Глава государства

Монография

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
А. М. Осавелюк

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.511+342.61

ББК 67.400.6

Г52

Авторы:
Будаев А. М., кандидат юридических наук, доцент – § 5 гл. 2; Заикин С. С., кандидат юридических наук – § 3 гл. 4; Кабышев С. В., кандидат юридических наук, доцент – § 3 гл. 3, § 4 гл. 4, приложение; Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор – вступительная статья, § 1, 2 гл. 4; Кондрашев А. А., доктор юридических наук, профессор – § 1 гл. 2; Лебедев В. А., доктор юридических наук, профессор – § 4 гл. 3; Нарутто С. В., доктор юридических наук, профессор – § 6, § 8 (совм. с Е. С. Шугриной) гл. 4; Невинский В. В., доктор юридических наук, профессор – § 4 (совм. с А. М. Осавелюком) гл. 1, § 3, 4 (совм. с А. М. Осавелюком) гл. 2, § 1, 2 гл. 3; Осавелюк А. М., доктор юридических наук, профессор – § 1–4 (совм. с В. В. Невинским) гл. 1, § 2, 4 (совм. с В. В. Невинским) гл. 2, заключение, список использованной литературы; Осавелюк Е. А., кандидат юридических наук, доцент – § 7 гл. 4; Панов А. А., кандидат юридических наук – § 5 гл. 4; Шугрина Е. С., доктор юридических наук, профессор – § 8 (совм. с С. В. Нарутто) гл. 4.

Рецензенты:
Эбзеев Б. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации;
Сафонов В. Е., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

В книге на основе большого фактического материала анализируются понятие и традиционные функции главы государства: глава государства в Российской империи, государственные органы Советской России, исполнявшие функции главы государства, Президент Российской Федерации – глава государства, включая конституционно-правовой статус, порядок выборов, вступление в должность, полномочия Президента и др.

Монография подготовлена с учетом изменений, установленных Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 1-ФКЗ от 14 марта 2020 г. «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2020 г.

Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.

УДК 342.511+342.61

ББК 67.400.6

© Коллектив авторов, 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

Уважаемый читатель!

Представленная на суд взыскательного читателя монография — результат коллективного труда, тема которой выбрана не случайно. Президент Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор, действительный член (академик), член президиума Российской академии наук, академик-секретарь Отделения общественных наук РАН, почетный академик Российской академии образования, член президиума Высшей аттестационной комиссии, председатель Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, основоположник и идейный вдохновитель научной школы кафедры конституционного и муниципального права «Школа российского конституционализма», много лет возглавлявший не только МГЮА, но и кафедру конституционного права, Олег Емельянович Кутафин — автор монографии «Глава государства». Его активная гражданская позиция и научное предвидение вдохновили авторов вернуться к широкому обсуждению темы спустя более 15 лет после издания базовой для конституционного права работы учителя.

Динамично изменяющиеся общественные отношения в стране и мире, глобализация, появление новых правовых явлений настоятельно требуют не только доктринального осмысления, но и концептуальной выработки общих подходов и определения тенденций развития базовой отрасли российской правовой системы и основополагающих институтов современной российской государственности.

Коллеги, ученики и последователи ориентировались на главы монографии Олега Емельяновича Кутафина. В настоящей коллективной монографии авторы предпринимают попытку осмыслить особенности института главы государства в условиях современных глобальных вызовов, выявить его главные черты и тенденции развития, как положительные, так и негативные.

Развитие идей О. Е. Кутафина — главная задача авторского коллектива. Задумка коллег и учеников состояла в том, чтобы с собственных позиций осмыслить теоретические положения трудов Олега Емельяновича и продолжить его исследование с учетом современных реалий, внести свой скромный вклад в дальнейшее развитие его идей с учетом особенностей и тенденций развития современного законодательства в непростых условиях трансформирующегося миропорядка.

Стремление авторов рассматривать феномен института главы государства в широком историческом и сравнительно-правовом контекстах обусловлен целью достижения понимания и обоснования его места в системе публичной власти, построенной по новым конституционным принципам и аргументации его современного статус-кво, определения потенциала его влияния на конституционно-правовое развитие России.

Обращение авторов к историческому опыту развития института главы государства и теоретическому становлению института Президента потребовало самого обстоятельного анализа основных доктринальных источников. Сравнительно-правовой метод исследования прослеживается также на использовании зарубежных источников, характеризующих разнообразные модели президентства.

На основе большого фактического материала современной практики исследованы понятие и традиционные функции главы государства — Президента России, включая конституционно-правовой статус в его фактической и юридической динамике, общий порядок выборов и особенности избирательной кампании Президента России 2018 г., вступление в должность, его полномочия в различных сферах функционирования государства и общества. Рассматривая механизмы реализации полномочий Президента России, авторы не избегают острых проблем.

Таким образом, авторы исследовали институт президента в современной России не только с конституционно-правовых, но и с исторических и сравнительно-правовых позиций. Предложена авторская точка зрения на динамично развивающийся с учетом национальных особенностей институт Президента в России и его перспективы.

С удовольствием отмечу, что авторами монографии стал не только профессорско-преподавательский состав кафедры конституционного и муниципального права МГЮА имени О. Е. Кутафина, но и друзья кафедры — ведущие ученые, представители различных юридических школ субъектов РФ.

Авторский коллектив, стремившийся к дальнейшему развитию идей академика РАН Олега Емельяновича Кутафина, выражает надежду, что книга вызовет интерес у юридической общественности, будет интересна ученым-юристам, политологам, государственным и муниципальным служащим, аспирантам и студентам — всем, кого волнуют проблемы и перспективы развития института главы государства, что она станет дополнительным стимулом дальнейших научных исследований в этой области.

Валентина Викторовна Комарова,
заведующий кафедры конституционного и муниципального права
ФГБОУ ВО Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
профессор, доктор юридических наук,
почетный работник высшего профессионального образования РФ

Глава I.
ПОНЯТИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие главы государства и его место в системе публичной власти

Пожалуй, никогда не было такого органа государственной власти, которому во все времена и у всех народов было бы посвящено столько внимания со стороны разного уровня и разных взглядов и профессиональных интересов мыслителей, политических деятелей и ученых, сколько главе государства. И это вполне понятно и естественно, если обратить внимание хотя бы на его правовой статус.

Еще в XIX в. известный немецкий ученый Г. Еллинек отмечал, что любое государство нуждается в единой воле, которая приводит в движение весь государственный механизм. Такая воля сосредоточена в руках главы государства, который является высшим решающим органом1. Одной из еще более ранних и широко известных публикаций на эту тему является исследование Н. Макиавелли «Государь», опубликованное в 1532 г.

Наряду с пристальным вниманием указанному институту государственной власти следует отметить еще одну важную особенность: неоднозначное отношение к нему. Одни авторы дают весьма высокую оценку правовому статусу и роли главы государства в системе публичной власти2.

Другие авторы, наоборот, дают ему негативную оценку, связывая со средневековой формой главы государства — монархом, и утверждают, что в современных условиях «с точки зрения до конца понятого и последовательного буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования»3.

Такую же узкоклассовую характеристику этому институту давали некоторые отечественные ученые и двести лет назад: «современное государственное право республик насквозь проникнуто монархическими элементами»4.

Справка. Известный советский исследователь зарубежного конституционного права А. А. Мишин в доказательство ненужности главы государства привел пример Швейцарии, где функции главы государства выполняет правительство. Есть и другие примеры совмещения в компетенции какого-либо государственного органа функций главы государства с иными функциями. Например, в бывшем СССР это был Президиум Верховного Совета СССР и др. Но, во-первых, это все же исключения из правила. Во-вторых, даже в приведенных примерах с Президиумом и другими коллегиальными органами они все-таки возглавлялись одним лицом и являлись высшими органами государственной власти.

Хотя если отвлечься от узкоклассового подхода, то следует заметить, что институт главы государства, видимо, является не только общечеловеческим достижением мысли, но и многотысячелетней практической деятельностью многих и многих поколений во всем мире. Поскольку задолго до Средневековья, в период Античности, существовали и монархии, и республики, о которых писал, например, Аристотель (384–322 гг. до н. э.)5. Понятно, что в тот период времени монарх был единоличным главой государства, но в античных республиках также существовал орган, обеспечивавший единство политической власти.

В этой связи следует, видимо, согласиться с авторами четырехтомного учебника по конституционному (государственному) праву зарубежных стран, которые считают, что общее правило в отношении указанного института государственной власти «заключается в том, что в системе государственных органов предусматривается специальный орган, на который возлагается высшее представительство государства вовне и внутри страны».

Этим органом и является глава государства. Вряд ли правильно считать составителей подавляющего большинства конституций людьми недостаточно разумными или одержимыми «филистерским преклонением перед короной. Скорее следует предположить, что для конструирования института главы государства есть вполне рациональные, а следовательно, разумные основания»6.

Таким основанием являются функции. Поскольку в любой управляющей системе ее структура определяется функциями этой системы, в системе функций государственной власти обязательно есть функция высшего представительства государства. В подавляющем большинстве государств выбор носителя указанной функции сделан в пользу особого органа. Таким органом, как правило, является глава государства.

Ряд авторов в определении указанного понятия основной акцент делают на его внешних или внешнеполитических проявлениях. В частности, М. Ю. Тихомиров считает, что глава государства — это высшее должностное лицо, считающееся носителем исполнительной власти и верховным представителем государства в сфере внешних сношений7. А. С. Автономов также считает, что глава государства — это институт, представляющий государство8.

Если с представительством вообще или внешнеполитическим представительством государства — его главой — можно вполне согласиться, то с тем, что глава государства — это высшее должностное лицо, считающееся носителем исполнительной власти и верховным представителем государства, согласиться никак невозможно. Поскольку словосочетание «носитель исполнительной власти» никак не предполагает, что это будет высшее должностное лицо, а уж тем более верховный представитель. Начальник-исполнитель — это что-то совершенно уникальное.

Таким образом, в этой части можно сказать, что глава государства — это высший его представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации, государства (народа и государства).

