Е. И. Косаковская, Г. В. Хныкин

Национальная система квалификаций и системы оплаты труда: правовая сущность и регулирование

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 331.2

ББК 65.245

К71

Авторы:

Косаковская Е. И., кандидат юридических наук, главный специалист Центра трудовых отношений и социального партнерства Академии труда и социальных отношений;

Хныкин Г. В., доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Актуальность тематики монографии определяется необходимостью усиления и совершенствования правового обеспечения оплаты труда как важнейшего инструмента влияния на квалификацию работников. Начиная с 2007 г. российский законодатель кардинально изменил свои подходы к регулированию заработной платы, а через восемь лет принялся за реформирование процессов подготовки и повышения квалификации кадров. Анализ обозначенных процессов нашел отражение в настоящей книге. Кроме того, получили разрешение теоретические и практические проблемы установления и повышения профессиональных навыков работников и оплаты их труда.

Особое внимание посвящено внедрению в практику элементов национальной системы квалификаций и систем заработной платы.

Комплексный междисциплинарный анализ заявленных проблем, включая разнообразие их трактовок представителями экономической и социологической науки, позволил выявить закономерности взаимодействия систем квалификации и заработной платы, показать их современное состояние и направления последующего развития. В монографии приведено множество авторских представлений о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство и правоприменительную практику.

В издании использован обширный нормативный материал, включающий международные правовые документы, федеральное и региональное законодательство, ведомственные правовые источники, результаты нормотворчества социальных партнеров и локальные нормативные акты. Анализируется судебная и местная практика применения трудового законодательства при использовании профессиональных стандартов, уровней квалификации, форм, систем и размеров оплаты труда.

Законодательство приведено по состоянию на 1 апреля 2021 г.

Для студентов, аспирантов и преподавателей учреждений юридического и экономического образования. Несомненно, книга представляет интерес и принесет пользу работодателям, работникам, а также их представителям.

УДК 331.2

ББК 65.245

© Косаковская Е. И., Хныкин Г. В., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Начиная с 2011 г. в Трудовой кодекс Российской Федерации (далее — ТК РФ) и иные нормативные правовые акты были введены такие понятия, как профессиональный стандарт, квалификация и требования к ней, независимая оценка квалификаций, которые отнесены на основе совместных решений Правительства Российской Федерации, общероссийских объединений работодателей и общероссийских объединений профсоюзов к национальной системе квалификаций (далее, как правило, — НСК).

Однако в процессе правотворчества выявились противоречия в определениях и содержании отдельных нововведений. Возникшие правовые коллизии уже создали или могут создать проблемы, связанные с разумным применением различных элементов НСК в трудовых отношениях. Например, установление требований к квалификации работника на основе профессиональных стандартов может привести к необоснованной интенсификации труда, введению неоправданных режимов труда и отдыха, снижению заработной платы.

Возможные перекосы правоприменения связаны с различными причинами. К их числу следует отнести отсутствие формального определения НСК в действующей нормативной правовой базе, недостаточность научных исследований правовой природы данной системы, а также взаимосвязей между ней и другими правовыми категориями.

Поскольку исследуемое явление уже внедрено в российское законодательство, представляется необходимым комплексный правовой анализ как самой национальной системы квалификации, так и ее элементов. И, конечно, особого внимания требуют вопросы взаимосвязей НСК с системами оплаты труда и другими институтами трудового права.

Глава 1. НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА КВАЛИФИКАЦИЙ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

§ 1. Понятие и структура национальной системы квалификаций

Развитие рыночных отношений в экономике характеризуется постепенным отказом государства от централизованного регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений с передачей части полномочий на региональный, коллективно-договорный и даже локальный уровень. Данные процессы коренным образом изменили отдельные элементы тарифной системы, включая особенности применения единых тарифно-квалификационных справочников, посвященных профессиям рабочих (далее — ЕТКС) и должностям руководителей, специалистов и служащих (далее — ЕКС). Трансформировался и рынок труда. Появились новые занятия, профессии, например аналитики компьютерных систем, операторы промышленных роботов, агенты по продаже недвижимости и др.1

В результате различными стратегическими документами страны, именуемыми то «концепциями долгосрочного социально-экономического развития», то «государственными программами», поставлены задачи по улучшению качества рабочей силы, поддержанию высокой квалификации работников, обеспечению защиты трудовых прав граждан2. Решение данных перспектив предполагалось осуществлять путем разработки и формализации профессиональных стандартов (далее, как правило, — профстандарт), уровней квалификации и ее независимой оценки (далее — НОК). Данные правовые категории стали относить к национальной системе квалификаций (далее — НСК).

Отметим некую странность, присущую современному состоянию НСК, суть которой в том, что данное понятие (НСК) пока не нашло отражения в нормативных правовых актах, а также недостаточно исследовано правовой наукой.

При выборе способа определения понятий, как справедливо отмечает С. Ю. Головина, следует исходить из общей цели, которую ставит перед собой законодатель, разрабатывая нормативный правовой акт; конкретной задачи, которая решается с помощью отдельной правовой нормы, использующей тот или иной термин, а также совокупности сведений об объекте (предмете), который обозначается данным термином, имея в виду, что само явление всегда богаче юридического представления о нем3. Нельзя не согласиться и с мнением А. М. Васильева, утверждающего, что в юриспруденции, как и в любой науке, задача определения (дефиниции) как логической операции над понятиями заключается в том, чтобы раскрыть содержание этих понятий путем указания на основные, существенные признаки изучаемого предмета, которые отличают его от других общественных явлений и выделяют из числа правовых4.

