Д. С. Фесько

Административно-правовые гарантии
обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора):
теория и практика

Монография

Под научной редакцией 
доктора юридических наук, профессора  
В. В. Черникова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

Ф44

Автор:
Фесько Д. С., кандидат юридических наук (специальность 12.00.14 – Административное право; административный процесс), партнер, председатель наблюдательного совета (Совета партнеров) юридической фирмы Alliance Legal Consulting Group. Рецензенты:
Стахов А. И., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права и процесса имени Н. Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия;
Тарасов А. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник Научно-исследовательского центра Академии управления Министерства внутренних дел Российской Федерации. Под научной редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации, профессора кафедры административного и финансового права юридического факультета Национального исследовательского Нижегородского государственного университета имени Н. И. Лобачевского В. В. Черникова.

В монографии рассматриваются теоретические и практические аспекты, связанные с законодательным признанием и реализацией административно-правовых гарантий обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля и надзора. Книга содержит информацию о понятии, назначении и видах административно-правовых гарантий в системе правовых инструментов, обеспечивающих защиту прав контролируемых лиц, опыте их применения. Проанализирована система субъектов реализации административно-правовых гарантий прав контролируемых лиц, раскрыты административно-правовые способы защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц, исследованы вопросы совершенствования административного законодательства о гарантиях прав контролируемых лиц, модернизации обязательных требований, показано значение новых технологий государственного контроля (надзора) в обеспечении прав и законных интересов участников контрольных отношений.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 июля 2022 г.

Для научных и педагогических работников, судей, прокуроров, адвокатов, должностных лиц контрольно-надзорных органов и других специалистов в области контрольно-надзорной деятельности, а также для обучающихся в высших учебных заведениях.

Текст печатается в авторской редакции.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Фесько Д. С., 2022

© ООО «Проспект», 2022

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АПК РФ — Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Феде­рации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Перед наукой административного права сегодня стоят масштабные и ответственные задачи. В повестке дня — осмысление хода и результатов реформы государственного контроля и надзора, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»1, вступившим с силу с 1 июля 2021 года, и Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»2, действующим с 1 ноября 2020 года (за исключением отдельных положений). Реформа, на необходимость проведения которой неоднократно обращал внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин3, призвана повысить эффективность контрольной (надзорной) деятельности, освободить граждан и организации от чрезмерного административного давления, гарантировать им их права и законные интересы.

Цивилизованный государственный контроль (надзор) в обществе востребован и необходим: он позволяет оберегать правопорядок, охранять и защищать права и интересы граждан, предпринимателей, организаций и иных субъектов права. Достаточно сказать, что в 62% случаев органы контроля и надзора находят у проверяемых лиц нарушения обязательных требований, каждая вторая проверка заканчивается возбуждением дела об административном правонарушении, в 12% случаев нарушения обязательных требований квалифицируются как создающие непосредственную угрозу причинения вреда4. Ситуация несколько изменилась в связи с принятием нового законодательства о государственном контроле и надзоре, но репрессивный уклон все еще сохраняется. Бизнес по-прежнему не считает себя защищенным от необоснованного уголовного преследования5.

Однако очевидно, будучи средством укрепления законности и дисциплины в обществе, государственный контроль должен осуществляться в рамках закона, при строгом соблюдении прав граждан и организаций. Вместе с тем практика, к сожалению, свидетельствует, что система государственного контроля (надзора) работает с издержками, контрольными (надзорными) органами допускаются многочисленные нарушения прав и законных интересов контролируемых лиц, в результате которых предприниматели и граждане несут большие материальные и репутационные издержки. Так, органами прокуратуры выявлено в 2020 году свыше 197 тыс. нарушений прав хозяйствующих субъектов6, в 2021 — более 201 тыс.7 В среде предпринимателей, согласно социологическим опросам, преобладает мнение, что их права и законные интересы недостаточно защищены8.

Поэтому вполне обосновано, что Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» гарантированность прав контролируемых лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) рассматривает в качестве сущностного качества этой деятельности, а на контрольные (надзорные) органы возлагает обязанности по признанию, соблюдению и защите прав контролируемых лиц.

Безусловно, права членов социума, включая рассматриваемую категорию лиц, обеспечиваются системой многообразных инструментов политического, социального, экономического, культурного, идеологического и иного характера. Особое место в системе сдержек необоснованного вмешательства государства в деятельность проверяемых занимают правовые гарантии. Именно данные правовые средства в силу своих качеств и характеристик во многом ограничивают вседозволенность контрольных (надзорных) органов, их несанкционированное присутствие в делах контролируемых лиц. В основе своей они имеют административно-правовую природу и реализуются в рамках административно-правового способа регулирования общественных отношений, то есть являются административно-правовыми.

В этой связи важно составить целостную картину установленных законодательством гарантий, оценить место и роль данных средств в механизме административно-правового гарантирования прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), системно оценить широту и возможности их применения в целях обеспечения прав контролируемых лиц, определить механизмы реализации данных инструментов. Многоаспектное, комплексное рассмотрение обозначенной тематики будет способствовать формированию целостной концепции правового гарантирования прав контролируемых лиц, научному поиску путей совершенствования административно-правового регулирования государственного контроля (надзора) именно с позиций приоритета прав граждан и организаций.

В отечественной науке административного права отсутствуют монографические работы, непосредственно посвященные комплексному теоретическому анализу и практике реализации административно-правовых гарантий прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора). Самостоятельные исследования категории «административно-правовая гарантия» как средства (способа) обеспечения прав контролируемых лиц, ее природы и содержания, видов и субъектов административно-правовых гарантий, путей повышения эффективности их действия в науке до настоящего времени не проводились.

Тема гарантий прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля и надзора (чаще всего безотносительно к видам гарантий) встречается на страницах научной и учебной литературы, но в самой общей форме и она «теряется» среди других характеристик государственного контроля (надзора). Главным образом о гарантиях, в качестве которых рассматриваются самые разнообразные явления и процессы, говорится в связи с характеристикой правового статуса участников контрольных (надзорных) отношений, принципов государственного контроля (надзора), механизма обеспечения режима законности при осуществлении государственного контроля (надзора), регламентов и процедур контрольной (надзорной) деятельности, ответственности должностных лиц контрольных (надзорных) органов за нарушения прав предпринимателей.

Но обозначенные аспекты, во-первых, не исчерпывают всего объема административно-правового гарантирования их прав. Понятие «гарантия» более многолико. Процессы гарантирования, помимо обеспечения режима законности в деятельности контрольных (надзорных) органов, восстановления нарушенных прав, включают в себя и другие меры, направленные на признание прав, их соблюдение, на создание благоприятных условий для реализации контролируемыми лицами своих законных интересов.

Во-вторых, в гарантиях прав в равной мере нуждаются не только хозяйствующие субъекты, но и граждане, деятельность которых также является предметом государственного контроля (надзора). В отношении них государство, как известно, осуществляет широкую палитру видов контроля и надзора9, что порой не учитывается при анализе системы государственного контроля и надзора. Между тем новый закон о государственном контроле (надзоре) ставит в равное положение организации и граждан с позиций применяемых механизмов государственного контроля (надзора) за их деятельностью и с точки зрения гарантированности реализации имеющихся у них прав как участников контрольных (надзорных) отношений.

