природные парки, памятники природы, природные ландшафты, дендрологические парки, ботанические сады, лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

В составе перечисленных природных комплексов ограничена или практически запрещена хозяйственная деятельность, а сами территории изъяты из гражданского оборота или существенно ограничены в гражданском обороте. Для них установлен особый режим охраны. Они имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

Государственные природные заповедники как объекты экологического права. В границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность. К числу заповедников относятся также государственные биосферные заповедники, которые входят в международную сеть биосферных резерватов.

Законодательство в области создания и охраны особо охраняемых природных территорий и объектов начало формироваться в первые годы советской власти. В пример можно привести: совместное постановление НКВД и наркомздрава РСФСР «Об охране зеленой площади (садов, парков, пригородных лесов и других зеленых насаждений)», декрет СНК РСФСР от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков», декрет СНК РСФСР от 14 мая 1920 г. о создании Ильменского минералогического заповедника, постановление СНК РСФСР от 31 января 1921 г. о создании Байкальского государственного заповедника.

Характерной чертой перечисленных актов было само понятие заповедника как участков земли, на которых провозглашался принцип неприкосновенности: не допускалась эксплуатация природных богатств, срок неприкосновенности участков земли устанавливался бесконечно и бессрочно.

Природные заказники как объекты экологического права. Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Выделяются следующие виды данных особо охраняемых природных территорий:

а) комплексные (ландшафтные), предназначенные для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

б) биологические (ботанические и зоологические), предназначенные для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

в) палеонтологические, предназначенные для сохранения ископаемых объектов;

г) гидрологические (болотные, озерные, речные, морские), предназначенные для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

д) геологические, предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Национальные парки как объекты экологического права. В границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной законом деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях.

По общему правилу, запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков. Вокруг национальных парков устанавливаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Подчас эти охранные зоны могут быть достаточно масштабными.

Природные парки как объекты экологического права. Главной целью создания природных парков является рекреационное использование в целях организации отдыха и туризма. В этом их основное отличие от национальных парков.

В границах природных парков выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности.

По общему правилу, природные ресурсы, расположенные в границах природных парков, ограничиваются в гражданском обороте, а изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах природных парков, запрещается.

Памятники природы как объекты экологического права. Земли памятников природы включены в земли природоохранного назначения. По ныне действующему Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — ФЗ об особо охраняемых природных территориях)55, Положению о памятниках природы федерального значения56 памятники природы — уникальные невосполнимые ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения, нуждающиеся в особой охране государства.

Основной целью природных объектов и комплексов памятников природы является сохранение их в естественном состоянии.

Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе: участки живописных местностей, эталонные участки нетронутой природы, уникальные формы рельефа и связанные с ними ландшафты, термальные источники, месторождения лечебных грязей; береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, бухты, лагуны и т. п.) и мн. др.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности.

Природные ландшафты как объекты экологического права. К числу объектов экологического права относятся природные ландшафты. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»57 (далее — ФЗ об объектах культурного наследия) определяет зону охраняемого природного ландшафта как территорию, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Вместе с тем легальное определение не соответствует определению научному. В середине 80-х годов ХХ в. было выработано научное правовое определение охраняемых ландшафтов, как «...совокупности определенных законом территорий (участков) суши или вод, состоящих из взаимодействующих природных или природных и антропогенных компонентов, отличающихся типичностью или живописностью, охраняемые государством в целях науки, просвещения, культуры и рекреации, в которых специальными правовыми мерами, выражающимися в распространении на эти ландшафты заповедного режима, запрещены или ограничены все или некоторые виды интенсивного хозяйственного использования»58.

Признаками охраняемых природных ландшафтов как природных объектов являются следующие:

— они состоят из почв, вод, горных пород, объектов растительного и животного мира;

— они представляют собой в основном естественную среду и отличаются естественным характером своего происхождения;

— они охраняются законом как самостоятельные объекты экологического права;

— их основное целевое назначение заключается в сохранении типичных и редких природных образований, эталонов природы, генетического фонда животных и растений; в изучении естественного течения природных процессов; в разработке научных основ охраны природы и рационального использования природных ресурсов59.