Для того чтобы определить понятие НСК, целесообразно изучить теоретические подходы к определению такой системы российскими учеными, проанализировать определения похожих систем, используемых в других странах, определить роль и место НСК в правовом регулировании трудовых и связанных с ними отношений и правовую сущность элементов, ее составляющих.

Понятие национальной системы квалификаций

В международных документах встречается термин «национальные системы квалификационных стандартов», который является аналогом НСК (поэтому далее данные системы мы будем называть НСК). В исследованиях Международной организации труда (далее — МОТ) рассматриваются различные определения подобных систем. Например, по описанию Европейской комиссии данная система представляет собой средство классификации квалификаций на основании совокупности критериев по установленным уровням достигнутых результатов обучения, которое призвано интегрировать и обеспечить координацию национальных подсистем квалификационных стандартов и оптимизировать прозрачность, доступность, смену и качество квалификационных стандартов5. Эксперты Организации экономического сотрудничества и развития занимают схожую позицию, считая, что национальная рамка квалификаций (составная часть НСК) — это структурированное и обобщенное описание по уровням основных квалификационных признаков (дескрипторов), применяемых для построения и систематизации признаваемых квалификаций6. Ron Tuck определяет НСК как средство разработки, классификации и признания навыков, знаний и компетенций в пределах иерархии согласованных уровней7. В исследованиях стран Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества НСК представлена как инструмент классификации квалификаций по установленным уровням результатов обучения и отмечено, что процесс международного признания квалификаций отдельной страны может быть ускорен путем обеспечения прозрачности квалификационных стандартов8. По мнению М. Коулз, О. Н. Олейниковой и А. А. Муравьевой, НСК — это совокупность механизмов правового и институционального регулирования квалификации работников со стороны рынка труда и предложение квалификации со стороны образования и обучения9.

Таким образом, вышеприведенные определения позволяют установить ряд основных признаков НСК:

1) ключевым ее элементом является квалификация, имеющая множественность уровней знаний, умений и профессиональных навыков;

2) критерии, т. е. требования к образованию, являются основанием для распределения квалификаций по уровням; Приказом Минтруда России от 12.04.2013 № 148н «Об утверждении уровней квалификации в целях разработки проектов профессиональных стандартов» установлено девять уровней, в соответствии с которыми определяются требования к образованию и обучению работников;

3) подтверждение уровня квалификации осуществляется на основании результатов формального обучения или опыта работы;

4) способами достижения уровня квалификации являются инструктажи, профессиональное обучение, уровень образования и (или) практический опыт;

5) показателями уровня квалификации являются полномочия, ответственность, характер умений и знаний, которые представляют собой критерии способностей работника выполнять сложную работу, т. е. его профессионализм;

6) квалификации объединяются по видам профессиональной деятельности;

7) НСК разрабатываются и применяются в качестве национальных стандартов и устанавливают единые подходы для определения сопоставимости квалификаций, а также возможность перехода с одного уровня на другой или смены профессии либо отрасли.

Данные признаки НСК указывают на ее предназначение — удовлетворение спроса в рабочей силе на рынке труда через систему образования, которая должна ориентироваться на критерии квалификации, установленные централизованно и являющиеся едиными для всех видов профессиональной деятельности.

Иными словами, можно утверждать, что НСК в России должна выполнять не только функцию регулятора в определении спроса на квалификации на рынке труда, но и обеспечивать производство рабочей силы с помощью единой классификации квалификаций. И, конечно, нельзя забывать о такой непременной характеристике НСК, как ее централизованное использование для определения минимальных размеров вознаграждения за труд (тарифных ставок и окладов), на которые могут претендовать работники, обладающие определенным уровнем квалификации.

Для того чтобы определить, насколько НСК соответствует вышеуказанным признакам, необходимо провести анализ правовой сущности ее элементов.

Квалификации как базовое понятие национальной системы квалификаций

Термин «квалификация» употребляется в трудовом праве и законодательстве применительно к различным правовым явлениям.

В ТК РФ квалификация прежде всего имеет правовую связь с институтом трудового договора, стержневой элемент которого — трудовая функция представляет собой работу, осуществляемую в соответствии с должностью, профессией или специальностью с указанием квалификации (ст. 15, 57 ТК РФ). Квалификация, как видим, являясь частью трудовой функции, взаимодействует с первыми двумя составляющими. Для должности (профессии) — это степень и вид профессиональной обученности, а в ситуации со специальностью — уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника.

Кроме того, законодатель, заботясь о сохранении квалификации работника, допускает возможность его временного перевода на срок до одного месяца в случае простоя на работу, требующую более низкой квалификации, но только с его письменного согласия (ч. 3 ст. 72 ТК РФ). Подобная норма о выполнении работы, соответствующей квалификации работника в новых условиях трудового договора, предусмотрена и ч. 3 ст. 74 ТК РФ. Даже в ситуациях приостановления действия на срок до двух месяцев специального права работника описан вариант перевода на работу, соответствующую квалификации работника (абз. 6 ч. 1 ст. 76 ТК РФ).