В зависимости от установленной Конституцией формы правления, а также системы политических отношений в стране его конституционные полномочия могут быть номинальными (юридическими, формальными) или реальными. А при некоторых формах правления — и номинальными, и реальными.

Номинальные и реальные полномочия главы государства также могут по-разному сочетаться между собой, о чем подробнее пойдет речь в параграфах, посвященных рассмотрению места главы государства в системе органов государства в зависимости от формы правления и государственного режима.

Обычно принято считать, что в любом случае, когда возникает какой-либо политический или другой кризис, когда конституционные власти и политические силы окажутся почему-либо не в состоянии управлять страной, именно глава государства как его высший официальный представитель выступает на передний план и призван найти реальный выход из кризисной ситуации. Это своего рода резерв власти.

Можно сказать и по-другому, и это будет более точно. Поскольку подобного рода кризисы возникают в государствах достаточно редко, то в повседневной жизни гораздо чаще и с установленной конституциями периодичностью возникают «рутинные» ситуации, при наступлении которых глава государства выполняет свои полномочия.

Подобные ситуации возникают, например, в связи с истечением срока полномочий парламента, отставкой правительства, выражением парламентом вотума недоверия правительству и т. д. Во всех подобных ситуациях окончательное решение принимает именно глава государства: назначает дату парламентских выборов, назначает главу правительства, издает указ о досрочном роспуске парламента (или его палаты), об отставке правительства и т. д.

В. В. Маклаков считал, что глава государства — это «высшее должностное лицо или орган государства, представляющие это государство внутри и вовне и обеспечивающие его устойчивость на международной арене и внутри самого государства»9.

Некоторые раздумья в данном определении вызывает понятие «орган государства», поскольку, например, М. В. Баглай, говоря о системе органов государства, выделяет три группы государственных органов: органы государственной власти, государственные органы и органы государственной власти со специальным статусом. По его мнению, «органы государственной власти состоят из выборных депутатов или назначаемых государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями. Но орган власти может быть и в лице одного человека. Таким является Президент РФ, президенты республик в составе Российской Федерации, Генеральный Прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека. Эти должностные лица действуют в силу конституций или законов и несут ответственность только перед теми, кто их избрал или назначил»10.

К органам государственной власти с особым статусом относятся: прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Уполномоченный по правам человека11.

Поскольку государственные органы, как видно из приведенных выше примеров, образуют в своей совокупности систему, т. е. целое, состоящее из взаимосвязанных частей, то следует прежде всего определить ее правовую базу. То есть то, на чем она основана и за счет чего она получает устойчивость.

Думается, устойчивость системе государственных органов придают как вертикальные организационные связи ее структурных элементов, находящихся в соподчиненности (субординация, координация и т. д.), так и правовое обеспечение, т. е. источники правового регулирования порядка формирования, взаимодействия и полномочий указанных структурных элементов.

Одним из важнейших способов создания вертикальной системы государственных органов, обладающих единством, является общность принципов их деятельности, задач и функций, которая предполагает и отражает единство интересов и воли народа и которую они осуществляют.

Ведущую роль в обеспечении единства системы государственных органов выполняют конституционные принципы12. Среди них в первую очередь следует назвать системообразующие принципы, которые закладывают конституционно-правовую основу и каркас государственной власти: принципы народовластия, конституционности, законности, иерархичности и федерализма, разделения властей13.

Система правовых принципов организации и деятельности государственных органов включает также производные принципы, которые базируются на системообразующих принципах и закладывают правовую основу для организации и деятельности отдельных звеньев государственного аппарата. В частности, принципы выборности и назначаемости вытекают из принципа народовластия, но по-разному применяются к формированию соответствующих государственных органов, ибо одни органы избираются, а другие образуются другими органами (как правило, избранными), одни руководят деятельностью других, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны или подчинены другим.

К числу производных принципов относятся также принципы коллегиальности и единоначалия, составляющие основу функционирования разных государственных органов. Единство системы государственных органов предполагает и выделение в ней относительно обособленных составных частей — видов государственных органов. Например, в зависимости от объема компетенции различают органы общей компетенции и органы специальной (отраслевой) компетенции.

Помимо принципов, единство системы государственных органов, их тесное взаимодействие и иерархию взаимоотношений можно обеспечить посредством источников правового регулирования порядка их формирования, компетенции и взаимодействия.

Это выражается в том, что указанные вопросы, в зависимости от правового статуса, для одних органов устанавливаются только Конституцией РФ, для других основные положения устанавливаются Конституцией, а детальное регулирование — федеральными конституционными законами, для третьих — федеральными законами, а для четвертых — Указами Президента России и т. д.

Подобный же подход к регламентации порядка формирования и деятельности государственных органов устанавливается законодательством субъектов РФ.

Правовой статус и место конкретного органа в системе государственных органов определяются исходя из правовых принципов, лежащих в основе правового регулирования, а также из источников права, которыми регламентируются указанные вопросы.

Для полноценного установления дефиниции государственного органа, его правового статуса и вида важно, помимо руководящих начал (организационно-правовых принципов), правильно сгруппировать составные элементы системы государственных органов, осуществить непротиворечивую градацию этих органов. Мы предлагаем различать в ней государственные органы, органы государственной власти и вспомогательные государственные органы14.

Наиболее широким из трех понятий является понятие государственного органа. Термин «государственный орган», как о нем говорится, например, в ст. 33, 120 Конституции РФ, означает не только орган государственной власти, орган государственной власти с особым статусом, о которых пишет М. В. Баглай, но и вспомогательный государственный орган.

Так, ст. 120 Конституции РФ 1993 г. устанавливает, что «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом»15. Это означает, что суд при рассмотрении дела может установить несоответствие закону не только подзаконных актов, изданных органом государственной власти (Президентом РФ, Правительством РФ), но и положений Аппарата Государственной Думы РФ, Администрации Президента РФ и т. д.

Кроме того, Конституционный Суд РФ в определении от 19 мая 1997 г. «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 “Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации”» в констатирующей части отмечает неправомерность отождествления понятий «государственный орган» и «орган государственной власти»16.

В другом месте этого же определения Конституционный Суд отмечает, что «нормы, и прежде всего положения о том, что Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, носят общий характер, и их реальный смысл и значение определяются полномочиями, которыми наделена Администрация»17.

Таким образом, разница между двумя указанными терминами определяется тем, насколько общей является характеристика конкретного органа, его функций и полномочий. В зависимости от их сочетания конкретный государственный орган может быть органом государственной власти, органом государственной власти с особым статусом или вспомогательным государственным органом.

Исходя из вышеизложенного, мы полагаем, что государственный орган — это самостоятельное звено государственного аппарата (гражданин или организованный коллектив граждан), наделенное государственно-властными или иными полномочиями, уполномоченное государством и обществом на осуществление его задач и функций и действующее в установленном государством порядке.

Это означает, что государственные органы могут быть поделены на две группы: органы, имеющие государственно-властные полномочия, и органы, не имеющие таких полномочий. В первую группу (в зависимости от объема государственно-властных полномочий) входят органы государственной власти (глава государства, парламент, правительство) и органы государственной власти с особым статусом (счетная палата, уполномоченный по правам человека), а во вторую — вспомогательные органы высших органов государственной власти (администрация главы государства, аппараты палат парламента, аппарат правительства).

Следовательно, глава государства — это орган государственной власти, занимающий высшее место в системе органов государства и наделенный соответствующими властными полномочиями. Согласно текстам многих конституций, глава государства либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит и в законодательную, и в исполнительную, либо, наконец, только в исполнительную.

Пример первого случая дает ч. 1 ст. 55 Основного Закона Федеративной Республики Германии 1949 г., согласно которой «Федеральный президент не может входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли».

Второй случай мы можем видеть на примере Конституции Индии 1949 г., где ч. 1 ст. 53 устанавливает, что «исполнительная власть Союза вверяется Президенту и осуществляется им либо непосредственно, либо через должностных лиц, подчиненных ему согласно настоящей Конституции», а уже цитированная нами ст. 79 гласит, что для Союза учреждается Парламент, который состоит из Президента и двух палат, известных соответственно как Совет штатов и Народная палата.

Наконец, иллюстрацией третьего случая может служить первое предложение разд. 1 ст. II Конституции США 1787 г.: «Исполнительная власть вверяется Президенту Соединенных Штатов Америки».

Характеризуя указанную особенность правового статуса главы государства, авторы упоминаемого учебника по конституционному праву зарубежных стран отмечают, что «со времен, когда разделение властей еще только начало возникать, глава государства сохранял за собой исполнительную власть. И не случайно такое решение нашло последовательное отражение в Конституции США. В дальнейшем в тех странах, где возникали парламентарные формы правления, глава государства больше тяготел именно к исполнительной власти. Примечательно, что цитированная нами только что индийская Конституция, хотя и включила Президента в две ветви власти, но статус его (как и Совета министров) целостным образом урегулировала в разделе об исполнительной власти: именно здесь сказано о порядке выборов Президента и Вице-президента и о процедуре их ответственности, именно здесь определены полномочия Президента как главы государства»18.

Следует также отметить, что до установления конституциями принципа разделения властей глава государства, как его верховный представитель, формально обладал всей полнотой власти в сфере законодательства, в исполнительной сфере и в сфере правосудия.

После установления конституциями принципа разделения властей глава государства при парламентарных формах правления ни юридически, ни фактически исполнительные полномочия не осуществлял. Этим занималось назначаемое им по представлению премьер-министра правительство.

В смешанных республиках президент хотя и теснее связан с правительством, чем с парламентом, но при этом возвышается над ними и наделен конституционными рычагами воздействия на все ветви власти. Впрочем, мы это еще увидим ниже.

Сегодня в науке конституционного права встречаются разные мнения о статусе и месте главы государства в системе государственной власти. Например, одни авторы исходят из того, что в состав исполнительной власти обязательно входит глава государства19, но это верно в основном для республик с президентской формой правления. Другие — из тенденции отделения главы государства от исполнительной власти в парламентских и особенно в полупрезидентских республиках. В отношении последнего вида республик некоторыми авторами стали выдвигаться идеи особой президентской власти, координационно-арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти20.