Положение, при котором тема административно-правовых гарантий прав граждан и организаций, несмотря на привлекательность, относится к числу мало разработанных, отчасти можно объяснить тем, что в прямой постановке вопрос о гарантиях прав контролируемых лиц в базовых (общесистемных) законах о государственном контроле и надзоре не ставился. Он впервые использован в Федеральном законе от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», причем в контексте сущностной характеристики государственного контроля (надзора) (статья 2, глава 8).

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора). Но, поскольку государственный контроль и надзор представляют собой сложное государственно-правовое явление, автор ограничил свои научные интересы при исследовании темы определенными рамками: понятия «государственный контроль» и «государственный надзор» в работе используются как однопорядковые; в исследовании воспринят административный подход к государственному контролю (надзору), когда он рассматривается как функция исполнительной власти; вопрос об административно-правовых гарантиях исследуется преимущественно к правоотношениям, связанным с внешним федеральным государственным контролем (надзором).

Целью исследования является разработка теоретических и организационно-правовых основ административно-правовых гарантий как средств обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора).

Для достижения вышеуказанной цели было предусмотрено решение следующих задач:

— установление характера и видов прав граждан и организаций, которые подлежат административно-правовому гарантированию при осуществлении государственного контроля (надзора);

— выявление основных видов нарушений прав граждан и организаций, допускаемых контрольными (надзорными) органами;

— выяснение природы, сущности и свойств (черт) административно-правовых гарантий и их специфики в механизме обеспечения права граждан и организаций при осуществлении государственного контроля;

— систематизация многообразия административно-правовых гарантий, применяемых в интересах обеспечения прав граждан и организаций;

— раскрытие системы субъектов, обеспечивающих признание, соблюдение и защиту права граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), разработка предложений по повышению эффективности деятельности системы контрольных (надзорных) органов как гаранта прав контролируемых лиц;

— анализ нового законодательства о государственном контроле (надзоре) и оценка его возможностей в обеспечении гарантированности прав граждан и организаций как контролируемых лиц;

— исследование организационно-правовых способов защиты прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), выработка предложений по повышению их эффективности в административно-правовом-правовом поле;

— изучение обязательных требований как средств обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), определение путей их оптимизации в интересах гарантирования прав контролируемых лиц;

— выявление гарантирующего значения для обеспечения прав контролируемых лиц современных информационных технологий, дистанционных форм осуществления государственного контроля (надзора), риск-ориентированного подхода к его организации, изучение имеющегося опыта в этой области;

— анализ практики применения отдельных видов административно-правовых гарантий в целях обеспечения прав контролируемых лиц, выработка предложений по повышению эффективности их действия.

Исследование опиралось на большое число классических трудов по вопросам государственного контроля и надзора, которые хотя и не относятся напрямую к теме работы, но тем не менее вносят неоценимый вклад в понимание проблем обеспечения прав граждан и организаций в ходе контрольной (надзорной) деятельности. Это работы Ю. Е. Аврутина, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, О. И. Бекетова, В. П. Беляева, Ю. М. Воронина, Д. Н. Бахраха, Е. К. Глушко, В. М. Горшенева, Е. Ю. Грачевой, О. В. Гречкиной, А. И. Гурина, С. М. Зубарева, С. М. Зырянова, А. И. Каплунова, А. В. Кнутова, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. В. Липунцовой, А. В. Лунева, В. И. Майорова, Н. В. Макарейко, А. В. Мартынова, А. Ф. Ноздрачева, И. В. Пановой, С. М. Плаксина, Л. Л. Попова, Ф. С. Разаренова, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, И. А. Склярова, Ю. Н. Старилова, А. И. Стахова, М. С. Студеникиной, А. М. Тарасова, Ю. А. Тихомирова, А. В. Чаплинского, В. Е. Чиркина, В. В. Черникова, И. Б. Шахова, Е. В. Шориной, О. А. Ястребова и многих других ученых.

Предметно проанализированы фундаментальные научные источники, посвященные изучению гарантий реализации и защиты прав граждан и организаций, имеющиеся в общей теории права, в административном праве, в других отраслях права. В этой связи изучены работы Е. Б. Абакумовой, С. С. Алексеева, Ю. В. Анохина, В. К. Бабаева, Д. Н. Бахраха, Ю. С. Бережного, Н. И. Буденко, В. Н. Бутылина, В. М. Васильева, В. В. Волковой, С. А. Высоцкого, А. Л. Гусевой, А. С. Дугенца, А. М. Ибрагимова, А. Н. Жеребцова, Г. Б. Зубовского. Н. В. Витрука, В. В. Волковой, Л. Ш. Гумерова, В. В. Лазарева, А. В. Лошкарева, Е. А. Лукашевой, В. И. Майорова, A. C. Мордовца, А. И. Павловского, В. А. Поникарова, Н. В. Поправко, И. В. Ростовщикова, З. А. Саидова, Т. В. Синюковой, В. П. Уманской, А. В. Филатовой, Т. Я. Хабриевой, E. H. Хазова, Я. В. Цыганковой, Д. Ю. Шапсугова, Б. С. Эбзеева и других ученых.

Нормативной основой исследования являлись Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», другие федеральные законы и подзаконные акты Российской Федерации, нормативные правовые актов субъектов Российской Федерации, а также официальные документы государства, относящихся к предмету исследования.

Эмпирическую основу исследования составили статистические данные, фактологические материалы, результаты социологических исследований, аналитические выводы и предложения, которые содержат:

— ежегодные доклады Минэкономразвития России, других федеральных органов исполнительной власти об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора);

— аналитические доклады «Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации», подготавливаемые Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики» и Российским союзом промышленников и предпринимателей;

— отчеты, доклады, сборники и иные материалы, подготавливаемые Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации;

— ежегодные доклады Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, представляемые Президенту Российской Федерации;

— ежегодные доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Кроме того, использовались официальные данные административной и судебной статистики, материалы судебной и правоприменительной практики в исследуемой области.

Изучено 340 решений судебных органов по делам, связанным с обжалованием решений и действий (бездействия) должностных лиц контрольных (надзорных) органов.

В процессе исследования проведен опрос 68 участников V Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально-значимых сферах деятельности общества и государства», проведенной на базе Национального исследовательского Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского в июне 2019 года.

Постановке исследовательских задач, формированию выводов и предложений способствовал собственный практический многолетний опыт работы в органах внутренних дел, а также в юридической компании Alliance Legal Consulting Group.