Значимость квалификации проявляется и в подынституте прекращения трудового договора. Так, недостаточность квалификации, подтвержденной результатами аттестации, может послужить основанием увольнения по инициативе работодателя (п. 3 ч. 1 ст. 81; ч. 7 ст. 336.1 ТК РФ). Причем при увольнении по сокращению численности или штата, а также при несоответствии занимаемой должности или выполняемой работе (п. 2 и 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ) предусмотрена обязанность работодателя по предложению работы, соответствующей квалификации работника (ч. 3 ст. 81 ТК РФ). Квалификация, по замыслу законодателя, должна быть также предметом рассмотрения вопроса о даче мотивированного мнения выборным органом первичной профсоюзной организации при увольнении работников — членов профсоюза по п. 2 и 3 ч. 1 ст. 81 кодекса (ст. 82 ТК РФ).

Несомненна связь квалификации с институтом заработной платы, поскольку она является одним из оснований установления вознаграждения за труд (тарифных ставок, окладов, должностных окладов) (ст. 129 ТК РФ). Для рабочих уровни квалификации определяются соответственно тарифным и квалификационным разрядами (ч. 4 и 5 ст. 143 ТК РФ), а для специалистов и служащих — специальным образованием, опытом работы и выражаются в категориях (например, высшая, первая, вторая — у медицинских работников), ученых званиях.

Кроме того, системная организация нормирования труда непосредственно связана с уровнями квалификации путем определения соответствующих норм труда (выработки, времени, численности и др.). При этом законодатель специально подчеркивает, что достижение высокого уровня выработки отдельными работниками за счет применения по их инициативе новых приемов труда (которые, несомненно, являются результатом высокой квалификации) не является основанием для пересмотра ранее установленных норм труда (ч. 3 ст. 160 ТК РФ).

И, конечно, нельзя не отметить новый IX раздел в ТК РФ, получивший название «Квалификация работника, профессиональный стандарт, подготовка и дополнительное профессиональное образование работников». Необходимость его появления была связана, прежде всего, с экономическими причинами: острой потребностью отраслей экономики в квалифицированных кадрах, особенно рабочих профессий. Причем, в отличие от советского периода, удовлетворение этих потребностей обеспечивается не государством, а работодателями посредством таких правовых инструментов, как коллективный договор, соглашения, локальные нормативные акты, трудовой договор (ст. 196 ТК РФ). Иными словами, данные действия сформулированы как право работодателя, и только в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами РФ, работодатель обязан проводить профессиональное обучение, если это является условием выполнения работниками определенных видов деятельности (ч. 4 ст. 196 ТК РФ).

Следует обратить внимание на обособление правовых норм, связанных с квалификацией и образованием работников. Мы разделяем точки зрения ученых о выделении разноотраслевых норм, посвященных правовому регулированию профессиональной подготовки, переподготовки и повышению квалификации, и составляющих комплексный институт трудового права10. В свою очередь, комплекс норм, посвященных квалификации, является подынститутом обозначенного правового института.

И, завершая эту часть исследования, посвященную внедрению квалификации в ТК РФ, заметим, что данное явление получило формальное определение только в конце 2012 г.11, а первоначальное название главы IX ТК РФ и вовсе не включало ни квалификацию, ни профстандарт. Итак, законодатель в ч. 1 ст. 195.1 ТК РФ определяет квалификацию работника как уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта его работы.

Несомненна связь квалификации с системой образования. В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 08.06.2020 № 164-ФЗ) (далее — Закон об образовании) под квалификацией понимается уровень знаний, умений, навыков и компетенции, характеризующий подготовленность к выполнению определенного вида профессиональной деятельности. Нетрудно заметить несовпадение определений квалификации. Термин «компетенция» в Законе об образовании не раскрыт и не формализован в других нормативных правовых актах. Представляется недопустимым такое разночтение понятийного аппарата. За основу следует взять, на наш взгляд, понятие, сформулированное в ст. 195.1 ТК РФ.

После законодательного закрепления данного понятия квалификация стала не только одним из элементов НСК, но и связующим звеном между ними.

Прежде всего, квалификация описывается в профстандарте (ч. 2 ст. 195.2 ТК РФ), а также используется при распределении обобщенных трудовых функций — его структурных единиц — по уровням квалификации, утвержденных Минтрудом России специально для разработки проектов профстандартов, о чем будет сказано ниже.

Также квалификация работника определяется на предмет соответствия положениям профстандарта при прохождении им независимой оценки квалификации (НОК)12 (далее — Закон о НОК). В результате успешного прохождения данной процедуры экзаменуемому присваивается уровень квалификации.

Почему именно квалификация стала «стержнем» НСК? Попробуем разобраться с правовой сущностью данного термина.

В словаре Т. Ф. Ефремовой термин «квалификация» означает, с одной стороны, степень профессиональной подготовленности к какому-либо виду труда, а с другой — профессию, специальность13. Как видим, здесь проявлено явное смешение близких, но не тождественных понятий. Подобное несовпадение наблюдается и в словаре синонимов русского языка: квалификация отождествляется со специальностью и профессией14. В словаре Д. Н. Ушакова квалификация трактуется как годность к ремеслу, виду труда, исполнительского искусства, возможность иметь высшую квалификацию15, которая подразумевает ее уровень.

Примечательны синонимы, производные от квалификации: а) квалифицированно, т. е. мастерски, искусно, умело, на высоком уровне, со знанием дела, виртуозно, артистически; б) квалифицированный, т. е. умелый, грамотный.