Некоторые авторы из этой группы предлагают выделение президентской власти в самостоятельную ветвь власти. В этой части мы солидарны с О. Е. Кутафиным, который отмечал, что «наоборот, выделение президентской власти в самостоятельную ветвь власти с сохранением за ней каких-либо элементов триады означает полный отказ от разделения властей, поскольку такого рода разделение становится в этом случае совершенно бессмысленным»21.

Третьи авторы подвергают сомнению право относить главу государства в качестве составной части к исполнительной ветви власти, считая, что вопрос о правовом статусе этого лица должен решаться конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, урегулированности положения главы государства действующей Конституцией, национальным законодательством и практикой функционирования государственных институтов. Поэтому априорная оценка места и роли главы государства, его отнесение к той или иной ветви власти не оправданны22.

Вряд ли можно полностью согласиться с В. В. Маклаковым, по мнению которого глава государства всегда либо юридически, либо фактически являлся или является составной частью исполнительной ветви власти23. Особенно наше возражение касается государств с парламентарной формой правления, где глава государства провозглашается только символом единства нации, государства и т. п.

Несмотря на все указанное разнообразие конституционных решений по этому вопросу, мы не исчерпали описание вариантов правового статуса главы государства. Например, мы не упомянули такие довольно многочисленные конституции, которые вообще оставляют открытым этот вопрос, как, например, Конституция Республики Болгарии 1991 г.

Политическая роль главы государства иногда формулируется в конституциях. Например, ст. 5 Конституции Французской Республики 1958 г. гласит:

«Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность Государства.

Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров»24.

Испанский король охарактеризован в ч. 1 ст. 56 Конституции Королевства Испании 1978 г. следующим образом:

«1. Король является Главой Государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство Испанского Государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы»25.

Есть, однако, достаточно много конституций, в которых роль и функции главы государства вообще не прописаны (например, Основной Закон Германии). Эти конституции определили лишь полномочия главы государства, из которых уже доктринальным путем можно вывести представление о том, что имели в виду разработчики по данному вопросу.

При авторитарных и тоталитарных политических режимах, особенно автократических, властвующий в стране диктатор обычно узурпирует, оформляя затем свою узурпацию «выборами», именно должность главы государства, которая облегчает пусть даже кажущуюся легитимацию власти. Нередко, захватив власть путем военного переворота, правящая группа образует сначала коллегиальный орган, соединяющий в своих руках функции и полномочия как главы государства, так и правительства и даже парламента.

Такой орган в политологии принято называть испанским словом «хунта» (junta), которое можно перевести как «совет», хотя для совета в испанском языке есть и прямой эквивалент — consejo; дело в том, что такие органы часто создавались в прошлом и нынешнем веках в странах Латинской Америки — отсюда и испаноязычное происхождение термина.

В Африке более модным был термин «революционный совет». Вскоре обычно из этой хунты или совета выделяется лидер, который чаще всего именует себя президентом. Впрочем, в Центрально-Африканской Республике был период (1976–1979), когда захвативший власть лидер присвоил себе титул императора, переименовав это малое государство в империю.

«В парламентарной монархии монарх обычно лишен каких-либо дискреционных полномочий, — указывал А. А. Мишин. — Все исходящие от него акты приобретают юридическую силу только в том случае, если они контрассигнуются соответствующим министром. Без министерской скрепы ни один акт монарха не имеет юридической силы. В отличие от дуалистической монархии, в парламентской монархии главным орудием диктатуры господствующего класса является правительство, которое не только осуществляет полномочия и прерогативы монарха, но и контролирует и направляет всю деятельность парламента»26. Насколько такое описание положения вещей соответствует положениям конституций и фактическим обстоятельствам, увидим ниже.

О. Е. Кутафин отмечает, что менталитету современного человека в силу разных причин в большей степени импонирует другая ситуация: «И тем не менее республиканская форма правления в большей мере, чем монархическая, соответствует характеру демократического, конституционного государства. Дело в том, что для монархии ее конституционный вариант — такое же искажение ее сути, как для республики — вариант тоталитарный. Поэтому конституционная монархия гораздо ближе по своему существу к демократической республике, чем тоталитарная республика. И наоборот, тоталитарное государство с республиканской формой правления мало чем отличается по своей сути от государства, признанного абсолютной монархией»27.

Следует сказать, что в современной и зарубежной юридической литературе сложилось мнение, что хотя глава государства всегда занимает в системе высших органов власти юридически первое место, возглавляет всю государственную машину, обладает важными полномочиями и наделен такими качествами, как безответственность, несменяемость, нейтральность, но его фактическая роль в системе власти в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению, поскольку якобы на практике глава государства принимает весьма незначительное участие в делах управления государством.

Указанную научную позицию отмечал и О. Е. Кутафин, указывая, что авторы подобных публикаций «незначительное» участие главы государства в делах управления государством объясняют тем, что якобы «обычно усиление его роли и значения возможно только за счет получения полномочий со стороны парламента или правительства, что, конечно, во многих случаях противоречит самой сущности демократического государства»28.

Солидаризируясь с указанным высказыванием, отметим, что анализ конституционных полномочий главы государства, а также его практическая деятельность свидетельствуют о незначительном его участии в решении повседневных вопросов.

Что касается принятия решения по существенным, стратегическим вопросам осуществления государственной власти (назначение правительства, отставка правительства, роспуск парламента и др.), то окончательное, т. е. политическое, решение с существенными юридическими последствиями принимает именно глава государства. Примечательно, что конституции не требуют никакой контрасигнации по осуществлению им указанных полномочий.

Таким образом, можно сделать следующий предварительный вывод. В зависимости от формы правления конституции современных государств устанавливают два вида главы государства: президента и монарха.

Президент — избираемый установленным Конституцией способом и на установленный срок глава государства в республиках.

Монарх — наследственный глава государства, получающий указанный пост в соответствии с законодательно установленным порядком престолонаследования и осуществляющий свои полномочия, как правило, пожизненно.

«Отсутствие у монарха реальных властных полномочий не делает его фигуру безразличной для действующей политической системы. Часто даже самая бесправная монархия остается нужной и полезной в странах, для которых монархия давно уже стала традиционной формой правления, обретая новую силу и привлекательность именно в своей слабости»29.

При этом авторы, занимающиеся исследованием монархической формы главы государства, к достоинствам указанного института относят такие характерные признаки, как целенаправленная (как правило, с пяти лет) теоретическая и практическая подготовка и воспитание наследника к будущей «работе», обязательное исповедание им официальной религии, которую исповедает подавляющее большинство подданных, династический брак, нейтралитет (равноудаленность) по отношению к любым политическим партиям, другим общественным объединениям или социальным группам и слоям общества, а также передача поста строго определенному (также специально подготовленному) наследнику30.

Справка. Радости беззаботного детства внезапно оборвались для меня в тот день, когда мне исполнилось семь лет. Среди многочисленных подарков, поднесенных мне по этому случаю, я нашел красивую военную форму… Мой отец улыбнулся и отрицательно покачал головой. Конечно, мне иногда позволят, если я буду послушным, надевать эту блестящую форму. Но прежде всего я должен заслужить честь носить ее прилежанием и многолетним трудом.

Лицо мое вытянулось, но худшее было еще впереди.

— С завтрашнего дня, — объявил мне отец, — ты уйдешь из детской. Ты будешь жить с братьями Михаилом и Георгием. Учись и слушайся своих учителей.

С этого дня и до пятнадцатилетнего возраста мое воспитание было подобно прохождению строевой службы в полку. Мои братья Николай, Михаил, Сергей и Георгий и я жили как в казармах. Мы спали на узких железных кроватях с тончайшими матрацами, положенными на деревянные доски. Я помню, что много лет спустя, уже после моей женитьбы, я не мог привыкнуть к роскоши широкой кровати с двойным матрацем и полотняным бельем и потребовал назад мою старую походную кровать.

Нас будили в шесть часов утра. Мы должны были сейчас же вскакивать, так как тот, кто рискнул бы поспать еще пять минут, наказывался самым строжайшим образом.

Мы читали молитвы, стоя в ряд на коленях перед иконами, потом принимали холодную ванну. Наш утренний завтрак состоял из чая, хлеба и масла. Все остальное было строго запрещено, чтобы не приучать нас к роскоши.

Затем шел урок гимнастики и фехтования. Особое внимание было обращено на практические занятия по артиллерии, для чего в нашем саду стояло орудие. Очень часто отец без предупреждения заходил к нам на занятия, критически наблюдая урок по артиллерии. В возрасте десяти лет я мог бы принять участие в бомбардировке большого города.

Великий князь Александр Михайлович. Книга воспоминаний.

М.: Современник, 1991. С. 6–7

Насущную востребованность института главы государства конституциями современных государств отмечают и другие авторы. В частности, Н. М. Коркунов отмечал, что «будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки сохраняет за собой право участвовать так или иначе во всех отправлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточия всей государственной деятельности»31.

Иногда глава государства может быть высшим коллегиальным органом, избираемым парламентом на установленный срок. Например, ст. 174 и 175 Конституции Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) 1999 г. устанавливают, что «Союзный Совет является верховной руководящей и исполнительной властью Союза. Союзный Совет состоит из семи членов. Члены Союзного Совета избираются Союзным Собранием после каждого полного обновления Национального Совета. Они избираются из всех швейцарских гражданок и граждан, которые могут избираться членами Национального Совета, сроком на четыре года. При этом следует учитывать соразмерное представительство местностей страны и языковых регионов32».

При этом отдельные полномочия главы государства, которые невозможно осуществлять коллегиально, как, например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей, передаются председателю коллегиального органа (например, на Кубе).