Полагаем, что многоаспектное, комплексное рассмотрение обозначенной тематики будет способствовать формированию целостной концепции правового гарантирования прав контролируемых лиц, научному поиску путей совершенствования административно-правового регулирования государственного контроля (надзора) именно с позиций приоритета прав граждан и организаций

Глава 1.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)

§ 1. Права граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора) как объект правового гарантирования

Государственный контроль (надзор), являясь необходимой функцией государственного управления в обществе, призван, как это следует из действующего Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»10 (далее также — Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ) и Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»11, который вступил в действие с 1 июля 2021 года (далее также — Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ), предупреждать, пресекать и выявлять нарушения нормативных требований, установленных в целях охраны жизни, здоровья людей, нравственности, прав и законных интересов граждан и организаций, предотвращения вреда (ущерба) животным, растениям, окружающей среде, обороне страны и безопасности государства, объектам культурного наследия и иным подобного рода охраняемым законом ценностей. Тем самым он выступает необходимым средством укрепления порядка, законности и справедливости в жизни общества, что убедительно доказано историческим развитием всех типов общественно-государственных устройств. Существует прямая зависимость стабильности государственной власти от эффективности государственного контроля и надзора12.

Полезность и нужность государственного контроля (надзора) подтверждается его результатами. Так, в 2019 году по итогам 1057,6 тыс. проверок в 632,2 тыс. случаев были выявлены нарушения обязательных требований, что составило почти 60% проведенных проверок (в 2018 году — 65%, в 2017 году — 59%)13.

В 2020 году объемы контрольно-надзорной деятельности в силу ряда причин заметно снизились. Так, если в 2019 году был проверен почти каждый пятый предприниматель, то в 2020 году — лишь каждый 1114. Вместе с тем эффективность проверок не снизилась.

К примеру, по результатам надзорных мероприятий Росздравнадзора в 2020 году осуществлена защита прав 14 325 человек на получение качественной и безопасной медицинской помощи и 9266 человек на получение качественной лекарственной помощи15. Следствием контрольно-аналитической работы ФНС России в 2020 году стало поступление в бюджет 300 млрд руб.16 В рамках осуществления контрольно-надзорных функций сотрудниками Госавтоинспекции выдано порядка 320 тыс. предписаний на устранение нарушений в сфере безопасности дорожного движения17.

В науке отсутствует единство понимания на соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор». Порой встречаются диаметрально противоположные позиции. Не вступая в многолетнюю научную дискуссию по этому вопросу18 (выработка согласованной позиции в этих вопросах является задачей будущего) и учитывая, что действующее законодательство не проводит окончательного разграничения контроля и надзора, мы придерживаемся позиции, что контроль и надзор — это функции родственные. И контроль, и надзор направлены на то, чтобы оценить полноту и точность исполнения, использования и применения государственными органами, их должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями, общественными объединениями, гражданами предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей.

Даже если признать, что различия между данными понятиями существуют и они касаются характера связи между контролирующими органами и контролируемыми лицами, правовых последствий контрольно-надзорных процедур, то данные несхожести не имеют принципиального значения для темы исследования. Административно-правовые гарантии прав граждан и организаций в принципе одинаковы для государственного контроля и для государственного надзора (по своим задачам, видам и механизмам действия). Поэтому в работе мы будем использовать эти понятия как однопорядковые. По выражению профессора А. В. Мартынова, «соединительное» понятие контроля и надзора прочно закрепилось в российском законодательстве и правоприменительной практике19.

Как и государственное управление в целом20, государственный контроль (надзор) может рассматриваться в широком и узком смыслах. В широком понимании контрольно-надзорную функцию осуществляют все органы государственной власти. В узком, собственном понимании государственный контроль (надзор) трактуется как контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти. Именно исполнительная власть, которая, являясь, по образному выражению Б. В. Россинского, дублером глобальной системы государственного управления21, осуществляет основной объем полномочий по контролю и надзору в обществе. Выполнение контрольно-надзорной деятельности является сущностным признаком исполнительной власти, ее важнейшей функцией22. В стране действует разветвленная сеть государственных и муниципальных органов исполнительной власти, осуществляющая свыше 300 видов контроля и надзора23. Эти цифры подтверждают и наши исследования24.

В системе исполнительной власти государственный контроль (надзор) осуществляется полномочными государственными органами (далее также — контрольные (надзорные) органы). Он проводится в отношении деятельности граждан и организаций (далее также — контролируемые лица) на предмет соблюдения ими обязательных требований в соответствующей области.

Виды деятельности25, в отношении которой существуют заданные параметры функционирования (ее идеальная правовая модель) и за которыми осуществляется государственный контроль (надзор), многообразны. Это предпринимательская и иная не запрещенная законом экономическая деятельность26, деятельность, связанная с оказанием услуг, а также деятельность граждан и организаций по исполнению возложенных на них обязанностей и использованию имеющихся у них прав в различных секторах общественной жизни, как то: обязанности по уплате налогов и иных обязательных платежей; обязанности по соблюдению требований законодательства о труде; обязанности по обеспечению прав и законных интересов потребителей; обязанности по соблюдению правил оборота оружия; и т. д.27

Взаимодействие контрольных (надзорных) органов и контролируемых лиц осуществляется через систему контрольных (надзорных) отношений. Последние, являясь разновидностью административных правоотношений, представляют собой оформленную административным правом нормативную связь между субъектами и объектами государственного контроля (надзора) для достижения его целей и задач28. Основными элементами содержания контрольных (надзорных) отношений являются взаимные права и обязанности их участников.

Права граждан и организаций занимают особое место в системе правовых ценностей. Наряду с юридическими обязанностями права являются неотъемлемым качеством и свойством их бытия как участников конкретных общественных правоотношений, выступая сердцевиной правовой сферы29. С помощью имеющихся прав граждане и организации удовлетворяют свои законные интересы, предусмотренные объективным правом30.

В общем плане права граждан и организаций представляют собой вид и меру дозволенного поведения31, которые государство считает обязательными и целесообразными для нормальной жизнедеятельности социума32. Как мера возможного поведения в сфере деятельности органов исполнительной власти определяются права граждан и организаций в сфере государственного управления33.

Граждане и организации, будучи участниками самых различных конкретных правоотношений, обладают широким набором правомочий в рамках общей, отраслевой и специальной правоспособностей. Этот перечень закреплен в Конституции Российской Федерации, в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Так, в рамках общегражданского статуса гражданам принадлежат все личные, политические, экономические, социальные и культурные права, предоставленные им Конституцией РФ34.

Достаточно большим объемом прав граждане и организации наделены как субъекты предпринимательской деятельности35.

Весьма разнообразны права граждан как субъектов административного права. В зависимости от сферы их реализации (признака всеобщности) они подразделяются на общие (присущие всем субъектам административного права независимо от вида правоотношений, участниками которых они являются) и специальные (реализуемые в рамках соответствующих областей управления).

К числу общих административных прав, которыми граждане и организации обладают в административно-публичной сфере, относятся, в частности: право на получение информации от соответствующих органов исполнительной власти; право на обжалование в административном порядке незаконных действий и правовых актов органов исполнительной власти; право на получение в компетентных органах исполнительной власти необходимых для осуществления определенных видов деятельности лицензий и разрешений; право на обращение в органы исполнительной власти по различным вопросам; и некоторые другие.