Обобщая определение терминов в вышеуказанных словарях, можно выделить основной признак квалификации — профессиональную подготовленность к выполнению определенной работы.

Исследователи данного явления также неоднозначны в своих трактовках и значениях его. Например, Н. Н. Волкова и Л. Б. Волошко определяют квалификацию в сфере труда как соответственно подтвержденную совокупность индивидуальных способностей, профессиональных умений и знаний, необходимых для выполнения задач на конкретном рабочем месте16. По мнению Н. В. Новиковой, квалификация — это подготовленность работника к выполнению обусловленной трудовым договором работы с учетом ее сложности, подтвержденная документами об образовании и (или) о квалификации, об обучении, об опыте работы17. М. В. Демченко предлагает считать квалификацию характеристикой работника, определяющей его способность выполнять работу определенной специальности и включающей в себя следующие компоненты:

а) уровень знаний — совокупность сведений, требуемых для выполнения работы по конкретной специальности;

б) уровень умений и профессиональных навыков — совокупность умений и навыков, необходимых для выполнения работы по конкретной специальности, а также степень владения ими;

в) уровень опыта — стаж работы по специальности18.

По нашему мнению, определять квалификацию в качестве характеристики человека, являющегося работником, некорректно, поскольку целое невозможно отразить через его часть. При этом в данном случае предметом определения является не квалификация, а работник.

Представляется, что определение квалификации, как характеристики уровня подготовки (готовности) выпускника к выполнению определенного вида профессиональной деятельности или конкретных трудовых функций, предложенное А. Я. Петровым, наиболее соответствует составным частям трудовых отношений (ст. 15 ТК РФ)19.

Резюмируя подходы к определению квалификации и формализованное ТК РФ и Законом об образовании данное понятие, можно выделить важный признак квалификации — способность работника выполнять работу определенной сложности. При этом такая способность достигается с помощью таких составляющих, как знания, умения и навыки, которые формируются в процессе обучения и труда и доводятся до автоматизма путем неоднократного повторения. При этом умения и навыки вырабатываются или формируются в большей степени через практический опыт. Без осуществления профессиональной деятельности приобрести эти качества, относящиеся к квалификации, невозможно.

Организация экономического сотрудничества и развития характеризует квалификацию как официальное признание ценности ее обладателя для рынка труда, которое может давать законное право на занятие профессиональной деятельностью. В государствах — членах Европейского союза понятие профессиональной квалификации не является единым. Например, Закон о признании профессиональных квалификаций Чешской Республики определяет квалификацию как компетенцию физического лица заниматься регулируемой профессией. В Германии Законом об определении эквивалентности профессиональной квалификации установлено, что она подтверждается удостоверенным свидетельством или профессиональным опытом, полученным за рубежом или в Германии. Национальный каталог профессиональных квалификаций Испании и Королевский указ 1224/2009 о признании профессиональных компетенций, приобретенных по опыту работы, определяют квалификацию как набор профессиональных компетенций, которые могут быть приобретены посредством обучения и с помощью опыта работы. В Директиве 2005/36/ЕС под профессиональной квалификацией понимается квалификация, удостоверенная доказательством формального обучения, сертификатом компетентности или профессиональным опытом20. В вышеприведенном исследовании МОТ21 квалификация представлена как четко определенные результаты обучения и установленные требования к претендующим на присвоение кандидатам.

Таким образом, важным признаком квалификации является подтверждение компетентности работника официальным документом или опытом работы.

Следует отметить, что произошли определенные изменения в понятии данного явления, связанные с Международной стандартной классификацией занятий (далее — МСКЗ), которая представляет собой систему классификации и обобщения информации о профессиональной занятости путем проведения статистических переписей и обследования.

В марте 2008 г. появилась новая объемная версия — МСКЗ-0822, заменившая классификацию 1988 г., принятая на трехстороннем международном совещании экспертов по статистике труда и одобренная Административным советом МОТ. Этот документ представляет собой четырехуровневую классификационную структуру, позволяющую все существующие в мире профессиональные занятия расклассифицировать на 436 начальных групп, которые формируют наиболее детальный уровень классификационной структуры, и затем они объединяются (агрегируются) в 130 базовых групп, 43 подгруппы и 10 основных групп на основе общности уровня квалификации и профессиональной специализации. Такая классификация позволяет получать относительно подробные и сопоставимые на международном уровне данные, а также обобщенную информацию по 10 основным группам занятий на самом высоком уровне агрегирования сведений о занятости.

Концептуальная основа, использованная для разработки и построения МСКЗ-08, зиждется на двух основных понятиях: «работа» и «квалификация».

Первое понятие определено как набор задач и обязанностей, сформулированных работодателем для выполнения одним лицом или в рамках индивидуальной трудовой деятельности. Занятие относится к виду (набору) работ, осуществляемых на рабочем месте, которые характеризуются высокой степенью совпадения выполняемых основных задач и обязанностей.

Квалификация описана как способность работника выполнять определенные задачи и обязанности в рамках конкретной работы. Для распределения занятий по группам используются два параметра квалификации: ее уровень и квалификационная специализация.

Уровень квалификации представлен как показатель сложности, а также объема задач и обязанностей, выполняемых в рамках занятия, определяемый с учетом одного или нескольких факторов: характера работы, уровня формального образования, объема неформального обучения по месту работы и (или) предыдущего опыта работы для аналогичного занятия.

