КОММЕНТАРИЙ К КОДЕКСУ
АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора
А. А. Муравьёва

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(470+571)(094.4)

ББК 67.401(2Рос)-3

К63

Авторский коллектив:

Аксенова О. В., к. ю. н. — главы 35–36;

Алешукина С. А., к. ю. н. — главы 8, 28;

Антонова Н. А., д. ю. н, доцент — глава 21;

Афтахова А. В., к. филос. н. — главы 7, 27;

Баранов И. В., к. ю. н., доцент — глава 6;

Васильчук Ю. В., к. ю. н., доцент — глава 25;

Дронова В. Е. — глава 24;

Дронова Ю. А., к. ю. н., доцент — главы 30–31;

Замрий О. Н., к. ю. н. — главы 5, 11;

Иванов Д. А., к. ю. н. — главы 12–20;

Крусс И. А., к. ю. н. — главы 32, 37;

Немченко Н. М., к. ю. н — глава 22;

Лащенова М. Г., к. ю. н. — главы 3, 26;

Райкес Б. С., к. ю. н. — главы 23, 34;

Сладкова А. А. — главы 9–10;

Туманова Л. В., д. ю. н., профессор — предисловие, главы 33, 39;

Федина А. С., к. ю. н., доцент — главы 1, 2, 4, 38;

Харитошкин В. В., к. ю. н., доцент – глава 29.

Под общей редакцией д. ю. н., профессора А. А. Муравьёва.

Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации подготовлен коллективом авторов, представляющих научную школу «Защита прав и законных интересов» юридического факультета Тверского государственного университета.

Комментарий имеет цель обратить внимание на новеллы процессуального характера, применяемые административным судопроизводством.

Комментарий будет полезен как правоприменителям, так и при разработке учебного курса «Административное судопроизводство».

УДК 342.9(470+571)(094.4)

ББК 67.401(2Рос)-3

© Коллектив авторов, 2015

© ООО «Проспект», 2015

Предисловие

Комментарий подготовлен до вступления в силу Кодекса административного судопроизводства. Авторы имеют основной целью этого комментария показать особенности административного судопроизводства и отличие его от гражданского судопроизводства. Это обусловило то, что сам комментарий не является однородным как по структуре, так и по содержанию. Комментарий сделан по главам, но практически по каждой статье, обладающей новизной, даны разъяснения.

Нормы, которые являются, если можно так выразиться, привычными для судебного процесса, например доказывание и основные правила производства в суде первой инстанции, представлены в меньшем объеме.

Особенности отдельных категорий дел содержат комментарий, который отражает материально-правовую природу этих правоотношений.

Принятие Кодекса административного судопроизводства — важнейший этап в реализации Конституции Российской Федерации. Введение административного судопроизводства проходило на фоне научно-практических дискуссий.

Необходимость установления особых процедур для рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений, сама по себе не вызывает сомнений, но длительное время не было четкого понимания того, насколько эти особенности должны отличаться от гражданского судопроизводства. Не менее значимой проблемой является и то, какие именно категории дел должны быть отнесены к административному судопроизводству.

Расширение перечня дел, внесенных в раздел III Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и отнесение к делам из публично-правовых отношений таких, как установление административного надзора, свидетельствуют о том, что появился новый ориентир в определении критериев отнесения дел к делам, возникающим из публичных правоотношений. Кроме того, целый ряд законов, содержащих указания на судебный порядок, не определяет вид гражданского судопроизводства.

Все это обусловило необходимость принятия Кодекса административного судопроизводства.

К административному судопроизводству отнесены дела, которые не имеют точно определенной процессуальной формы. Это прежде всего помещение гражданина в медицинские противотуберкулезные организации, обжалование решений квалификационных коллегий о досрочном прекращении полномочий судьи, об оспаривании решений экзаменационных комиссий по приему экзамена на должность судьи, ликвидация общественных организаций и средств массовой информации.

Была также учтена публично-правовая природа дел о помещении гражданина в медицинские организации, оказывающие психиатрическую помощь. Кодекс содержит также возможность его применения к другим случаям недобровольного помещения гражданина в медицинские организации.

Это соответственно исключает рассмотрение названных дел в порядке гражданского судопроизводства.

Кодекс административного судопроизводства потребовал внесения изменений во многие законы, поэтому необходимо изучать не только сам Кодекс, но и Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», Федеральный закон от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

Кодекс административного судопроизводства отражает структуру судебной системы и сохраняет как стадии, так и основные базовые понятия.

Вместе с тем Кодекс отражает специфику именно административного судопроизводства и вводит соответствующие термины. Прежде всего это такие понятия, как «административный истец», «административный ответчик», «административный иск». Соответственно обеспечительные меры в административном процессе именуются «меры предварительной защиты прав административного иска».

В Кодексе административного судопроизводства нашли закрепление требования современного судопроизводства и вводится упрощенная процедура административного судопроизводства. Безусловно положительным является структурное решение многих вопросов. Так, есть специальная статья с перечнем основных признаков административного судопроизводства.

Самостоятельный раздел посвящен мерам процессуального принуждения, нашли свое закрепление не только лица, участвующие в деле, но и другие субъекты административного процесса. Более конкретно и иначе, чем в ГПК РФ, изложены вопросы подсудности. Кодекс вводит две формы обращения к суду. Наряду с «Уважаемый суд», представленной ГПК, Кодекс административного судопроизводства узаконивает обращение к судье «Ваша честь».

Особенности производства по этой категории дел соответствуют потребностям практики, постановлениям Конституционного Суда РФ и учитывают изменения в регулировании соответствующих правоотношений.

Разумеется, принятие Кодекса административного судопроизводства выявит определенные проблемы, создаст определенную практику, и это позволит подготовить более подробный постатейный комментарий. Но авторы данного комментария выражают надежду, что на начальном этапе этот комментарий, отражающий по главам особенности административного судопроизводства, окажет помощь всем правоприменителям, а сам Кодекс будет основой не только судебной практики, но и интересных научных исследований.

РАЗДЕЛ I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Кодекса

1. Настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции (далее также — суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

2. Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также — экзаменационные комиссии);

6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

3. Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:

1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;

2) о прекращении деятельности средств массовой информации;

3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц (далее — административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций);

4) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее — иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии), в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации (далее — специальное учреждение), и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении (далее — административные дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении);

5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (далее также — административные дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);

6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;

7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;

8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

4. Не подлежат рассмотрению в порядке, установленном настоящим Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции.

5. Положения настоящего Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 2. Законодательство об административном судопроизводстве

1. Порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», а также настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.

3. Предусмотренные настоящим Кодексом общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций применяются ко всем категориям административных дел с учетом особенностей производства по отдельным категориям административных дел, установленных настоящим Кодексом.

4. В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).

5. Административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия.

Статья 3. Задачи административного судопроизводства

Задачами административного судопроизводства являются:

1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;

2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;

4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Статья 4. Право на обращение в суд с административным исковым заявлением

1. Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

2. Принуждение к отказу от права на обращение в суд является недопустимым.

3. Если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка.

4. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации (далее также — иностранные лица) имеют право обращаться в суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных настоящим Кодексом. Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций.

Статья 5. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность, административная процессуальная правосубъектность

1. Способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами, органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, общественными объединениями, религиозными и иными организациями, в том числе некоммерческими, а также общественными объединениями и религиозными организациями, не являющимися юридическими лицами, если они согласно настоящему Кодексу и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.

2. Способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит:

1) гражданам, достигшим возраста восемнадцати лет и не признанным недееспособными;

2) несовершеннолетним гражданам в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет и гражданам, ограниченным в дееспособности, — по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно. В случае необходимости суд может привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей этих граждан;

3) органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления, избирательным комиссиям, комиссиям референдума, общественным объединениям, религиозным и иным организациям, в том числе некоммерческим;

4) общественным объединениям и религиозным организациям, не являющимся юридическими лицами, — по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения и организации согласно законодательству могут участвовать.

