автордың кітабын онлайн тегін оқу Финансовое право
И.А. Цинделиани

Үзіндіні оқу

Кітап туралы Қазір оқып жатыр11 Тегін фрагмент

Финансовое право

Учебник для бакалавров

Издание третье

Под редакцией
кандидата юридических наук, профессора
И. А. Цинделиани

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 374.73

ББК 67.402

Ф59

Авторы:

Бадмаев Б. Г., старший преподаватель кафедры финансового права РГУП – гл. 9 (совм. с Цинделиани И. А.); Батяева А. Р., к. ю. н., доцент, зам. зав. кафедрой административного и финансового права РУДН – гл. 19; Бельский К. С., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права РГУП –гл. 1–4; Вершило Т. А., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП – гл. 6, § 3 гл. 8; Горбунова О. Н., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права РГУП – гл. 7; Костикова Е. Г., к. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП – § 1–2 гл. 8, гл. 16, 18; Копина А. А., к. ю. н., доцент кафедры финансового права РГУП – гл. 11; Мигачева Е. В., к. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП – гл. 10; Прошунин М. М., д. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП – гл. 13, 17; Тропская С. С., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП – гл. 12, 15; Цинделиани И. А., к. ю. н., зав. кафедрой финансового права РГУП, профессор – предисловие, гл. 5, 14 (совм. с Шарандиной Н. Л.), гл. 9 (совм. c Бадмаевым Б. Г.), ответственный редактор; Шарандина Н. Л., старший преподаватель кафедры финансового права РГУП – гл. 5, 14 (совм. с Цинделиани И. А.).

Рецензенты:

Кафедра административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

Под редакцией кандидата юридических наук, профессора И. А. Цинделиани.

В учебнике широко освещены теоретические основы финансового права России, сформулированы определения основных понятий финансового права, рассмотрена система финансового права, определена специфика финансовых правоотношений и норм финансового права, дана характеристика современной финансовой системы Российского государства.

Учебник подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»).

Законодательство приводится по состоянию на 1 января 2016 г.

УДК 374.73

ББК 67.402

Предисловие

Предлагаемая читателю книга является третьим изданием учебника «Финансовое право», подготовленным профессорско-преподавательским составом кафедры финансового права РГУП (первое и второе вышли в свет в 2006 и 2011 годах). Авторский коллектив при переработке текста учебника исходил из следующих задач:

– учесть все изменения в законодательстве и практике его применения, возникшие за время, прошедшее после двух изданий учебника;

– максимально юридизировать материал, освобождаясь от описательности в пользу правового анализа финансовых отношений;

– содействовать возникновению у студента и иного обучающегося эффекта комплексности финансового механизма страны и его правового регулирования;

– продолжить и углубить тенденцию изложения финансово-правовой информации в проблемном ключе, привлечь внимание читателя к нерешенным вопросам правоприменения и пробелам в законодательстве;

– проиллюстрировать тенденции реформирования финансово-правовой доктрины, сложившейся под влиянием принципов плановой экономики и директивного управления ею.

Внимательный читатель заметит авторский подход к структуре учебника, в том числе минимизацию количества подразделений. В отличие от экономической классификации элементов финансовой системы, правовой подход, по мнению авторского коллектива, должен больше обеспечивать равенство институтов финансового права, нежели градуировать их по степени значимости. Авторский коллектив исходил также из того, что учебник, выпускаемый Российским государственным университетом правосудия, должен не только содействовать повышению общей финансово-правовой грамотности, но и быть полезным в деле подготовки кадров для судебной системы и повышения квалификации судей. Поэтому правоприменительным и юрисдикционным аспектам финансового регулирования было уделено повышенное внимание. Из этих же соображений исходили авторы отдельных глав и параграфов, не приводя сведений, относящихся к финансовой и банковской технике и к профессиональной финансовой информации.

Вместе с тем в тексте учебника предпринята попытка обеспечить гносеологическую преемственность между финансовым правом и другими отраслями правоведения, подчеркнута неразрывная связь между сопредельными правовыми институтами, входящими в систему смежных отраслей — конституционного, административного, гражданского права. Как финансовое обеспечение лежит в основе любого публично-правового либо частно-правового мероприятия, так и финансово-правовые институты занимают свое достойное место в механизме реального правового регулирования.

Авторский коллектив выражает надежду, что издание предлагаемого читателю учебника в какой-то мере будет способствовать решению этой задачи и приближать нас к унификации правовых конструкций финансового регулирования в масштабах единой системы российского права.

По итогам освоения дисциплины «Финансовое право» в соответствии с ФГОС ВПО по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация / степень «бакалавр») обеспечивается формирование следующих компетенций:

общекультурные компетенции (ОК):

– осознавать социальную значимость своей будущей профессии, обладать достаточным уровнем профессионального правосознания (ОК-1);

– способность добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста (ОК-2);

– владеть культурой мышления, способность к обобщению, анализу, восприятию информации, постановке цели и выбору путей ее достижения (ОК-3);

– способность логически верно, аргументированно и ясно строить устную и письменную речь (ОК-4);

– иметь нетерпимое отношение к коррупционному поведению, уважительно относиться к праву и закону (ОК-6);

– способность анализировать социально значимые проблемы и процессы, в том числе в сфере финансов (ОК-9);

профессиональные компетенции (ПК):

в нормотворческой деятельности:

– способность участвовать в разработке финансовых нормативно-правовых актов в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности (ПК-1);

в правоприменительной деятельности:

– способность осуществлять профессиональную деятельность в финансовой сфере на основе развитого правосознания, правового мышления и правовой культуры (ПК-2);

– обеспечивать соблюдение финансового законодательства субъектами права (ПК-3);

– принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом при осуществлении профессиональной деятельности в финансовой сфере (ПК-4);

– применять финансовые нормативные правовые акты, реализовывать материальные и процессуальные нормы финансового права в профессиональной деятельности (ПК-5);

– юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства, связанные с осуществлением профессиональной деятельности в финансовой сфере (ПК-6);

– владеть навыками подготовки юридических документов в соответствии с требованиями норм финансового права (ПК-7);

в правоохранительной деятельности:

– готовность к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства в сфере публичных финансов (ПК-8);

– способность уважать честь и достоинство личности, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина при осуществлении профессиональной деятельности в финансовой сфере (ПК-9);

– способность выявлять, пресекать, раскрывать и расследовать преступления и иные правонарушения в финансовой сфере (ПК-10);

– способность осуществлять предупреждение правонарушений, выявлять и устранять причины и условия, способствующие их совершению в финансовой сфере (ПК-11);

– способность выявлять, давать оценку коррупционному поведению и содействовать его пресечению в финансовой сфере (ПК-12);

– способность правильно и полно отражать результаты профессиональной деятельности в юридической и иной документации, подлежащей составлению в соответствии с правилами, установленными в финансово-правовых нормах (ПК-13);

в экспертно-консультационной деятельности:

– готовность принимать участие в проведении юридической экспертизы проектов финансовых нормативных правовых актов, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (ПК-14);

– способность толковать различные финансово-правовые акты (ПК-15);

– способность давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам применения норм финансового права (ПК-16);

в педагогической деятельности:

– способность преподавать финансово-правовые дисциплины на необходимом теоретическом и методическом уровнях (ПК-17).

И. А. Цинделиани,
ответственный редактор, заведующий
кафедрой финансового права
Российского государственного университета правосудия, кандидат
юридических наук, доцент

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований и финансовое право

Глава I.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований

§ 1. Чистые истоки финансового права

На пороге человеческой цивилизации можно видеть три величайших изобретения: первое — колесо, давшее толчок скорому техническому прогрессу; второе — письменность, создавшая литературу, искусство, законодательство, великие религиозные тексты; третье изобретение — деньги, способствовавшие необыкновенному развитию экономики, финансовой деятельности государства и финансовой науки, а параллельное с ними — зарождению первых норм финансового права.

Финансовое право, каким оно видится сегодня, отличается от других отраслей права тем, что тесно связано с «феноменом денег». Действующие в Российской Федерации Бюджетный и Налоговый кодексы — это денежные кодексы, в которых практически все нормы прямо или косвенно связаны с денежными средствами. Правда, следует отметить, что другие отрасли права, например, гражданское и трудовое, тоже связаны с этим «феноменом», но вторично и не абсолютно. Именно нормы финансового права сыграли роль государственно-правовой «повивальной бабки», которая оказала помощь в рождении денег, их легитимации, наименованию как денежной единицы определенной страны и объявлению официальным всеобщим средством, способным обмениваться на любой другой товар.

До тех пор, пока им предшествовали первобытные деньги и обменными эквивалентами служили сначала 3–4, а затем один, наиболее ходовой и ценный товар (меха, скот, раковины и т. д.), можно было говорить об обычаях, закреплявших эти товары в качестве денег, но не о правовых нормах. Однако эволюционное развитие первобытных денег с учетом хозяйственных потребностей людей привело к тому, что в качестве более совершенного измерителя стоимости товаров стали использоваться железо и медь, а затем — серебро и золото, которые произвели революцию в хозяйственной деятельности общества и ввели в торговый оборот и платежные операции подлинные деньги.

Если государство, находившееся на ранних ступенях развития, было по существу сторонним наблюдателем за экономическими процессами, осуществлявшимися посредством примитивных обменных эквивалентов, то с появлением в качестве денег металла, особенно серебра и золота, государство, будучи хозяйствующим субъектом, берет проблему выпуска денежных знаков и организации денежного обращения в свои руки, причем появившаяся письменность приходит к нему на помощь в этом деле. Путем принятия законодательных актов государство закрепляет монополию на ведение денежного дела и управление им. Оно вносит порядок в производство денежных знаков и организацию денежного обращения, создает монетные дворы, как это было в государствах древнего Востока и Средиземноморья, и придает металлическим деньгам ярко выраженные «денежные» преимущества. Металл рубили и резали на куски (отсюда слово «рубль») разного веса, делали их круглыми и плоскими, а для предупреждения обмана, т. е. подделки, ставили на одной стороне известный знак с обозначением стоимости, а на другой стороне изображали профиль монарха.