Квалификационная специализация рассматривается в рамках четырех понятий: область требуемых знаний; используемые инструменты и машины; обрабатываемые или используемые материалы; виды производимых товаров или услуг.

МСКЗ-08 разделяет занятия на 10 групп и 4 уровня квалификации.

Иными словами, квалификация, определяемая данной классификацией, включает в себя два параметра — предмет труда и его сложность (объем). Причем требования к формальному образованию и обучению представляют собой только лишь один из компонентов определения уровня квалификации, поэтому их следует рассматривать в качестве ориентировочных. Наиболее важным фактором является характер задач, выполняемых при конкретном занятии и определенных для каждого уровня квалификации. Особенно важным изменением в структуре МСКЗ-08 является принцип, согласно которому занятия, предполагающие выполнение одинаковых задач, подлежат одинаковой классификации даже при наличии разных требований к необходимому или уже имеющемуся формальному образованию в разных странах.

В России разрабатываются Общероссийские классификаторы занятий (далее — ОКЗ), актуализирующиеся соответственно новым версиям МСКЗ. Изменяются и понятия, содержащиеся в данных классификаторах. Так, согласно ОКЗ 1993 г. его классификационной единицей являлся вид трудовой деятельности (занятие), основу которого составляла квалификация (профессиональное мастерство) и профессиональная специализация. Критерием квалификации являлся уровень образования (профессиональная подготовка) и опыт (стаж) практической работы, которые в совокупности образовывали необходимые предпосылки для выполнения работы определенной сложности. В отличие от профессии, подразумевающей обязательную профессиональную подготовку, под занятием понимался любой вид деятельности, в том числе не требующий специальной подготовки, приносящий заработок или доход23.

В теории трудового права под профессией, как правило, понимается род трудовой деятельности, занятий человека, владеющего комплексом специальных знаний, умений, навыков, полученных путем образования. А под специальностью — вид профессиональной деятельности, усовершенствованной путем специальной подготовки (например, менеджер по персоналу, врач-хирург, слесарь-инструментальщик); определенная область труда, знания24. Несомненно, профессия — это более широкий комплекс знаний, умений и навыков по сравнению со специальностью, при которой происходит углубление в какой-либо определенный вид деятельности, что говорит об их экономическом и правовом родстве. Следует отметить, что в МСКЗ-08 применяется термин «специализация» вместо термина «профессия».

В 2014 г. появилась новая версия ОКЗ25, соответствующая МСКЗ-08, в соответствии с которой в качестве признаков классификации приняты уровень квалификации и специализация, требуемые для определенного занятия.

Уровень квалификации в новом ОКЗ определяется как способность работника выполнять определенные по составу и уровню сложности трудовые функции (задачи, обязанности), который достигается путем освоения необходимого комплекса теоретических знаний и навыков.

Специализация отражает специфику (особенности) видов занятий исходя из области требуемых знаний, особенностей технологических или бизнес-процессов, используемых машин и инструментов, обрабатываемых или используемых материалов, видов производимых товаров или услуг, то есть специфику обусловленного этими факторами разделения труда. На каждом последующем уровне сгруппированы виды занятий с учетом более глубокой специализации.

Очевидно, что в МСКЗ-08 и в ОКЗ-2014 квалификация объединяет в себе две категории — профессию (специализацию) и уровень профессионализма (квалификации). Обобщая отечественные и международные подходы к определению данного понятия, можно сделать вывод, что квалификация представляет собой способность работника приобретать и применять знания, умения, навыки и опыт работы с целью выполнения трудовой функции определенной сложности.

Таким образом, термин «квалификация» состоит из двух составляющих: горизонтальной и вертикальной.

Горизонтальная составляющая — это вид и содержание конкретного труда, которые объединяются в понятие «профессия» («специализация»), определяемое конкретным набором знаний, требуемых в работе с оборудованием, инструментами и материалами, для производства определенного вида товаров и услуг. Знания приобретаются, прежде всего, в процессе получения профессионального образования.

Вертикальная составляющая квалификации — это способность работника выполнять задачи необходимой сложности и ответственности. Она определяет степень профессионализма работника и достигается двумя способами: повышением уровня образования по данной профессии (специальности) и (или) приобретением умений и навыков при непосредственной работе с инструментами, механизмами и другими орудиями труда в процессе профессиональной деятельности. То есть профессионализм работника определяет уровень его квалификации. Профессиональный опыт определяется, как правило, стажем работы.

Представляется, что определение квалификации, установленное в статье 195.1 ТК РФ, отражает сущность данного понятия, определенного в МСКЗ-08 и ОКЗ-2014.

Необходимо отметить, что вследствие изменения подхода к пониманию экономической и правовой сущности такой категории, как квалификация на международном уровне, Россия отреагировала на новые мировые тенденции в виде требований к квалификации работников, включающих одновременно профессию (специализацию) и ее уровень. Это и явилось основанием для определения квалификации в качестве основного элемента НСК и связующим звеном ее структуры. В то же время возникла необходимость в определении критериев вертикальной составляющей квалификации, что привело к разработке и утверждению показателей, характеризующих каждый уровень квалификации.