3. Права, свободы и законные интересы граждан, которые не достигли возраста восемнадцати лет, граждан, которые ограничены в дееспособности и не могут согласно законодательству самостоятельно участвовать в административных делах, возникающих из спорных административных и иных публичных правоотношений, защищают в судебном процессе их законные представители. В случае необходимости суд может привлечь этих граждан к участию в рассмотрении административного дела.

4. Права, свободы и законные интересы граждан, признанных недееспособными, защищают в судебном процессе их законные представители.

5. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность иностранных граждан, лиц без гражданства определяются их личным законом, международным договором этой страны с Российской Федерацией и законодательством, регулирующим вопросы участия этих лиц в спорных административных и иных публичных правоотношениях. Личным законом иностранного гражданина считается право страны, гражданство которой гражданин имеет. В случае, если гражданин наряду с гражданством Российской Федерации имеет гражданство иностранного государства, его личным законом считается российское право. При наличии у иностранного гражданина гражданства нескольких иностранных государств его личным законом считается право страны, в которой гражданин имеет место жительства. В случае, если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, его личным законом считается российское право. Личным законом лица без гражданства считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства.

6. Лицо, не обладающее процессуальной дееспособностью в соответствии с личным законом, может быть признано на территории Российской Федерации обладающим административной процессуальной дееспособностью в соответствии с российским правом.

7. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность иностранных организаций (административная процессуальная правосубъектность) определяются правом страны, в которой соответствующая организация учреждена, международным договором этой страны с Российской Федерацией и законодательством, регулирующим вопросы участия таких организаций в спорных административных и иных публичных правоотношениях.

8. Иностранная организация, не обладающая процессуальной правосубъектностью в соответствии с правом страны, в которой организация учреждена, может быть признана на территории Российской Федерации обладающей административной процессуальной правосубъектностью в соответствии с российским правом.

9. Административная процессуальная правосубъектность международной организации устанавливается на основе международного договора, в соответствии с которым она создана, ее учредительных документов или соглашения с компетентным органом Российской Федерации.

Статья 6. Принципы административного судопроизводства

Принципами административного судопроизводства являются:

1) независимость судей;

2) равенство всех перед законом и судом;

3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;

4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;

5) гласность и открытость судебного разбирательства;

6) непосредственность судебного разбирательства;

7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

Статья 7. Независимость судей

1. При осуществлении административного судопроизводства судьи независимы, подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

2. Любое вмешательство со стороны органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан в деятельность суда по осуществлению правосудия запрещается и влечет за собой ответственность, установленную федеральным законом.

3. Гарантии независимости судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

4. Информация о внепроцессуальных письменных или устных обращениях государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц или граждан, поступивших судьям по административным делам, находящимся в их производстве, или председателю суда, его заместителю, председателю судебного состава или председателю судебной коллегии по административным делам, находящимся в производстве суда, подлежит преданию гласности и доведению до сведения участников судебного разбирательства путем размещения данной информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и не является основанием для проведения процессуальных действий или принятия процессуальных решений по административным делам.

Статья 8. Равенство всех перед законом и судом

1. Правосудие по административным делам осуществляется на основе принципа равенства всех перед законом и судом: граждан — независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств; организаций — независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, подчиненности, места нахождения и других обстоятельств.

2. Суд обеспечивает равную судебную защиту прав, свобод и законных интересов всех лиц, участвующих в деле.

Статья 9. Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел

Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.

Статья 10. Разумный срок административного судопроизводства и разумный срок исполнения судебных актов по административным делам

1. Административное судопроизводство и исполнение судебных актов по административным делам осуществляются в разумный срок.

2. При определении разумного срока административного судопроизводства, который включает в себя период со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по административному делу, учитываются такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников судебного процесса, достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения административного дела, а также общая продолжительность судопроизводства по административному делу.

3. Разбирательство административных дел в судах осуществляется в сроки, установленные настоящим Кодексом. Продление этих сроков допустимо в случаях и порядке, установленных настоящим Кодексом.

4. Обстоятельства, связанные с организацией работы суда, в том числе предусмотренные пунктом 2 части 3 статьи 28 настоящего Кодекса и требующие замены судьи, а также рассмотрение административного дела различными инстанциями не может приниматься во внимание в качестве оснований для превышения разумного срока административного судопроизводства.

5. Правила определения разумного срока административного судопроизводства, предусмотренные частями 2 и 4 настоящей статьи, применяются также при определении разумного срока исполнения судебных актов по административным делам.

6. В случае, если после принятия административного искового заявления к производству суда административное дело длительное время не рассматривается и судебный процесс явно затягивается, председатель суда по своей инициативе или на основании соответствующего заявления заинтересованного лица об ускорении рассмотрения административного дела вправе вынести мотивированное определение об ускорении рассмотрения административного дела.

7. В заявлении об ускорении рассмотрения административного дела должны быть, в частности, указаны обстоятельства, на которых лицо, подающее заявление, основывает свое требование. Заявление об ускорении рассмотрения административного дела рассматривается председателем суда не позднее следующего рабочего дня после дня поступления этого заявления в суд без извещения лица, подавшего заявление, и иных лиц, участвующих в деле. По результатам рассмотрения заявления председатель суда выносит мотивированное определение об удовлетворении заявления и ускорении рассмотрения административного дела или об отказе в этом.

8. В определении об удовлетворении заявления и ускорении рассмотрения административного дела могут быть указаны действия, которые следует совершить для ускорения его рассмотрения, а также установлен срок, в пределах которого должно быть проведено судебное заседание.

9. Копия определения об удовлетворении заявления и ускорении рассмотрения административного дела или об отказе в этом направляется лицам, участвующим в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения.

Статья 11. Гласность и открытость судебного разбирательства

1. Разбирательство административных дел во всех судах открытое.

2. Разбирательство административных дел в закрытом судебном заседании осуществляется в случае, если материалы рассматриваемого административного дела содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну. Разбирательство в закрытом судебном заседании допускается также в случае удовлетворения ходатайства лица, участвующего в деле, ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны, на содержащиеся в административном деле сведения конфиденциального характера, на неприкосновенность частной жизни граждан или иные обстоятельства, гласное обсуждение которых может помешать правильному разбирательству административного дела либо повлечь за собой разглашение указанных тайн и нарушение прав и законных интересов гражданина.

3. Лица, участвующие в деле, и лица, не участвующие в деле, вопрос о правах и об обязанностях которых разрешен судом, не могут быть ограничены в праве на получение информации о дате, времени и месте рассмотрения административного дела, устной и письменной информации о результатах рассмотрения административного дела и принятых по нему судебных актах.

4. Каждый имеет право знакомиться в установленном порядке со вступившим в законную силу судебным решением по рассмотренному в открытом судебном заседании административному делу, за исключением случаев ограничения этого права в соответствии с законом.

5. Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие в открытом судебном заседании, имеют право фиксировать ход судебного разбирательства письменно и с помощью средств аудиозаписи. Фотосъемка судебного заседания, его видеозапись, радио- и телетрансляция, трансляция с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» допускаются с разрешения суда.

6. О разбирательстве административного дела в закрытом судебном заседании выносится мотивированное определение суда. Определение выносится в отношении всего судебного разбирательства или его части.

7. При разбирательстве административного дела в закрытом судебном заседании присутствуют лица, участвующие в деле, их представители, а в необходимых случаях также свидетели, эксперты, специалисты, переводчики.

8. В закрытом судебном заседании административное дело рассматривается и разрешается с соблюдением всех правил административного судопроизводства. Использование систем видеоконференц-связи в закрытом судебном заседании не допускается.

9. Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие при совершении процессуального действия, в ходе которого могут быть выявлены сведения, указанные в части 2 настоящей статьи, предупреждаются судом об ответственности за их разглашение.

10. Решения судов по административным делам объявляются публично, за исключением случаев, если такие решения затрагивают права и законные интересы несовершеннолетних. Если судебное разбирательство осуществлялось в закрытом судебном заседании, суд объявляет публично только резолютивную часть решения.

11. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию.

Статья 12. Язык, на котором ведется административное судопроизводство

1. Административное судопроизводство ведется на русском языке — государственном языке Российской Федерации. Административное судопроизводство в федеральных судах общей юрисдикции, находящихся на территории республики, которая входит в состав Российской Федерации, может вестись также на государственном языке этой республики.

2. Лицам, участвующим в деле и не владеющим языком, на котором ведется административное судопроизводство, суд разъясняет и обеспечивает право знакомиться с материалами административного дела, участвовать в процессуальных действиях, давать объяснения, выступать в суде, заявлять ходатайства и подавать жалобы на родном языке или свободно выбранном языке общения, пользоваться услугами переводчика в порядке, установленном настоящим Кодексом.

3. Решение суда излагается на русском языке, а при ходатайстве стороны переводится на язык, использовавшийся в ходе судебного разбирательства.

Статья 13. Непосредственность судебного разбирательства

Суд при рассмотрении административного дела обязан непосредственно исследовать все доказательства по административному делу.

Статья 14. Состязательность и равноправие сторон

1. Административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

2. Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные настоящим Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.

3. Стороны пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судебных прениях, представление суду своих доводов и объяснений, осуществление иных процессуальных прав, предусмотренных настоящим Кодексом. Сторонам обеспечивается право представлять доказательства суду и другой стороне по административному делу, заявлять ходатайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения административного дела вопросам, связанным с представлением доказательств.

Статья 15. Нормативные правовые акты, применяемые при разрешении административных дел

1. Суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.

2. Если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

3. Если при разрешении административного дела суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции Российской Федерации, он обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. В этом случае производство по административному делу приостанавливается на основании пункта 5 части 1 статьи 190 настоящего Кодекса.

4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные нормативным правовым актом, имеющим равную или меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора, при разрешении административного дела применяются правила международного договора.

5. При разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.

6. В случае отсутствия норм права, регулирующих спорные отношения, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм права разрешает административное дело исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права).

Статья 16. Обязательность судебных актов

1. Вступившие в законную силу судебные акты (решения, определения, постановления) по административным делам, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, организаций, объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

2. Неисполнение судебных актов по административным делам, а также задержка их исполнения влечет за собой применение мер, предусмотренных настоящим Кодексом, или ответственность, установленную федеральными законами.

1. Первая глава Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации включает в себя положения о круге дел, относящихся к административным, об источниках правового регулирования административных процессуальных отношений, задачи административного судопроизводства, принципы административного судопроизводства и др.

В ст. 1 приводится перечень категорий дел, которые суды общей юрисдикции рассматривают в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ). Согласно данной статье по правилам административного судопроизводства рассмотрению и разрешению подлежат не только собственно административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (ч. 2 ст. 1 КАС), но также и другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, которые по своей природе являются административными делами (ч. 3 ст. 1 КАС).

Если ст. 1 КАС сравнить со ст. 245 Гражданского процессуального кодекса РФ¹ (далее — ГПК РФ), то можно заметить, что в КАС, во-первых, добавлены новые категории споров, которые ранее не были указаны в ГПК РФ; во-вторых, все административные дела сгруппированы, что позволяет выделить виды административных дел.

К административным делам, указанным в ст. 245 ГПК РФ, добавлены следующие категории споров: об оспаривании решений квалификационной коллегии судей, экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи; об оспаривании решений, касающихся государственной службы; о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии или другого общественного объединения; о прекращении деятельности средств массовой информации; о взыскании налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций и др. Общим для всех данных споров является участие, с одной стороны, физических лиц либо некоммерческих организаций, а с другой — органов публичного управления либо структурных образований, осуществляющих от их имени государственные функции.

Обращает на себя внимание расширение КАС перечня административных дел, связанных с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, за счет включения категорий дел, которые также имеют публично-правовую природу и нуждаются в определении эффективного процессуального порядка их рассмотрения (п. 6–8 ч. 3 ст. 1). К ним относятся дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке; о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке.

Так, в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»² судья принимает решение о госпитализации лиц, больных заразными формами туберкулеза и неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, в медицинские противотуберкулезные организации. Процессуальный порядок рассмотрения такого рода дел в ГПК РФ определен не был, хотя указанные процессы сходны с недобровольной госпитализацией лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь. Эти дела надлежит относить к делам, возникающим из публичных правоотношений, так как их рассмотрение преследует цель защиты других лиц от распространения туберкулеза, т. е. защиты публичного интереса.

Для обеспечения защиты субъективного публичного права (интереса) существенное значение имеет установление эффективного производства по административным и иным публичным делам. Принятие Кодекса административного судопроизводства РФ — результат конструирования однотипного порядка рассмотрения и разрешения единых по своей публично-правовой природе дел.

Исходя из смысла ч. 4 ст. 1 КАС, приведенный в ней перечень дел не является исчерпывающим.

Важным положением КАС является ч. 6 ст. 1, в которой указывается, что положения кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

2. В ст. 2 КАС приводится перечень нормативных актов, регулирующих порядок осуществления административного судопроизводства. В ней определяется, как эти нормативные акты действуют во времени и как поступать суду, рассматривающему административное дело, в случае отсутствия нормы процессуального права, которая должна была бы регулировать отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства (ч. 4 ст. 2 КАС).

Законодательство об административном судопроизводстве представляет собой систему правовых норм, которые содержатся в разных источниках. Юридической базой для развития законодательства об административном судопроизводстве прежде всего является Конституция РФ, в п. «о» ст. 71 которой указано, что процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации³. Отсюда можно сделать категорический вывод о том, что законами субъектов Федерации порядок административного судопроизводства определяться не может.

Значение Конституции РФ как источника правового регулирования административного судопроизводства заключается также в том, что в ней закреплены основные конституционные принципы правосудия и конституционные права граждан, связанные с осуществлением административного судопроизводства (ст. 19, 46, 47, 118, 120, 123 и др.). Суд в административном судопроизводстве вправе применять Конституцию РФ как акт прямого действия.

Нормы, определяющие порядок отправления правосудия по правилам административного судопроизводства, содержатся в конституционных законах, указанных в ч. 2 ст. 2 КАС. В них раскрываются и детализируются конституционные положения, касающиеся устройства судов, их системы, статуса судей, порядка их назначения, основных принципов судебного процесса, подсудности дел и др.

Подробная регламентация порядка осуществления административного судопроизводства в судах общей юрисдикции содержится в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ. Порядок введения его в действие определен в Федеральном законе от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»⁴.

КАС РФ состоит из 365 статей, которые разбиты на 9 разделов и 39 глав. Логически правильно различать в его структуре общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, применяемые ко всем категориям административных дел, а также особенности производства по отдельным категориям административных дел, установленные в Разделе IV.

Как вытекает из содержания ч. 1 ст. 2 КАС РФ, ее положения допускают определение порядка административного судопроизводства другими федеральными законами. Например, нормы об административном судопроизводстве содержатся в Федеральном законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации»⁵, в Налоговом кодексе РФ⁶, «О прокуратуре Российской Федерации»⁷.

В ч. 2 ст. 2 КАС РФ воспроизведена конституционная норма о приоритете международного договора Российской Федерации перед законом (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Соответственно на территории Российской Федерации суд обязан рассматривать административные дела в процессуальном порядке, предусмотренном международным договором.

3. Знание задач административного судопроизводства позволяет правильно понять содержание работы и формы деятельности судов общей юрисдикции, рассматривающих административные дела по его правилам.

В ст. 3 КАС РФ сформулированы общие для всего административного судопроизводства основные и производные конечные задачи. В системе действующего законодательного регулирования они адекватно согласуются со ст. 18 Конституции РФ, закрепляющей конституционную цель правосудия.

Основные задачи административного судопроизводства заключаются в защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, в условиях доступности и своевременности рассмотрения и разрешения административных дел.

Производная задача административного судопроизводства заключается в укреплении законности и предупреждении правонарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (п. 4 ст. 3 КАС).

4. Статья 4 КАС РФ вводит новый термин «административное исковое заявление». Такая формулировка указывает на публично-правовой характер спорных отношений и в то же время — на судебный порядок рассмотрения дела (в отличие от жалобы, которая более характерна для внесудебного обжалования).

Право на обращение в суд с административным исковым заявлением, о котором говорится в ст. 4 КАС РФ, созвучно положениям о доступности административного судопроизводства в контексте ст. 46 Конституции РФ, согласно которой каждому гарантируется судебная защита прав и свобод.

В КАС РФ отражена традиционная концепция права на обращение в суд, согласно которой право на обращение в суд имеет всякое лицо, заинтересованное в судебной защите своих прав и охраняемых законом интересов. В административном исковом заявлении, поданном от своего имени, должны оспариваться только те нормативные правовые акты, решения или действия (бездействия), которые затрагивают права, свободы и законные интересы административного истца (п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС).

Возможность обращения лица в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, напрямую должна быть закреплена в федеральном законе (ст. 4, 39, 40 КАС РФ). Лицо, в интересах которого заявление подано прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, участвует в процессе в качестве административного истца (ч. 2 ст. 38 КАС РФ).

Кодекс предусматривает возможность подачи коллективного административного искового заявления в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц, в которой на момент обращающегося в суд от лица группы заявителя насчитывается не менее 20 человек (ст. 42 КАС).

Часть 2 ст. 4 КАС признает недопустимым принуждение к отказу от права на обращение в суд.

Не следует расценивать в качестве ограничения права на обращение в суд, соблюдение предварительных условий возбуждения административного дела, которые призваны предотвращать нарушения правопорядка в ходе процесса или защищать законные интересы других лиц (ст. 128, 129 КАС РФ). Так, если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка (ч. 3 ст. 4 КАС). Соответственно, в административном судопроизводстве допустимы отказ в принятии административного искового заявления, его возвращение.

Часть 4 ст. 4 КАС, регулирующая процессуальное положение иностранных граждан, предоставляет Правительству Российской Федерации право устанавливать ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций.

5. Статья 5 КАС водит понятия «административная процессуальная правоспособность» и «административная процессуальная дееспособность», «административная процессуальная правосубъектность», которые значительно отличаются от понятий «правоспособность» и «дееспособность», «правосубъектность», установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Так, к числу обладателей административной процессуальной правосубъектности могут при определенных условиях относиться объединения, не являющиеся юридическими лицами, и лица, ограниченные в дееспособности по гражданскому праву.

Через понятие административной процессуальной правоспособности  в ст. 5 КАС устанавливается, кто в административном судопроизводстве может иметь статус лица, участвующего в деле, и имеет материальный интерес в результатах ее решения, — стороны или заинтересованные лица, а понятие  административной процессуальной дееспособности определяет, кто из лиц, наделенных административной процессуальной правоспособностью, может самостоятельно реализовать свои процессуальные права и обязанности в суде.

Физические лица всегда имеют административную процессуальную правоспособность, но реализовать свои процессуальные права и обязанности может не каждое физическое лицо. Так, интересы граждан, не достигших возраста восемнадцати лет, граждан, которые ограничены в дееспособности и не могут согласно законодательству самостоятельно участвовать в административных делах, возникающих из спорных административных и иных публичных правоотношений, граждан, признанных судом недееспособными, защищают в судебном процессе их законные представители. Самостоятельно такие лица не могут обращаться с административным исковым заявлением и участвовать в административном судопроизводстве.

До достижения совершеннолетия несовершеннолетние граждане в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет и граждане, ограниченные в дееспособности, могут самостоятельно реализовать свои процессуальные права и обязанности по административным делам, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно (п. 2 ч. 2 ст. 5 КАС). Это, например, споры по поводу получения паспорта гражданина РФ и т.д. В случае необходимости суд может привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей этих граждан.

Статья 5 КАС устанавливает национальный правовой режим в области защиты прав, свобод и законных интересов иностранных граждан, иностранных организаций и лиц без гражданства в сфере административных и иных публичных отношений. Национальный режим означает, что иностранным лицам предоставляется такой же режим, как и для граждан РФ, российских организаций, на них распространяются одинаковые процессуальные права и обязанности. В КАС РФ отсутствуют ограничения или дополнительные требования для иностранных лиц, от которых зависит их право обращения в суд.

Для определения административной право- и дееспособности иностранных лиц законодатель использует признак личного закона, устанавливаемого по правилам ст. 5 КАС. Так, для иностранных физических лиц личный закон определяется гражданством или местом жительства, а для иностранных организаций — местом их учреждения.

6. В ст. 6 КАС приведен перечень из семи принципов административного судопроизводства.

Сущность принципа независимости судей, о котором идет речь в ст. 7 КАС, заключается в создании для них условий, при которых они имеют возможность свободно формировать свои оценки по поводу собранных доказательств, обстоятельств дела, квалификации спорных правоотношений безотносительно к каким-либо интересам, внутренним и внешним влияниям.

Осуществление правосудия по административным делам на началах равенства всех перед законом и судом, как принцип административного судопроизводства, является отражением одноименного конституционного принципа (ст. 8 КАС, ст. 19 Конституции РФ).

В ст. 9 КАС наряду с законностью провозглашается принцип справедливости, к соблюдению которого при судебном разбирательстве настойчиво призывают Конституционный Суд РФ и Европейский суд по правам человека. Однако правовые предписания ст. 9 КАС полностью исчерпываются сущностью принципа законности в административном судопроизводстве, обеспечиваемого правильным толкованием и применением судом законов и иных нормативных правовых актов к обстоятельствам административного дела, соблюдением всеми его участниками положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве (ст. 2, 15 КАС).

Сущность принципа осуществления административного судопроизводства в разумный срок заключается в усилении динамизма судебного процесса (ст. 10 КАС). Аналогичная норма содержится в ГПК РФ и АПК РФ. Для этого в административном судопроизводстве предусмотрены институт ускорения рассмотрения административного дела, закреплены права лиц, участвующих в деле, на направление, представление и получение электронных документов по административному делу, а также закреплено право при необходимости участвовать в судебном заседании посредством использования систем видеоконференц- связи (ст. 10, 45, 125, 142 и др.).

Сущность и формы реализации принципа гласности в административном судопроизводстве определены в ст. 11 КАС. Гласность обеспечивается проведением открытого судебного заседания. Данное правило административного судопроизводства корреспондирует ч. 1 ст. 123 Конституции РФ.

Проведение закрытых судебных заседаний в административном судопроизводстве является исключением из общего правила открытого его осуществления (ч. 2 ст. 11 КАС). Дела в закрытом судебном заседании рассматриваются и разрешаются с соблюдением всех правил административного судопроизводства. Не допускается в закрытом судебном заседании использование систем видео-конференц-связи.

Гласность и открытость административного судопроизводства предполагают право лиц, участвующих в деле, заинтересованных лиц получать информацию о дате, времени и месте рассмотрения административного дела, о результатах рассмотрения административного дела и принятых по нему судебных актах (ч. 3 ст. 11 КАС). Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие в открытом судебном заседании, имеют право фиксировать ход судебного разбирательства письменно и с помощью средств аудиозаписи. Фотосъемка судебного заседания, его видеозапись, радио- и телетрансляция, трансляция с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» допускаются с разрешения суда.

Административное судопроизводство ведется на русском языке или на государственных языках республик, входящих в состав Российской Федерации (ст. 12 КАС). Лицам, участвующим в деле и не владеющим языком, на котором ведется административное судопроизводство, гарантируется право знакомиться с материалами дела, участвовать в судебных действиях, выступать в суде на родном языке или свободно выбранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. Это право распространяется не только на граждан Российской Федерации, но и на лиц без гражданства и иностранных граждан. Нарушение принципа языка, на котором ведется административное судопроизводство, является существенным нарушением закона, влекущим безусловную отмену решения (п. 3 ч. 1 ст. 310 КАС).

Содержание принципа непосредственности в административном судопроизводстве раскрывается в ст. 13 КАС посредством указания на обязанность суда при рассмотрении административного дела непосредственно исследовать доказательства. Суд лично заслушивает объяснения сторон, показания свидетелей, оглашает письменные доказательства, осматривает вещественные доказательства, воспроизводит аудио- и видеозаписи и др. (ст. 159, 161, 164, 166–168 КАС). Проявлением принципа непосредственности является правило, по которому суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании (ч. 2 ст. 176 КАС).

С принципом непосредственности связано требование неизменности состава суда — правило, имеющее отношение к судебному разбирательству в целом, а не только к исследованию доказательств. Административное дело, рассмотрение которого начато одним судьей или составом суда, должно быть рассмотрено этим же судьей или этим же составом суда (ч. 2 ст. 28 КАС). Если кто-нибудь из состава суда во время разбирательства административного дела выбывает и заменяется другим лицом, весь процесс начинается сначала, иначе окажется, что новый судья не ознакомлен с обстоятельствами дела непосредственно.

Как бы важно ни было осуществление принципа непосредственности, не во всех случаях его применение возможно. Поэтому КАС допускает некоторые необходимые исключения из него. Так, на основании ст. 66 КАС обстоятельства, подлежащие выяснению по административному делу, исследуются судом, выполняющим судебное поручение. Результаты выполнения судебного поручения воспринимаются судом, рассматривающим административное дело, посредством их оглашения в судебном заседании в порядке ст. 164 КАС.

Согласно ст. 14 КАС в целях обеспечения в административном судопроизводстве сбалансированной состязательности и надлежащего равноправия сторон, занимающих неравное положение в административных и иных публичных правоотношениях и располагающих в связи с этим не вполне равнозначными возможностями в доказывании обстоятельств по административному делу, в КАС РФ делается акцент на активную роль суда при разрешении дела. Так, при необходимости суд вправе сам истребовать доказательства, а при проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), а также по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, суд вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований (ч. 3 ст. 62, ч. 1 ст. 63 КАС).

Активная роль суда в административном судопроизводстве проявляется при реализации не только принципа состязательности, но и других принципов судопроизводства. В частности, специфика принципа диспозитивности в административном судопроизводстве предполагает контроль суда за некоторыми действиями участвующих в деле лиц, в том числе по распоряжению материальными правами и процессуальными средствами их защиты, в частности за заключением соглашения о примирении, отказом от предъявленных требований, признанием требований, предъявлением встречных требований и др. (ст. 46, 131, 137, 157 и др. КАС).

К принципам административного судопроизводства относятся не названные в ст. 6 КАС, но закрепленные в других его нормах принципы единоличного и коллегиального рассмотрения административных дел, устности судебного разбирательства (ст. 29, 140 КАС).

В ст. 29 КАС в качестве общего правила определяется, что судом первой инстанции административное дело рассматривается единолично, одновременно в ней приводится перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению судом первой инстанции. В этот перечень включены конкретные категории административных дел, а также административные дела, решение о коллегиальном рассмотрении которых принимает председатель суда или суд вышестоящей инстанции, отменивший решение суда первой инстанции.

Принцип устности судебного разбирательства представляет собой общее правило, закрепленное в ст. 140 КАС, и конкретизированные в других его нормах правила проведения судебных заседаний, устанавливающие устную форму общения суда и других участников административного судопроизводства, а также принятие постановлений суда на основе устного разбирательства административного дела. Принцип устности не исключает письменного начала в административном судопроизводстве. Статья 125 КАС требует письменного оформления административного искового заявления. Решение суда принимается в письменной форме (ст. 175 КАС). Заключение эксперта согласно ст. 82 КАС представляется в письменной форме. Отражением начал письменности в административном судопроизводстве является возможность осуществления разбирательства административного дела без проведения судебного заседания в порядке упрощенного (письменного) производства. Письменным будет производство в суде апелляционной инстанции по рассмотрению частных жалоб (представлений) на не вступившие в законную силу судебные акты за рядом исключений, установленных в ст. 315 КАС.

В систему принципов административного судопроизводства включаются принципы, косвенно выраженные в нормах Кодекса административного судопроизводства РФ: осуществления правосудия только судом, диспозитивности и истины.

Важно знать, что следствием нарушения основных принципов административного судопроизводства будет отмена решения суда по основаниям, указанным в ч. 1 ст. 310 КАС.

7. В ст. 15 КАС в полном соответствии со ст. 15, 76 Конституции РФ представлена иерархия нормативных актов, которыми надлежит руководствоваться при принятии решения по административным делам.

Знание иерархии нормативных актов позволяет правильно определиться с нормой права, подлежащей применению для разрешения конкретного административного дела, что является гарантией принятия по нему законного судебного решения, а также оспорить нормативный правовой акт, не соответствующий законодательным нормам большей юридической силы.

При выборе регулятивной нормы, подлежащей применению в конкретном административном деле, суд обязан оценить ее содержание на предмет соответствия положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу. В случае обнаружения противоречий суд принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», ч. 2 ст. 15 КАС).

В случае обнаружения несоответствия закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции РФ, суд обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона (ч. 3 ст. 15 КАС). В этом случае производство по административному делу приостанавливается на основании п. 5 ч. 1 ст. 190 КАС.

В отличие от ст. 11 ГПК РФ, правовые предписания КАС (ст. 15), как и АПК РФ (ст. 13), существующую проблему двойственности — обязанности или права судов на обращение с запросом о конституционности законов, подлежащих применению в конкретном административном деле, в Конституционный Суд РФ, разрешают ее посредством возложения на суд именно «обязанности».

Буквальное прочтение ч. 1 ст. 15, ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 ФКЗ от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ч. 3 ст. 34 ФКЗ от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» позволяет прийти к выводу о праве суда обратиться на основании ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности закона, подлежащего применению в конкретном административном деле. Надлежит обратить внимание на большую юридическую силу нормативных правовых актов цитируемых текстов.

При соблюдении ряда условий разрешение административного дела возможно на основании применения аналогии регулятивного закона и права, а также правил международного договора РФ (ч. 4, 6 ст. 15 КАС).

8. Судебная деятельность в административном судопроизводстве, будучи правоприменительной, сопровождается вынесением судебных актов. В ст. 16 КАС об обязательности судебных актов данный обобщающий термин используется для наименования решений, определений и постановлений суда, а также не вполне привычных всем «законных распоряжений, требований, поручений, вызовов и обращений судов». В последующих статьях КАС данные дефиниции никак не раскрываются, кроме как в ст. 190 КАС, в которой говорится об обращении суда с запросом в Конституционный Суд РФ.

Глава 2. ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ И ПОДСУДНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ СУДАМ

Статья 17. Подведомственность административных дел судам

Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов.

Статья 18. Административные дела, подсудные военным судам

В случаях, предусмотренных федеральными законами, административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются военными судами.

Статья 19. Административные дела, подсудные районному суду

Подведомственные судам административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 18, 20 и 21 настоящего Кодекса, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

Статья 20. Административные дела, подсудные верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела:

1) связанные с государственной тайной;

2) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований;

3) об оспаривании решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации, за исключением решений о приостановлении или прекращении полномочий судей, о приостановлении или прекращении их отставки;

4) об оспаривании решений и действий (бездействия) экзаменационных комиссий субъекта Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и иных решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанных экзаменационных комиссий, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена;

5) о приостановлении деятельности или о ликвидации региональных отделений либо иных структурных подразделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвидации местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации;

6) о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территории одного субъекта Российской Федерации;

7) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;

8) об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выдвинутого по одномандатному избирательному округу;

9) об отмене регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

10) об отмене регистрации кандидата, в том числе включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

11) о расформировании избирательных комиссий, за исключением случая, указанного в пункте 10 статьи 21 настоящего Кодекса;

12) об определении срока назначения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в органы местного самоуправления;

13) о признании неправомочным состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования;

14) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным мировым судьям, районным судам;

15) об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.

Статья 21. Административные дела, подсудные Верховному Суду Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций;

2) об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации;

3) об оспаривании решений Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки, а также других решений квалификационных коллегий судей, обжалование которых в Верховный Суд Российской Федерации предусмотрено федеральным законом;

4) об оспаривании решений и действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и ее решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанной экзаменационной комиссии, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена;

5) о приостановлении деятельности политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

6) о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

7) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;

8) об отмене регистрации кандидата на должность Президента Российской Федерации, регистрации федерального списка кандидатов, регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, а также об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

9) о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, инициативной агитационной группы;

10) о расформировании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

11) о разрешении споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных на рассмотрение в Верховный Суд Российской Федерации Президентом Российской Федерации в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации;

12) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным федеральным судам общей юрисдикции, за исключением районных судов и гарнизонных военных судов;

13) об оспаривании ненормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;

14) об оспаривании ненормативных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих органов военной прокуратуры и военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации.

Статья 22. Подача административного искового заявления по месту жительства, месту нахождения административного ответчика

1. Административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу (за исключением судебного пристава-исполнителя), государственному или муниципальному служащему — по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности. Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя подается в суд района, на территории которого исполняет свои обязанности указанное должностное лицо.

2. В случае, если место нахождения органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

3. Административное исковое заявление к гражданину или организации, которые в спорных публичных правоотношениях выступают в качестве субъекта, не обладающего административными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту жительства гражданина или по месту нахождения организации, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Статья 23. Исключительная подсудность

1. Административное исковое заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении подается в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии.

2. Административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке подается в суд по месту нахождения медицинской организации, в которую помещен гражданин.

3. Административное исковое заявление о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке подается в суд по месту жительства гражданина.

4. Административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке подается в суд по месту нахождения медицинской противотуберкулезной организации, в которой гражданин находится под диспансерным наблюдением.

Статья 24. Подсудность по выбору административного истца

1. Административное исковое заявление к гражданину, место жительства которого неизвестно или который не имеет места жительства в Российской Федерации, может быть подано в суд по месту нахождения его имущества или по его последнему известному месту жительства в Российской Федерации.

2. Административное исковое заявление к федеральному органу исполнительной власти, вытекающее из деятельности его территориального органа, может быть подано также в суд по месту нахождения территориального органа.

3. Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (за исключением судебных приставов-исполнителей), государственных и муниципальных служащих может подаваться также в суд по месту жительства гражданина, являющегося административным истцом, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, — по месту нахождения организации, являющейся административным истцом.

4. Право выбора между несколькими судами, которым согласно настоящей статье подсудно административное дело, принадлежит административному истцу.

Статья 25. Правила подсудности административных дел с участием иностранных лиц

Подсудность административных дел с участием иностранных лиц определяется по общим правилам, установленным настоящим Кодексом, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Статья 26. Подсудность нескольких связанных между собой административных дел

1. Административное исковое заявление к нескольким административным ответчикам, проживающим или находящимся в разных местах, подается в суд по месту жительства или месту нахождения одного из них по выбору административного истца.

2. Встречный административный иск о зачете излишне уплаченных ранее сумм, вытекающий из административных дел о взыскании обязательных платежей и санкций, предъявляется в суд по месту рассмотрения первоначального административного искового заявления.

Статья 27. Передача административного дела, принятого судом к своему производству, в другой суд

1. Административное дело, принятое судом к своему производству с соблюдением правил подсудности, должно быть разрешено им по существу, хотя бы в дальнейшем оно станет подсудным другому суду.

2. Суд передает административное дело на рассмотрение другого суда, если:

1) административный ответчик, место жительства или место нахождения которого не было известно ранее, заявит ходатайство о передаче административного дела в суд по месту его жительства или месту его нахождения;

2) при рассмотрении административного дела в данном суде выяснилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности;

3) после отвода одного или нескольких судей либо по другим причинам замена судей или рассмотрение административного дела в данном суде стали невозможными. Передача административного дела в этом случае осуществляется вышестоящим судом.

3. О передаче административного дела в другой суд или об отказе в передаче административного дела в другой суд выносится определение суда, которое может быть обжаловано. Передача административного дела в другой суд осуществляется по истечении срока обжалования этого определения, а в случае подачи частной жалобы — после вынесения определения суда об оставлении жалобы без удовлетворения.

4. Административное дело, направленное из одного суда в другой, должно быть принято к рассмотрению судом, в который оно направлено. Споры о подсудности между судами в Российской Федерации не допускаются.

1. В основу нормативного материала по гл. 2 «Подведомственность и подсудность административных дел судам» положены особенности судебной системы Российской Федерации. В соответствии с Федеральными конституционными законами «О судебной системе Российской Федерации» и «Об арбитражных судах в Российской Федерации»⁸ в России создана единая судебная система, с вхождением в нее судов общей юрисдикции и арбитражных судов, возглавляемая Верховным Судом РФ.

На основании Федерального конституционного закона от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»⁹ Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

В Кодексе административного судопроизводства РФ компетенция суда, осуществляющего правосудие по административным делам по его правилам, традиционно раскрывается через понятия подведомственности и подсудности.

Сохранение понятия «подведомственность» объясняется тем, что оно лучшим образом характеризует разграничение предметов ведения между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и арбитражными судами.

Понятие подсудности использовано для разграничения сфер ведения отдельных судов в рамках системы судов общей юрисдикции по первой инстанции.

2. В КАС РФ использовано три способа для определения подведомственности административных дел судам общей юрисдикции:

1) общее определение — через понятие административного дела (ч. 1 ст. 1, ст. 17 КАС);

2) определение через перечисление категорий дел, относящихся к предмету административного судопроизводства (ч. 2, 3 ст. 1 КАС);

3) определение через перечисление дел административного и публично-правового характера, не относящихся к предмету административного судопроизводства (ч. 4, 5 ст. 1 КАС);

Не имея строго определенной предметной компетенции, суды общей юрисдикции рассматривают все административные дела, кроме тех, которые отнесены законом к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов и арбитражных судов (ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹⁰; ст. 29 АПК РФ).

Так, если с принятием КАС РФ ГПК РФ в части регулирования производства по делам, которые должны рассматриваться по его правилам, претерпел изменения, то этого нельзя сказать про АПК РФ¹¹. Значит, возникает необходимость разграничения административных дел между судами (арбитражными судами и судами общей юрисдикции) внутри единой судебной системы, возглавляемой Верховным Судом РФ. С позиции научных представлений возникает потребность включения в процессуальную материю новой категории, что-то типа «межсистемной подсудности».

Дела об административных правонарушениях, а также дела об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по своему содержанию являются публично-правовыми, однако не относятся к предмету правового регулирования административного судопроизводства в силу прямого указания закона (ч. 5 ст. 1 КАС).

3. Институт подсудности административных дел определяет относимость подведомственных судам общей юрисдикции административных дел к ведению конкретного суда в системе судов общей юрисдикции по первой инстанции.

Значение института подсудности обусловлено ч. 1 ст. 47 Конституции РФ, в которой записано, что «никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом».

Согласно Федеральному конституционному закону от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» систему судов общей юрисдикции в Российской Федерации составляют федеральные суды общей юрисдикции и суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (ст. 1)¹².

К федеральным судам общей юрисдикции относятся:

1) верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области, суды автономных округов;

2) районные суды;

3) военные суды.

Согласно ФКЗ от 05.02.2014 № 3-ФКЗ (ред. от 04.11.2014) «О Верховном Суде Российской Федерации» к подсудности Верховного Суда РФ по первой инстанции отнесены 12 категорий административных дел (ч. 4 ст. 2).

К судам общей юрисдикции субъектов РФ относятся мировые судьи. Однако их участие в рассмотрении административных дел по правилам, установленным Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, не предусмотрено, исходя из значимости указанных дел.

Надлежит различать два вида подсудности административных дел: родовую и территориальную.

4. Правила родовой подсудности определяют относимость административных дел судам определенного уровня (ст. 18–21 КАС). Все административные дела с точки зрения их родовой подсудности делятся на четыре типа: одни дела по первой инстанции подсудны военным судам, другие — районным судам, третьи — верховным судам республик, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и судам автономного округа), четвертые — Верховному Суду РФ.

Родовая подсудность определяется характером (родом) дела, предметом спора, иногда субъектным составом административного или иного публичного правоотношения (например, об оспаривании решений и действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи).

Анализ правового регулирования вопросов родовой подсудности в КАС, в соответствии с нормами которого большинство административных дел отнесено по первой инстанции к ведению не районных, а вышестоящих судов, включая Верховный Суд РФ, свидетельствует об усилении значения данного вида подсудности.

Статья 18 КАС о подсудности административных дел военным судам сформулирована бланкетным образом, т.е. посредством отсылки к иным федеральным законам. В Федеральном конституционном законе от 23.06.1999 № 1-ФКЗ (в ред. от 08.03.2015) «О военных судах Российской Федерации» определена подсудность и подведомственность дел военных судов Российской Федерации (ст. 7, 14, 22¹³). Ни в каких других федеральных законах подсудность военным судам административных дел не определяется.

В связи с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ уточнена компетенция военных судов. В частности, определено, что окружные (флотские) военные суды будут, в том числе, рассматривать в первой инстанции административные дела, связанные с государственной тайной, а также дела по административным исковым заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным гарнизонным военным судам.

Правила территориальной подсудности определяют, какому суду общей юрисдикции одного уровня по первой инстанции в зависимости от места рассмотрения подсудно конкретное административное дело (ст. 22–24, 26 КАС).

В КАС четыре статьи, по которым надлежит производить выбор надлежащего суда среди равных, используя правила четырех видов территориальной подсудности: общей, исключительной, по выбору административного истца, а также по связи между собой административных дел (ст. 22, 23, 24, 26).

Общая территориальная подсудность административных дел предполагает подачу административного искового заявления по месту нахождения административного ответчика (ст. 22 КАС). Под местонахождением ответчика следует понимать адрес органа — субъекта публичных полномочий или места работы должностного лица, указанные в административном исковом заявлении ответчиками. Исключение установлено в отношении подачи административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, которое должно предъявляться в суд района, на территории которого исполняет свои обязанности указанное должностное лицо.

Это общее правило применяется во всех случаях, когда нет оснований для применения иных видов территориальной подсудности.

Статья 23 КАС закрепляет четыре случая действия правила исключительной подсудности, сущность которого заключается в возможности обратиться с административным исковым заявлением только в указанный в законе суд. Так, административное исковое заявление о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке подается в суд по месту жительства гражданина.

Правила определения подсудности по выбору административного истца предполагают выбор суда для рассмотрения и разрешения административного дела, что позволяет административному истцу обращаться в суд как по месту нахождения административного ответчика, так и в другой суд, указанный в ст. 24 КАС РФ. Основное назначение данного вида подсудности заключается в создании для административного истца дополнительных правовых гарантий на реализацию права на обращение за судебной защитой по отдельным категориям административных дел, указанным в законе. Судья не имеет права отказать административному истцу в выборе места реализации своего права на судебную защиту.

Подсудность нескольких связанных между собой административных дел представляет собой особую разновидность территориальной подсудности, когда подсудность одного дела определяется по месту рассмотрения связанного с ним другого дела (ст. 26 КАС).

Основанием для применения правил данного вида подсудности является наличие такой связи административных дел, которая позволяет объединить их для совместного рассмотрения. Возникновение такой связи может быть обусловлено предъявлением административного искового заявления к нескольким административным ответчикам (ч. 1 ст. 26, ст. 136 КАС), а также предъявлением встречного требования для совместного рассмотрения с первоначальным (ч. 2 ст. 26 КАС).

Исходя из административной или иной публично-правовой природы споров, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, не по всем делам административные ответчики могут предъявить встречный иск. Буквально ч. 2 ст. 26 КАС правом предъявить встречный иск в виде требования о зачете излишне уплаченных ранее сумм для совместного рассмотрения с первоначальными требованиями наделяет административного ответчика по делу о взыскании обязательных платежей и санкций.

Кодекс административного судопроизводства РФ подсудность административных дел с участием иностранных лиц определяет в гл. 2 наряду с общими правилами подсудности, что обусловлено отсутствием каких-либо специальных правил определения компетентного суда, обусловленных участием иностранных лиц в административном судопроизводстве (ст. 25 КАС). В этом состоит отличие КАС от ГПК РФ и АПК РФ, в которых вопросы подсудности дел с участием иностранных лиц урегулированы в специальных разделах о них (раздел V ГПК, раздел V АПК).

Исходя из идеи суверенитета Российской Федерации, публично-правовой природы дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, они могут быть подсудны только судам РФ. Возможность отнесения дел указанных в ст. 1 КАС к компетенции иностранных судов исключена. Ни один из ратифицированных РФ международных договоров в сфере административной юрисдикции не регулирует вопросы международной подсудности¹⁴.

Сущность подсудности административных дел с участием иностранных лиц заключается в том, что она определяется по общим правилам, установленным КАС, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

В ст. 27 КАС содержатся правила передачи административного дела, принятого судом к своему производству, в другой суд. Прежде всего ч. 1 ст. 27 КАС устанавливает общее правило неизменности подсудности административного дела, но также прописывает три исключения из него, когда подсудность административного дела изменяется. Аналогичные нормы имеются в ГПК и АПК РФ. Однако в отличие от них, Кодекс административного судопроизводства не содержит такого основания для передачи дела по подсудности, как «обе стороны заявили ходатайство о рассмотрении дела по месту нахождения большинства доказательств». Данное обстоятельство обусловлено отсутствием правил договорной подсудности, а также отнесением основной нагрузки по рассмотрению административных дел в своем большинстве к судам более высокого уровня (ст. 20–21 КАС РФ).

Порядок передачи административного дела регламентируется ч. 2, 3 ст. 27 КАС и осуществляется двумя способами. Первый способ заключается в передаче административного дела самим судом, принявшим его к рассмотрению, например с нарушением правил подсудности в другой суд того же уровня (п. 1, 2 ч. 2 ст. 27 КАС). Вторым способом является передача административного дела из одного суда в суд того же уровня на основании мотивированного определения вышестоящего суда. Происходит это в случае если после отвода одного или нескольких судей либо по другим причинам замена судей или рассмотрение административного дела в данном суде стали невозможными (п. 3 ч. 2 ст. 27 КАС).

В КАС, как и в ГПК РФ и АПК РФ, у вышестоящих судов нет права на изъятие административных дел для рассмотрения по первой инстанции из нижестоящих судов.

Независимо от способа передачи административного дела по подсудности выносится мотивированное определение, которое можно обжаловать (ч. 3 ст. 27 КАС).

Глава 3. СОСТАВ СУДА. ОТВОДЫ

Статья 28. Формирование состава суда

1. Состав суда для рассмотрения административного дела формируется с учетом нагрузки и специализации судей в порядке, исключающем влияние на его формирование лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы.

2. Административное дело, рассмотрение которого начато одним судьей или составом суда, должно быть рассмотрено этим же судьей или этим же составом суда.

3. Замена судьи или нескольких судей возможна в случае:

1) заявленного и удовлетворенного в порядке, установленном настоящим Кодексом, самоотвода или отвода судьи;

2) длительного отсутствия судьи ввиду болезни, отпуска, учебы, служебной командировки;

3) прекращения или приостановления полномочий судьи по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

4. В случае замены судьи или нескольких судей в процессе рассмотрения административного дела судебное разбирательство производится с самого начала.

Статья 29. Единоличное и коллегиальное рассмотрение административных дел

1. Административные дела в суде первой инстанции рассматриваются судьей единолично, если коллегиальное рассмотрение административных дел не предусмотрено настоящей статьей. Коллегиальное рассмотрение административных дел в суде первой инстанции осуществляется в составе трех судей.

2. В суде первой инстанции рассматриваются коллегиально:

1) административные дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

2) административные дела о расформировании избирательных комиссий;

3) административные дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов Президента Российской Федерации, о результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, о результатах референдума Российской Федерации;

4) административные дела, направленные в суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на их коллегиальное рассмотрение;

5) административные дела, решения о коллегиальном рассмотрении которых приняты председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи;

6) административные дела, рассматриваемые Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации.

3. Административные дела в суде апелляционной инстанции рассматриваются коллегиально в составе трех судей.

4. Состав суда при производстве по административным делам в судах кассационной и надзорной инстанций определяется в соответствии с главами 35 и 36 настоящего Кодекса.

5. При коллегиальном рассмотрении административного дела один из судей председательствует в судебном заседании.

Статья 30. Порядок разрешения вопросов судом при коллегиальном рассмотрении административных дел. Особое мнение судьи

1. Вопросы, возникающие при коллегиальном рассмотрении административного дела, разрешаются судьями большинством голосов. Никто из судей не вправе воздержаться от голосования. Судья, председательствующий в судебном заседании, голосует последним.

2. В случае, если судья не согласен с мнением большинства судей, голосовавших за принятие судебного акта, или голосовал за принятый судебный акт по существу рассматриваемого судом вопроса, но остался в меньшинстве при голосовании по какому-либо другому вопросу или по мотивировке принятого судебного акта, судья обязан подписать этот судебный акт и вправе изложить в письменной форме свое особое мнение.

3. Судья должен изложить свое особое мнение в срок, не превышающий пяти дней со дня принятия решения по административному делу. Особое мнение судьи приобщается к материалам административного дела, но при объявлении принятого по административному делу решения не оглашается, а также не подлежит опубликованию.

Статья 31. Отвод судьи

1. Судья не может участвовать в рассмотрении административного дела и подлежит отводу, если он:

1) участвовал в предыдущем рассмотрении данного административного дела в качестве судьи и в соответствии с требованиями настоящего Кодекса его повторное участие в рассмотрении административного дела является недопустимым;

2) участвовал в предыдущем рассмотрении данного административного дела в качестве прокурора, секретаря судебного заседания, представителя, эксперта, специалиста, переводчика или свидетеля;

3) является членом семьи, родственником или родственником супруга кого-либо из лиц, участвующих в деле, либо их представителей;

4) лично, прямо или косвенно заинтересован в исходе административного дела.

2. Судья не может участвовать в рассмотрении административного дела и подлежит отводу, если имеются иные, не предусмотренные частью 1 настоящей статьи обстоятельства, которые могут вызвать сомнение в его объективности и беспристрастности.

3. Административное дело о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок не может рассматриваться судьей, если он ранее принимал участие в рассмотрении дела, в связи с которым возникли основания для предъявления таких требований.

4. В состав суда, рассматривающего административное дело, не могут входить лица, которые состоят в родстве между собой, являются членами одной семьи, родственниками или супруги которых являются родственниками.

Статья 32. Недопустимость повторного участия судьи в рассмотрении административного дела

1. Судья, принимавший участие в рассмотрении административного дела в суде первой инстанции, не может участвовать в рассмотрении этого дела в судах апелляционной, кассационной и надзорной инстанций.

2. Судья, принимавший участие в рассмотрении административного дела в суде апелляционной инстанции, не может участвовать в рассмотрении этого дела в судах первой, кассационной и надзорной инстанций.

3. Судья, принимавший участие в рассмотрении административного дела в суде кассационной инстанции, не может участвовать в рассмотрении этого дела в судах первой, апелляционной и надзорной инстанций.

4. Судья, принимавший участие в рассмотрении административного дела в суде надзорной инстанции, не может участвовать в рассмотрении этого дела в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций.

Статья 33. Отвод прокурора, секретаря судебного заседания, эксперта, специалиста, переводчика

1. Прокурор, секретарь судебного заседания, эксперт, специалист, переводчик не могут участвовать в рассмотрении административного дела и подлежат отводу по основаниям, предусмотренным статьей 31 настоящего Кодекса.

2. Эксперт и специалист также не могут участвовать в рассмотрении административного дела, если они находились либо находятся в служебной или иной зависимости от кого-либо из лиц, участвующих в деле, и их представителей.

3. Участие прокурора, секретаря судебного заседания, эксперта, специалиста, переводчика в предыдущем рассмотрении судом данного административного дела в качестве соответственно прокурора, секретаря судебного заседания, эксперта, специалиста, переводчика не является основанием для их отвода.

Статья 34. Заявления о самоотводе и об отводе

1. При наличии оснований, предусмотренных статьями 31–33 настоящего Кодекса, судья, прокурор, секретарь судебного заседания, эксперт, специалист, переводчик обязаны заявить самоотвод. По тем же основаниям отвод может быть заявлен лицами, участвующими в деле, или рассмотрен по инициативе суда.

2. Самоотвод или отвод должен быть мотивирован и заявлен до начала рассмотрения административного дела по существу. В ходе рассмотрения административного дела заявление о самоотводе или об отводе допускается только в случае, если основание самоотвода или отвода стало известно лицу, заявляющему самоотвод или отвод, либо суду после начала рассмотрения административного дела по существу.

3. В случае отказа в удовлетворении заявления об отводе подача повторного заявления об отводе тем же лицом и по тем же основаниям не допускается.

Статья 35. Порядок разрешения заявления о самоотводе и об отводе

1. В случае заявления отвода суд заслушивает мнения лиц, участвующих в деле, а также лица, которому заявлен отвод, если отводимый желает дать объяснения.

2. Отвод, заявленный судье, рассматривающему административное дело единолично, разрешается тем же судьей.

3. Если административное дело рассматривается судом в коллегиальном составе, отвод, заявленный судье, разрешается этим же составом суда большинством голосов в отсутствие судьи, которому заявлен отвод. При равном числе голосов, поданных за отвод и против отвода, судья считается отведенным.

4. Отвод, заявленный нескольким судьям или всему составу суда, рассматривающему административное дело коллегиально, разрешается этим же судом в полном составе простым большинством голосов.

5. Отвод, заявленный прокурору, секретарю судебного заседания, эксперту, специалисту или переводчику, разрешается составом суда, рассматривающим административное дело.

6. Самоотвод, заявленный судьей, прокурором, секретарем судебного заседания, экспертом, специалистом или переводчиком, или заявленный им отвод разрешается в совещательной комнате. По результатам рассмотрения вопроса о самоотводе или об отводе выносится мотивированное определение.

Статья 36. Последствия удовлетворения заявления о самоотводе или об отводе

1. В случае удовлетворения заявления о самоотводе или об отводе судьи, либо нескольких судей, либо всего состава суда административное дело рассматривается в том же суде иным судьей или иным составом судей.

2. Если в результате удовлетворения заявлений об отводе судей или по причинам, указанным в статье 32 настоящего Кодекса, невозможно сформировать новый состав суда для рассмотрения данного административного дела в том же суде, административное дело передается вышестоящим судом в другой суд того же уровня в порядке, установленном статьей 27 настоящего Кодекса.

...