Объем, виды и содержание специальных прав граждан и организаций определяются: видом административных правоотношений, субъектом которых они являются; решаемыми гражданами и организациями задачами и выполняемыми функциями в соответствующей сфере; содержанием той экономической, предпринимательской, социально-культурной, общественно-политической и иной общественно полезной деятельности, которой они занимаются36.

Разновидностью специальных административных прав являются права граждан и организаций как участников контрольных (надзорных) правоотношений, в которых граждане и организации выступают в качестве контролируемых лиц. Граждане и организации не относятся к властвующим субъектам контрольно-надзорных отношений, не имеют властно-публичных правомочий, но обладают специальной административной правосубъектностью, наделены определенным комплексом дозволений в отношениях с контрольно-надзорными органами и другими участниками с момента их возникновения. Более того, граждане и организации имеют правомочие на обязанное поведение со стороны контрольно-надзорных органов, предопределяют возникновение, изменение или прекращение этих отношений. Здесь мы разделяем позицию П. П. Серкова, который отмечает, что «зависимость физических и юридических лиц во взаимоотношениях с органами публичной власти и их должностными лицами является относительной»37. Более того, как указывает Е. Ю. Бархатова, личность во взаимоотношениях с государством выступает «не как объект бесконтрольной государственной деятельности, а как равноправный субъект, реализующий свои конституционные права»38.

Права граждан и организаций как участников контрольно-надзорных отношений представляют собой ту меру свободы поведения (меру дозволенного), которая разрешена им государством в отношениях с контрольными (надзорными) органами и другими субъектами права в связи с деятельностью данных органов и субъектов.

Перечень этих прав устанавливается базовыми законами о государственном контроле, законами о видах государственного контроля (надзора), иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, положениями о видах контроля. Так, в Федеральном законе от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ правам контролируемых лиц посвящены статьи 45, 47, 48 и ряд других39.

Безусловно, все права контролируемых лиц должны признаваться и соблюдаться в процессе государственного контроля (надзора). Проводимые контрольно-надзорные мероприятия никоим образом не должны ограничивать не только специальные, но и общие административные и универсальные права граждан и организаций (включая право на свободу предпринимательской деятельности, право частной собственности, право свободного владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, свободу труда, право на вознаграждение за труд, права работников на образование, на получение медицинской помощи, на отдых и т. д.).

Более того, права граждан и организаций, исходя из требований Конституции РФ, должны являться непосредственно действующими, определять смысл, содержание и деятельность контрольно-надзорных органов и обеспечиваться правосудием.

В этой связи статья 11 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ прямо закрепляет, что не допускается использование контрольно-надзорными органами и их должностными лицами полномочий в целях воспрепятствования законной деятельности контролируемых лиц.

В абсолютном большинстве случаев права граждан и организаций в сфере государственного контроля (надзора) реализуются в бесконфликтной форме. Но следует согласиться с утверждением, что в России процесс фактического воплощения в жизнь субъективных прав «проходит достаточно сложно»40. Это замечание относится и к контрольно-надзорной сфере. При проведении мероприятий государственного контроля (надзора) права граждан и организаций не всегда соблюдаются. Только судами ежегодно за последние три года рассматривается в среднем более 2,5 тыс. дел о привлечении к административной ответственности должностных лиц контрольных (надзорных) органов по статье 19.6.1 КоАП РФ41.

На практике допускаются различные нарушения порядка проведения мероприятий по контролю (надзору), которые ущемляют права контролируемых лиц. Как свидетельствует судебная практика, наиболее часто контрольные (надзорные) органы проводят мероприятия по контролю (надзору) без соответствующего распоряжения (приказа)42 и не вносят информацию о проведенных мероприятиях по контролю в единый реестр проверок (единый реестр контрольно-надзорных мероприятий)43. Кроме того, контрольные (надзорные) органы нередко расширяют предмет проверки44, осуществляют проверки без согласования с органами прокуратуры45, нарушают обязанность по уведомлению и сроки уведомления контролируемого лица о проведении проверки46, допускают превышение сроков контрольного (надзорного) мероприятия47, проводят плановую проверку до истечения установленного законом срока48 и допускают другие нарушения закона49.

Судебная практика, наши обобщения50 и результаты других исследований51 позволяют выделить следующие наиболее распространенные виды нарушений прав контролируемых лиц:

1) несоблюдение требований принципов организации и ведения контрольно-надзорной деятельности;

2) произвольное расширение предметной области проверки при осуществлении контрольно-надзорной деятельности;

3) проведение внеплановых мероприятий по контролю (надзору) при отсутствии законных;

4) невыполнение обязательных условий и требований к процедуре проведения проверочных мероприятий;

5) несоблюдение периодичности плановых проверок, сроков проведения проверок, порядка продления этих сроков;

6) ненадлежащее оформление результатов контрольных (надзорных) мероприятий;

7) невыполнение должностными лицами контрольных (надзорных) органов требований антикоррупционного законодательства в отношениях с контролируемыми лицами;

8) отступления от нравственно-правовых требований к поведению работников, осуществляющих контрольные (надзорные) мероприятия.

Наличие реальной угрозы нарушений и имеющиеся реальные нарушения прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора) обуславливают необходимость принятия государством мер по обеспечению этих прав. Как справедливо отмечает Ю. М. Козлов, обеспечение правомерности распорядительных действий субъектов управления является «необходимым условием недопущения административного произвола и иных бюрократических извращений»52.

Обеспечение прав представляет собой сложную систему правовых и неправовых средств и способов воздействия на социальную действительность, способствующих воплощению прав в реальную действительность. Относительно структуры этого механизма высказаны различные взгляды53. Но практически все авторы в качестве важнейшего его элемента признают наличие эффективных гарантий. Отдельные авторы даже отождествляют деятельность по обеспечению прав и деятельность по гарантированию этих прав54.

Гарантированность прав участников общественной жизни является важнейшим принципом и условием для нормального развития социума. Как справедливо замечает профессор Б. С. Эбзеев, любое государство, тем более правовое, должно не просто признавать и декларировать права граждан, права и законные интересы действующих в обществе организаций, а «обязано в своем законодательстве предусмотреть и реально гарантировать юридическими и иными средствами эти права»55.

Понятиями «гарантирование», «гарантии» достаточно широко оперирует закон. Достаточно сказать, что эти термины только в Конституции РФ использованы 27 раз — главным образом в связи с обязанностями государства по гарантированию прав и свобод человека и гражданина или защите отдельных видов субъектов права.

Категории «гарантии» и «гарантирование» активно используются и исследуются в юридической науке. При этом данной категории придают широкое семантическое значение56. Выяснению природы и сущности этих понятий посвящен ряд диссертационных исследований57.

Термин «гарантия» происходит от французского слова «garantie», переводится как «обеспечение», «ручательство», «порука»58. Он является результатом процесса гарантирования59 и имеет многофункциональное семантическое значение.