Аналогичную норму установила ст. 176 Конституции Швейцарии, учредившая институт председателя: «Союзный президент — женщина или мужчина — председательствует в Союзном Совете. Союзный президент и Вице-президент Союзного Совета — женщины или мужчины — избираются Союзным Собранием из числа членов Союзного Совета сроком на один год. Повторное избрание на следующий год исключено. Союзный президент — женщина или мужчина — не может быть избран Вице-президентом следующего года»33.

Итак, глава государства — это высший орган государственной власти и его официальный представитель внутри и вне страны, наделенный определенными полномочиями в отношении других органов государственной власти и вместе с тем в определенной степени олицетворяющий единство нации, государства (народа и государства).

§ 2. Монарх — самодержец или абсолютный монарх?

В современном обществе институт монархии выглядит архаизмом. Считается, что в тех странах, где он существует, он пользуется авторитетом в силу традиции или заслуг конкретного монарха. Обладая благородным воспитанием, качественным образованием, значительным авторитетом, такой монарх даже без властных полномочий способствует высокой государственной преемственности и стабильности.

Современные опросы общественного мнения в таких развитых государствах с монархической формой правления, как, например, Великобритания, Япония, свидетельствуют, что подавляющее большинство населения поддерживает сохранение монархии. Значительная часть молодежи также поддерживает данную форму правления. Из этого факта можно сделать как минимум два вывода.

Во-первых, не следует полагать, что установление монархии целесообразно повсеместно. Несмотря на отмеченные в предыдущем параграфе формальные преимущества монархии, в странах с устойчивыми республиканскими традициями (например, в Швейцарии, во Франции) подобные идеи положительного отклика наверняка бы не получили.

Например, известный наш соотечественник И. А. Ильин, много внимания уделивший исследованию монархии34 и обозначивший ее приоритетные признаки по отношению к республике, отмечал, пожалуй, важнейший из них. Несмотря на свою любовь к монархии, И. А. Ильин не предрекал России непременно только монархическое будущее. Он писал, что «для возрождения новой самодержавной монархии, свободной от ошибок и преступлений старой монархии, в самом народе должна назреть нравственная и религиозная потребность в монархе»35.

Во-вторых, как отмечает О. Е. Кутафин, этот вид главы государства еще рано списывать со счетов. Поскольку «в ходе исторического развития монархия приспособилась к множеству социальных и политических изменений в такой степени, что, даже утратив свою былую власть, она продолжает занимать важное место в политической системе и национальной жизни соответствующих стран»36.

Об этом косвенно свидетельствует по крайней мере то, что в настоящее время эта форма правления сохраняется в 70 государствах мира. В том числе в таких влиятельных, как Япония, Великобритания, Канада, Нидерланды, Швеция и другие, которые удерживают в сфере своего существенного влияния целый ряд других государств.

Например, Великобритания и большинство ее бывших колоний образуют Содружество (Commonwealth), включающее ныне 49 стран, из которых в 17 странах королева Великобритании является главой государства. В том числе в таких значительных государствах, как Канада, Австралия, Новая Зеландия. В каждом из этих 17 государств британская королева назначает по рекомендации правительства соответствующего государства своего представителя — генерал-губернатора, который и осуществляет полномочия главы государства по так называемой вестминстерской модели.

Как и институт главы государства в республиках, монарх вызывает не менее противоречивое отношение к нему в юридической литературе и среди общественных деятелей. Например, Д. С. Мережковский называл монархию «невежеством прошлых веков»37, а Л. Н. Толстой — отжившей «формой правления, могущей соответствовать требованиям народа где-нибудь в Центральной Африке»38.

Тем не менее эта форма правления, несмотря на подобное предвзято негативное отношение к ней, не только сохраняет свои позиции в мире, но и демонстрирует во многих случаях свою активность. Например, в бывшей республиканской Кампучии (в настоящее время — Камбоджа) вернулись к монархической форме правления, о бывших монархах вспомнили и допустили к участию в государственной власти в Болгарии, Афганистане и др. Не случайно поэтому монархам многочисленные известные отечественные и зарубежные авторы посвящают специальные монографические исследования39 или главы в монографиях и учебниках, а также научные статьи40.

Главное отличие монарха от любых других государственных должностных лиц — это то, что его должность главы государства принадлежит ему по праву рождения. Он ее наследует и занимает, как правило, пожизненно.

Следует также отметить, что монарх — это единственный орган государственной власти, к профессиональному выполнению функций которого наследника престола целенаправленно теоретически и практически готовят с пятилетнего возраста.

В случае вакантности престола и отсутствия законного наследника решение вопроса о преемнике монарха часто передается парламенту. Парламент иногда решает вопрос о допустимости брака (например, в Дании).

В арабских монархиях вопрос о престолонаследии в каждом конкретном случае может решать королевская семья, которая вправе отдать престол необязательно старшему сыну выбывшего короля. Иногда для престолонаследия, определенного королевской семьей, требуется согласие парламента.

Если монарх несовершеннолетний или не достиг возраста, установленного Конституцией, либо серьезно и длительно болен, либо вообще отсутствует (например, при отсутствии наследника вакантного престола), на соответствующий период устанавливается регентство. То есть обычно парламент назначает одного или нескольких ответственных должностных лиц, которые соответственно единолично или коллегиально осуществляют полномочия монарха. Но установление регентства может происходить и в ином порядке.

Например, согласно входящей в состав шведской Конституции Форме правления 1974 г. (§ 3–6 гл. 5), «в случае болезни, поездки за границу или иного препятствия для Короля в исполнении его обязанностей главы государства его замещает в качестве регента член королевской династии в порядке престолонаследия, если к этому нет препятствий.

Если королевская династия угаснет, Риксдаг назначит регента и его заместителя.

Тот же порядок действует, если Король выбыл, а наследник не достиг установленного возраста.

При невозможности исполнить эти положения о регентстве Риксдаг по решению Правительства может назначить временно исполняющего обязанности регента, а если никто из имеющих на это право не может выступить в качестве регента, то по решению Правительства обязанности временного регента будет исполнять тальман Риксдага или в его отсутствие вице-тальман.

Если же в течение шести месяцев Король не мог исполнять обязанности или не исполнял их, Правительство заявляет об этом Риксдагу, который решает, должен ли Король считаться покинувшим престол»41.

Еще одним распространенным и существенным признаком монарха является требование его принадлежности к религиозному большинству населения того государства, которое он возглавляет. Данное обстоятельство положительно влияет на эффективность функционирования государственного аппарата, поскольку подавляющее большинство подданных и сам монарх являются единоверцами и поэтому выполняют его нормативные правовые акты не формально, не «из-под палки», а добровольно в силу нравственно-религиозного долга. Как было принято говорить в дореволюционный период в России, действовать «не за страх, а на совесть».

Монарх является лицом неприкосновенным. Например, в соответствии с положениями шведской Конституции (§ 7 гл. 5 Формы правления 1974 г.) «Король не может привлекаться к ответственности за свои действия и то же относится к действиям регента в качестве главы государства»42.

Монарх имеет исключительное право на особый титул (короля, императора, шаха и т. п.) и государственные регалии (символы верховной власти — трон, корону, скипетр и др.). За ним признается право на содержание его личного двора, для чего парламент ежегодно законом о бюджете устанавливает ему содержание — цивильный лист. Хотя, согласно ст. 89 бельгийской Конституции 1831 г. в редакции 1994 г., цивильный лист устанавливается законом на период каждого царствования.

Супруга царствующего монарха обычно носит тот же титул, что и он (естественно, в женском роде), но полномочий главы государства она не осуществляет. Напротив, супруг монарха-женщины соответствующего титула не носит, но может иметь специальный титул. Наследные принцы нередко имеют специальные титулы.

Например, согласно ч. 2 ст. 57 испанской Конституции, наследному принцу с момента рождения или приобретения данного статуса принадлежат титул принца Астурийского и другие титулы, традиционно связанные с преемством короны Испании43.

Монарх — это глава государства (император, царь, шах, король), который замещает эту должность, как правило, пожизненно и передает ее по наследству. Его власть считается непроизводной ни от воли его подданных, ни от воли какого-либо государственного органа или должностного лица. Наоборот, он считается источником всей власти в государстве.

Хотя и редко, но встречаются случаи, когда одно и то же лицо является монархическим главой нескольких государств. Это так называемая личная уния. В наше время своеобразным ее примером служит тот факт, что королева Великобритании считается одновременно главой государства в ряде стран, бывших некогда британскими колониями и сохраняющих статус так называемых доминионов. С 1931 г. доминионы суть суверенные государства, признающие главой государства британского монарха.

Еще одной особенностью правового статуса монарха — главы государства, как об этом пишет Е. А. Осавелюк, является то, что он способен возвышаться над остальными органами государства, а в современных государствах, конституции которых закрепляют принцип разделения властей, — над органами законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, т. е. обладает верховенством44.

Следует подчеркнуть, что указанное верховенство базируется не на писаных (формальных) нормах конституций, которые, как правило, не наделяют монархов широкими властными полномочиями, а на других основах. Это особенно заметно на примере парламентарных монархий, о которых сложился устойчивый миф, согласно которому монарх здесь только «царствует, но не правит».

Справка. В современной литературе принято считать, что самостоятельных действий монарх совершать не может, о чем свидетельствует институт контрасигнатуры (право второй подписи под указами монарха, означающее, что изданные им указы не имеют юридической силы, если не завизированы кем-то из членов правительства).

Пак Сан Нам. Президентская власть в современной России.

М., 2001. С. 29

С учетом того, что правительство имеет право самостоятельно принимать постановления и что практически все указы главы государства издаются по инициативе правительства, дело обстоит не совсем так, поскольку указы главы государства — акты, издаваемые от имени государства его высшим органом государственной власти — монархом, а постановления правительства — акты всего лишь органа исполнительной власти.

Следует отметить одну существенную особенность: в парламентарной монархии по Конституции правительство непосредственно не подчиняется главе государства. Поэтому контрасигнатурой его указов правительство свидетельствует свою готовность исполнить нормативные правовые акты монарха (в конституциях нет нормы о том, что оно ему непосредственно подчиняется), имеющие общегосударственное значение и более высокую по сравнению с собственными его постановлениями юридическую силу. Более того, правительство посредством указов главы государства придает своей воле общегосударственное значение.