Уровни квалификации

Они разработаны и утверждены приказом Минтруда в 2013 г.26 в целях разработки проектов профстандартов для описания трудовых функций последних. Кроме того, они определяют требования к образованию и обучению, умениям и знаниям, а также к показателям квалификации в зависимости от полномочий и ответственности работника. Чем выше уровень квалификации — тем сложнее и ответственнее работа, которую должен уметь выполнять работник. Чтобы повысить уровень квалификации до максимально возможного девятого уровня, необходимо повышать профессиональное образование и (или) увеличивать практический опыт работы — стаж.

Уровни квалификации содержат описание следующих показателей: «Полномочия и ответственность», «Характер умений», «Характер знаний», «Основные пути достижения уровня квалификации». Как видим, по сути, это критерии способностей работника, связанные с выполнением сложной работы, характеризующие его профессионализм. Способами достижения соответствующего уровня являются инструктаж, профессиональное обучение, уровень образования и (или) практический опыт работы.

Следует отметить, что девять уровней квалификации включают в себя работы, начиная с простого физического труда, соответствующего первому уровню, постепенно возрастая в иерархическом порядке до более сложных операций по решению задач методологического, исследовательского и проектного характера.

Подчеркнем тот факт, что данный документ устанавливает единые требования к квалификации работников на всей территории РФ независимо от того, работают они по должности или профессии. В то же время уровни квалификации могут быть расширены и уточнены с учетом специфики видов профессиональной деятельности. То есть, с одной стороны, централизованно установлены единые показатели, на основании которых квалификации ранжируются от первого до девятого уровня, а с другой — имеются гибкие инструменты применения, предоставляющие возможность установления подуровней квалификации, если это целесообразно для данного вида профессиональной деятельности. По нашему мнению, сочетание единства требований к уровню квалификации с одновременной возможностью детализации показателей по подуровням позволяет более эффективно определять квалификацию работника в различных секторах экономики.

Вместе с тем анализ теоретических подходов к пониманию правовой сущности уровней квалификации приводит к выводу об отсутствии единообразия в нем.

Например, Е. Н. Кряжева предлагает ввести классификацию, согласно которой все работники в зависимости от квалификации делятся на специалистов и рабочих. Среди специалистов предложено выделить следующие уровни квалификации: высококвалифицированные, квалифицированные и молодые специалисты; а рабочих — подразделить на квалифицированных и неквалифицированных27.

С подобным предложением вряд ли можно согласиться, поскольку разделение на специалистов и рабочих представляется недостаточным и неопределенным; молодые специалисты могут быть квалифицированными, а рабочие — высококвалифицированными, поскольку ни от возраста, ни от профессии уровень квалификации напрямую не зависит.

Иное мнение у Н. В. Новиковой, которая считает, что уровень квалификации — это степень сложности профессионального мастерства, как правило, выраженный в цифровом значении (класс, разряд, категория) или в наименовании должности28.

С данным утверждением можно согласиться в той части, что уровень квалификации действительно должен быть выражен в цифровом значении. Однако профессиональное мастерство уже означает способность выполнять более сложную работу.

Н. Н. Волкова считает, что уровни квалификаций определяют требования к компетенции работника при выполнении должностных обязанностей с учетом их сложности, нестандартности и степени ответственности29.

Представляется нецелесообразным в данном понятии использование терминов, не имеющих формального определения, например, компетенции.

Показателем, определяющим уровень квалификации работника, по мнению Л. А. Чикановой, является квалификационный разряд, который устанавливается с учетом сложности, ответственности и условий работы30.

Представляется неуместным считать, что уровень квалификации должен зависеть от условий работы, поскольку к последним относятся, например, не только вредность и опасность труда, но и размер заработной платы, местность, в которой выполняется работа, и другие.

В странах ЕС используются различные критерии определения уровней квалификации:

— входные критерии для программ обучения, приводящих к присвоению квалификаций или для оценки квалификаций;

— характеристики программ, приводящих к получению квалификации;

— критерии результата обучения;

— критерии с точки зрения характеристик труда;

— положение квалификации в иерархии профессий;

— формальные критерии установления равенства уровня квалификации31.

По нашему мнению, определяющими признаками уровней квалификации являются: 1) числовое выражение; 2) требования к определенным показателям знаний, умений и навыков работника; 3) способность работника применять знания на практике или создавать новые знания; 4) умение выполнять сложную работу или решать сложные задачи.

Таким образом, правовая сущность уровней квалификации заключается в требованиях к квалификации работников, распределенных по уровням в зависимости от их способности применять или создавать новые знания, самостоятельно и ответственно выполнять работу. Достижение необходимого уровня возможно в процессе получения формального образования или практического опыта работы.

Представляется, что уровни квалификации, используемые для разработки проектов современных профстандартов, вобрали в себя большинство признаков, отмеченных выше.

Отметим интересную особенность: в различных странах используется понятие «национальная рамка квалификаций» (НРК), которая является основой системы квалификаций и инструментом для их классификации на базе набора критериев уровня освоенного обучения. Этот набор критериев закладывается в дескрипторы (описания) уровней или сформулирован отдельно в виде перечня дескрипторов уровней32.

Таким образом, НРК представляет собой аналог уровней квалификации, действующих в России, а дескрипторы представляют собой описание или перечень критериев каждого уровня.

Профессиональный стандарт как элемент НСК

В соответствии с определением, установленным в ч. 2 ст. 195.1 ТК РФ, профстандарт содержит описание характеристики квалификации, которая необходима работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности, в том числе выполнения определенной трудовой функции. Это означает, что и в данном элементе НСК квалификация является его определяющим фактором. Причем один профстандарт должен описывать одну квалификацию, необходимую для выполнения работником работы по обусловленной трудовым договором одной трудовой функции.