Дендрологические парки и ботанические сады как объекты экологического права. Дендрологические парки и ботанические сады являются особо охраняемыми природными территориями, созданными для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия.

В границах ботанических садов и дендрологических парков выделяются экспозиционные, открытые для посещения функциональные зоны, научно-экспериментальные зоны, административные зоны. Оборот природных ресурсов и недвижимого имущества в границах указанных территорий ограничивается.

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты как объекты экологического права. Правовой режим указанных объектов регулируется специальным законом — Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»60 (далее — ФЗ о природных лечебных ресурсах). Под природными лечебными ресурсами понимаются минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.

Лечебно-оздоровительной местностью именуется территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. А под курортами понимаются освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях особо охраняемые территории, располагающие природными лечебными ресурсами, необходимыми для организации лечения, и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются особо охраняемыми объектами и территориями.

Постановлением Правительства РФ № 1426 от 7 декабря 1996 г.61 определены признаки, при которых территория признается лечебно-оздоровительной местностью (курортом) федерального значения. Территория должна: 1) располагать одним или несколькими уникальными природными лечебными ресурсами; 2) обладать необходимыми запасами минеральных вод, лечебных грязей и достаточными ресурсами других природных лечебных факторов; 3) иметь площадь, пригодную и достаточную для курортного строительства; 4) удовлетворять экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам, установленным для особо охраняемых территорий лечебно-оздоровительного назначения; 5) обладать источниками хозяйственно-питьевого и технического водоснабжения, а также надежными системами энергообеспечения, способными удовлетворить потребности будущего курорта.

Территории и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны должны в обязательном порядке учитываться при разработке градостроительной документации.

Раздел II. НОРМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА И ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

ГЛАВА 4. Нормы экологического права

Содержание главы. Понятие норм экологического права. Особенности норм экологического права. Виды норм экологического права. Экологизация и деэкологизация законодательства.

1. Понятие норм экологического права

Нормы права (правовые нормы) — вид социальных норм, правила поведения людей. «Самым общим образом юридическая норма может быть определена в качестве исходящего от государства и охраняемого им общеобязательного (общего) правила поведения, которое предоставляет участникам общественного отношения данного вида (в данном случае — экологического права. — Авт.) юридические права и налагает на них юридические обязанности»62. От других видов социальных норм правовые отличаются следующими признаками. Они: а) общеобязательные; б) формально-определенные (записанные в тексте нормативного акта — закона, кодекса и др.); в) обеспечиваются принудительной силой государства (ответственность за неисполнение)63.

Нормы экологического права — плоть от плоти правовых норм в их общем понимании, обладают теми же отличиями. Существуют два подхода к пониманию и, соответственно, к определению понятия «норма экологического права».

Норма экологического права в узком смысле слова — установленное (санкционированное) и охраняемое государством общеобязательное правило поведения участников экологических отношений (см. главу 6 настоящего учебника), в котором определены приоритеты, принципы, и юридические права, и юридические обязанности по охране окружающей природной среды, иных объектов (общества, государства).

Норма экологического права в широком смысле слова — установленное (санкционированное) и охраняемое государством общеобязательное правило поведения участников экологических отношений, в котором определены приоритеты, принципы, и юридические права, и юридические обязанности по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и охране природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и иных объектов (общества, государства).

2. Виды норм экологического права

Можно дать следующую классификацию видов норм экологического права, в основе которой лежит разграничение норм по способу воздействия на регулируемые общественные отношения: а) нормы-правила, б) нормы-дефиниции, в) нормы-принципы, г) нормы-приоритеты.

При подразделении норм права на виды, с точки зрения С. С. Алексеева, речь идет не о произвольно конструируемой классификации, а об объективно существующем подразделении юридических норм, представляющем собой второй (после структуры нормы) уровень общей структуры права64.

Нормы-правила — основной вид. Они регулируют поведение участников экологических отношений для достижения определенных целей путем определения их прав и корреспондирующих им обязанностей, а также установления мер государственного принуждения для соблюдения экологических прав и исполнения обязанностей участников этих отношений.

Нормы-правила по функциям права делятся на охранительные и регулятивные нормы, а последние в свою очередь — на управомочивающие, обязывающие, запрещающие.