Как верховный главнокомандующий, монарх имеет право осуществлять самостоятельно и единолично целый ряд важнейших государственных полномочий. Особое значение имеют прерогативные полномочия монарха, осуществляемые им исключительно единолично.

В указанной сфере за ним остается внешнеполитическая сфера: ведение переговоров с лидерами зарубежных государств, подписание международных договоров, аккредитация послов иностранных государств, назначение послов своего государства в другие государства и т. д.

Немаловажную роль он играет в качестве арбитра в политических конфликтах между законодательной и исполнительной ветвями власти, что дает ему право распустить парламент (или нижнюю палату парламента) или отправить в отставку правительство (обычно в случаях принятия депутатами парламента резолюции порицания правительству или выражения правительству недоверия).

Как нам представляется, укреплению мифа о слабости монарха парламентарной монархии способствовало преувеличенное восхищение деятельностью Петра I, который наряду с тем, что учредил абсолютную власть императора, на «общественных началах» выполнял функции брадобрея, стоматолога и мн. др.

Но если вникнуть в его так называемые общественные функции, которыми до сих пор восхищаются многие авторы (и не только авторы), то на поверку оказывается, что восхищаться нечем. Поскольку их выполнение требовало определенных затрат времени и внимания, которые отнимались от исполнения им основной функции РУКОВОДСТВА ГОСУДАРСТВОМ.

Чем в то время, когда этот император увлекался так называемыми общественными функциями, занимались многие подданные из его ближайшего и дальнего окружения, слишком хорошо известно на примере А. Меншикова.

По нашему мнению, от монарха не требуется совершения каких-то особых подвигов и повышенного повседневного трудолюбия. Главное — обеспечить нормальное выполнение функций всеми органами государства и иметь достаточно свободного времени, чтобы контролировать их деятельность.

Вот для этого и существуют в монархиях другие, чем писаные, нормы конституций, основы. Одной из них является конституционный обычай. О некоторых из них во второй половине 1980-х гг. писал личный секретарь королевы Великобритании Елизаветы II сэр Уильям Хезелтайн.

Он отмечал, что королева обычно выполняет три вещи: имеет право, возможно даже обязанность, высказывать свое мнение премьер-министру во время аудиенций; должна действовать по совету своих министров, когда она в этом нуждается; имеет право на сохранение тайны аудиенции45, которую королева дает еженедельно премьер-министру, когда они оба находятся в Лондоне. Но ни личный секретарь, ни премьер-министр, ни кто-либо третий не имеют права разглашать то, о чем говорилось во время аудиенций46.

Как отмечает об этом известный современный британский конституционалист В. Богданор, характеризуя известный обычай монарха следовать советам своих министров, «если королева уверена в том, что совет министров, премьер-министра ошибочен, то она отказывается следовать ему»47.

Помимо упомянутого выше права не следовать тем советам членов правительства, которые получивший с детства специальную профессиональную подготовку и многолетний опыт руководства (например, в Великобритании Елизавета II c 1952 г. занимает пост главы государства) монарх считает ошибочными, в его арсенале имеется немало других, не бросающихся в глаза способов воздействия на правительство.

Одним из таких многочисленных других способов «корректировки» монархами неверных действий правительства являются обычаи, ритуалы, церемонии и т. д. Некоторые из них носят чисто символический характер, но при этом весьма действенны.

Например, когда во время Первой мировой войны правительство приняло постановление, ущемляющее права шахтеров, и те вышли на забастовку, то для срочного изменения правительством ошибочного решения достаточно было, чтобы Георг V (дедушка Елизаветы II) прошел к ближайшему пункту сбора пожертвований в поддержку бастующих шахтеров и опустил в кружку 50-фунтовый банкнот.

Чтобы показать правительству, возглавляемому М. Тэтчер, что оно во время Фолклендской войны не приняло все меры для предотвращения бессмысленной гибели людей, достаточно было Елизавете II приехать на причал, с которого на войну отправлялись два эсминца, и помахать с причала уходящим морякам платочком. Этого было достаточно, чтобы правительство собралось на экстренное заседание для принятия мер по устранению сложившейся ситуации.

Известный современный политический деятель Японии, раскрывая содержательную часть верховенства власти своего монарха, который по писаным положениям Конституции имеет еще меньше полномочий, чем королева Великобритании, отмечает, что, занимая такое высокое место в государственной иерархии, император не должен заниматься вопросами повседневного управления делами государства, т. е. непосредственным (конкретным) управлением.

Вот почему у многих создается впечатление, что монарх в делах государственного управления играет незначительную роль: он нечасто виден на публике, не мелькает постоянно на экранах телевизоров, он не суетится!

Как образно охарактеризовал такое положение японского императора экс-премьер-министр Я. Накасонэ, император — «лицо, стоящее над всеми. Его не касаются обывательские дрязги. Вернее, этого нельзя допускать»48.

Этот же автор описывает ужас и волнение высших правительственных кругов Японии, которые впервые за многовековую историю не смогли предложить императору для санкционирования готовый проект решения. Они предложили ему самому выбрать между продолжением войны и капитуляцией.

Другими словами, можно сказать, что верховная власть в конечном счете сводится к праву монарха санкционировать готовый проект решения, подготовленного для него исполнительной властью, выбравшей из множества вариантов наиболее приемлемый и обоснованный.

Конкретным повседневным управлением должны заниматься другие органы государственной власти, в отношении каждого из которых у него как у верховного правителя, как у координирующего начала имеются специальные полномочия.

Пользоваться этими полномочиями главе государства необходимо только в том случае, когда орган, занимающийся непосредственным управлением, не справляется с возложенными на него полномочиями или вступает в противоречие с другими органами государственной власти, также занимающимися вопросами непосредственного управления в своей сфере деятельности.

Используя такие полномочия, глава государства ни в коем случае не должен подменять собой другие органы государственной власти, а также вторгаться в их повседневную (оперативную) деятельность. Образно его роль можно уподобить деятельности дирижера, который, не играя на конкретном музыкальном инструменте, добивается слаженности в исполнении мелодии всем оркестром.

Еще большее значение в обеспечении верховенства статуса монарха, более того — в освящении его и придании ему сакрального смысла, имеет официальная религия в монархических государствах. Например, в Великобритании государственными признаются англиканская церковь Англии и пресвитерианская церковь Шотландии. Главой обеих церквей является британский монарх, который назначает высших церковных иерархов.

В состав верхней палаты английского парламента по должности входят епископы и архиепископы англиканской церкви. Клерикальный характер шведского и датского государств проявляется в том, что их действующие конституции провозглашают господствующей в этих странах религией евангелическо-лютеранскую веру, а главой государства (королем) может быть только представитель правящей династии, исповедующий указанную веру.

Когда главой государства может быть только представитель правящей династии, исповедующий ту же религию, что и большинство его подданных, то это даже на неформальном уровне многократно усиливает его возможности, объединяет со его народом и освящает единством веры.

Даже в Японии, где у императора значительно меньше формальных полномочий, чем у монарха Великобритании, поскольку он лишен даже таких традиционных для главы государства прав, как право вето, влияние на формирование правительства, верховное главнокомандование вооруженными силами, и по Конституции (ст. 1) — это только символ единства народа49, император сохраняет многие признаки верховенства.

Особой характеристики требует правовой статус абсолютного и самодержавного монарха. Не только потому, что в отношении этой разновидности главы государства высказано много различных и порой противоречивых суждений, но и потому, что они длительный период времени правили в нашей стране.

Кроме того, сложившаяся в России в течение столетий самодержавная монархия характеризовалась особым верховным положением монарха50 и уникальной, весьма эффективной формой правления. Тем более что сама власть своими действиями создала основания для возникновения противоречивых суждений относительно самодержавной или абсолютной власти императора.

Петр I, упразднив институты патриарха, Земского собора и Боярской думы, всю полноту власти сосредоточил в своих руках. Вместо упраздненных институтов публичной власти он стал опираться на поддержку зависимого от него дворянства. Таким образом, он фактически установил абсолютную монархию, формально не упраздняя самодержавия.

Академик О. Е. Кутафин, подчеркивая роль и место императора Российской империи, отмечал: «Абсолютная монархия характеризуется тем, что в руках монарха сосредоточена вся полнота государственной власти: он сам осуществляет законодательство, непосредственно или через правительство, назначенное им, руководит административной деятельностью, вершит высший суд. При этом никаких юридических ограничений его власти нет. Для абсолютной монархии характерен авторитарный политический режим, а государственный режим обычно именуется абсолютизмом»51.

Он, к сожалению, не раскрыл содержание «всей полноты государственной власти» абсолютного монарха, но думается, что она имеет главным образом не столько фактический, сколько юридический характер. О фактических взаимоотношениях Петра I и А. Меншикова мы уже частично упоминали.

Кроме того, если монарх, как пишет О. Е. Кутафин, «осуществляет законодательство через правительство, назначенное им, руководит административной деятельностью», то, следовательно, фактически он этой деятельностью сам уже не занимается. Кроме того, нет уверенности, что назначенные им чиновники будут осуществлять полномочия так, как их осуществлял бы сам монарх.

Характеризуя реализацию такого полномочия императора, как право вето (после учреждения Государственной думы) в законодательной сфере, О. Е. Кутафин отмечал, что одним из оснований применения им права вето в отношении принятых Госдумой законов было не столько желание показать свою власть, сколько попытка парламента урегулировать вопросы, которые относились к исключительному и единоличному решению императором.

«Так, в апреле 1909 г. не был утвержден проект штатов Морского Генерального штаба. Мотивом к отказу утвердить этот законопроект служило мнение, что этот проект вторгался в область дел, подлежащих разрешению только Императором, причем единолично.

26 мая 1911 г. не был утвержден проект закона об изменении постановлений о правоограничении лиц, сложивших с себя духовный сан или лишенных его. Надо сказать, что Император отверг этот законопроект без какой-либо официальной мотивировки.