В юридической науке гарантии исследуются в контексте осуществления, действия права. В этой связи они рассматриваются в качестве инструментов (условий и средств), с помощью которых обеспечивается действие права60, надлежаще реализуются субъективные права61, оказывается позитивное воздействие на правовой статус личности62, не допускаются и устраняются имеющиеся препятствия для осуществления прав63. Верно замечено: основное назначение гарантий состоит в том, чтобы «заставить государство исполнять свои обязанности в сфере реализации прав…»64. Именно в процессе правового гарантирования «обеспечивается воспроизводство в реальных отношениях идеальных моделей правоотношений, закрепленных в нормативных или индивидуальных правовых актах»65.

Объектом гарантирования выступают права различных субъектов права. Крайне важна гарантированность прав граждан и организаций в такой социально востребованной и вместе с тем потенциально конфликтной области деятельности, как государственный контроль и надзор. И не случайно, что новый закон о государственном контроле уделил столь большое внимание гарантиям прав контролируемых лиц. Поэтому в сложившихся условиях центр доктринальных и политических усилий, по мнению автора, должен переместиться от формального признания прав граждан и организаций как участников отношений по государственному контрою (надзору) к проблеме их реального административно-правового гарантирования.

В этой связи полагаем, что гарантированность прав контролируемых лиц вполне обоснованно рассматривать как самостоятельный принцип государственного контроля (надзора). Охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации (статья 10 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ) – это, безусловно, важно. Но данные действия лишь часть проявления требования гарантированности. Не менее важно, чтобы права контролируемых лиц и их гарантии получали адекватное закрепление в законе, создавались необходимые для их реализации экономические, правовые, организационные и иные условия, эффективно предупреждались и пресекались нарушения прав, оперативно и полно восстанавливались нарушенные права, вред, причиненный гражданам и организациям действиями должностных лиц контрольных (надзорных) органов. Представляется, что именно эти требования должны быть положены в основу предлагаемого принципа государственного контроля (надзора).

Автор в данной связи также предлагает рассматривать гарантированность прав граждан и организаций как важнейший показатель эффективного функционирования системы государственного контроля (надзора), а сами гарантии — как непременный элемент механизма осуществления данного вида государственной деятельности. Контрольные (надзорные) органы должны в полной мере признавать, соблюдать и защищать права контролируемых лиц.

Значение гарантий применительно к рассматриваемой сфере состоит в том, что они во многом придают контролю государства такие его черты, как законность, обоснованность, целесообразность и справедливость, которые выступают сутью современного цивилизованного государственного контроля (надзора)66.

Гарантии призваны сдерживать неправомерные действия должностных лиц контрольных (надзорных) органов, охранять и защищать права контролируемых лиц и одновременно формировать необходимые организационно-правовые условия для беспрепятственной их реализации при проведении контрольных (надзорных) мероприятий.

В этой связи они наполняют деятельность контрольно-надзорных органов социальным смыслом, служат целевым ориентиром для всех их действий и в конечном итоге способствуют реальному человеческому измерению эффективности не только контрольной (надзорной) деятельности, но и всего государственного управления, всей деятельности публичной администрации. Как отмечает профессор В. В. Лазарев «право выступает в качестве высшей социальной ценности лишь тогда, когда его принципы и нормы воплощаются в жизни, реализуются в действиях субъектов социального общения»67. Об этом же пишет А. В. Мартынов, когда утверждает, что «обеспечение законных интересов государства, общества и граждан является смыслом контрольно-надзорной деятельности»68.

Традиционно систему гарантий в зависимости от глубины объекта обеспечения подразделяют на две группы: общие и специальные (правовые, юридические)69. Данное деление применимо в отношении классификации гарантий прав контролируемых лиц.

В качестве гарантий прав граждан и организаций в сфере государственного контроля (надзора) общего вида выступают различные экономические, политические, идеологические, социальные и организационные факторы, которые создают на данном этапе развития общества максимально возможные предпосылки для правомерной реализации прав контролируемых лиц.

Экономические гарантии прав контролируемых лиц — это реальные материальные условия, которое государство создает для реализации прав граждан и организаций, для обеспечения экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов. Важно формирование такого экономического порядка, когда физическим и юридическим лицам невыгодно и бессмысленно нарушать обязательные требования, а следовательно, отпадает необходимость в проведении в отношении них активных контрольно-надзорных мероприятий, которые зачастую и приводят к конфликту интересов. Именно благополучие в экономике стимулирует объективную заинтересованность в соблюдении правовых норм, укрепляет дисциплину и порядок в правоотношениях.

Политические гарантии прав граждан и организаций при осуществлении контроля и надзора предстают в виде политической стабильности в обществе, как четкая работа всех ветвей власти и органов государства (включая контрольные и надзорные органы). Большое значение имеет также активное участие общественных объединений, средств массовой информации, других негосударственных образований, включая предпринимательские, в выявлении нарушений и злоупотреблений в работе контрольно-надзорных органов, привлечении к ним внимания общественности и официальных инстанций в целях их устранения.

Социальные гарантии связаны с мерами, направленными на обеспечение высокой социальной защищенности служащих государственного аппарата вообще и контрольных (надзорных) органов в частности. Как показывают исследования, высокое качество жизни стимулирует правомерное поведение, непосредственно влияет на уровень злоупотребления правом, на масштабы коррупционных проявлений со стороны чиновников.

Идеологические гарантии проявляют себя через эффективную государственную политику в вопросах государственного контроля (надзора), формирование у участников контрольных (надзорных) отношений общественного сознания, основанного на глубоком уважении к праву как социальной ценности. Немаловажное значение имеет высокая профессиональная подготовка, правовая грамотность и экономическая образованность сотрудников этих органов, которые способствуют их воспитанию в духе уважительного отношения к правам граждан и организаций.

Организационные гарантии — это совокупность организационных предпосылок и условий, обеспечивающая признание, соблюдение и реализацию прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора). В государстве должна действовать эффективная система государственных органов, обеспечивающая выработку и реализацию государственной политики в сфере контроля и надзора.

Правовые (юридические) гарантии выполняют роль специальных инструментов в механизме гарантирования70. Они направлены на признание, соблюдение и защиту прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора). В зависимости от масштабов действия и источников правового регулирования правовые гарантии подразделяются на общеправовые и отраслевые71.

Назначение общеправовых гарантий состоит в том, чтобы создать устойчивую правовую среду для реализации всех прав каждого гражданина и каждой организации в любой сфере жизни. Общие правовые гарантии прав граждан предстают в виде мер по совершенствованию правовой основы жизни общества, укреплению режима законности и правопорядка в стране, повышению уровня правовой культуры населения, государственных служащих, субъектов предпринимательской деятельности. Основные из них закреплены в Конституции Российской Федерации.

Именно конституционные гарантии своим авторитетом утверждают реальность правовых ценностей, обеспечивают действие права, какими являются права и свободы человека, права и законные интересы организованных коллективов людей безотносительно к виду общественных отношений72

На основе и в развитии общеправовых (конституционных) гарантий формируются отраслевые (производные) гарантии прав граждан при осуществлении государственного контроля (надзора). Они формируются и действуют в рамках соответствующих отраслей права: административного, гражданского, финансового, налогового, земельного и др. Сообразно им выделяются и соответствующие отраслевые правовые гарантии: административно-правовые, гражданско-правовые, финансово-правовые, налогово-правовые, земельно-правовые и другие.