К регулятивным (правоустановительным) принадлежат предписания, которые непосредственно направлены на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей65.

Примером управомочивающей нормы экологического права может являться норма п. 1 ст. 12 ФЗ об охране окружающей среды: «Общественные объединения и некоммерческие организации имеют право осуществлять деятельность в области охраны окружающей среды, в том числе: организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу» (абз. 9); «рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы» (абз. 10).

Для того чтобы управомочивающие и обязывающие нормы работали, необходимо, чтобы они корреспондировали друг другу.

Примером такой корреспондирующей обязывающей нормы экологического права может являться норма, предусмотренная п. 1 ст. 13 ФЗ об охране окружающей среды: «Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным объединениям и некоммерческим организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды».

Примером запрещающих норм экологического права являются нормы п. 2 ст. 38 ФЗ об охране окружающей среды: «Запрещается ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, не оснащенных техническими средствами и технологиями, направленными на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, в том числе автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и концентрации загрязняющих веществ, техническими средствами фиксации и передачи информации об объеме и (или) о массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и о концентрации загрязняющих веществ в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Охранительные предписания направлены на регламентацию мер юридической ответственности, а также специфические государственно-принудительные меры защиты субъективных прав (обобщенно — санкций)66. Примером охранительной экологической нормы является правило, установленное п. 3 ст. 77 ФЗ об охране окружающей среды («Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде»): «Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды».

Нормы-дефиниции устанавливают основные понятия (термины, определения) для целей соответствующего экологического закона. Например, согласно ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды окружающая среда — это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов; природная среда (далее также — природа) — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов; компоненты природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле; природный объект — это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.

Нормы-принципы закрепляют основополагающие положения в области охраны окружающей среды. Примером могут служить нормы ст. 3 ФЗ об охране окружающей среды. Они устанавливают 24 принципа хозяйственной и иной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающей воздействие на окружающую среду. В их числе, например, соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду; ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде; независимость государственного экологического надзора; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, и др.

Рассмотрим понятие, потенциальную роль и механизм действия таких принципов на примере принципа презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности (далее — ПХД). В соответствии с ним по смыслу закона любая ПХД считается экологически опасной, если иное не будет доказано в предусмотренном федеральным законом порядке (процедуре) и установлено в акте (заключении) соответствующего органа исполнительной власти (закон устанавливает две таких процедуры: оценку воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу). Далее, субъект такой деятельности обязан доказывать ее безопасность. И наконец, неустранимые сомнения в безопасности такой деятельности толкуются в пользу ее опасности.

В доктрине экологического права выделяют и иные принципы. К ним относятся, в частности, принцип предотвращения ущерба окружающей природной среде; принцип разрешительности воздействия на окружающую среду; принцип «Загрязнитель платит»; принцип нормирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и др.

Нормы-приоритеты устанавливают преимущества в охране одних объектов по сравнению с другими (межотраслевые — приоритет охраны здоровья; отраслевые — приоритет питьевого водопользования, лесов первой группы, особо охраняемых территорий). В качестве примера можно упомянуть главенствующий приоритет при установлении правового режима заповедников: любая деятельность, несовместимая с охраной природного комплекса заповедника, запрещается.

По направленности воздействия нормы экологического права можно разделить на специальные и экологизированные.

Специальные нормы экологического права — правила поведения, изначально установленные государством для регулирования экологических общественных отношений. Они содержатся в специальных экологических нормативных правовых актах (примеры были приведены выше). Но могут содержаться и в нормативных правовых актах иных отраслей законодательства67. Например, согласно ст. 19 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»68 грузоотправители (отправители), грузополучатели (получатели), перевозчики, владельцы инфраструктур, иные физические и юридические лица несут ответственность за убытки, возникшие в процессе перевозки в связи с произошедшими по их вине аварийными ситуациями, включая загрязнение окружающей среды, в том числе возмещают в соответствии с законодательством Российской Федерации расходы на ликвидацию таких ситуаций.

Основная особенность специальных норм экологического права состоит в том, что в большинстве случаев их реализация зависит от того, насколько содержащиеся в них правила отражены в нормах, регулирующих хозяйственную и иную деятельность.