Во многих странах в то время устанавливался определенный срок, в течение которого монарх может дать законопроекту свою санкцию. В России этот вопрос прямым указанием закона не решался. Однако из ст. 7 Основных законов (принятых Императором единолично. — А. О.), требующей единения Государя с народным представительством, следовало, что утверждение Государем законопроекта, принятого Думой одного состава, становилось невозможным после избрания Думы нового состава»52.

Но указанная «невозможность» вызвана не тем обстоятельством, что у него нет «права», а потому, что Основные законы не предусматривали континуитета полномочий Думы. И если государь не санкционировал законопроект до окончания срока ее полномочий, то считалось, что он как бы и не принимался.

Современная юридическая литература под влиянием некоторых экзальтированных демократических ожиданий прошлого и позапрошлого веков пытается роль монарха в абсолютных и в некоторых дуалистических монархиях преувеличить.

Считается, что только при его непосредственном участии принимаются все государственные решения, осуществляется управление и вершится правосудие.

Вместе с тем еще в XIX в. один из крупнейших русских государствоведов Н. М. Коркунов отмечал, что «не всегда власть монарха безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным собранием. Но будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что придает ему значение видимого главы и сосредоточения всей государственной деятельности».

Приведенные выше слова во многом стали возможны благодаря тому, что менее чем через столетие после установления в России абсолютной монархии верховная государственная власть начала постепенно восстанавливать самодержавную монархию. Весьма многие представители этой верховной власти заплатили за восстановление самодержавия по самому высокому счету — жизнью!

Первым начал указанные грандиозные преобразования император Павел I. Он восстановил четкий порядок престолонаследования, упорядочил взаимоотношения между членами императорской семьи, привел в соответствие законодательству реализацию положений о государственной службе и предпринял попытку облегчить жизнь крепостных крестьян.

Например, в день восшествия на престол, 5 апреля 1797 г., император Павел I подписал два акта, имеющих конституционное значение: Закон о престолонаследии 1797 г. и Учреждение об императорской фамилии 1797 г.53

Император Николай I ввел Свод законов Российской империи, учредил Собственную Его Императорского Величества канцелярию, которая подчинялась лично императору и в которую имел право обратиться любой подданный, упорядочил систему государственной службы.

Император Александр II издал Манифест от 19 февраля 1861 г., превративший в свободных граждан 22 млн крепостных54, Положение о крестьянах 1861 г.,55 Городовое положение 1870 г.56 и мн. др. В 1864 г. была объявлена готовившаяся несколько лет судебная реформа, учредившая гласный состязательный судебный процесс, суд присяжных, восстановившая независимость суда и т. д.

О конституционных преобразованиях Николая II мы уже писали.

Справка. Г. Еллинек более столетия назад писал о том, что «и абсолютная монархия имеет свою развитую конституцию, основой которой является делегация посредствующим органам функций, по своей субстанции остающихся у монарха».

Еллинек Г. Общее учение о государстве.
СПб., 1903. С. 164

«Я употребляю… слово “конституция” не в смысле “ограничения” монархической власти, а в прямом смысле слова, т. е. как правильное, закономерное построение учреждений. Монархическая конституция — значит система правильно организованных учреждений, созданных монархией как Властью Верховной».

Тихомиров Л. А. Монархическая государственность.
М., 1905. Т. III. С. 153

«Всматриваясь в нашу историю и вспоминая всю картину противопоставления конституции и самодержавия, невольно удивляешься этому узкому, одностороннему, антиюридическому взгляду. И мы должны еще раз повторить, что эти два понятия не только совместимы, но одно является общим, а другое частным, если конституция — зафиксированное, установленное изложение форм властвования, то самодержавие есть одна из этих форм».

Захаров Н. А. Система русской государственной власти.
Новочеркасск, 1912. С. 137

Анализируя конституционное положение о верховенстве власти монарха, известный дореволюционный ученый-юрист П. Е. Казанский отмечал, что термин «верховный» употреблялся нашими законами для обозначения особого свойства именно императорской власти. Все проявления ее носят название «верховные». «Так, то государственное управление, в котором государь император действует непосредственно, носит название верховного. Верховный характер отличает его от управления подчиненного, которое распадается на низшее и высшее»57.

В этой связи следует согласиться с известным ученым А. С. Алексеевым (в той части, где он пишет о верховенстве одного органа государственной власти), который отмечал:

«Верховная Власть во всех государствах одинакова, везде она является неограниченной, но не во всех государствах она одинаково организована. В одних государствах верховными органами государственной власти являются коллегии, как в республиках, в других — отдельное лицо, как в монархиях; в одних носителем Верховной Власти является один только орган, в других — несколько.

Власть государственная в конституционной монархии так же неограниченна, как и в монархии абсолютной, но в ней нет органа, который обладал бы всей полнотой Верховной Власти, который бы пользовался неограниченной властью.

Так, законодательная власть так же неограниченна в конституционной монархии, как и в монархии абсолютной: она обладает неограниченной компетенцией и может регулировать любые общественные отношения в любом направлении; она находит предел своей деятельности лишь в нормах, ею самой установленных и могущих поэтому быть видоизмененными ею же во всякое время.

Но эта неограниченная законодательная власть не принадлежит ни королю, ни народному представительству, а лишь тому и другому вместе; ни один закон не может получить своего совершения без утверждения короля, а король не может утвердить ни одного закона, который не был заранее обсужден и принят народным представительством»58.

В частности, в ст. 4 Основных государственных законов в редакции от 23 апреля 1906 г. было установлено: «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть. Повиноваться власти Его, не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает»59.

Анализируя это конституционное положение, один из крупнейших юристов Российской империи П. Е. Казанский (на основании ст. 4 Основных законов) различал верховную и управленческую власть, осуществляемую самодержавным государем императором60, как имеющую тесную связь с народом.

«Верховная Власть до тех только пор может быть на деле и властью, и верховной, пока она органически связана с народом, во главе которого стоит, пока она национальна»61. Следовательно, о верховенстве самодержавной власти можно говорить тогда, когда она консолидирует, воплощает волю большинства и своим авторитетом санкционирует ее реализацию.

Подобное отношение к верховной государственной власти высказывали, например, Екатерина II и Александр II. В частности, Екатерина II в разговоре с внуком (будущим Александром I) отмечала: «Когда я наперед уверена в общем одобрении, тогда выпускаю я мое повеление и имею удовольствие видеть то, что ты называешь слепым повиновением; и вот основание власти неограниченной»62.

Верховным органам принадлежит высший надзор за деятельностью подчиненных органов, имеющий целью обеспечить согласованность правительственной деятельности с юридическими нормами и политическими директивами, установленными верховным органом. Из этого вытекает еще один признак верховной власти — верховное нормотворчество, т. е. право принимать нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и обязательные для исполнения всеми, в том числе и верховной властью.

Верховная власть самодержца среди других властей выступает «как единственная универсальная, сохраняющая в себе все функции (законодательную, судебную, исполнительную)»63.

Кроме того, она есть источник всякого права: никакое изменение в общем правовом строе государства не может произойти без согласия верховной власти64.

Следовательно, верховная власть императора от всех других властей в государстве отличается определенными характерными юридическими признаками. Например, как следует из Основных законов Российской империи, такая власть отличается верховенством над всеми остальными властями и неограниченностью.

Так, ст. 10 Основных государственных законов 1906 г. устанавливала: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского. В управлении верховном власть Его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его Именем и по Его повелениям»65.

При этом взаимосвязанные и дополняющие друг друга понятия верховенства и неограниченности существенно различаются. «Если верховенство понимается как власть, стоящая над правом и над подзаконным управлением, — отмечал П. Е. Казанский, — то неограниченность есть отрицание всяких возможностей, при которых эта власть могла бы оказаться ниже какой-либо другой или хотя бы на одной плоскости с какой-либо другой, а в результате этого подправной. Неограниченность есть действительно только отрицательное выражение верховенства»66.

Одним из юридических проявлений подобной надправности и неограниченности верховной власти является принадлежащее ей конституционное право помилования, подписания или отклонения принятых парламентом законов, формирования других органов государственной власти и прекращения их полномочий.

Н. А. Захаров, анализируя указанные понятия, акцентирует внимание на самодержавном характере власти императора в начале ХХ в. Он отмечает, что «монарх неограничен в праве издания, изменения и отмены законов, но самоограничен в обязанности подчиняться этому закону, пока не пришло время его изменения или отмены. Законы для Верховной власти имеют, таким образом, лишь нравственное значение. Как только нравственная правда закона перестает работать, как только закон перестает обеспечивать поддержание правды в обществе, Верховная власть теряет необходимость самоограничиваться в отношении такого закона и либо изменяет, либо отменяет его вовсе»67.

Позиция Н. А. Захарова в определенной степени перекликается с ответом на попытку подмены понятий «самодержавие» и «абсолютная монархия». Известно, что в определенных научных кругах сложилось представление, что самодержавие и абсолютизм — это синонимы. И этим во многом объясняется упоминавшееся выше мнение некоторых ученых, что конституция, дескать, ограничивает самодержавную власть монарха, поскольку позволяет формировать на ее основе парламент, что конституция возможна только при ограничении власти самодержавного монарха.

Из истории нашего государства хорошо известно, что самодержавие как монархическая форма правления существовала в нем в течение многих столетий. В том числе и при таких знаковых фигурах, которыми являлись царь Иван IV и император Петр I. Правда, при первом из них — и юридически, и фактически, а при втором — только формально, а фактически (во многом и юридически) это была уже абсолютная монархия.

Например, широко известно, что при Иване Грозном (и после него — до Петра I) заседала Боярская дума, созывались Земские соборы68 для решения важнейших государственных дел и принятия основополагающих законодательных актов. Только при Иване IV созывалось несколько Земских соборов. В 1549 г. Иван IV созвал самый первый Земской собор («Собор примирения», на котором рассматривалась проблема отмены кормлений и злоупотреблений чиновников на местах), а также был принят Судебник 1550 г. — сборник законов периода сословной монархии в России, первый в русской истории нормативно-правовой акт, провозглашенный единственным источником права.

Впоследствии такие соборы стали называться Земскими; слово «земский» могло обозначать «общегосударственный» (т. е. дело «всей земли»). Самый ранний собор, о деятельности которого свидетельствуют дошедшая до нас Приговорная грамота (с подписями и перечнем участников думного собора) и известия в летописи, состоялся в 1566 г., на нем главным был вопрос о продолжении или прекращении кровопролитной Ливонской войны. Судьбе политического устройства страны были посвящен Земский собор 1565 г., когда Иван IV уехал в Александрову слободу.

Следовательно, ни Боярская дума, ни Земские соборы не мешали ему чувствовать себя на престоле самодержавным царем (а скорее, помогали в борьбе с отдельными строптивыми боярами) и указывать на это в своей переписке как с иностранными монархами, так и с часто цитируемым многими авторами А. Курбским69.

Иван IV хотя и вел борьбу с конкретными нарушителями закона, но не упразднял устоявшихся институтов государственной власти. Боярская дума, Земский собор, глава церкви — митрополит не мешали ему быть самодержавным монархом. Своим мнением они обогащали содержание принимаемых властных решений, делали их более взвешенными, способными к эффективному исполнению. Кроме того, наличие рядом с монархом указанных институтов сохраняло преемственность властных отношений и вековые основы государственной власти.

Самодержавие, в отличие от абсолютизма, базируется на принципиально иных духовных, нравственных и правовых основах. Поэтому Иван IV относился к власти царя как богоустановленной (а не поддерживаемой дворянами, как при Петре I).

Как отмечает М. Зызыкин, «у него, конечно, не было и мысли видеть в Земском Соборе представительство власти народа как верховного вершителя дел. Верховной властью была его царская власть, и все права ее вытекали из ее обязанностей, миссии, свыше возложенной; права его были ограничены не правами его подданных, а их обязанностями по отношению к Богу. Где верховная власть требует неповиновения Богу, там кончается повиновение ей, ибо она выходит тогда из своей компетенции. Но подданные обязаны содействовать Царю в устройстве государственных дел, когда он призывает их, и решать их, когда он им приказывает это; само право на это определяется их обязанностью содействия Царю»70.

В течение XIX в. благодаря неустанным стараниям верховной власти постепенно абсолютизм начал уступать место самодержавию путем восстановления верховной государственной властью институтов, упраздненных Петром I.

В этом плане мы согласны с Н. А. Захаровым, который отмечал:

«…ни учреждение Государственной думы, ни новые начала, возвещенные 17 октября 1905 г., не сопровождались, в сущности, ясными указаниями на изменения основ нашей государственной власти. Это были личные октроированные акты Государевой милости, возвещенной путем манифеста, а не в установленном ст. 50 Основных законов (издание 1892 г.) законодательном порядке, т. е. в виде Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета…

Вот почему названный акт, равно как и некоторые последующие, как, например, избирательный закон 11 декабря 1905 г., манифест и указы 20 февраля 1906 г. и конституция 23 апреля 1906 г., изданные как непосредственное, самостоятельное волеизъявление новых основных начал государственного строя, не были актами в строгом смысле слова ни законодательными, ни правительственными, это были акты той особой власти, которая располагала в данном случае всеми тремя моментами законодательной деятельности — инициативы, рассмотрения и последующего решения, черпавшей свои права в самой себе, а не пользовавшейся ею в силу какой-либо делегации — власти единоличной, единовольной, а поэтому и более сильной, чем какое-либо учредительное собрание — власти самодержавной, которая начинает с этого времени получать более определенное очертание и отличие от понятия абсолютизма, навязываемого ей нередко за последние два века»71.

Более того, Манифест от 17 октября 1905 г. ни в чем не вышел за пределы Манифеста от 6 августа 1905 г., установившего, что «в сих видах, сохраняя неприкосновенным основной закон Российской империи о существе самодержавной власти, признали мы за благо учредить Государственную думу и утвердили положение о выборах в Думу…»72

О том, что после 17 октября 1905 г. не только «сохранен неприкосновенным Основной закон Российской империи о существе самодержавной власти», но и избранная Дума (на которую так «теоретически» уповали Л. А. Шалланд, В. В. Ивановский, В. М. Грибовский и многие другие сторонники конституционной монархии) ничего (до февраля 1917 г.) не только в этих вопросах не смогла сделать, но даже в отношении нее самой ей ничего не позволили сделать, свидетельствует следующее.

Учреждение Государственной думы73, Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату от 11 декабря 1905 г. «Об изменении положения о выборах в Государственную думу»74, а также Свод основных государственных законов от 23 апреля 1906 г.75 были приняты без малейшего ее участия.

Более того, в Своде основных государственных законов от 23 апреля 1906 г. установлено, что императору по-прежнему принадлежит верховная самодержавная власть, что ему принадлежит законодательная инициатива (в отношении основных государственных законов — исключительно ему) и абсолютное вето по всем вопросам законодательства, что власть управления во всем ее объеме принадлежит императору, что им созывается и распускается Дума (ст. 4, 8, 9, 10–17, 98, 105, 107, 112, 113 Основных государственных законов).

Таким образом, можно констатировать, что конституционные преобразования, начатые императором Павлом I и завершенные императором Николаем II в 1905–1906 гг., окончательно покончили в плане установления (совершенствования) формы правления с абсолютизмом, насажденным в России Петром I, и восстановили самодержавную монархическую форму правления, порушенную Петром I.

§ 3. Государственные органы, исполнявшие функции главы государства в советский период

После Октябрьского революционного переворота (25 октября — 7 ноября по новому стилю) в 1917 г. появилось Советское государство, которое принципиально отличалось от Российской империи не только формой правления, государственным режимом, но и формой главы государства. Советское государство строительство органов государственной власти полностью базировало на ленинском принципе всевластия Советов по типу Парижской коммуны.

Данный принцип, который лег в основу советской государственности, был сформулирован В. И. Ульяновым (Лениным) и получил теоретическое обоснование в ряде его публикаций. В завершенном виде — в работе «Государство и революция»:

«Продажный и прогнивший парламентаризм буржуазного общества Коммуна заменяет учреждениями, в коих свобода суждения и обсуждения не вырождается в обман, ибо парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями.

Представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения — труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма — можем и должны»76.

Поскольку, как уже отмечалось в § 1 данной работы, глава государства является единым центром управления, то, сделав ставку в октябре 1917 г. на систему Советов, Советское государство не смогло полностью отказаться от института главы государства.

Поэтому по Конституции РСФСР 1918 г. эту функцию в известной мере выполнял Президиум Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов77.

Например, Б. М. Лазарев отмечал, что «в течение почти двух десятилетий после Октябрьской революции роль главы государства выполнял наряду с законодательной и верховной управленческой деятельностью ЦИК СССР, ЦИК республик и их Президиумы»78.

Анализируя указанную точку зрения, О. Е. Кутафин отмечал, что она верна лишь «применительно к РСФСР, но только на период, предшествовавший становлению Президиума ВЦИК как высшего органа государственной власти. Что же касается СССР и других (кроме РСФСР) союзных республик, то в них роль главы государства принадлежала только Президиумам их Центральных исполнительных комитетов, а сами Центральные исполнительные комитеты играли роль своего рода “парламентов”»79.

Имеются и другие взгляды на место президиумов в системе советской власти. Например, А. Б. Безруков считает, что «в советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган — Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с Председателем. Будучи наделенным по Конституции значительными формальными полномочиями, этот орган играл малозаметную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата, на его долю выпадало рассмотрение только второстепенных вопросов»80.

Перефразируя характеристику, данную Президиуму Верховного Совета, следует сказать, что в советский период в России фактически отсутствовал пост единоличного главы государства. Относительно малозаметной роли Президиума Верховного Совета в жизни страны, который якобы оставался придатком партийного аппарата и на долю которого выпадало рассмотрение только второстепенных вопросов, то можно так сказать: в тот период все государственные органы в определенном смысле были придатком, только не партийного аппарата, а руководства партии.

Почему только в определенном смысле были придатком руководства партии? Потому, что партийное руководство не всегда предпочитало открытое и непосредственное воздействие на органы государственной власти. Чаще всего партийное руководство осуществлялось изнутри соответствующих органов государственной власти и управления.

Например, как свидетельствует сборник статистических материалов «Страна Советов за 50 лет», в Верховном Совете СССР, избранном в 1966 г., в числе депутатов рабочие составляли 26,6%, колхозники — 19,4%, работники науки, культуры, литературы и искусства — 10,2%, работники партийных, профсоюзных и комсомольских органов, советских и хозяйственных организаций — 40,1%, военнослужащие — 3,7%81.

Хотя члены КПСС были и среди других категорий депутатов. Вместе с тем среди руководящих и ответственных работников исполнительно-распорядительных органов государства удельный вес членов КПСС составлял 100%.

Справка. СНК являлся штабом революционных преобразований в стране. Только за ноябрь–декабрь 1917 г. на 37 заседаниях СНК рассмотрено свыше 460 вопросов, связанных с политической, военной, экономической и культурной жизнью республики. СНК, осуществляя политику большевистской партии, руководил триумфальным шествием Советской власти, строительством Советского государства, революционными преобразованиями в области экономики, культуры, организации защиты завоеваний Октября. С октября 1917 до принятия Конституции РСФСР (июль 1918) СНК издал около 600 декретов, постановлений и других актов (не считая постановления о назначениях, большинства постановлений о финансовых ассигнованиях) ВЦИК и его Президиум — 109.

Голуб П. А. Великая октябрьская социалистическая революция.
Советская энциклопедия. М., 1987. С. 480

С образованием в декабре 1922 г. Союза ССР Президиум ВЦИК приобрел статус своеобразного главы государства субъекта вновь образованной федерации. Это потребовало изменения Конституции РСФСР и приведения ее в соответствие с Конституцией Союза ССР.

Конституция РСФСР 1925 г. внесла изменения в статус Президиума ВЦИК в связи с передачей в исключительное ведение органов СССР ряда функций. В частности, ст. 19 Конституции устанавливала, что «в пределах, указанных в Основном Законе (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик, и по предметам, отнесенным к компетенции Союза, на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики имеют обязательную силу постановления верховных органов Союза Советских Социалистических Республик. За этим исключением, никакие органы, кроме Всероссийского Съезда Советов, Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума и Совета Народных Комиссаров, не имеют права издавать законодательные акты общегосударственного значения на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики»82.

В соответствии с положениями ст. 27 Конституции в период между сессиями Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти РСФСР являлся Президиум Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов, ответственный перед Всероссийским центральным исполнительным комитетом Советов.

С принятием в 1937 г. новой Конституции РСФСР пост единоличного главы государства также учрежден не был. «Это связывалось с идеей полновластия Советов и отрицательным отношением к принципу разделения властей. На этот раз исполнение функций главы государства было возложено на Президиум Верховного Совета РСФСР»83.

По словам Е. И. Козловой, «с господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента. Поэтому идея об учреждении поста Президента, первоначально возникшая еще в бывшем Союзе ССР при обсуждении проекта Конституции 1936 г., встретила значительное сопротивление сторонников сохранения советской власти»84.

Данный вывод справедлив главным образом для СССР, поскольку некоторые другие социалистические республики имели единоличного главу государства. Например, согласно положениям конституций Германской Демократической Республики и Социалистической Республики Вьетнам, высшими представительными органами этих государств избирались единоличные президенты.

В настоящее время таким единоличным главой государства является председатель Китайской Народной Республики, избираемый ВСНП сроком на пять лет (ст. 79 Конституции)85, поскольку ст. 80 Конституции КНР 1982 г. устанавливает, что «Председатель Китайской Народной Республики, выполняя решения Всекитайского Собрания Народных Представителей и его Постоянного Комитета, обнародует законодательные акты, назначает или снимает Премьера, вице-премьеров, членов Госсовета, министров, находящихся во главе министерств и комитетов, Генерального Ревизора и Генерального Секретаря Госсовета, присуждает государственные награды и почетные звания; издает указы о помиловании; объявляет военное положение; и отдает приказы о мобилизации»86.

В соответствии со ст. 81 Конституции КНР «Председатель Китайской Народной Республики от имени Китайской Народной Республики принимает зарубежных дипломатических представителей и, исполняя решения Постоянного Комитета Всекитайского Собрания Народных Представителей, назначает или отзывает полномочных представителей за границей, ратифицирует или расторгает договоры или важные соглашения, заключенные с иностранными государствами»87.

Председатель Государственного совета Кубы — высшая государственная должность в Республике Куба с 1959 г. — имел политическую, законодательную и судебную власть, являлся председателем Совета министров и верховным главнокомандующим.

Приведенные в предыдущих абзацах примеры свидетельствуют также о том, что наличие единоличного главы государства не имеет прямой связи с принципом разделения властей. Это же можно сказать и о дореволюционной России, которая имела единоличного главу государства — императора, но органы государственной власти строились здесь не на основе указанного принципа.

Согласно Конституции РСФСР 1937 г., всю систему государственных органов республики возглавили высшие органы государственной власти РСФСР — Верховный Совет и Президиум Верховного Совета. Конституция установила для каждого из этих органов круг полномочий, которые характеризовали их место в системе государственных органов.

Ведущее место в системе государственных органов РСФСР занимал Верховный Совет республики, являвшийся высшим представительным органом государственной власти республики, обладавший всей полнотой государственной власти. Это место Верховного Совета определялось тем, что он осуществлял все права, принадлежащие республике, поскольку они не входили, согласно Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету органов, включая и Президиум Верховного Совета.

Будучи высшим органом государственной власти и органичной составной частью Верховного Совета, Президиум Верховного Совета РСФСР непрерывно осуществлял высшую государственную власть в республике, выполнял в то же время возложенные на него Конституцией РСФСР функции коллегиального главы РФ. Во всей своей деятельности он был подотчетен Верховному Совету РСФСР.

В соответствии со ст. 31 Конституции Президиум Верховного Совета РСФСР избирался из числа депутатов на первой сессии Верховного Совета РСФСР нового созыва. В его состав, согласно Конституции РСФСР 1937 г., входили Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР, 17 его заместителей по числу автономных республик, секретарь Президиума и 20 членов Президиума.

Впоследствии состав Президиума Верховного Совета РСФСР был изменен и он состоял из Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР, 17 заместителей Председателя, в число которых входят заместители Председателя — по одному от каждой автономной республики, из секретаря Президиума и 14 членов Президиума Верховного Совета РСФСР.

Анализируя правовой статус Президиума Верховного Совета республики, О. Е. Кутафин отмечал, что «в советской юридической литературе не было единой точки зрения на характер его правового положения»88.

Можно привести формулировки несколько других наиболее характерных позиций известных советских государствоведов относительно правового статуса Президиума Верховного Совета. Например, И. П. Трайнин определил Президиум Верховного Совета как повседневно действующий и контролирующий орган, подчиненный Верховному Совету РСФСР89.

А. И. Денисов, наоборот, ставил его по правовому статусу выше единоличного главы государства. Он считал, что по форме правления Советское государство является республиканским. «Один из принципов республиканского государства — наличие во главе его президента, избираемого на определенный срок. Обычно, согласно Конституции зарубежных республиканских государств, президентом является лицо, избираемое как парламентом, так и населением и не ответственное за свои действия перед парламентом. Согласно нашей, последовательно демократической Конституции, президентом СССР является коллегия — Президиум Верховного Совета СССР, избираемый Верховным Советом СССР и подотчетный ему»90.

Другие авторы (например, А. А. Аскаров, Б. П. Кравцов, Я. Н. Уманский) так или иначе называли его коллективным президентом. Так, А. А. Аскаров называл Президиум Верховного Совета СССР «коллегиальным советом президента — постоянно работающим органом государственной власти, составляющим органичную часть Верховного Совета СССР, которому он подконтролен и подотчетен»91.

Б. П. Кравцов более определенно называл Президиум Верховного Совета СССР советским коллегиальным президентом, главой Советского союзного государства: «Президиум Верховного Совета не только глава государства. Это вместе с тем орган Верховного Совета, целиком и полностью ему подконтрольный. Президиум Верховного Совета не может быть противопоставлен Верховному Совету»92.

Вместе с тем, видимо, нельзя полностью согласиться с тем, что Президиум Верховного Совета целиком и полностью был подконтролен Верховному Совету, с учетом того, что сессии Верховного Совета длились около двух недель в году, а все остальное время работу проводил Президиум Верховного Совета.

Тем более что в соответствии со ст. 49 Конституции Президиум Верховного Совета СССР:

а) созывает сессии Верховного Совета СССР;

б) дает толкование действующих законов СССР, издает указы;

в) распускает Верховный Совет СССР на основании ст. 47 Конституции СССР и назначает новые выборы;

г) производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик;

д) отменяет постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных республик в случае их несоответствия закону;

е) в период между сессиями Верховного Совета СССР освобождает от должности и назначает отдельных народных комиссаров СССР по представлению председателя Совета Народных Комиссаров СССР с последующим внесением на утверждение Верховного Совета СССР;

ж) награждает орденами и присваивает почетные звания СССР;

з) осуществляет право помилования;

и) назначает и сменяет высшее командование Вооруженных Сил СССР;

к) в период между сессиями Верховного Совета СССР объявляет состояние войны в случае военного нападения на СССР или при необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии;

л) объявляет общую или частичную мобилизацию;

м) ратифицирует международные договоры;

н) назначает и отзывает полномочных представителей СССР в иностранных государствах;

о) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств93.

В этой же работе он отмечал, что Президиум Верховного Совета РСФСР в системе ее государственных органов занимал место, аналогичное месту Президиума Верховного Совета СССР в системе государственных органов СССР94.

В еще меньшей степени можно согласиться с тем, что Президиум Верховного Совета целиком и полностью стал подконтролен Верховному Совету с принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г.

Поскольку, например, в соответствии с правовым статусом, установленным ст. 116 Конституции РСФСР 1978 г., Президиум Верховного Совета РСФСР в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии:

1) вносит в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты РСФСР;

2) утверждает изменения границ автономных республик;

3) образует новые края, области и автономные округа;

4) по предложению Совета Министров РСФСР образует и упраздняет министерства и государственные комитеты РСФСР;

5) по представлению Председателя Совета Министров РСФСР освобождает от должности и назначает отдельных лиц, входящих в состав Совета Министров РСФСР95.

Так, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 июня 1987 г. № 6266-XI «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РСФСР» были внесены изменения: в Уголовный кодекс РСФСР, утвержденный Законом РСФСР от 27 октября 1960 г. (ВВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591; 1982. № 49. Ст. 1821; 1985. № 40. Ст. 1398)96; в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, принятый Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. (ВВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909; 1985. № 9. Ст. 306; № 40. Ст. 1398; 1986. № 23. Ст. 638; 1987. № 7. Ст. 201; № 23. Ст. 800), а также в два указа самого Президиума97.

Представляется, что приведенные выше примеры практической деятельности Президиума Верховного Совета, которые совсем не вписываются в приведенные выше положения Конституции и законодательства, были возможны во многом именно благодаря персональному составу Президиума.

Например, с 1989 г. Президиум Верховного Совета СССР возглавлялся Председателем Верховного Совета СССР. В состав Президиума Верховного Совета СССР входили: Председатель Верховного Совета СССР, первый заместитель Председателя Верховного Совета СССР, 15 заместителей Председателя Верховного Совета СССР — председатели Верховных Советов союзных республик, председатели Совета Союза и Совета национальностей, председатель Комитета народного контроля СССР, председатели комитетов и постоянных комиссий палат и Верховного Совета СССР98.

О подчиненности и подотчетности Президиума Верховного Совета СССР Верховному Совету СССР, видимо, благоприятство

...