Структура профстандарта определена в Методических рекомендациях по разработке профстандарта33 и в его макете34.

Профстандарт состоит из следующих разделов.

В первом разделе «Общие сведения» описывается наименование вида профессиональной деятельности, его основная цель, а также группа занятий в соответствии с Общероссийским классификатором занятий (далее — ОКЗ), отнесение к видам экономической деятельности.

Во втором разделе «Описание трудовых функций, входящих в профстандарт (функциональная карта вида профессиональной деятельности)» содержится таблица с информацией о наименованиях обобщенных трудовых функций, отнесение их к уровням квалификаций, а также соответствующие каждой обобщенной трудовой функции наименования трудовых функций.

В третьем разделе «Характеристика обобщенных трудовых функций» можно найти: наименования обобщенных трудовых функций, которые ранжируются по уровням квалификации с указанием соответствия их тарифным разрядам. Каждая обобщенная трудовая функция описывает несколько трудовых функций.

В свою очередь, каждая трудовая функция содержит описание требований к трудовым действиям, умениям и знаниям. Например, в профстандарте «Животновод»35 описывается одна обобщенная трудовая функция (далее — ОТФ), которая называется «Выполнение работ по содержанию и воспроизводству сельскохозяйственных животных» и соответствует 3 уровню квалификации. К данной ОТФ могут относиться следующие возможные наименования должностей или профессий: животновод, гуртовщик, скотовод, свиновод, коневод, оленевод, чабан. Как видим, одна ОТФ содержит семь самостоятельных, отличных друг от друга трудовых функций.

Следует отметить, что в дополнительных характеристиках данного профстандарта также отражается информация о том, что каждой ОТФ соответствуют следующие наименования должностей (профессий) или специальностей по ЕТКС: животновод, коневод, оленевод, свиновод и чабан, тарифицированные третьим–шестым разрядами. Однако такие профессии, как гуртовщик и скотовод, не удостоились упоминания и тарификации работ. В целом данный документ получился громоздким, составляет 24 страницы и неудобен в применении.

Второй пример. В профстандарте «Специалист по предоставлению визажных услуг»36 есть описание двух ОТФ: «Предоставление простых визажных услуг» (4 уровень квалификации) и «Предоставление визажных услуг повышенной сложности» (5 уровень квалификации). К данной ОТФ могут относиться следующие возможные наименования должностей: визажист, мастер макияжа, свадебный визажист и другие. При этом информация о соответствии наименований должностей данного профстандарта должностям ЕКС отсутствует, поскольку они являются новыми в данной сфере деятельности. Каждая ОТФ подразделяется на 4 трудовые функции, описывающие трудовые действия, необходимые умения и необходимые знания, которые сводятся к моделированию, коррекции, наращиванию, окрашиванию бровей и ресниц, а также выполнению различных видов макияжа. Данный документ еще более неудобен в применении, поскольку в нем 37 страниц текста.

Следует отметить, что по состоянию на 1 июля 2020 г. разработано и утверждено более 1200 профстандартов, описывающих от одной и более ОТФ, каждая из которых содержит характеристики нескольких трудовых функций.

Таким образом, с одной стороны, профстандарт является характеристикой одной квалификации, но в то же время содержит описание более одной трудовой функции. То есть содержание профстандарта противоречит его определению, поскольку трудовая функция представляет собой работу по должности в соответствии со штатным расписанием, профессией, специальностью с указанием одной (курсив наш. — Е.К., Г.Х.) квалификации (ст. 15 и 57 ТК РФ).

В то же время в ч. 2 ст. 195.3 ТК РФ определено, что характеристики квалификаций, которые содержатся в профстандартах, применяются работодателями в качестве основы для определения требований к квалификации работников. Следовательно, требования к работнику, установленные в стандарте, могут быть расширены — «выйти за рамки» одной квалификации, что также не согласуется с определением трудовой функции в ст. 15 и 57 ТК РФ.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 2 Закона о НОК независимая оценка квалификации — процедура подтверждения соответствия квалификации соискателя положениям профстандарта или иным квалификационным требованиям. То есть квалификация соискателя может соответствовать нескольким положениям одного стандарта, что соответствует лишь части квалификации последнего. При этом в Законе о НОК не уточняется, что такое «положения профстандарта». Однако на основании абз. 4 ч. 1 ст. 6, а также абз. 6 ч. 1 ст. 9 Закона о НОК независимая оценка квалификаций проводится уже на соответствие наименованиям квалификаций и требованиям к ним, а не положениям профстандарта. То есть НОК — это процедура, подтверждающая соответствие квалификации соискателя, с одной стороны, положениям профстандарта, а с другой — наименованиям и требованиям к квалификации.

Кроме того, множественность наименований должностей и наличие различного количества трудовых функций, относящихся к одной ОТФ, не позволяет определить границы профессии или должности, что может приводить к различиям в объеме устанавливаемых требований к работникам одинаковой квалификации.

Следует согласиться с А. М. Куренным в том, что само по себе введение системы профессиональных стандартов выглядит вполне привлекательно, поскольку она призвана в первую очередь формализовать требования к работникам, выполняющим значимые для общества трудовые функции, что в свою очередь может оказать существенную помощь работодателям при разработке локальных нормативных актов (в том числе должностных инструкций)37. Однако противоречия в понимании правовой сущности профстандарта могут привести к разноречивости правоприменения, к необоснованным изменениям и прекращению трудовых договоров. В число этих противоречий входят разночтения, заложенные в различных статьях ТК РФ, Законе о НОК и приказах Минтруда России; невозможность определения границ профессии и должности; не соответствие содержания стандарта его определению; существенный объем отдельных документов.

И конечно, настораживает и подтверждает вышесказанные опасения судебная практика по применению профстандартов, которая начала появляться с 2016 г. Она пока невелика, но, как правило, складывается не в пользу работника38.

Приведем характерный пример. Скакунова Е. О. обратилась в суд с иском к ГБУСОН Ростовской области «Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних Цимлянского района» о признании незаконным приказа от 17.11.2015 о прекращении трудового договора, восстановлении на работе в должности «специалист по социальной работе», взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда, признании недействительной записи в трудовой книжке. В судебном заседании представитель истицы пояснил, что в связи с принятием профстандартов изменение трудовых функций работников и должностных инструкций не требуется, в том числе и когда работник выполняет не все трудовые функции, указанные в профессиональном стандарте, а только некоторые.

В связи с внедрением в 2015 г. в практику работы учреждений социального обслуживания населения профессиональных стандартов в соответствии с Постановлением Правительства Ростовской области от 28.02.2013 № 107 «Об утверждении плана мероприятий (“дорожной карты”) “Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения Ростовской области (2013–2018)”» в мероприятия по подготовке и внедрению профессиональных стандартов включено оформление и утверждение должностных инструкций работников с учетом профессиональных стандартов.

Приказом ГБУ СОН РО «СРЦ Цимлянского района» от 27.08.2015 утверждена новая должностная инструкция специалиста по социальной работе, согласно разделу 2 которой «работа по должности специалиста по социальной работе состоит из следующих трудовых функций, входящих в должностные обязанности: 1) выявление граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации; 2) определение объема, видов и форм социального обслуживания и мер социальной поддержки, в которых нуждается гражданин для преодоления трудной жизненной ситуации, и предупреждения ее возникновения; 3) организация социального обслуживания и социальной поддержки граждан с учетом их индивидуальной потребности, с детализацией трудовых действий и необходимых знаний и умений для выполнения указанных функций». Судебная коллегия Ростовского областного суда определила решение Цимлянского районного суда Ростовской области от 12.01.2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Скакуновой Е. О. — без удовлетворения, в результате которого она была уволена39.

Как видим, работнику в соответствии с новой должностной инструкцией на основании вышеуказанного профстанадарта вменили в обязанность три (!) трудовые функции из данного документа, что говорит о формальном подходе при рассмотрении трудовых споров как суда первой инстанции, так и судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда вкупе с прокурором. При этом судом не проводилось сопоставления трудовых обязанностей, установленных первой и второй (на основе профстандарта) должностными инструкциями ни по количеству, ни по содержанию.

Вероятной причиной формального подхода к вынесению решения судами является отсутствие разграничения дел по категориям. Выделение трудовых споров в отдельную категорию гражданских дел и закрепление их за отдельными судьями, как правило, не наблюдается. Это нередко служит одной из причин большого числа ошибок, допускаемых при рассмотрении гражданских дел и вынесении судебных решений. «Универсализм» судей объективно не может гарантировать качественного принятия решений во всех случаях40.

Полагаем, что следует предложить Минтруда России разработать и принять с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений типовое положение о постоянно действующем трудовом арбитраже с наделением его полномочиями по разрешению индивидуальных трудовых споров путем внесения соответствующих изменений в ст. 404 ТК РФ. Передача рассмотрения не только коллективных, но и индивидуальных трудовых споров в ведение трудовых арбитражей может существенно повысить эффективность разрешения возникающих разногласий.

К сожалению, внедрение профстандартов может приводить не только к незаконным переводам и увольнениям работников, но и к необоснованной интенсификации труда, снижению заработной платы из-за несоответствия требований, установленных к квалификации.

Следует отметить, что работодатель не обязан устанавливать новые требования к работникам на основании профстандартов, за исключением двух случаев обязательности их применения. Первый случай относится к праву работников на компенсации или льготы, когда наименования должностей, профессий или специальностей, с ними связанные, должны соответствовать либо ЕТКС, ЕКС, либо профстандартам (ч. 2 ст. 57 ТК РФ), если, конечно, последние разработаны и утверждены. Второй случай распространяется на ситуации, предусмотренные ч. 1 ст. 195 ТК РФ, когда Кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами определены конкретные требования к квалификации работника, необходимые ему для выполнения определенной трудовой функции.

Однако имеются свидетельства о фактах паразитирования работодателей на законодательных нововведениях, порой до неузнаваемости искажая их смысл или преувеличивая их важность. Так, отдельные организации, осуществляющие образовательную деятельность, терроризируют профессиональное сообщество настойчивыми напоминаниями об обязательности применения профстандартов и повышения квалификации работников на соответствие новым требованиям. С начала этой информационной кампании прошел уже не один год, число случаев обязательного применения профстандартов за это время практически не изменилось, зато многие работники были «облагодетельствованы» навязанным им обучением41.

Также в организациях с государственным участием можно наблюдать скоропалительный, необдуманный тотальный переход на професс

...