В основе такого подхода лежит положение, сформулированное В. В. Петровым, о праве бумажном и праве реальном. Он писал: «...с точки зрения бумажного права экологическое право у нас существует. Оно выражено в действующих (в смысле неотмененных) законах... С точки зрения реального права такого права у нас практически нет, ибо многие и многие нормы, зафиксированные в довольно значительном числе законов и постановлений, не нашли реализации в жизни, не стали реальностью, остались только идеей»69.

В литературе обращается внимание и на другие аспекты этой особенности норм экологического права. Так, Н. Г. Жаворонкова и В. Б. Агафонов, говоря о нормотворчестве в сфере экологического права, отмечают следующие особенности его норм. Они затрагивают такие основополагающие нормы, отраженные в Конституции РФ, как социальное государство, благоприятная окружающая среда, право на защиту окружающей среды, право на проведение общественных слушаний и референдумов по экологическим проблемам и многое другое (социальный аспект); всегда влияют на экономику, технологии и в конечном итоге на вектор и темпы экономического развития страны и отдельных регионов (экономический аспект); могут служить основой для формирования социальных движений, партий, лозунгов, других объединений (политический); экологические нормативы (нормативы сохранения природы, допустимого уровня воздействия на окружающую среду, выживания и воспроизводства биосферы и т. д.) являются основой жизнедеятельности человека как биологического вида (экологический аспект) и др.70

Экологизированные нормы — нормы, изначально предназначенные для регулирования иных (не экологических) общественных отношений, но одновременно регулирующие экологические отношения. Например, согласно ст. 209 ч. 1 Гражданского кодекса РФ71 (далее — ГК РФ) (п. 3) владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Другой пример. В соответствии со ст. 751 ч. 2 ГК РФ72 подрядчик обязан при осуществлении строительства и связанных с ним работ соблюдать требования закона и иных правовых актов об охране окружающей среды и о безопасности строительных работ; несет ответственность за нарушение указанных требований; не вправе использовать в ходе осуществления работ материалы и оборудование, предоставленные заказчиком, или выполнять его указания, если это может привести к нарушению обязательных для сторон требований к охране окружающей среды и безопасности строительных работ.

В литературе приводятся и другие классификации, например нормы отраслевые и комплексные73.

3. Процесс экологизации и деэкологизации законодательства

В настоящее время в развитии российского законодательства наблюдаются два весьма важных с позиций развития правового регулирования экологических общественных отношений взаимно противоположных процесса: экологизации и деэкологизации законодательства.

Под экологизацией законодательства следует понимать внедрение норм экологического права в акты тех отраслей законодательства, которые регулируют управленческую, хозяйственную, рекреационную и иную деятельность, в той или иной степени воздействующую на окружающую природную среду. Экологизации подлежат прежде всего административное, гражданское, трудовое, уголовное и другие отрасли законодательства74.

Свидетельством усиливающегося процесса экологизации законодательства является увеличение числа федеральных нормативных правовых актов (далее — НПА), содержащих экологическую терминологию. Так, термин «окружающая среда» употреблялся в 2021 г. в текстах 6 441 федеральных НПА, в том числе 1 837 специальных и 4 604 иных; в 2022 г. соответственно — в текстах 7 222 федеральных НПА, в том числе 2 116 специальных и 5 106 иных. Термин «охрана окружающей среды» употреблялся в 2021 г. в текстах 2 783 федеральных НПА, в том числе 929 специальных и 1 854 иных; в 2022 г. соответственно — в текстах 3 049 федеральных НПА, в том числе 1 042 специальных и 2 037 иных75.

К деэкологизации законодательства можно отнести факты выведения тех или иных общественных отношений из-под действия специальных норм экологического права как по объективным, так и субъективным причинам. Так, стремясь разграничить предметы правового регулирования между смежными отраслями права, ФЗ об охране окружающей среды (п. 6 ст. 2) установил, что отношения, возникающие в области охраны окружающей среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством. А вот пример иного свойства: Градостроительный кодекс РФ76 (п. 3 ст. 4) установил, что «к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности».