Система стратегического планирования в Российской Федерации

Учебное пособие

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ  
Ю. В. Степаненко

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 338.984(075.8)

ББК 65.23я73

С40

Авторы:
Ашин Д. М. — § 1 главы I (совместно с Ю. В. Степаненко);
Бакурова Н. Н., кандидат юридических наук, доцент — глава IV;
Деханов А. С. — § 2 главы III (совместно с С. М. Зубаревым);
Добкин А. Г. — § 2 главы I (совместно с А. В. Сладковой), § 3 главы I, § 1 главы II, § 1 главы III, заключение (совместно с Ю. В. Степаненко);
Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор — § 2 главы III (совместно с А. С. Дехановым);
Логвин Р. Б. — глава VII (совместно с А. В. Сладковой и Л. В. Стандзонь);
Матюшенков Д. М. — § 2, 3 главы II (совместно с Ю. В. Степаненко), глава V;
Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент — глава VI;
Сладкова А. В., кандидат юридических наук — § 2 главы I (совместно с А. Г. Добкиным), глава VII (совместно с Л. В. Стандзонь и Р. Б. Логвиным), приложения 1, 2;
Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент — глава VII (совместно с А. В. Сладковой и Р. Б. Логвиным);
Степаненко Ю. В., доктор юридических наук, профессор (руководитель авторского коллектива) — предисловие, § 1 гл. I (совместно с Д. М. Ашиным), § 2, 3 главы II (совместно с Д. М. Матюшенковым), заключение (совместно с А. Г. Добкиным), приложение 3.

Рецензенты:
Попова Н. Ф., доктор юридических наук, профессор;
Антонян Е. А., доктор юридических наук, профессор;
Корнев А. В., доктор юридических наук, профессор.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации Ю. В. Степаненко.

Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой учебной дисциплины (модуля) «Система стратегического планирования в Российской Федерации».

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2021 г.

Предназначено для обучающихся по программам магистратуры и специалитета, а также может быть полезным преподавателям, практикующим юристам и всем интересующимся вопросами стратегического планирования.

УДК 338.984(075.8)

ББК 65.23я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ

Стратегическое планирование в России осуществляется со времен советской эпохи1. Первым стратегическим планом был план ГОЭЛРО, предусматривавший меры по восстановлению и развитию народного хозяйства на базе электрификации всей страны (1920 г.). Это был первый единый государственный перспективный план развития народного хозяйства РСФСР.

Однако закон о стратегическом планировании в нашей стране принят впервые. Его с нетерпением ждали экономисты, финансисты, хозяйственники, политики, ученые, представители бизнеса, особенно крупного. И дело здесь даже не в определенной ностальгии по жесткой административно-­командной системе хозяйствования с ее государственными плановыми заданиями и контрольными цифрами, советской плановой экономике с ее пятилетками, как правило, выполняемыми досрочно (хотя и этот компонент в настроениях присутствовал2). Очевидно, что в какой-­то момент политическому руководству нашей страны стало понятным, что, действуя методом проб и ошибок, руководствуясь разрозненными планами, нерационально распределяя материальные, организационные, людские и иные ресурсы, особенно в условиях их дефицита, невозможно добиться устойчивого экономического роста, повышения благосостояния народа, достижения паритета со странами — технологическими лидерами, а также обеспечить национальную безопасность Российской Федерации.

Одним из важных инструментов для решения указанных и других приоритетных для России задач стал Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»3. В свою очередь, этот законодательный акт содержит в себе целый комплекс управленческих инструментов, направленных на координацию стратегического управления и мер бюджетной политики, повышение точности и качества целеполагания, определение и планомерное освоение приоритетных направлений социально-­экономического развития страны и обеспечение ее безопасности. Закон служит средством устранения параллелизма и дублирования в политико-­правовых планирующих документах разного уровня и направленности, матрицей стратегического планирования, методологическим навигатором в достижении амбициозных целей органов государственной власти и органов местного самоуправления. Указанные и другие его функции положены в основу изложения материала настоящего учебного пособия.

Переход к трехуровневому стратегическому планированию, его многовекторность, полисубъектность, а также исключительно важное значение для государственного и муниципального управления вызвали необходимость освоения этого сегмента научного и практического знания будущими юристами и управленцами. Этим объясняется введение в Университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в учебные планы магистерской подготовки по направлениям подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление и 40.04.01 Юриспруденция (в рамках магистерской программы «Юрист в сфере государственного управления»), а также в учебные планы специалитета учебной дисциплины «Система стратегического планирования в Российской Федерации».

Общая цель изучения этой учебной дисциплины для указанных направлений подготовки и специальности заключается в освоении обучающимися знаний о системе стратегического планирования в Российской Федерации, о ее законодательно установленных элементах, а также в получении практических умений и навыков, связанных с разграничением стратегических и иных планирующих документов, определением правового статуса, в том числе полномочий, субъектов стратегического планирования, порядком государственной регистрации документов стратегического планирования, общественным обсуждением их проектов, информационным обеспечением стратегического планирования и т. д.

Формируемые компетенции и планируемые результаты освоения учебной дисциплины предусматриваются соответствующими рабочими программами по направлениям подготовки и специальности. Поэтому ограничимся здесь указанием только на общезначимые знания, умения и навыки, которыми должен обладать обучающийся в результате изучения учебной дисциплины (модуля) «Система стратегического планирования в Российской Федерации». В частности, он обязан:

знать:

основные понятия, используемые в законодательных актах о стратегическом планировании;

элементы системы стратегического планирования;

принципы стратегического планирования;

задачи стратегического планирования;

участников стратегического планирования;

полномочия участников стратегического планирования;

виды документов стратегического планирования;

порядок государственной регистрации документов стратегического планирования;

порядок общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования;

основы информационного обеспечения стратегического планирования;

уметь:

определять соответствие показателей, содержащихся в документах стратегического планирования, целям социально-­экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

применять методы юридического анализа, сравнительного правоведения при разграничении документов стратегического планирования и иных планирующих документов, определении признаков документа стратегического планирования;

осуществлять отбор и формировать комплекс нормативных правовых актов, имеющих отношение к системе стратегического планирования;

использовать информационные технологии для решения различных исследовательских и административных задач;

систематизировать и обобщать информацию, готовить предложения по совершенствованию системы государственного и муниципального управления;

владеть:

способностью к анализу и планированию в области государственного и муниципального управления;

методами и специализированными средствами для аналитической работы и научных исследований;

навыками определения приоритетов развития организации, отрасли, сферы общественных отношений;

основными навыками формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования;

приемами поиска необходимого документа стратегического планирования с использованием информационных систем и технологий;

навыками обобщения и анализа результатов общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования.

Настоящее учебное пособие призвано способствовать успешному и рациональному приобретению обучающимися указанных знаний, умений и навыков. Кроме того, оно может быть полезным для аспирантов и соискателей, разрабатывающих проблемы стратегического управления и стратегического планирования, а также для всех интересующихся этой проблематикой.

Глава I.
ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ЗАДАЧИ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

§ 1. Понятие системы стратегического планирования

§ 2. Принципы стратегического планирования

§ 3. Задачи стратегического планирования

§ 1. Понятие системы стратегического планирования

История формирования системы стратегического планирования России начинается с советского периода, во время которого были заложены основы экономического и административно-­планового развития страны. Благодаря накопленному опыту того времени, отечественные современники имеют в своем распоряжении значительный объем информации для обобщения, анализа, исследования и дальнейшего развития системы стратегического планирования.

Становление системы стратегического планирования в советский период началось с принятия в конце 1920 г. восьмым Всероссийским съездом Советов плана государственной электрификации России (ГОЭЛРО), который был разработан Государственной комиссией по электрификации России4.

План ГОЭЛРО считается первым советским документом стратегического планирования, основанным на программно-­целевом методе. Он предусматривал строительство ряда крупных предприятий и 30 электростанций. Подготовка данного плана была инициирована В. И. Лениным и осуществлялась под его руководством и контролем. Вопреки общему мнению, сформировавшемуся на основании названия плана, этот документ предусматривал не только развитие энергетического комплекса страны, но и подъем экономики в целом. Об этом свидетельствуют названия глав плана.

1. Электрификация и план государственного хозяйства.

2. Электрификация и топливоснабжение.

3. Электрификация и водная энергия.

4. Электрификация и сельское хозяйство.

5. Электрификация и транспорт.

6. Электрификация и промышленность.

План синхронизировал действия по электрификации страны с программой развития отдельных регионов и производительных сил. К 1932 г. план был выполнен и даже перевыполнен. Выработка электроэнергии в 1932 г. по сравнению с 1913 г. (пик развития в дореволюционной России) увеличилась не в 4,5 раза, как планировалось, а почти в 7 раз: с 2 до 13,5 млрд кВт·ч. План ГОЭЛРО был перевыполнен по добыче угля, нефти, торфа, железной и марганцевой руды, производству чугуна и стали5. Реализация плана ГОЭЛРО оказала существенное влияние на подъем советской экономики и укрепление энергетического потенциала России. Наряду с экономическими успехами, выражавшимися в развитии тяжелой промышленности, систем выработки энергии и энергопотребления, импортозамещения и становления энергетического стандарта, имели место и административные результаты. К ним можно отнести развитие методологии государственного планирования, формирование понятийного аппарата в этой области, укрепление кадрового потенциала отраслей экономики и др.

Государственная комиссия по электрификации России, упраздненная в 1921 г., явилась прообразом Государственной плановой комиссии при Совете Министров СССР, функционировавшей под различными названиями до 1991 г., но имевшей единое на протяжении советского периода сокращенное наименование — Госплан СССР. Последнее наименование ― Государственный плановый комитет Совета министров СССР. Необходимо подчеркнуть, что сам Госплан СССР никогда не поддерживал инициативы о принятии закона о планировании, поскольку опасался утратить монополию в этом важнейшем секторе административно-­командной системы хозяйствования, в которой законы по существу подменялись командами6. Важно также отметить, что до и особенно после принятия Федерального закона № 172-ФЗ в административно-­правовой науке получило большое распространение предложение о создании федерального органа исполнительной власти, аналогичного Госплану СССР7.

Ключевыми планирующими документами советского времени, основой которых стал план ГОЭЛРО, были пятилетние планы развития народного хозяйства СССР или «пятилетки».

Цели и задачи первой пятилетки (1928–1932 гг.) разрабатывались в продолжение плана ГОЭЛРО и были направлены преимущественно на укрепление обороноспособности страны. Кроме того, ставилась цель достижения форсированных темпов развития индустриального потенциала страны и роста количественного состава рабочего класса8.

Всего советская история знает 13 пятилетних планов. Все они были направлены на реализацию определенных целей и задач, которые ставились на съездах ВКП(б) и КПСС. Опыт реализации советских пятилеток представляет большую ценность для развития современной системы стратегического планирования.

Нормативное правовое регулирование стратегического планирования в России началось с принятия в 1995 г. Федерального закона № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах экономического развития Российской Федерации» (утратил силу)9. Закон имел рамочный характер и состоял всего из шести статей общего, декларативного характера. В них раскрывались основные понятия, определялась система государственных прогнозов социально-­экономического развития Российской Федерации на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы.

В 2009 г. Президентом Российской Федерации издается Указ № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации»10. До 2014 г. данный указ являлся основным нормативным правовым актом в сфере стратегического планирования. В отличие от Федерального закона № 115-ФЗ он существенно расширял предмет регулирования, предусматривал основные принципы, цели, задачи, систему и механизмы стратегического планирования. Необходимо отметить появление двух важных понятий, раскрывающихся в этом указе. Прежде всего, это понятие стратегического планирования, под которым в анализируемом правовом акте понималось определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности. Также следует отметить понятие системы стратегического планирования, в которую включались федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, коммерческие и некоммерческие организации Российской Федерации, осуществляющие разработку организационно-­правовых, институциональных, политических, социальных, экономических, военных и других мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и обеспечение устойчивого развития Российской Федерации.

В 2014 г. был принят ключевой законодательный акт для современной системы стратегического планирования России — Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской федерации». Под стратегическим планированием в нем понимается деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-­экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-­экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Система стратегического планирования по новому закону представляет собой механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-­правового, информационного, научно-­методического, финансового и иного ресурсного обеспечения.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что формирование современной системы стратегического планирования прошло три этапа.

Первый этап: 1995–2008 гг.

Это период зарождения современной системы стратегического планирования, начало которого было положено принятием 20 июля 1995 г. Федерального закона № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах экономического развития Российской Федерации». Этот этап характеризуется определением общих подходов к стратегическому планированию в условиях перехода от плановой экономики к свободным рыночным отношениям.

Второй этап: 2009–2013 гг.

На этом этапе в связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» система стратегического планирования приобретает свои принципы, цели, задачи, методологическую основу, а также круг участников, хотя и достаточно ограниченный.

Третий этап: 2014 г. — настоящее время.

Принятый в 2014 г. Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской федерации» не только развивает положения соответствующего указа Президента, но и ставит перед публичной властью новые задачи и ориентиры. В качестве безусловных приоритетов стратегического планирования определяются социально-­экономическое развитие Российской Федерации и обеспечение национальной безопасности, существенно расширяется круг участников стратегического планирования.

Переосмысление векторов развития прослеживается через анализ изменений ключевых понятий: «стратегическое планирование» и «система стратегического планирования». Указ Президента РФ № 536 ориентирует, прежде всего, на национальную безопасность и представляет систему стратегического планирования только в качестве совокупности определенных субъектов. Федеральный закон № 172-ФЗ выдвигает на первый план социально-­экономическое развитие страны. При этом система стратегического планирования представляется в нем не просто как совокупность субъектов, а как механизм согласованного взаимодействия участников стратегического планирования. Отсюда возникает необходимость рассматривать систему стратегического планирования как в узком, так и в широком смысле.

Система стратегического планирования в узком смысле представляет собой совокупность субъектов (непосредственных участников) стратегического планирования, закрепленных в законе в определенной вертикальной иерархии и горизонтальном соотношении. Уязвимость такого подхода обусловливается тем, что система стратегического планирования здесь представляется несколько статичной, так как без указания на взаимодействие составляющих ее элементов совокупность есть ни что иное, как просто арифметическая сумма, итог.

Система стратегического планирования в широком смысле ― это механизм согласованного взаимодействия участников стратегического планирования. Здесь динамика налицо.

Функционирование системы стратегического планирования обеспечивается взаимодействием ее элементов, составляющих главу третью Федерального закона № 172-ФЗ. Законодатель относит к ним:

1) принципы стратегического планирования;

2) задачи стратегического планирования;

3) участников стратегического планирования;

4) полномочия участников стратегического планирования;

5) документы стратегического планирования;

6) государственную регистрацию документов стратегического планирования;

7) общественное обсуждение проектов документов стратегического планирования;

8) информационное обеспечение стратегического планирования.

Так как система стратегического планирования представляется законодателем как механизм взаимодействия участников стратегического планирования, взаимосвязь элементов этой системы выглядит следующим образом.

Принципы и задачи составляют методологическую основу стратегического планирования, на их основе осуществляются разработка и принятие документов стратегического планирования.

Участники стратегического планирования являются субъектами с законодательно определенным объемом полномочий, взаимодействие которых декларируется дефиницией системы стратегического планирования.

Документы стратегического планирования выступают основным предметом деятельности участников стратегического планирования.

Государственная регистрация документов стратегического планирования, общественное обсуждение их проектов и информационное обеспечение стратегического планирования выступают как необходимые инструменты организации взаимодействия и объединения всех участников стратегического планирования, которые также дополняют систему контроля и мониторинга реализации документов стратегического планирования.

Таким образом, система стратегического планирования по Федеральному закону № 172-ФЗ наиболее полно отображает современные тенденции и перспективы развития личности, общества и государства и обеспечивает соблюдение и баланс интересов всех участников стратегического планирования и реализации соответствующих планов и программ.

Контрольные вопросы

1. В чем заключалась сущность плана ГОЭЛРО?

2. Какие функции осуществлял Госплан СССР?

3. Назовите основные этапы становления и развития системы стратегического планирования и особенности каждого из них.

4. Какие концептуальные подходы к пониманию системы стратегического планирования можно выделить в настоящее время?

5. Из каких элементов состоит современная система стратегического планирования?

Тестовые задания

1. Первым документом стратегического планирования в России принято считать…

а) первый пятилетний план;

б) план ГОЭЛРО;

в) доклад В. И. Ленину о развитии промышленности;

г) Концепцию национальной безопасности Российской Федерации

2. Госплан СССР был упразднен…

а) в 1936 г.;

б) в 1945 г.;

в) в 1977 г.;

г) в 1991 г.;

д) в 1995 г.

3. В советской истории нашей страны было ___ пятилетних планов

а) семь;

б) десять;

в) тринадцать;

г) пятнадцать;

д) двадцать

4. Первый федеральный закон о стратегическом планировании в России был принят…

а) в 1993 г.;

б) в 1995 г.;

в) в 1996 г.;

г) в 2002 г.;

д) в 2014 г.

5. Современная система стратегического планирования установлена…

а) приказом Минэкономразвития России;

б) постановлением Правительства РФ;

в) указом Президента РФ;

г) федеральным законом;

д) постановлением Совета Федерации.

Дополнительная литература

1. Административные процедуры: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М.: Норма: ИНФРА-­М, 2017.

2. Гончаров В. В. Место и роль федеральных органов исполнительной власти в реализации приоритетных национальных проектов: современные проблемы и пути их разрешения // Административное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 11–15.

3. Ильиных Ю. М. Стратегическое планирование и эффективность управления экономическими системами // Современные наукоемкие технологии, 2005. № 1. С. 33–35.

4. Канцер Ю. А. Ресурсоснабжение жилищно-­коммунального хозяйства России: вопросы теории и практики: монография / отв. ред. В. А. Вайпан. М.: Юстицинформ, 2017.

5. Кулаев А. П., Казак А. А. Стратегическое планирование в Российской Федерации: плюсы, вопросы и проблемы // Вестник НГУЭУ. 2016. № 3. С. 70–82.

6. Пахомова А. Н. Некоторые вопросы по изменению численного состава рабочего класса в годы первой пятилетки (на примере Центрально-­Черноземного региона) // История государства и права. 2009. № 2.

7. Попков С. Ю. Стратегическое планирование в системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации: монография / С. Ю. Попков, А. Л. Сафонов, В. М. Смирнов. М.: Дашков и К, 2018. 172 с.

8. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э. П. Андрюхина, И. В. Ахрем [и др.]; ред. С. А. Старостин; Моск. гос. юрид. ун-­т им. О. Е. Кутафина (МГЮА). М.: Проспект, 2017. 336 с.

9. Тихомиров Ю. А. Бизнес и государственные стратегии // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 9. С. 56–64.

10. Яковлев В. Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М.: Статут, 2012. 488 с.

§ 2. Принципы стратегического планирования

Говоря о принципах стратегического планирования, нельзя не затронуть вопрос о значении слова «принцип». Опираясь на общефилософское понятие принципа как первоначала, основополагающей и руководящей идеи11, под принципами в общей теории права понимают «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права» и «выражают главное, основное в праве, тенденции его развития — то, на что право должно быть ориентировано, устремлено»12.

Следовательно, основываясь на сущности стратегического планирования, можно дать определение понятию «принципы стратегического планирования», под которыми понимается исходные, определяющие идеи, положения, установки деятельности участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-­экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Принципы стратегического планирования являются частью системы стратегического планирования, они указаны в статье 7 Федерального закона № 172-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 указанной статьи, организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах: 1) единства и целостности; 2) разграничения полномочий; 3) преемственности и непрерывности; 4) сбалансированности системы стратегического планирования; 5) результативности и эффективности стратегического планирования; 6) ответственности участников стратегического планирования; 7) прозрачности (открытости) стратегического планирования; 8) реалистичности; 9) ресурсной обеспеченности; 10) измеряемости целей; 11) соответствия показателей целям; 12) программно-­целевом принципе.

Представляется целесообразным кратко рассмотреть каждый из двенадцати законодательно закрепленных принципов стратегического планирования.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ принцип единства и целостности означает единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования. Данный принцип является ключевым для создания системы стратегического планирования, поскольку именно от единства регулирования основополагающих аспектов стратегического планирования зависит то, насколько будут согласованы принимаемые документы стратегического планирования и действия по их реализации.

В литературе подчеркивается, что «стратегическое планирование должно рассматриваться всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления как универсальный инструмент, обеспечивающий системное и взаимосвязанное стратегическое целеполагание, постановку и реализацию крупных государственных экономических задач с использованием механизма государственно-­частного партнерства, и комплексный учет всего многообразия факторов внутреннего и внешнего характера»13.

Следует отметить, что на сегодняшний день, к сожалению, методологические и организационные основы стратегического планирования зачастую отличаются неполнотой и противоречивостью как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Правовые акты, регламентирующие данные вопросы, как правило, принимаются применительно к каждому отдельно взятому документу стратегического планирования. Например, приказом Минэкономразвития России от 30 июня 2016 г. № 423 утверждены Методические рекомендации по разработке, корректировке, мониторингу среднесрочного прогноза социально-­экономического развития Российской Федерации. При этом многие документы стратегического планирования в настоящее время не обеспечены подобным методическим сопровождением, что создает дополнительные трудности при их разработке, а также затрудняет их интеграцию в общую систему документов стратегического планирования.

Рядом экспертов в целях преодоления сложившейся ситуации предлагается установление методологических и организационных основ стратегического планирования в едином документе, распространяющем свое действие на все уровни стратегического планирования14.

Согласно пункту 3 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ принцип разграничения полномочий означает осуществление установленных законодательством Российской Федерации полномочий органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, в пределах которых участники стратегического планирования самостоятельно определяют цели и задачи социально-­экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также пути достижения этих целей и решения этих задач. Содержание данного принципа раскрывает вопрос разграничения полномочий между разными уровнями власти, что соответствует конституционным принципам федерализма и самостоятельности местного самоуправления. Категория федерализма является одной из фундаментальных в науке административного права. Кроме того, не существует единой точки зрения относительно ее содержания. Представляется, что именно данный принцип нуждается в детальном анализе. В настоящее время вокруг термина «федерализм» существует плюрализм научных теорий и концепций, что подчеркивает длительную и небезуспешную историю теоретического осмысления данного принципа государственного строительства.

В современном научном мире нет единого мнения относительно корней происхождения термина «федерализм». Известные исследователи федерализма, в числе которых Д. Элазар, Р. Дэйвис, а также У. Райкер, полагают, что термин «федерализм» (англ. federalism) произошел от латинского слова foedus (соглашение), которое совпадало по смыслу с древнееврейским словом brit', являющимся фундаментальным библейским понятием. У. Райкер подчеркивает, что латинское слово foedus обозначает особое соглашение, подразумевающее доверие, так как родственным foedus является слово fides, означающее собственно «доверие, веру в честность кого-­либо»15. В свою очередь, о федеративном договоре он пишет, что тот представляет собой договор, основанный на взаимном доверии сторон. Российский исследователь федерализма С. О. Алехнович в своей монографии «Федерализм: концепт и практика российского проекта» пишет, что понятие «федерализм» также происходит от латинского слова foedus, но трактуется как «пакт или договор»16. Похожую точку зрения излагает Е. А. Кремянская в своей работе «Теория и практика федерализма: сравнительно-­правовое исследование», где отмечает, что понятие «федерализм» происходит от латинского слова foedus, которое означает «союз, объединение». Однако она указывает, что «существуют иные толкования термина «федерализм». Так, некоторые авторы полагают, что этот термин происходит от слова 'federare', означающего «объединять, укреплять союзом». Один из исследователей федерализма, а также политической регионалистики Р. Ф. Туровский считает, что корни понятия «федерализм» уходят к латинскому слову foederatio, однако означающему «союз, объединение», которое в исходном значении может предполагать объединение самых разных социально-­политических групп17.

Многие концепции федерализма принадлежат американским исследователям и основываются на опыте развития федерации в США, как эталоне для компаративного исследования процессов территориально-­государственного строительства. В связи с этим Р. Ф. Туровский в своей работе «Центр и регионы: проблемы политических отношений» пишет, что основными концепциями федерализма в современной научной литературе являются:

дуалистическая концепция федерализма, разработанная и представленная в 1930-х гг. Э. Коруином. Концепция отстаивает идею двух уровней власти, обладающих автономией и суверенитетом, при реализации принципа невмешательства в компетенцию друг друга. Федерализм при этом представляется формой территориальной демократии, так как регионы выступают субъектами демократических отношений;

теория кооперативного федерализма, делающая акцент на сотрудничестве и взаимодействии уровней власти, а также перераспределении ресурсов между штатами и организации системы государственной поддержки их развития. Впервые этот термин употребил в 1938 г. Дж. Кларк, однако об изменении модели американского федерализма заговорили еще в начале XX в. после принятия шестнадцатой поправки к Конституции США. Принципиальное отличие от дуалистического федерализма заключается в логическом появлении иерархии между уровнями власти, где общенациональный уровень выглядит сильнее в результате оказания помощи отсталым регионам, а также в усилении взаимодействия между центром и регионами;

конкурентный или новый федерализм, идея которого, по мнению Р. Ф. Туровского, ассоциируется с президентом Р. Рейганом и 1980-ми гг. Смысл этой концепции заключается в возвращении федеральным центром доли полномочий субъектам федерации для создания ситуации конкурентной борьбы, преференции от которой положительно влияют на развитие всей федерации18.

Необходимо отметить, что во всех концепциях складывается определенный баланс сил между уровнями власти. Дуалистический федерализм, как видится, в большей степени обладает элементами конфедерации, где отношения между центром и штатами характеризуются с точки зрения концепции баланса угроз. В итоге развитие новых концепций федерализма способствовало появлению баланса в рамках действительно интегрированного государства.

Другие исследователи также проводят деление федерализма по характеру размежевания предметов ведения федерации на дуалистический и кооперативный. Н. М. Добрынин в своей работе «Федерализм: историко-­методологические аспекты» пишет, что дуалистический федерализм, являясь наиболее распространенной моделью федерализма, «предусматривает строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации». Что касается кооперативных связей, то они, по его мнению, возможны не только между субъектами федерации, но и между федеральным центром и субъектами. Кооперация между ними достигается на основе создания договоров в пределах компетенций органов государственной власти.

Переходя к пониманию федерализма в условиях российской действительности, прежде всего стоит обратиться к статье 5 Конституции Российской Федерации, нормы которой играют важнейшую роль в понимании основ конституционного строя России и ее федеративного устройства. В части 1 статьи 5 дана структурная характеристика и перечислены все возможные территориальные образования, также впервые использовано понятие «субъект Российской Федерации» применительно ко всем составным частям России. Указанная конституционная норма представляет собой практическое воплощение принципа федерализма «единство во множестве». Единство различных субъектов РФ заключается не только в том, что все их можно объединить в одну категорию, но и в том, что все субъекты РФ равны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, а также все субъекты РФ наделены определенными конституционно-­правовыми атрибутами: своей территорией, конституцией (уставом), органами государственной власти, законодательством, представительством в верхней палате парламента.

Часть 3 статьи 5 Конституции РФ гласит: федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». Единство системы государственной власти проявляется в существовании единой системы органов, общая компетенция которых включает все полномочия, необходимые для выполнения функций государства.

Разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ проходит в соответствии с положениями, изложенными в статьях 71–73 Конституции РФ, а также в соответствии с федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11). Помимо этого, разграничение полномочий в системе исполнительной власти осуществляется через соглашения, заключенные между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части своих полномочий (части 2, 3 ст. 78). Положения статей 71–73 раскрывают, по каким направлениям могут создаваться и функционировать федеральные органы исполнительной власти, а по каким требуется их совместное функционирование с органами исполнительной власти.

Вместе с тем в контексте стратегического планирования целесообразно было бы разграничить полномочия различных органов не только по этим основаниям, но и по функциональному принципу, основываясь на той роли, которую тот или иной орган играет в механизме стратегического планирования, четко разграничив, например, полномочия органов, осуществляющих реализацию стратегического планирования, от органов, обеспечивающих контроль за этой реализацией. В действующей редакции Федерального закона № 172-ФЗ такое разделение не прослеживается, что может создавать определенные риски, связанные, например, с объективностью результатов контроля за реализацией процессов стратегического планирования.

В пункте 4 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ закреплен принцип преемственности и непрерывности, который означает, что разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются участниками стратегического планирования последовательно с учетом результатов реализации ранее принятых документов стратегического планирования и с учетом этапов реализации документов стратегического планирования. Данный принцип наряду с принципом единства и целостности является ключевым для формирования системы стратегического планирования. Вместе с тем представляется, что, учитывая наличие определенной несогласованности документов стратегического планирования, принятых до вступления в силу Федерального закона № 172-ФЗ, и документов, принимаемых после его вступления в силу, целесообразно более детальное урегулирование вопросов соотносимости и преемственности показателей различных документов стратегического планирования в действующем законодательстве.

Согласно пункту 5 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ принцип сбалансированности системы стратегического пла

...