Особое место среди них принадлежит административно-правовым гарантиям, которые являются «визитной карточкой» механизма гарантирования в контрольной (надзорной) сфере. Именно с их помощью государство во многом обеспечивает признание прав контролируемых лиц, их соблюдение и защиту. По сравнению с другими видами гарантий (например, уголовно-правовыми, гражданско-правовыми) они выступают наиболее оперативным, экономичным и эффективным инструментом устранения отклонений в работе контрольного (надзорного) аппарата, обеспечения режима законности в контрольной (надзорной) деятельности.

§ 2. Понятие, назначение и сущность административно-правовых гарантий прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора)

Административно-правовые гарантии прав контролируемых лиц представляют собой ту разновидность правовых гарантий, которая устанавливается в рамках административно-правового способа регулирования общественных отношений.

Административное право, как известно, регулирует общественные отношения, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности в ее многообразной активности, и выступает в этой связи правовой формой, которая организует управленческую материю в соответствии с задачами государства и общества73.

Для метода административного правового регулирования характерны: исходность норм административного права, доминирующее положение во взаимосвязях исполнительной власти, выполнение субъектами административно-правовых отношений разных социальных ролей и некоторые другие свойства74.

В науке административного права термин «административно-правовые гарантии» используется в разных смысловых значениях. Его применяют в отношении к административному праву в целом75, при освещении механизма административно-правового регулирования и многообразных административно-правовых режимов76, в отношении отдельных видов административно-правового регулирования общественных отношений77, характеризуя административно-правовой статус личности78, при рассмотрении способов обеспечения законности в публичном управлении79 и в других значениях80.

Так, профессор Ю. М. Козлов под административно-правовыми гарантиями понимает условия, средства и действия уполномоченных государственных органов, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту)81. А. Г. Павловский, исследовавший тему гарантий прав граждан в сфере охраны общественного порядка, рассматривает гарантии как совокупность административно-правовых средств, обеспечивающих реализацию прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка, относя к ним нормы права, индивидуальные властные предписания, юридические факты, а также акты реализации прав и обязанностей82.

По мнению Д. Н. Кулишова, к гарантиям правового положения граждан Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности относятся условия их осуществления, защиты и восстановления нарушенных прав, которые позволяют обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие страны, оборону и безопасность государства83. А. В. Филатова отмечает, что гарантиями административной ответственности граждан охватывается совокупность мер, средств и способов, обеспечивающих привлечение граждан к административной ответственности за совершенные административные правонарушения84.

Обобщая существующие подходы, можно сделать вывод, что понятие «административно-правовые гарантии» применяется (используется) в качестве обобщающего для группы административно-правовых средств, с помощью которых административно-правовые отношения из идеальных, абстрактных моделей превращаются в фактические, реальные. В этой связи они выступают необходимой частью административно-правового механизма обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора).

В литературе механизм административно-правового обеспечения государственного управления рассматривается как сложный комплекс норм административного права и основанных на них общих и специальных условий, процессов и средств, реализуемых государством для сохранения установленного порядка управления85. С помощью данного механизма анализируется и оценивается также реализация субъективных прав граждан и организаций при осуществлении в отношении них мероприятий по контролю и надзору, принимаются меры к воплощению их идеальных правомочий в реальные.

По вопросу структуры рассматриваемого механизма у исследователей нет единства позиции, на этот счет высказаны различные суждения. Так, в его составе выделяют: органы государственной власти (институциональные субъекты), административные правоотношения, нормы права, акты реализации прав и обязанностей, акты толкования, режим законности, правовое просвещение, юридическую ответственность и другие элементы86. Не вступая в полемику относительно состава данного феномена, укажем, что практически всеми исследователями в качестве важнейшей части механизма обеспечения прав граждан и организаций признаются гарантии.

Гарантии в административно-правовом механизме обеспечения прав граждан и организаций занимают значимое, самодостаточное место, но не исчерпывают всего его объема. Они, как и правовые гарантии в целом, устанавливаются и действуют для вполне определенной цели — с помощью присущего им инструментария воздействовать на социальную среду и на людей, чтобы обеспечить действие субъективных прав участников общественных отношений, их полноценное использование и реализацию, защитить правоотношения от посягательств и нарушений87.

Касаясь содержания административно-правовых гарантий прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), важно заметить, что по своей природе административно-правовые средства, составляющие это содержание, не являются исключительными для сферы государственного контроля (надзора). В основе своей данные инструменты являются универсальными для административно-правового способа регулирования публичных отношений. Специфику и объединяющее начало им придают: цель, объект гарантирования, субъект применения и период времени, когда они применяются88.

В вопросе понимания сущности содержания правовых гарантий в целом и административно-правовых гарантий в частности мы солидарны с теми учеными, которые в основу понимания правовых гарантий кладут идею о единстве права и практической деятельности по реализации правовых предписаний как одного из условий существования права89.

В литературе в качестве юридических (правовых) средств рассматриваются различные правовые категории, с помощью которых осуществляется упорядочение общественных отношений и удовлетворяются интересы субъектов права: принципы права, нормы права, субъективные права и юридические обязанности, юридическая ответственность, правовые ограничения, правовые стимулы, правовые поощрения, акты применения норм права и другие90.

Данные средства используются и для конструирования административно-правовых гарантий. При этом их «набор», который позволяет гарантировать действие прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), зависит от статуса субъекта гарантий, преследуемых задач и выполняемых функций.

Таким образом, административно-правовые гарантии прав контролируемых лиц можно охарактеризовать как совокупность административно-правовых норм и осуществляемых на их основе и в соответствии с ними действий полномочных субъектов, обеспечивающих признание, соблюдение и защиту прав граждан и организаций как участников отношений по государственному контролю (надзору).

Административно-правовые гарантии характеризуются рядом свойств. Анализ природы данных регуляторов и научных источников по проблеме91 позволяет в качестве основных свойств (черт) административно-правовых гарантий, обеспечивающих реализацию прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), назвать следующие:

— имеют публично-правовую природу и в своей основе ориентированы на обеспечение публичных интересов участников контрольных (надзорных) отношений;

— производны от конституционных гарантий, которые являются изначальными и универсальными гарантиями прав граждан и организаций, развивают и конкретизируют их;

— опосредованы нормами права (тогда как, например, для гражданско-правовых гарантий их источником может быть договор) и реализуются в рамках административно-правового порядка в соответствии с определенными административными процедурами;

— носят обслуживающий, оберегающий и охранительный характер по отношению к предоставленным законом правам субъектов контрольных (надзорных) отношений;

— являются составной частью механизма обеспечения прав граждан и организаций как участников контрольных (надзорных) отношений и одновременно выступают элементом административно-правового статуса гражданина и правового положения юридического лица;

— потребность в обращении к ним возникает в связи с практической деятельностью органов исполнительной власти и иных органов государственного управления по реализации возложенных на них контрольных (надзорных) полномочий;

— имеют особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов и реализации прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора);

— выполняют роль средства сдерживания отклоняющегося поведения со стороны других участников контрольных (надзорных) отношений;

— приводят в своем применении к конкретным результатам в виде создания условий для беспрепятственной реализации гражданами и организациями своих прав в контрольных (надзорных) отношениях, охраны и защиты этих прав и другим юридическим последствиям, опосредованным функциями гарантий;

— в своей реализации обеспечены принудительной силой государства; опираются на легальную возможность применения к нарушителям прав граждан и организаций административной и иной ответственности за нарушение их действия;

— объективированы и формализованы в нормах административного права, в различных административно-процессуальных документах (в административных исковых заявлениях, жалобах, постановлениях и т. п.) и действиях (подача жалобы, направление административного иска, требование о предоставлении документов и т. п.).

Объектом административно-правового гарантирования в сфере государственного контроля (надзора) являются общественные отношения, складывающиеся в связи с обеспечением прав граждан и организаций как участников контрольных (надзорных) отношений.

Предметом воздействия гарантий выступает поведение контрольных (надзорных) органов, их должностных лиц. Гарантии призваны обеспечить такое поведение этих органов, которое в наибольшей степени соответствует законным интересам контролируемых лиц. Это достигается за счет установления соответствующих запретов, ограничений, обязанностей и процедур контрольной деятельности. Контрольным (надзорным) органам адресуются и принципы организации и осуществления государственного контроля (надзора). В этой связи должным образом правоурегулированная и правомерная контрольная (надзорная) деятельность сама по себе уже выступает гарантией соблюдения прав контролируемых лиц.

Но гарантии воздействуют не только на поведение контрольных органов. В сферу их действия включена также деятельность других органов и должностных лиц, которые в силу закона обязаны (либо им предоставлена возможность) обеспечивать права контролируемых лиц, действовать в интересах этих лиц, воздействуя в том числе на поведение контрольных (надзорных) органов. Такие правомочия предоставлены, в частности, органам прокуратуры, суда и некоторым другим органам и должностных лицам государственной администрации.

Обычно основное назначение правовых гарантий увязывается с защитой нарушенных прав, их восстановлением. Признавая важность защиты нарушенных прав, в то же время полагаем, что это не совсем верно.

Постановка на первый план такой цели означает, что государство заранее допускает нарушение прав со стороны контрольных (надзорных) органов. Но права защищены тогда, когда не допущено их нарушение. Поэтому представляется, что основное назначение гарантий состоит в недопущении нарушений прав контролируемых лиц через создание условий для реализации прав, предупреждение нарушений этих прав, сдерживание неправомерных действий должностных лиц контрольных (надзорных) органов.

Анализ законодательства, теоретических источников позволяет автору выделить следующие семь функций, которые выполняют административно-правовые гарантии по отношению к правам контролируемых лиц: 1) предупреждение нарушений прав контролируемых лиц со стороны контрольных (надзорных) органов; 2) содействие выявлению и пресечению нарушений прав граждан и организаций при осуществлении контрольной (надзорной) деятельности; 3) защита прав контролируемых лиц при их нарушении контрольными (надзорными) органами; 4) содействие созданию организационно-правовых условий для реализации прав контролируемых лиц; 5) ограничение субъективного усмотрения в деятельности контрольных (надзорных) органов; 6) содействие выравниванию юридических возможностей контролируемых лиц и контрольных (надзорных) органов в реализации своей правосубъектности; 7) укрепление режима законности в контрольной (надзорной) деятельности.

Предупредительная роль административно-правовых гарантий состоит в недопущении нарушений прав контролируемых лиц, в сдерживании отклоняющегося поведения контрольных (надзорных) органов, в воздержании от всевозможных отступлений от установленных принципов, правил и процедур контрольной (надзорной) деятельности. И следует заметить, что многие гарантии обеспечивают достижение этого результата уже в силу самого факта существования. Вряд ли инспектор контрольного (надзорного)т органа станет намеренно игнорировать процедуру контрольного (надзорного) мероприятия, если будет уверен, что за этим неотвратимо последует жалоба контролируемого лица и признание незаконными его действий, а он сам будет привлечен к юридической ответственности.

Наряду с этим предупреждение правонарушений и злоупотреблений со стороны должностных лиц контрольных (надзорных) органов, формирование у них чувства уважения к правам граждан и предпринимателей обеспечивается за счет осуществления специальных мер. Это установление квалификационных требований к профессиональным знаниям и умениям инспекторского состава контрольно-надзорных органов, соответствующая их профессиональная подготовка и другие меры, направленные на качественное кадровое обеспечение контрольного аппарата92.

Функция содействия выявлению и пресечению нарушений прав контролируемых лиц, выполняемая административно-правовыми гарантиями в исследуемой сфере, заключается в способствовании установлению фактов нарушения прав граждан и организаций, а также в недопущении таких случаев. Здесь гарантии выполняют роль средств, которые позволяют своевременно и полно обнаруживать нарушения прав граждан и организаций. Например, обращение гражданина или руководителя организации по поводу действий контрольного (надзорного) органа при дальнейшем его рассмотрении может помочь выявить превышение должностным лицом данного органа своих полномочий либо злоупотребления ими, отход от требований соответствующего принципа контрольно-надзорной деятельности.

Защита прав контролируемых лиц достигается за счет юрисдикционных мер, обеспечивающих восстановление нарушенных прав. Это означает, что действия контрольных (надзорных) органов, препятствующие реализации прав граждан и организаций, устраняются, виновные должностные лица несут ответственность в виде соответствующих обременений. Компенсируется также материальный и моральный вред, понесенный гражданами и организациям в результате неправомерных действий данных должностных лиц.

Функция содействия созданию условий для беспрепятственной реализации гражданами и организациями имеющихся у них прав в своей реализации направлена на формирование системы правовых, организационных, экономических, социальных, идеологических, научно-технических и иных предпосылок, которые государство создает для контролируемых лиц, с тем чтобы они могли успешно осуществлять свои общие и специальные права при проведении в отношении них мероприятий по контролю и надзору.

Административно-правовые гарантии выступают в качестве эффективного ограничителя субъективного усмотрения в работе контрольных (надзорных) органов. Посредством гарантий государство сужает субъективное административное усмотрение при осуществлении государственного контроля (надзора), избыточность которого, как справедливо отмечает профессор В. В. Черников, является характерной чертой современной контрольно-надзорной практики93. К сожалению, данная сдерживающая роль гарантий исследована недостаточно94.

Гарантии-ограничители предостерегают контрольные (надзорные) органы от чрезмерного административного усердия и неправового вмешательства в деятельность контролируемых лиц, обуславливают выбор алгоритма действий, который не связан с риском нарушений прав граждан и организаций.

Благодаря функции способствования выравниванию юридических возможностей контролируемых лиц и контрольных (надзорных) органов в реализации своей правосубъектности граждане и организации имеют возможность на равных с контролирующими лицами отстаивать свои законные интересы, защищать их.

Гарантии непосредственно влияют на укрепление режима законности в контрольной (надзорной) деятельности. Они ориентируют, стимулируют контрольные (надзорные) органы, их должностных лиц на повышение уровня своей правовой культуры, заставляют их действовать в границах правового пространства. на основании и в точном соответствии с положениями федеральных законов, других нормативных правовых актов и в пределах предоставленных им полномочий, не дают им выходить безнаказанно за пределы объекта и предмета контроля (надзора). При нарушении границ дозволенного вступает в действие правозащитный механизм.

Обозначенные функции непосредственно «срабатывают» на задачи борьбы с правонарушительством в контрольных (надзорных) отношениях. Но они имеют, как мы показали выше, и самостоятельное значение и содержание в административно-правовом механизме обеспечения прав граждан и организации при проведении в отношении них мероприятий по контролю и надзору.

Каждая гарантия выполняет одну или несколько из названных ролей, способствуя тем самым достижению генеральной цели — обеспечению соблюдения прав граждан и организаций при осуществлении в отношении них мероприятий по государственному контролю и надзору.

С учетом сказанного выше административно-правовые гарантии прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора) можно определить как совокупность административно-правовых норм, основанных на них юридических и организационных действиях полномочных субъектов, направленных на признание, соблюдение и защиту прав граждан и организаций как контролируемых лиц, предупреждение, выявление и пресечение нарушений этих прав, выравнивание юридических возможностей контролируемых лиц и контрольных (надзорных) органов в реализации своей правосубъектности, ограничение субъективного усмотрения в деятельности контрольных (надзорных) органов.

Завершая рассмотрение вопроса о роли административно-правовых гарантий в обеспечении прав граждан и организаций, подчеркнем их интегративное значение в системе правовых гарантий прав участников контрольно-надзорных отношений. Все другие правовые гарантии, применяемые и используемые в сфере государственного контроля (надзора), лишь дополняют административные регуляторы. Во многом именно благодаря административно-правовым гарантиям в обществе создаются условия для реализации прав, защищаются права, пресекаются правонарушения. Эту созидающую роль административно-правовых гарантий в механизме правового регулирования общественных отношений отмечают многие исследователи95.

В отличие от других видов гарантий (например, уголовно-правовых, гражданско-правовых), административно-правовые гарантии создают правовые возможности для беспрепятственной реализации всеми субъектами правового общения имеющихся у них прав более оперативно и с меньшими затратами. Порой, например, достаточно обратиться с жалобой на действия проверяющих, чтобы последние скорректировали свое поведение.

Отмечая значимую роль административно-правовых гарантий в обеспечении прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), вместе с тем нужно четко понимать, что они не исчерпывают всего объема государственного гарантирования, используемого для обеспечения прав контролируемых лиц. Наиболее эффективно данные инструменты могут выполнять свои функции лишь при совместном действии с другими гарантиями и иными административно-правовыми средствами, при условии вовлечения в процесс гарантирования всех социальных институтов, а не только государственной администрации. Верно замечено: «Комплексная правовая защита субъективных прав означает, что задействованные юридические средства защиты должны обладать таким свойством, которое обеспечит эффективное применение различных по характеру и содержанию нормативных предписаний при защите одного и того же объекта»96.

Наиболее тесно связь гарантий прав граждан и организаций прослеживается с мерами по укреплению законности в государственном управлении в целом и в контрольной (надзорной) деятельности в частности97. Более того, их можно в полной мере рассматривать как гарантии того, что права контролируемых лиц в процессе контроля (надзора) будут соблюдены и защищены. Эти меры составляют сущностную основу гарантий прав граждан и организаций, поскольку гарантии законности распространяется на весь спектр контрольно-надзорных отношений, на всех их участников. И в этом плане они схожи с гарантиями прав граждан и организаций, различаясь объектом воздействия. Однако при всей взаимосвязи гарантии законности и гарантии прав — это несовпадающие юридические категории. Специфичны их объекты, субъекты и содержание.

Существует проблема взаимосвязи гарантий прав граждан и организаций как контролируемых лиц, устанавливаемых различными отраслями права. Так, профессора А. В. Мартынов и В. В. Черников обращают внимание на разночтения в оценке порядка проведения публичных мероприятий в уголовном и административном порядках, что порой приводит к нарушению права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований98. Также отличается административно-правовое и уголовно-правовое понимание превышения полномочий должностными лицами контрольных (надзорных) органов. Из этого следует, что гарантии охраны и защиты прав контролируемых лиц, установленные различными отраслями права (особенно это касается административного, уголовного и гражданского права), должны определенным образом координироваться и согласовываться.

§ 3. Виды административно-правовых гарантий прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора)

Автор разделяет позицию, что исчерпывающий перечень правовых средств-гарантий вряд ли можно дать: в данной конкретной ситуации применительно к конкретному объекту гарантирования он будет различен99. В этой связи возникает вопрос об их научной классификации, которая может осуществляться по различным основаниям (см. Приложение 2).

По форме выражения все административно-правовые гарантии прав контролируемых лиц можно разделить на две большие группы: гарантии-нормы и гарантии-действия.

Нормы-гарантии представляют собой установления, закрепленные в актах административного права, которые содержат идеальную модель поведения участников контрольных (надзорных) отношений, позволяющего не допускать нарушения прав контролируемых лиц и защищать их в случае нарушения. Их видовая характеристика будет дана несколько ниже.

Предусмотренные нормами права модели административно-правовых средств гарантий прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора) получают воплощение через действия — юридические и организационные, — совершаемые компетентными государственными органами, общественными объединениями и самими гражданами и организациями. Действия — это волевые акты активности субъектов права, содержание которых составляют телодвижения-реакции, телодвижения-поступки, вербальные акты и их комбинации100.

В правовой науке юридические действия рассматриваются как разновидность юридических фактов, которые обусловливают возникновение, изменение и прекращение правоотношения101. В административном праве под ними понимаются явления реальной жизни, которые приводят административные нормы в движение, превращают субъекты административного права в субъектов конкретных административных правоотношений102.

Правомерные юридические действия осуществляют все участники контрольно-надзорных отношений. Именно они порождают правовые последствия, способствующие обеспечению реализации прав контролируемых лиц. Скажем, гражданин подал в вышестоящий контрольный (надзорный) орган жалобу на результаты проверки либо действия инспектора (совершив ряд актов). Подача жалобы порождает активность вышестоящего органа в виде изучения жалобы и прилагаемых к ней документов, принятия решения о проверке сведений, содержащихся в жалобе, проведении такой проверки и т. д. Конечным результатом рассмотрения жалобы может стать отмена результатов проведенной проверки.

Поскольку юридические действия влекут за собой движение контрольно-надзорного отношения в одностороннем порядке, то к порядку осуществления юридического действия предъявляются специальные требования, которые выражаются в определенных технологиях. Так, главой 9 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ установлен порядок обжалования решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц.

По своему содержанию юридические действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность, разнообразны: регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные, лицензионные, санкционирование и т. д.103

П

...