Процедуры по изготовлению и размещению денежных знаков, их санкционирование государством, наказания за их подделку имели правовое основание, т. е. регламентировались специальными правилами, составившими первые нормы финансового права, которые сегодня названы нормами эмиссионного права и образуют подотрасль финансового права. При этом следует подчеркнуть следующее: превосходные качества серебряных и золотых монет вытекали теперь не только из собственных экономических свойств, но также из санкции государства. Иначе говоря, устойчивость и сила металлических денег гарантировались авторитетом и законом государства.

Опыт и история экономических отношений, связанных с применением металлических денег, быстро подсказали государственной власти, какие экономические и культурные блага даст государству монополия на управление денежным делом и организацию денежного обращения с использованием металлических денежных знаков. До появления металлических денег сбор дани и иные налоговые поступления имели натуральную форму, что создавало массу неудобств как для власти, так и для подвластного населения. Русской истории известен «казус» князя Игоря: неудовлетворенный собранной с древлян данью (продуктами земледелия, медом, мехами), размер которой не был определен, князь возвратился, чтобы собрать дань вторично, и был убит. Применение металлических денег привело к тому, что взимание с подвластного населения налогов и сборов пшеницей, медом, мехами сменилось постепенно взиманием платежей в денежной форме, причем такая форма позволяла властям устанавливать относительно точные размеры этих платежей.

Точно определенные размеры налоговых платежей с населения, во-первых, ограничивали аппетиты сборщиков податей, во-вторых, позволяли государству планировать поступление денежных средств в казну и более эффективно осуществлять управленческие функции, в-третьих, сами налогоплательщики могли уплачивать платежи в предсказуемых условиях. Так, в Древнем Риме, в эпоху империи, налоги представляли собой уже вполне развитую систему, основанную на довольно точных и сложных приемах измерения податных источников, которые устанавливались правовыми нормами и в ХIХ–ХХ веках получили название «нормы налогового права».

Военная добыча, дань с покоренных народов, затем более цивилизованные платежи, которыми являлись налоги и сборы, были обусловлены тем, что уже раннее государство, вышедшее из недр первобытнообщинного строя, могло функционировать при условии, если оно имело значительную собственность и центральный фонд для обеспечения существования представителей власти (князя, его дружины), организации общественных работ, в частности, ирригационных сооружений, оказания помощи в случае стихийных бедствий. Первоначально этот фонд складывался из материальных средств и представлял собой комплекс кладовых, в которых хранились одежда, оружие, драгоценности, продовольствие, посуда и т. д. Такие централизованные фонды были характерны для первых крупных государств Древнего Востока: Вавилона, Шумера, Древнего Израиля.

Переход от первобытных денег к металлическим, которые прекрасно выполняли функцию накопления в силу того, что могли изыматься из обращения и концентрироваться в соответствующем месте, определил превращение централизованных материальных фондов государства в денежные. Металлические деньги оказались в высшей степени подходящими для организации такого рода фондов: монеты вследствие своей нормативности были удобны для хранения; будучи золотыми или серебряными, были удобны для хранения; являлись прочным веществом, которое не портилось от воздействия окружающей среды и времени; были хороши как средство платежа и имели широкую сферу применения, особенно когда речь шла о выплате жалованья чиновникам, солдатам и полицейским. А так как золотые и серебряные монеты изготавливались из редких и дорогих металлов, которые люди высоко ценили за красоту и возможность делать из золота и серебра красивые изделия, за возможность хранить такие монеты длительное время, то поступление металлических монет в централизованный денежный фонд или казну, их хранение, распределение и расходование на запланированные цели регламентировалось правилами, которые позже, в новое время, назовут нормами бюджетного права. Отсюда можно сделать вывод, что металлические деньги послужили фундаментом для формирования цивилизованного государственного бюджета и возникновения бюджетных отношений, которые требовали правового регулирования.

В Древнем мире, в Средневековье и Новое время функция накопления денег играет важную роль в формировании крупных денежных фондов — состояний частных лиц, которыми были представители аристократии, купцы, ростовщики и менялы, хозяева ремесленных мастерских и мануфактур. Появляются банкирские дома (Медичи, Фугчеры) и знаменитые на всю Европу банки. Деньги становятся мощной социальной силой, суверенной и одновременно манипулируемой. Возникает денежный фетишизм — преклонение перед деньгами и господства над другими людьми. Эта сторона металлических (золотых) денег замечательно показана А. С. Пушкиным в «Скупом рыцаре». Вспомним слова барона из сцены в подвале перед своими сундуками с золотом и золотыми монетами:

Что не подвластно мне? Как некий демон
Отселе править миром я могу;
Лишь захочу — воздвигнуться чертоги;
В великолепные мои сады
Сбегутся нимфы резвою толпою;
И музы дань свою мне принесут,
И вольный гений мне поработится;
И добродетель, и бессонный труд
Смиренно будут ждать моей награды.
Я свистну, и ко мне послушно, робко
Вползет окровавленное злодейство,
И руку будет мне лизать, и в очи
Смотреть, в них знак моей читая воли.

Но если понимание экономических преимуществ металлических (затем — бумажных) денег для функционирования государства и благосостояния общества приходит к государственной власти быстро, то осмысление роли денег как суверенной силы, экономической и вместе с тем политической, способной влиять положительно и отрицательно на все стороны жизни, приходит медленно — уже в Новое время с началом буржуазных отношений. Указывая на деньги как мощный политический фактор и на государство, которое должно этот фактор использовать в своих интересах, известный английский ученый-финансист В. Петти (ХVII век) писал: «Ибо деньги — это только жир политического тела, избыток которого столь же часто мешает его активности, как часто недостаток влечет за собой болезнь»1.

В ХVI–ХVII веках государство осознает, что одной монополии на выпуск денежных знаков недостаточно для воздействия на экономические, культурные и политические процессы в обществе, и забирает в свои руки часть банковского дела, которым традиционно занимались частные лица. Создаются специальные государственные банки: Шведский, Английский, Русский и др., которые позже в ХIХ–ХХ веках получат названия «центральные», «национальные», «государственные». Эти банки выполняли две обособленные группы функций: публично-правовые и частно-правовые. Первая группа функций — инновационная для того времени, направленная на: монопольное осуществление эмиссионной деятельности государства; управление банковской системой страны; обеспечение устойчивости национальной валюты; управление золотовалютными ресурсами и другими драгоценностями, принадлежащими государству. Вторая группа функций имела дело с кредитными операциями и была направлена на получение прибыли. Если вторая группа функций традиционно устанавливалась нормами банковского (частного) права, то первая группа — нормами банковского (публичного) права, которые составят еще один крупный раздел финансового права — подотрасль банковского (публичного) права.

Изложенное можно дополнить замечанием, что только в условиях денежного обращения появляется нормальная финансовая деятельность государства в ее классическом виде, т. е. деятельность государства по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения, мобилизации денежных средств в централизованные фонды (бюджетные), по использованию денежных средств в интересах общества и государства. Возникают четыре первых финансовых правоотношений: 1) между государством и монетным двором по поводу выпуска денежных знаков и организации денежного обращения; 2) между государством и налогоплательщиком; 3) между исполнительной и представительной ветвями власти по поводу поступления денежных средств в бюджет, их распределения и расходования в процессе осуществления государством управленческих функций; 4) между государственным банком и кредитными организациями страны в процессе осуществления надзорных функций и обеспечения устойчивости национальной валюты. Эти правоотношения могут быть названы эмиссионными, налоговыми, бюджетными и публично-банковскими. В будущем они образуют остов системы финансового права. Но для этого потребуется пройти долгий исторический путь, который завершится сменой металлических денежных знаков бумажными.

Бумажные деньги достраивали систему финансового права. С точки зрения «денежных свойств» бумажные деньги по сравнению с металлическими имели ряд преимуществ. Они имели хартальную природу (сharta лат. — бумага) и совершенно теряли свое товарное качество. Их выпуск для государства был намного дешевле выпуска металлических денег. Бумажные деньги оказались более удобными в обороте и ими охотно пользовалось население и деловая часть общества. Самое главное их преимущество заключалось в том, что бумажные деньги обладали огромным «творческим потенциалом». Бумажные деньги, а за ними «безналичные деньги» убыстряли проведение финансовых операций, стимулировали развитие промышленности и банковского дела, расчищали и увеличивали пространство для функционирования ценных бумаг, способствовали инвестиционным вложениям в различные отрасли хозяйства. Недаром попытка М. М. Сперанского в целях стабилизации национальной валюты уничтожить бумажные деньги (ассигнации) в 1810 году закончилась неудачей.

Распространение в ХVIII–ХХ веках режима бумажных денег во всех государствах мира привело к возникновению и формированию значительного числа новых финансовых общественных отношений: в области государственного кредита, страховых, валютных, в области рынка ценных бумаг и т. д., которые требовали финансово-правового регулирования. Во второй половине ХVIII и ХIХ веках в Западной Европе и в России формируются финансовые правовые институты государственного кредита, рынка ценных бумаг, валютного регулирования и финансового контроля и т. д. Но если до конца ХVIII века нормы финансового права «работали» и проходили стажировку в составе других отраслей права (государственного, гражданского, административного, полицейского), то в первой половине ХIХ века их бурный количественный рост переходит в качественное измерение: ученые-правоведы, выражая интересы общества, прежде всего промышленных и финансовых кругов, приходят к выводу, что финансово-правовые нормы могут быть выделены и объединены в самостоятельную отрасль права — финансовое право.

После этого замечательного события прошло более 150 лет. В Российской Федерации с начала 90-х годах ХХ века с переходом страны к рыночной экономике система финансового права при внимательном на нее взгляде складывается из двух уровней. Говоря метафорически, эта система напоминает македонскую фалангу, боевой порядок которой состоял из построенных впереди тяжеловооруженных воинов-гоплитов и выступающих за ними более многочисленных и легковооруженных воинов-пелтастов. Система финансового права на сегодняшний день включает в себя находящиеся в первом эшелоне укрупненные части финансового права — подотрасли, к которым относятся эмиссионное право, налоговое, бюджетное, публично-банковское и финансово-контрольное право. За этим построением во втором эшелоне следует вторая часть финансового права, складывающаяся из значительного числа менее крупных подразделений — правовых институтов: правового регулирования государственного кредита; правового регулирования лотерейного дела; страхового права; валютного регулирования и контроля; правового режима финансов предприятий всех форм собственности; правового регулирования рынка ценных бумаг. Все подотрасли и правовые институты финансового права взаимосвязаны и функционируют как единое целое.

§ 2. Понятие финансов

Определение финансов. Давно существующее слово «финансы», несмотря на различные оттенки в содержании в разные времена, в основном с ХVIII века обозначало денежные платежи, денежные средства. Отдельный человек может говорить о своих финансах: тогда под финансами понимаются его личные денежные средства, находящиеся непосредственно при нем, денежные отношения с банком, предоставившим ему кредит, его налоговые платежи в бюджет и т. д. Чаще говорят о финансах промышленных предприятий, государственных, кооперативных и частных, о финансах муниципальных образований: городов, районов, сельских населенных пунктов. В этих случаях говорят о «местных финансах». Но главным образом слово «финансы» употребляется тогда, когда речь заходит о доходах, расходах и долгах государства, страны. В таких случаях используют понятие «государственные финансы», «финансы страны», «денежное хозяйство».

Под финансами страны понимаются ее денежное хозяйство и возникающие на его основе посредством оборота денег финансовые отношения, в результате которых образуются различные фонды денежных средств как государственные, так и негосударственные (частные). В этом определении содержится три элемента: денежное хозяйство, финансовые отношения, фонды денежных средств. Рассмотрим вкратце каждый из названных элементов.

Прежде всего, финансы страны — это денежные средства страны (финансовые ресурсы), внешне выражающие стоимость имеющихся в стране товаров и участвующие в обороте денег в наличной и безналичной формах. При этом не следует забывать, что деньги являются особым товаром, который служит денежным измерителем всех других товаров и всеобщим орудием обмена.

Финансовые отношения, возникающие на основе денежного хозяйства страны, имеют «вещное» содержание, т. к. представляют собой процесс движения ресурсов в денежной форме: например, от коммерческого банка к предприятию в форме кредита, от налогоплательщика к государству в бюджет в форме налогового платежа. Благодаря финансовым отношениям возможно создание различных фондов денежных средств: государственных и негосударственных, централизованных и децентрализованных, бюджетных и внебюджетных и т. д.

Применительно к денежным средствам государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов возникает необходимость формирования их в определенные фонды, каждый из которых имеет строго целевое назначение (для содержания органов управления, погашения государственного долга, для нужд обороны и т. д.). С помощью фондов денежных средств создается рациональный и правовой порядок в денежном хозяйстве страны2.

В состав финансов страны включаются денежные средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и негосударственных предприятий, все доходы государственного бюджета, как в форме налоговых платежей, так и в форме государственного кредита. Финансы страны подразделяются на государственные (публичные) финансы и частные (негосударственные) финансы. Центральное место в системе финансов занимают публичные финансы, к которым относятся государственные финансы и финансы муниципальных образований.

Государственные (публичные) финансы — это те денежные средства, которыми распоряжаются органы государственной власти и местные органы. Сюда относятся денежные средства бюджетов всех уровней, государственных и внебюджетных фондов, денежные средства государственных и муниципальных предприятий. Такое же понимание публичных финансов предлагается французским «Юридическим словарем» под ред. Ж. Корню, в котором финансы определяются как «Совокупность денежных средств, принадлежащих государству и публичным коллективам»3.

Исторически становление государственных финансов завершилось в период формирования централизованных государств в ХVIII веке (Франция, Пруссия, Россия) и ростом их расходов на аппарат управления, полицию, крупные армии. Казна в это время постепенно отделяется от личных средств монарха, а сами средства все более принимают денежную форму. В итоге складывается система государственных финансов в современном ее понимании.

В настоящее время различаются два вида государственных финансов: централизованные и децентрализованные.

Государственными (публичными) централизованными финансами являются денежные средства, которыми непосредственно распоряжаются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти денежные средства используются для удовлетворения общих нужд соответствующих территориальных образований: района, города, области, государства в целом. Общими нуждами являются: управление, охрана общественного порядка, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, оборона и т. д.

Государственные (публичные) финансы включают: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, внебюджетные фонды, фонды, образуемые посредством государственного и муниципального кредита. В свою очередь государственные централизованные финансы (бюджеты) подразделяются на общие бюджеты и бюджеты внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского, социального страхования), которые в совокупности можно было бы назвать социальным бюджетом.

В другом положении находятся государственные (публичные) децентрализованные финансы, т. е. финансы государственных и муниципальных предприятий. Хотя они принадлежат государству и муниципальным образованиям, эти предприятия, будучи хозяйствующими субъектами, сохраняют в определенной степени автономный характер и также как все коммерческие предприятия подчиняются законам рынка, что приближает их финансы к финансам других (частных) коммерческих предприятий. Государственные и муниципальные предприятия располагают закрепленными за ними денежными средствами, имеют свои денежные фонды, уплачивают налоговые платежи в государственные и местные бюджеты.

Анализ государственных (публичных) централизованных и децентрализованных финансов позволяет определить достаточно распространенное в финансовой литературе понятие казны. Казна — это та часть государственного и муниципального имущества (денежных средств), не закрепленная за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Государственную казну Российской Федерации составляют средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также средства Центрального банка РФ, золотой и валютный фонды РФ.

Частные (негосударственные) финансы. Наука финансового права изучает нормы финансового права, которые подвергают регламентации государственные финансы. Но данная наука в разделе о налоговом праве изучает также процесс превращения (трансформации) частных финансов в государственные финансы.

К частным (негосударственным) финансам относятся денежные средства, принадлежащие частным, кооперативным и общественным организациям, а также отдельным лицам. В отличие от государственных и муниципальных финансов, состояние и динамика которых в основном определяется решениями государственных и местных органов власти, частные финансы подчиняются законам рынка и регулируются нормами гражданского права4.

В отличие от государственных (публичных) финансов, которые призваны удовлетворять общие потребности общества (образование, культура, социальное обеспечение, управление, оборона), частные финансы имеют целью получение прибыли их собственниками. Собственник продуктового магазина как индивидуальный предприниматель ведет хозяйство для получения прибыли и удовлетворения своих потребностей. Каждое частное предприятие, подобно отдельному дереву, живет своей жизнью, но в то же время, соединяясь с другими деревьями, образует лес, т. е. хозяйство страны. Вместе с государственными и муниципальными предприятиями они образуют систему хозяйствующих субъектов, с которыми государство вступает в финансовые (налоговые) отношения. Именно эти отношения составляют основу финансовой деятельности государства. Благодаря этой деятельности в руках государства сосредотачиваются огромные денежные средства, позволяющие ему эффективно выполнять свои функции.

§ 3. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки , определение

Финансовая деятельность государства как разновидность экономической деятельности. Финансовая деятельность государства имеет две стороны: во-первых, ее нужно рассматривать как особый вид экономической деятельности; во-вторых, как разновидность государственного управления. В конечном счете, эта двойственность обусловлена двойственностью денег, которые, с одной стороны, являются продуктом экономических законов (закона стоимости), с другой стороны, представляют собой творение государственной власти.

Назовем признаки, характеризующие финансовую деятельность государства как экономическую категорию. В процессе финансовой деятельности Российское государство выпускает денежные знаки (осуществляет эмиссию), организует и регулирует денежное обращение в стране, осуществляет расчеты. Это — важнейший признак, покоящийся на действии закона стоимости. Деньги выполняют роль великолепного измерителя стоимости товаров и услуг, являются всеобщим эквивалентом, помогающим быстро и эффективно обменивать один товар на другой, способствуют нормальной работе хозяйственных механизмов как в сфере государственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме помогают гражданам удовлетворять свои потребности.

Другой признак свидетельствует, что в процессе осуществления финансовой деятельности государство собирает (мобилизует) денежные средства и создает разнообразные финансовые фонды: бюджетные, внебюджетные, иные. Дело в том, что совокупный общественный продукт (товары, услуги) создается частными и государственными предприятиями, индивидуальными предпринимателями, фермерами, гражданами. Часть этого продукта используется на месте. Основная масса продается за деньги. В итоге реализации у частных и государственных предприятий, предпринимателей, фермеров, граждан образуются свои денежные средства. Часть этих денежных средств государство изымает и для этого вступает в финансовые (налоговые) отношения с предприятиями, предпринимателями, фермерами, гражданами. При этом государство использует различные методы: установления налогов и сборов, добровольного привлечения денежных средств населения посредством государственного кредита, лотереи и т. д.

В процессе финансовой деятельности Российское государство распределяет мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные, резервные и иные денежные фонды. Это — очень существенный признак финансовой деятельности государства.

В рассматриваемом плане огромное значение для функционирования государства имеет создание федерального бюджета как централизованного фонда Российской Федерации, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значения (оборона, иностранные дела), а также для перераспределения финансовых средств между субъектами Российской Федерации с целью выравнивания условий их социально-экономического развития.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание основных государственных внебюджетных фондов, к числу которых относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и другие фонды. Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязывают должностных лиц использовать денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспределения представляет стержневое направление в финансовой деятельности государства.

В процессе финансовой деятельности государство расходует денежные средства. Данный аспект также представляет один из важных признаков финансовой деятельности государства как экономической категории. Государство не может бездействовать, оно функционирует непрерывно. Все его действия требуют материальных и денежных затрат. Есть управленческий афоризм, гласящий: «управлять — это расходовать». Из федерального бюджета государство осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенсионного фонда РФ предоставляет помощь престарелым гражданам; из резервных фондов восстанавливает потери, понесенные городами и селами в результате стихийных бедствий и т. д.

Расходуя денежные средства, государство применяет соответствующие методы: бюджетное финансирование, т. е. целевой, безвозмездный и безвозвратный отпуск государственных денежных средств; банковское кредитование, т. е. выдачу возвратных ссуд, за использование которыми граждане и юридические лица уплачивают проценты; выплачивает страховые возмещения и т. д.

Таким образом, финансовую деятельность государства образуют, прежде всего, такие ее виды как эмиссионная, налоговая, бюджетная, расходная. Однако панорама финансовой деятельности государства показывает и другие ее составные части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово-контрольную и др.

Финансовая деятельность государства как разновидность управленческой деятельности. Финансовая деятельность государства представляет собой «специальную отрасль государственного управления»5. В этом качестве финансовая деятельность государства является: 1) властной, основанной на предписаниях органов государственной (публичной) власти; 2) государственно– плановой, осуществляемой в рамках точно определенного времени (квартала, года); 3) координирующей деятельностью; 4) контролирующей деятельностью.

Управленческий характер финансовой деятельности проявляется в том, что она осуществляется на основе правовых управленческих решений, как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких решений ведущее место принадлежит актам представительных органов, и в первую очередь федеральным законам и законам субъектов федерации о бюджетах, налогах и т. д. Наибольшую часть управленческих решений в области финансовой деятельности государства составляют акты органов исполнительной власти, и это естественно, потому что преимущественно эти органы осуществляют финансовую деятельность (Минфин, налоговые службы)6. При этом в каждом конкретном случае осуществление финансовой деятельности представляет собой иерархическую связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляющее, координирующее, контролирующее воздействие, поведение второго субъекта направляется властью первого. Наиболее заметно такое воздействие в налоговом правоотношении (налоговый орган — налогоплательщик), в бюджетно-процессуальном правоотношении (законодательный орган — орган исполнительной власти).

Финансовая деятельность представляет собой управленческую деятельность координирующего характера, в процессе осуществления которой устанавливается в зависимости от обстоятельств целесообразное соотношение расходной части с доходной частью бюджетов различных уровней путем бюджетного регулирования: процентных отчислений от налогов в те или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т. д. Однако, координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной сферой. Она распространяется на эмиссионную, налоговую, валютную и другие сферы финансовой деятельности государства.

Планирование имманентно присуще финансовой деятельности как деятельности управленческой. Например, исполнение бюджета, как по доходам, так и по расходам осуществляется строго по плану: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены законом и реализуются в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой государственной организации осуществляется не произвольно, а на основе какого-либо финансово-планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т. д. Таким образом, финансовая деятельность государства представляет собой плановый процесс мобилизации денежных средств, создания финансовых фондов, расходования денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и функций.

Составной частью финансовой деятельности государства как управленческой категории является финансово-контрольная деятельность, которую осуществляют компетентные органы государства (Министерство финансов РФ, Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции, Счетная палата Федерального Собрания) в процессе мобилизации денежных средств в государственные финансовые фонды и их использования в интересах общества и государства. Государственный финансовый контроль распространяется как на государственные и муниципальные финансовые структуры, так и на частную предпринимательскую деятельность. Так, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства.

В юридической литературе нередко используются такие понятия как «государственное управление финансами», «управление в области финансов и кредита», «финансовое управление». Представляется, что во всех случаях использования названных понятий имеется в виду государственная финансовая деятельность, но с акцентом на ее управленческую сторону. При этом финансовое управление следует рассматривать не в узком (классическом), а в широком плане, т. к. оно осуществляется представительными, исполнительными и банковскими (Банк России и его филиалы) органами, но на основе классического правила: «команда — исполнение». Причем действия, как управляющего, так и управляемого связаны с денежными средствами, с их движением в определенном направлении. Таково, например, движение денежных средств в форме налоговых платежей, субвенции, дотации, бюджетной ссуды и т. д.7

Охарактеризованные экономическая и управленческая стороны финансовой деятельности государства не отделимы друг от друга, органически слитны и составляют единую деятельность, которая имеет универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется непрерывно и везде, где проживает население и функционируют публичные органы власти.

Вывод, какой можно сделать из изложенной характеристики финансовой деятельности государства, следующий: без финансовой деятельности немыслима нормальная жизнедеятельность государственного организма, общества в целом и отдельного гражданина. Недаром такой глубокий английский мыслитель как Т. Гоббс сравнивал финансовую деятельность государства с его кровообращением8. Визуально эта деятельность не всегда заметна, но благодаря ей государство и общество чувствует себя нормально.

Итак, финансовая деятельность государства представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды, использованию их в интересах общества и государства, причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как государственных (публичных), так и частных структур.

Представляется, что такие понятия, как «финансовая деятельность государства» и используемые в административно-правовой литературе понятия «управление государственными финансами», «финансовое управление», имеют в известной степени одинаковое содержание.

Есть еще один признак финансовой деятельности государства, о котором следует сказать отдельно: эта деятельность осуществляется на строго правовой основе.

§ 4. Финансово-правовые акты

Финансово-правовые акты, образующие правовую основу финансовой деятельности Российского государства, по своим юридическим свойствам подразделяются на три группы: нормативные, индивидуальные и финансово-плановые.

Нормативные финансовые акты. Эти акты устанавливают общие правила поведения для субъектов (физических и юридических лиц), осуществляющих финансовую деятельность; обращены к широкому кругу физических и юридических лиц; рассчитаны на длительное время действия. К таким актам относятся: Бюджетный и Налоговый кодексы, Положение о Федеральном казначействе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года9, нормативные приказы и инструкции Центрального банка России по вопросам денежного обращения, кредитования, финансирования, расчетов, кассовых операций и по другим вопросам банковской деятельности. Например, Налоговый кодекс РФ определяет общие и типические признаки плательщика налога, объект обложения, ставки налога и сроки его уплаты, льготы, предоставляемые отдельным категориям плательщиков, санкции за уклонение от уплаты налога или за неуплату налога в срок.

По органам, издающим нормативные финансовые акты, они подразделяются на: 1) федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации; 2) подзаконные акты, к которым относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные акты ведомств по различным вопросам, отнесенным к их компетенции.

Из числа второй группы можно выделить финансовые акты, издаваемые специальными финансовыми и кредитными органами: Министерством финансов РФ, Центральным банком РФ, финансовыми департаментами и управлениями, входящими в состав администрации субъектов Федерации и муниципальных образований. Эти нормативные акты, — приказы, инструкции, письма, — издаются в пределах их компетенции и на основании действующих законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

Индивидуальные финансовые акты. Это государственно-властные предписания, по вопросам финансовой деятельности, которые рассчитаны только на определенный, строго индивидуальный случай и обращены только к поименно указанным лицам: Петрову, Трифонову и т. д. Например, при наличии у налогоплательщика недоимки налоговым органом направляется требование об уплате налога. В соответствии со ст. 69 Налогового кодекса РФ требованием об уплате налога признается направленное персонально налогоплательщику письменное извещение о неуплаченной сумме налога, а также об обязанности уплатить в установленный срок неуплаченную сумму налога и соответствующие пени. С момента получения налогоплательщиком требования об уплате налога между ним и налоговым органом возникает конкретное (индивидуализированное) налоговое правоотношение. Другой пример: Центральный банк РФ в предписании, адресованном кредитной организации, сообщает последней об отзыве лицензии и лишении права заниматься банковской деятельностью. И требование об уплате налога, и предписание об отзыве лицензии — индивидуальные финансовые акты, содержащие государственно-властные решения по вопросам финансовой деятельности и персонально адресованные.

Финансово-плановые акты. Финансовая деятельность государства, как было сказано выше, представляет собой плановую деятельность. В связи с этим в системе финансово-правовых актов выделяются в специальную группу финансово-плановые акты, имеющие очень важное, в некоторых случаях даже политическое значение. Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации денежных средств, созданию денежных фондов и использованию их на предусмотренные законом цели10. К этим актам относятся: федеральные законы о федеральных бюджетах на соответствующие финансовые годы; законы о бюджетах субъектов Российской Федерации; законы о бюджетах внебюджетных фондов; сметы доходов и расходов бюджетных учреждений; сводные планы финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных и казенных предприятий; кредитный и кассовый планы Центрального банка РФ и т. д.

По своему содержанию названные финансово-плановые акты характеризуются тем, что в них отражается роль государства в распределении национального дохода страны в денежном выражении, образовании денежных фондов и использовании денежных средств из фондов в интересах общества и государства.

Теоретическая конструкция финансово-плановых актов позволяет раскрыть их юридическую природу. Они могут рассматриваться, с одной стороны, как разновидность индивидуальных актов, которые содержат точные, конкретизированные плановые задания (например, по конкретному налогу, поступающему в определенный бюджет), касаются административно-территориальной единицы (области, города), отрасли управления, бюджетного учреждения, предприятия. Это — своеобразные индивидуальные акты, сила которых исчерпывается их исполнением в рамках определенного финансового срока. Но это такие индивидуальные акты, которые содержат общую установку и предполагают совершение целого комплекса действий.

С другой стороны, финансово-плановые акты содержат черты нормативно-правовых актов. Например, федеральный закон от 1 декабря 2014 года «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» содержит не только конкретные задания и называет конкретных исполнителей, но и нормы права11. С этой стороны, финансово-плановые акты обладают известными чертами общности: действуют более или менее длительный период времени, поименно не перечисляют всех исполнителей, предполагают согласованную и длительную деятельность многих людей, организаций, должностных лиц12.

Финансово-плановые акты — это, если говорить образно, «финансовые рельсы», по которым в течение определенного периода (квартала, года) осуществляется финансовая деятельность республики, административно-территориальной единицы (города, района), учреждения и предприятия. В течение этого времени данные акты призваны оперативно, гибко и маневренно обслуживать плановые финансовые потребности указанных субъектов.

§ 5. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность

В осуществлении финансовой деятельности государства принимают участие все без исключения органы государства, муниципальные органы, государственные учреждения и предприятия, частные предприятия, общественные организации и та часть граждан, которая состоит из налогоплательщиков.

Все органы государства, принимающие участие в осуществлении финансовой деятельности, можно подразделить на ряд групп.

К первой относятся высшие органы государства, осуществляющие общее руководство финансовой деятельностью.

Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ назначает на должность Министра финансов РФ, представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ, подписывает и обнародует федеральные законы о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, о федеральном бюджете, выступает с Бюджетным посланием перед Государственной Думой. Используя нормотворческие полномочия, Президент РФ издает Указы по вопросам исполнения бюджетного, налогового и валютного законодательства, укрепления финансовой дисциплины, обеспечения финансового государственного контроля.

Государственная Дума рассматривает и принимает федеральный бюджет, назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, принимает федеральные законы по вопросам федеральных налогов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

Правительство РФ в соответствии со ст. 14 Конституции РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.

К следующей группе относятся государственные органы специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной и которые несут основное бремя этой деятельности. К ним относятся Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ.

Министерство финансов РФ относится к числу федеральных ведомств, постоянная необходимость и актуальность которых доказывается тем, что оно непрерывно функционирует в России с 1802 года Министерство финансов РФ (Минфин России) в соответствии с Положением от 1 апреля 2004 года13 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, финансового обеспечения государственной службы, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и актуариев по пенсионному обеспечению и страхованию, бюро кредитных историй, оказания государственной поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы и Федерального казначейства.

Минфин России осуществляет следующие основные функции: составляет проект федерального бюджета; утверждает и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета; определяет порядок применения бюджетной классификации РФ; представляет в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета; осуществляет управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния; запрашивает и получает в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам и др.

Из названных федеральных служб, находящихся в ведении Минфина России14, особую роль в осуществлении финансовой деятельности играет Федеральное казначейство15, которое осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета. Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета по учету средств федерального бюджета; открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета; составляет и представляет в Минфин России оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета; осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ и др.

Центральный банк РФ является другим специальным органом, осуществляющим финансовую деятельность и руководящим банковской деятельностью в стране. В соответствии с Федеральным законом о Центральном банке РФ16 данный орган осуществляет денежную эмиссию, организует наличное денежное обращение, обеспечивает защиту и устойчивость рубля, развивает и укрепляет банковскую систему страны, обеспечивает стабильности и развитие национальной платежной системы и финансового рынка в РФ. Свои функции и полномочия Центральный банк РФ осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Многочисленную группу образуют федеральные органы исполнительной власти, для которых финансовая деятельность не является основной, но, будучи вспомогательной, обусловливает наличие в их составе специальных финансовых структурных подразделений. Например, МВД России имеет в своем составе Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий. Аналогичные структурные подразделения имеют другие федеральные органы исполнительной власти: Министерство здравоохранения РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и т. д.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют финансовую деятельность в пределах своих территорий. Представительные органы рассматривают и утверждают бюджет субъекта Федерации, осуществляют контроль за его исполнением. Органы исполнительной ветви власти осуществляют исполнение бюджета. По Уставу Иркутской области правительство области как высший исполнительный орган государственной власти Иркутской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов и в иных сферах государственного управления, обеспечивает разработку проекта областного бюджета и исполнение областного бюджета, а также подготовку отчета об исполнении областного бюджета17.

В составе правительств субъектов Федерации функционируют финансовые органы, которые осуществляют непосредственную работу по составлению проекта бюджета, его исполнению, управляют государственным и муниципальным долгом, создают фонды финансовой поддержки муниципальных образований, выдают бюджетные кредиты, выделяют субвенции органам местного самоуправления и оказывают иные формы финансовой помощи, осуществляют государственный финансовый контроль на соответствующей территории.

Органы местного самоуправления осуществляют финансовую деятельность через местные администрации и входящие в их состав финансовых подразделений. Местные финансы включают денежные средства местного бюджета, муниципальные ценные бумаги. Каждое муниципальное образование имеет право на бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования денежных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Органы местного самоуправления (представительные и исполнительные): устанавливают местные налоги, предоставляют льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами; обращаются за финансовой помощью к органам субъектов Российской Федерации, которые перечисляют средства из фондов финансовой поддержки в бюджеты муниципальных образований; составляют проект местного бюджета, рассматривают и утверждают его, исполняют и отчитываются о его исполнении; осуществляют эмиссию муниципальных облигаций; предоставляют необходимую информацию налоговым органам; получают в банках кредиты.

§ 6. Финансовая система Российской Федерации

Общая характеристика категории «финансовая система». Финансовая деятельность соотносится с финансовой системой как процессуальная сторона правового явления с материальной. Финансовая система государства — это статика финансовой деятельности государства, в известной степени — ее фотография. По финансовой системе, имевшей место в эпоху Александра II, историки могут понять, как осуществлялась финансовая деятельность российского государства во второй половине ХIХ века, какую финансовую политику проводило русское самодержавие.

Философы так определяют систему: это нечто целое, в рамках которого гармонично и взаимосвязано расположились части этого целого. Система может состоять минимум из двух частей (элементов) — это ее предел. Система начинается тогда, когда она объединяет части (элементы), которые при взаимодействии образуют определенную целостность и в таком качестве дают соответствующей эффект. Например, институт налогов и институт бюджета не могут существовать изолированно, друг без друга, и только при взаимодействии дают ожидаемый государством результат.

Под элементом (частью) финансовой системы следует понимать финансово-правовой институт, имеющий материальное (предметное) содержание. Каждый такой институт характеризуется правовыми, экономическими свойствами, а некоторые из институтов (например, бюджетная система) и политическими свойствами. Представляется, что каждый из институтов финансовой системы выполняет определенную функцию: либо фонда денежных средств (таковы бюджеты всех уровней, финансы предприятий), либо метода, способствующего нормальной работе финансовой системы государства, в частности, мобилизации денежных средств в соответствующие фонды государства или, напротив, законному и рациональному расходованию денежных средств их этих бюджетов в интересах общества и государства.

Каждый из институтов финансовой системы в свою очередь может рассматриваться как система. Так, налоговая система складывается из таких элементов как: 1) налоговая платежеспособность граждан; 2) система налогов и сборов с граждан и так далее. Иначе говоря, неотъемлемым качеством системы является то, что он может рассматриваться как совокупность других систем, как «система систем».

Представляется, что на сегодняшнее время с учетом принятых за последние 10–15 лет законодательных актов, в состав финансовой системы Российской Федерации входит широкий перечень финансово-правовых институтов. Бегло охарактеризуем каждый из них.

Денежная система представляет собой форму денежного обращения в данной стране и включает в себя такие элементы как: 1) официальная денежная единица Российской Федерации (рубль, рубль состоит из 100 копеек); 2) виды денежных знаков (банкноты и монета); 3) порядок эмиссии денежных знаков (выпуск, изъятие и т. д.); 4) организация денежного обращения в стране. Организация денежного обращения в Российской Федерации — важная составная часть денежной системы и относится к наиболее существенным признакам финансовой деятельности государства. Денежная система в большинстве стран является централизованной и для этого создаются центральные (национальные или государственные) банки. В Российской Федерации главный регулирующий орган в области денежного обращения — Центральный банк РФ. В российских учебниках финансового права при характеристике финансовой системы данный институт недооценивается. Между тем ст. 75 Конституции РФ уделяет ему особое внимание.

Бюджетная система представляет собой центральный финансово-правовой институт финансовой системы Российской Федерации. Современное государство немыслимо без бюджетов: центральных и муниципальных, а также фондов, получивших название «внебюджетных». Именно бюджет, как фонд денежных средств, представляет собой основной канал распределения и перераспределения валового национального продукта. Бюджетный кодекс РФ включает в бюджетную систему следующие звенья: 1) федеральный бюджет; 2) бюджеты субъектов федерации; 3) местные бюджеты; 4) бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Важную роль в бюджетной системе призваны играть государственные внебюджетные фонды, предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. К числу таких фондов относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования и др.

Налоговая система представляет собой совокупность взаимосвязанных частей (элементов) в сфере налогообложения, к которым относятся: 1) налоговая платежеспособность граждан; 2) система установленных законом налогов и сборов; 3) налоговая администрация; 4) применяемые государством методы налогообложения18.

Под налоговой платежеспособностью понимается возможность граждан, обязанных платить налоги, покрывать эти денежные обязательства перед государством без вреда для своего хозяйства, благосостояния и здоровья. Данный элемент налоговой системы закреплен в п. 1 ст. 3 Налогового кодекса РФ, где указывается: «При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога».

Система налогов и сборов, закрепленная главой 2 Налогового кодекса РФ, представляет собой обособленный и вместе с тем ключевой элемент налоговой системы Российского государства. Недаром И. Х. Озеров сводил налоговую систему к «совокупности налогов, сложившихся в данном государстве»19. Система действующих налогов и сборов обусловлена федеративным устройством государства и подразделяет все налоги и сборы на три вида: федеральные, региональные и местные.

К налоговой администрации относятся органы управления налогами, которые наделены властными полномочиями в сфере налогообложения и призваны осуществлять налоговый контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов. В настоящее время налоговая администрация включает в себя: налоговые органы, таможенные органы, финансовые органы, органы внутренних дел и следственные органы (ст. 30, 34, 34.2, 36 Налогового кодекса РФ).

Система методов налогообложения охватывает две группы методов: методы построения и нормативного закрепления налогов и сборов, которые применяют законодательные органы, и методы налогового администрирования, применяемые налоговой администрацией при взимании налогов и сборов. Особое значение имеет налоговое администрирование, при реализации которого используют следующие методы: создание условий для добровольного исполнения налогоплательщиками обязанности по уплате налогов; налоговый контроль, предполагающий в отдельных случаях применение принудительных мер для исполнения обязанности по уплате налогов.

В юридической литературе называется достаточно обширный перечень конституционных принципов, на которых построена налоговая система (обязательности уплаты налогов, обеспечения единства налоговой политики на всей территории страны и т. д.)20, но не называется главный, выработанный европейской историей на протяжении многих столетий: принцип согласия граждан страны на взимание с них данного налога, который реализуется гражданами через свой представительный орган власти.

Банковская система представляет собой совокупность различных видов банков, существующих в данной стране. В Российской Федерации в соответствии с федеральными законами «О Центральном банке РФ (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности»21 банковская система представлена двумя уровнями: к первому относится Центральный банк РФ, ко второму — коммерческие банки, осуществляющие банковские операции, и представительства иностранных банков.

Центральный банк РФ, с одной стороны, выступает в роли властного органа, осуществляющего от лица государства экономическую политику посредством только ему присущих инструментов и методов, с другой — в роли обычного субъекта коммерческой деятельности. Выступая в роли властного органа, Центральный банк РФ строит отношения с коммерческими банками по схеме «власть — подчинение», осуществляя банковское регулирование и надзор. Он устанавливает для кредитных организаций правила совершения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, лицензирует кредитные организации, осуществляет за ними надзор. Главной целью банковского надзора является поддержание стабильности банковской системы в интересах вкладчиков и кредиторов.

Система государственного и муниципального кредита (долга) представляет собой систему создания государственных и муниципальных денежных фондов посредством предоставления гражданами или юридическими лицами денежных средств государству или муниципальному образованию на основе договора займа. Заемщиком по этому договору выступает государство или муниципальное образование, заимодавцем — граждане, юридические лица, а также иностранные государства, субъекты международного права.

Договор государственного займа регламентируется нормами главы 14 «Государственный и муниципальный долг» Бюджетного кодекса РФ и заключается путем приобретения гражданами и юридическими лицами на добровольной основе государственных облигаций. Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Также могут подписываться кредитные договоры и соглашения.

Имущественное и личное страхование является одним из институтов финансовой системы Российской Федерации и представляет собой в свою очередь систему денежных фондов, которые создаются в интересах физических и юридических лиц при наступлении непредвиденных событий (страховых случаев) и формируются из уплачиваемых данными физическими и юридическими лицами страховых взносов (страховых премий). В процессе страхования создаются денежные фонды страховщиков, используемые для возмещения ущерба.

Страхование выступает в двух формах: как обязательное и добровольное. В зависимости от вида объектов страхования оно подразделяется на личное и имущественное. Система страхования в Российской Федерации закреплена рядом законодательных актов: Гражданский кодекс РФ (ст. 927–970), Федеральным законом от 29 ноября 2010 года «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»22, Законом РФ от 27 ноября 1992 года «Об организации страхового дела в Российской Федерации»23 и другими нормативными актами.

Финансы хозяйствующих субъектов составляют важнейший институт финансовой системы Российской Федерации, т. к. непосредственно связаны с производством необходимой обществу продукции и оказанием определенных услуг, денежная выручка от реализации которых, и прежде всего прибыль, служит основой для создания разнообразных денежных фондов. В состав хозяйствующих субъектов входят коммерческие и некоммерческие предприятия, индивидуальные предприниматели без образования юридического лица. Финансы хозяйствующих субъектов, как фонды денежных средств, представляют собой одной из внутренних доходных источников денежных фондов государства. В процессе финансовой деятельности предприятия вступают в финансовые отношения с государством по уплате налогов и других платежей в бюджетные фонды и по уплате в государственные внебюджетные фонды страховых взносов (в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и т. д.).

По социально-экономической природе финансы предприятий всех форм собственности едины, что обеспечивается единством денежной системы, единством форм финансовой документации и единой правовой базой24. Правовую базу финансов предприятий образуют следующие основные нормативные акты: Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О бухгалтерском учете» и др.

Финансы населения представляют собой денежные средства граждан, находящиеся в банковских и иных учреждениях, а также в личном распоряжении и хранении. Это — очень важный фонд денежных средств, который государство обязано всегда учитывать в осуществлении своей финансовой политики. Однако, к сожалению, в литературе по финансовому праву при характеристике финансовой системы Российской Федерации этот институт остается без внимания.

Изложенное позволяет сформулировать определение финансовой системы Российской Федерации: это — совокупность основных финансово-правовых институтов страны, обслуживающих экономику и выполняющих либо функции соответствующих денежных фондов, либо функции методов, которые способствуют, с одной стороны, мобилизации денежных средств в соответствующие бюджеты, с другой стороны — законному и рациональному расходованию денежных средств из них в интересах общества и государства.

В любой финансовой системе государства входящие в ее состав институты выполняют с политической и экономической точек зрения не совсем одинаковую роль. Есть институты базовые, без которых финансовая система государства может резко замедлить свой ход и даже совсем не работать, что приведет к кризису государства. К таким институтам относятся: денежная система, налоговая система, бюджетная система, банковская система. В периоды общественных смут, т. е. длительных структурных кризисов государства, указанные институты функционируют крайне плохо, в свою очередь дестабилизируя обстановку в государстве и толкая его к падению. Таким был период русской истории с февраля по октябрь 1917 года.

При выпадении из финансовой системы государства других элементов ход системы замедляется, но, тем не менее, государство может более-менее успешно функционировать. Например, банковский кредит в СССР имел ничтожное значение, но от этого страдало не столько государство, сколько общество, граждане, которые не могли воспользоваться кредитом для решения своих материальных проблем. В целом все институты финансовой системы при их правильной настройке способствуют усилению экономической мощи государства и экономическому процветанию общества.

Каждый из институтов финансовой системы государства является финансово-правовым институтом, функционирующим на строго правовой основе. Нормативные акты, содержащие нормы финансового права и формирующие финансовую систему Российской Федерации, объединяются в самостоятельное, юридически своеобразное подразделение российского права — финансовое право.

Глава II.
Предмет и система финансового права

§ 1. Финансовое право как отрасль права

Финансовое право — это самостоятельная, относительно замкнутая часть системы российского права, которая представляет совокупность правовых норм и отличается определенным юридическим своеобразием. Будучи частью системы права, финансовое право характеризуется признаками, которые объединяют эту отрасль права со всеми другими. К таким признакам относятся следующие.

Финансовое право состоит из нормативных предписаний, которые определяют поведение субъектов (физических и юридических лиц) в специфической сфере социальной действительности — в сфере финансовой деятельности государства. Например, ст. 23 Налогового кодекса РФ представляет собой предписание, устанавливающее обязанность налогоплательщика: уплачивать законно установленные налоги, представлять в налоговый орган налоговые декларации и т. д. По своему содержанию эти предписания являются финансовыми: касаются порядка и размеров платежей в государственную или муниципальную казну, регулирования доходов местных бюджетов, контрольной деятельности Центрального банка РФ и т. д.

Формальная определенность. Для финансового права, как и для других отраслей права (для этой отрасли в особенности), характерна формальная определенность. Эта формальная определенность проявляется в четкости, однозначности и лаконичности законодательных предписаний. Например, ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дает четкие и лаконичные определения наиболее важных бюджетных категорий: бюджета, государственного внебюджетного фонда, дефицита бюджета, дотации, субвенции и т. д. Так, бюджет определяется как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Формальная определенность — важнейший признак финансового права, благодаря которому лица, осуществляющие финансовую деятельность, четко знают границы правомерного и неправомерного поведения, свои права и обязанности, ответственность.

Системность. Финансовое право представляет систему норм. Эту систему характеризует высокая степень ее внутренней организации, спаянности всех финансово-правовых норм в единое целое и вместе с тем их деление на подсистемные образования: подотрасли и правовые институты. Только системное, непротиворечивое финансовое право способно быть эффективным и выполнить стоящие перед ним задачи.

Внешняя форма финансового права выражена в его законодательстве. Финансовому праву, как и другим отраслям российского права, присуща специфическая форма выражения — финансовое законодательство. Финансовое законодательство представляет собой весь комплекс нормативных актов, издаваемых как органами законодательной, так и исполнительной власти, содержащих нормы финансового права. Важнейшими из этих актов являются федеральные законы: Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 10 июля 2002 года «О Центральном банке РФ (Банке России)» и другие законы. Однако в систему финансового законодательства входят и подзаконные акты. Такими актами являются: Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, утвержденное постановлением Правительства РФ от 31 октября 2011 года25, другие акты Правительства РФ по вопросам финансовой деятельности, а также нормативные приказы и инструкции Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ и т. д.

Обязательность финансового права. Нормативные предписания в области финансовой деятельности государства обязательны для тех, кому они адресованы, хотя в большинстве случаев граждане и юридические лица подчиняются им добровольно. Однако если субъекты финансово-правовых отношений нарушают нормативные предписания, обязательность финансового права выражается в применении к ним мер государственного принуждения. Так, в соответствии со ст. 31 Налогового кодекса РФ налоговые органы вправе изымать при проведении налоговых проверок у налогоплательщика документы, свидетельствующие о совершении им налогового правонарушения.

Будучи частью системы российского права и имея общие с другими отраслями права признаки, финансовое право вместе с тем отличается юридическими особенностями. Данной отрасли права присущи: 1) свой предмет правового регулирования; 2) общий метод правового регулирования, но со своими особенностями; 3) только ему свойственная система.

§ 2. Предмет финансового права

Характеристика общественных отношений, составляющих предмет финансового права. Финансовое право имеет свой предмет регулирования, не свойственный другим отраслям права. Предмет финансово-правового регулирования — это участок общественных отношений, которые требуют их упорядочения, т. е. правовой регламентации. Эти общественные отношения могут длительное время оставаться неурегулированными. Так, в истории финансового права объектами налогового обложения со времен возникновения государства были земля, строения, скот, предметы роскоши и т. д. Доход (прибыль), получаемый от какой-либо деятельности, не облагался налогом. И только во второй половине ХIХ века, когда у фабрикантов возникли огромные состояния, государство обратило внимание на этот участок с неурегулированным правом финансовыми отношениями и в Англии были приняты первые законы о подоходном налоге.

Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, т. е. деятельности по организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в бюджетные и внебюджетные фонды, их использованию в интересах общества и государства. В процессе осуществления финансовой деятельности государства возникают и другие общественные отношения: по валютному регулированию, государственному кредиту, финансовому контролю, страховые и т. д. Все названные отношения нуждаются в их упорядочении, т. е. в правовой регламентации.

«Общественные отношения» — ключевое понятие при объяснении предмета правового регулирования. Эти отношения — человеческие отношения, — и тогда, когда речь идет об организациях (юридических лицах) как субъектах этих отношений, ибо они представляют собой коллективные субъекты. Правовое регулирование заключается в том, что поведение каждого из субъектов данных отношений определяется правовыми нормами.

Главная особенность общественных отношений, являющихся предметом финансового права, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государственных и муниципальных органов. Поясняя эту особенность, следует сказать, что общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, являются имущественными отношениями, т. к. прямо или косвенно связаны со специфическим имуществом — денежными средствами. Поэтому данные общественные отношения в литературе по финансовому праву называются финансовыми, а нередко еще проще — денежными отношениями, которые требуют детализированного и четкого опосредования нормами финансового права.

Нужно, однако, заметить, что в предмет финансового права включаются не все, а только те денежные отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства и связаны с мобилизацией денежных средств в государственные и муниципальные фонды и их использованием в интересах общества и государства. Существуют целые группы денежных отношений, регулируемых иными отраслями права. Например, денежные отношения по поводу купли-продажи имущества регулируются нормами гражданского права; взыскание административного штрафа — нормами административного права; оплата труда работников — нормами трудового права. Таким образом, не все денежные отношения входят в предмет финансового права, а только те, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства.

Общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, однородны по своему характеру: это — финансовые отношения. Но одновременно финансовые отношения многообразны и имеют тенденцию к дроблению: выделению основных групп финансовых отношений и примыкающих к ним других групп финансовых отношений. В дифференциации финансовых отношений, входящих в предмет финансово-правового регулирования, на основные и примыкающие группы, состоит их вторая особенность.

Конкретные группы общественных отношений, являющихся предметом финансового права. К основным группам относятся эмиссионные, налоговые, бюджетные и банковские (публичные) отношения, в правовой регламентации которых любое государство заинтересовано в первую очередь. Без этих финансовых отношений практическое функционирование государства немыслимо. Исторически названные финансовые отношения возникли одновременно с государством, эволюционно развивались вместе с ним, были встроены во все его главные механизмы. На базе этих отношений, урегулированных правом, возникли первые правовые институты финансового права: эмиссионное право, налоговое право, бюджетное право и банковское (публичное) право.

Эмиссионные отношения — это финансовые отношения по разработке, изготовлению и выпуску в обращение денежных знаков в виде банковских билетов (банкнот) и монет Центральным (эмиссионным) банком РФ. Эмиссионные отношения связаны с хранением, перевозкой и инкассацией наличных денег для кредитных учреждений, экспертизой банковских билетов, возбуждающих сомнение в их подлинности, заменой поврежденных банкнот и монет Банка России.

Эмиссионные отношения регламентируются нормами финансового права, образующими внутри отрасли самостоятельное подразделение — подотрасль эмиссионного права.

Налоговые отношения — это отношения по поводу уплаты налога и других платежей в государственные и муниципальные бюджеты, а также государственные внебюджетные фонды. Это — наиболее древние финансовые отношения, родившиеся вместе с государством и подвергавшиеся особенно тщательно правовой регламентации. История показывает, что неурегулированные правом налоговые отношения приводили к «возмущающим воздействиям» в государственном управлении. Доказывает это летописец Нестор, рассказывая о том, как погиб князь Игорь, а также история Английской революции.

Налоговые отношения в Российской Федерации регламентируются главным образом двумя актами: Бюджетным кодексом РФ и Налоговым кодексом РФ.

Бюджетные отношения — это общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, но по поводу определения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в связи с установлением порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов муниципальных образований, утверждения и исполнения названных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и т. д. Особое значение имеют бюджетные отношения, связанные с основным, наиболее значительным фондом денежных средств, т. е. с федеральным бюджетом, по которому ежегодно Государственной Думой принимается федеральный закон. За последние 15–20 лет бюджетные отношения в Российской Федерации расширились, включив в предмет финансового права новые правовые институты: бюджеты муниципальных образований, государственные внебюджетные фонды, бюджетный кредит и т. д. Бюджетные отношения регламентируются в основном нормами, содержащимися в Бюджетном кодексе РФ.

Банковские (публичные) отношения представляют собой связи, возникающие главным образом в процессе деятельности Центрального банка РФ и направленные на регулирование банковской системы и надзора за ней, защиту и обеспечение устойчивости рубля, поддержанию его стабильного курса по отношению к иностранным валютам. Это — властные отношения, т. к. Центральный банк РФ с одной стороны, выступает в роли публичного органа, осуществляющего от лица государства финансовую политику только ему присущими властными методами, с другой — в роли обычного субъекта коммерческой деятельности.

В ходе финансовой деятельности государства возникают другие группы общественных (финансовых) отношений: отношения по государственному кредиту; складывающиеся в процессе финансовой деятельности предприятий и учреждений; страховые отношения; возникающие в процессе валютного регулирования; финансово-контрольные и другие, в том числе общественные отношения в области бухгалтерского учета26. С исторической точки зрения они формировались значительно позже, чем эмиссионные, налоговые, бюджетные и банковские (публичные), уступали последним по политической значимости и вследствие этого шли (и идут) как-бы во втором эшелоне. Все они требуют упорядочения, т. е. организационно-правового воздействия, которое осуществляется посредством финансово-правовых норм.

Общественные отношения в области бухгалтерского учета представляют собой отношения по сбору, регистрации и формированию финансовой информации об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Эта группа финансовых отношений выделена сравнительно недавно и также входит в предмет финансового права, о чем свидетельствует федеральный закон от 6 декабря 2011 года «О бухгалтерском учете»27, который по духу и по характеру содержащихся в нем правовых норм является финансовым законом.

§ 3. Метод финансового права

Метод финансового права — единый метод правового регулирования, но со своими особенностями. Финансовое право имеет не только предмет правового регулирования, но и метод правового регулирования. Однако если общественные отношения благодаря своему многообразию предопределяют в каждой отрасли права свой предмет правового регулирования, то право, выступая как целостное, проникнутое внутренним единством социальное явление, предопределяет существование единого метода правового регулирования. Предмет правового регулирования у каждой отрасли права свой, а метод регулирования — общий, но у каждой отрасли имеющий свои особенности28.

Под методом правового регулирования принято понимать совокупность способов и приемов воздействия правовых норм на поведение людей в той или иной сфере социальной действительности, в частности, в сфере финансовой деятельности государства. Например, в соответствии со ст. 24 Налогового кодекса РФ налоговые агенты обязаны представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления налогов. Данная правовая норма, представляющая собой властное предписание налоговому агенту и определяющая его соответствующее поведение, характеризуется обязывающим регулированием. Налицо способ властного предписания в ходе финансово-правового регулирования.

Приведенный пример наглядно указывает на два момента.

Первое: если предмет правового регулирования отвечает на вопрос, какие общественные отношения регулируют нормы финансового права, то метод правового регулирования — каким способом осуществляется это регулирование.

Второе: если предмет правового регулирования находится в общественных отношениях, то метод правового регулирования заключен в правовых нормах. Способы правового регулирования получают свое выражение в нормах права. В том, как формируется диспозиция правовой нормы, обнаруживается конкретный способ регулирования. К таким способам относятся: а) обязывание; 2) запрещение; 3) дозволение. При этом следует подчеркнуть следующее: метод нельзя сводить только к одному способу или приему регулирования. Это совокупность способов и приемов правового воздействия на поведение субъектов правоотношения.

В различных отраслях названные способы проявляются по-разному, и это характеризует единый метод правового регулирования применительно к отдельной отрасли права. Так, уголовному праву присущ запретительный способ воздействия, гражданскому — дозволительный, административному — властно-предписывающий.

В финансовом праве действует весь названный набор правовых способов и средств, но со своими особенностями. В финансовом праве обязывания, запрещения и дозволения реализуются в различных пропорциях и сочетаниях, но функции основного регулятора выполняют обязывающие нормы, на которых основан способ властных предписаний, в то время как запретительный и дозволительный способы выполняют определенную обеспечительную роль.

Способ (метод) властных предписаний является основным способом финансового права. Его преобладание объясняется тем, что большинство финансово-правовых норм сформулированы как обязывающие нормы и обязывание, таким образом, доминирует как способ регулирования в финансовом праве. Властность предписаний государственных и муниципальных органов в процессе финансовой деятельности выражается в том, что они принимают решения (законы, подзаконные акты), строго обязательные для другой обязанной стороны правоотношения. Властной стороной является государственный орган (Государственная Дума, Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ), обязанной — сторона, противоположная государственному органу: налогоплательщик, коммерческий банк и т. д. Вторая сторона выполняет, несет свои обязанности в случаях, установленных законом, подзаконным актом. Права же этой стороны вторичны, производны от обязанностей29.

Однако способ (метод) властных предписаний, как основной способ финансового права, отличается от метода административного права, имеющего место в аппаратно-управленческой сфере и применяемого в этой сфере. Властные предписания в процессе финансовой деятельности государства исходят, как правило, от финансовых, налоговых, кредитных органов, с которыми другие участники не находятся в административной зависимости. Таковы отношения между Центральным банком РФ и подконтрольным коммерческим банком, Министерством финансов РФ и гражданином в отношениях по государственному кредиту.

Вместе с тем финансовое законодательство предусматривает ситуации, когда метод властных предписаний распространяется на субординационные отношения. Примером могут служить отношения между отраслевым министерством и казенным предприятием. В этих случаях властные предписания, касающиеся финансовой деятельности предприятия, направляются в его адрес вышестоящим органом.

Запретительный способ регулирования обусловлен запрещающими нормами права, которые также имеются в составе финансового права. Запреты (запрещения) в праве — это юридические обязанности пассивного характера, предписывающие субъекту воздерживаться от определенных действий и ограничивающие его деятельность. Они играют вспомогательную роль и направлены, как правило, на то, чтобы применение способа властных предписаний в ходе финансово-правового регулирования было более эффективным. Так, в ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ» государство предписывает этому банку во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и проводить единую государственную денежно-кредитную политику; монопольно осуществлять эмиссию наличных денег и организацию денежного обращения; осуществлять обслуживание счетов бюджетов всех уровней и т. д. Вместе с тем для эффективного выполнения Банком России названных функций, государство в ст. 22 того же закона запрещает ему предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, а также для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов30. Таким образом, способ запретительного регулирования в финансовом праве выполняет определенную обеспечительную роль и применяется в основном в сочетании со способом властных предписаний.

Дозволительный способ регулирования обусловлен наличием в составе финансового права норм, имеющих в известной мере диспозитивный характер и создающих основу для возникновения соглашений определенного рода. Если в гражданском праве возникает договор — волевой акт двух сторон, позволяющий этим сторонам самим определять свои отношения, то соглашение в финансовом праве имеет другой характер. Здесь на основе обязывающих и диспозитивных норм имеет место соглашение, в котором положение сторон характеризуется, с одной стороны, признаком властности — подчинения в установлении условий этого соглашения, с другой стороны, равенством сторон — в момент заключения соглашения. Так, государство, применяя способ властных предписаний, устанавливает условия проведения государственных внутренних займов, лотерей и т. д. Вместе с тем этот способ действует в сочетании со способом дозволительного регулирования отношений, возникающих, например, в области организации и проведения лотерей. В соответствии с Федеральным законом от 11 ноября 2003 года «О лотереях» государство разрешает каждому гражданину быть участником лотереи и оформить договорные отношения с организатором лотереи (например, с федеральным органом) путем приобретения лотерейного билета31.

В условиях деятельности местного самоуправления, самостоятельности субъектов Российской Федерации получают распространение и другие способы финансово-правового регулирования: рекомендации, согласования. Все они в совокупности образуют метод финансового права.

§ 4. Система финансового права

Система финансового права: понятие и структура. Под системой отрасли права понимается определенный порядок в распределении правовых норм по отдельным частям данной отрасли и в логически правильном расположении этих частей. Система финансового права есть такое распределение норм финансового права по группам и их построение в определенной последовательности, которые позволяют наглядно увидеть эти группы в их единстве. Иначе говоря, система финансового права есть научно организованная совокупность правовых норм, распределенных по подотраслям и правовым институтам, которые образуют отрасль — финансовое право.

Система финансового права решает две практические задачи: 1) с ее помощью студенту и практикующемуся юристу легко ориентироваться в данной отрасли при ее изучении; 2) на основе правильного распределения нормативного материала система помогает кодифицировать финансовое законодательство.

Оптимальным критерием при распределении норм финансового права по группам, т. е. подотраслям и правовым институтам, является предметный. В предмете финансового права заложена объективная необходимость деления регулируемых отраслью общественных отношений на однородные группы и вследствие этого возможна группировка норм финансового права на правовые институты и подотрасли.

Подотрасль в финансовом праве — это относительно самостоятельное укрупненное подразделение финансового права, состоящее из компактной массы взаимосвязанных и распределенных по правовым институтам норм права. Следует подчеркнуть, что подотрасль в финансовом праве — это крупная часть отрасли, экономически и политически важное структурное подразделение, включающее в свой состав ряд правовых институтов. Предметный критерий разграничивает нормы финансового права на пять подотраслей: эмиссионное право, бюджетное право, налоговое право, банковское (публичное) право, финансово-контрольное право.

Правовой институт в финансовом праве — это первичное самостоятельное структурное подразделение данной отрасли, где правовые нормы группируются по их юридическому содержанию. Таким образом, нормы финансового права образуют финансовое право как целостное нормативное образование не непосредственно, а через правовые институты, которые в одних случаях сводятся в подотрасли финансового права, в других — выступают как самостоятельные подразделения отрасли. Предметный критерий выделяет следующие самостоятельные правовые институты финансового права: государственный кредит; лотерея; институт ценных бумаг; страховое право; финансы предприятий и учреждений всех форм собственности и т. д.

Распределение финансово-правовых норм по подотраслям и правовым институтам обуславливает их построение в две линии (шеренги): на первом плане выстраиваются подотрасли финансового права, за ними — самостоятельные правовые институты.

Подотрасли финансового права. Подотрасли составляют основу финансового права. Без них нельзя представить нормальное функционирование государства. Их родословная — такая же древняя, как и у государства. Кратко охарактеризуем каждую подотрасль финансового права.

Эмиссионное право — авангардная категория в системе финансового права. Можно следующим образом определить эмиссионное право как подотрасль: это — совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области эмиссионной деятельности государства, направленной на выпуск денежных знаков и организацию: 1) наличного денежного обращения; 2) безналичного денежного обращения; 3) ведения кассовых операций; 4) обращения ценных бумаг; 5) обращения иностранной валюты. Для эмиссионно-правовых норм характерны две особенности: во-первых, они регулируют общественные отношения в первичной и специфической сфере финансовой деятельности государства — в сфере эмиссионной деятельности; во-вторых, эти нормы содержатся в нормативных актах, принимаемых главным образом на федеральном уровне.

Основными субъектами эмиссионной деятельности являются Центральный банк РФ и его структурные подразделения на местах, а также кредитные (банковские) учреждения. Эмиссионное право, как подотрасль, входит в состав финансового права через банковское (публичное) право, является его крупным и самостоятельным ответвлением, которое закреплено на конституционном уровне в ст. 75.

Налоговое право — важнейшая часть финансового права наряду с бюджетным правом, также принадлежащая к ведущим подотраслям. Представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют финансовые отношения в сфере сбора налогов и иных обязательных платежей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Налоговое право — публичное право, нормы которого направлены на защиту общего блага, наиболее тесно связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства.

Переход России в 90-х годах ХХ века к рыночным отношениям предопределил бурное развитие норм налогового права, и, как следствие этих процессов, принятие Налогового Кодекса в 1998 году. Количественные и качественные изменения в налоговом праве создали основу для выделения в данной подотрасли ряда правовых институтов. К ним относятся: федеральные налоги и сборы; налоги и сборы субъектов Российской Федерации; местные налоги и сборы; методы взимания налогов и сборов.

Бюджетное право — важнейшая часть финансового права, его ведущая подотрасль. Представляет собой совокупность правовых норм, определяющих понятие бюджета, его структуру и бюджетную классификацию, бюджетное устройство страны и каждого субъекта Российской Федерации, регулирующих общественные отношения по образованию бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств, регламентирующих бюджетный процесс. Бюджетное право как подотрасль финансового права складывается из ряда правовых институтов. Это институты: единого бюджета, дифференцированного на общую и социальную части; бюджетной классификации; бюджетного устройства; бюджетных прав; бюджетного процесса; сметно-бюджетного финансирования (расходного права); бюджетной ответственности. Нормы бюджетного права содержатся в различных нормативных актах, но в основном — в Бюджетном кодексе РФ.

Банковское (публичное) право — другая важная подотрасль финансового права, которая включает правовые нормы, регламентирующие публично-правовую деятельность Центрального банка РФ. В соответствии с федеральным законом «О Центральном банке РФ» — это деятельность в сферах: 1) монопольного осуществления Банком России эмиссии наличных денег и организации денежного обращения, а также безналичного обращения; 2) обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возложено исполнение бюджетов; 3) осуществления валютного регулирования и валютного контроля; 4) осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп32.

Круг финансовых отношений, регулируемых банковским (публичным) правом, вполне широк, чтобы это право могло быть названо подотраслью. Достаточно сказать, что в него входит целый ряд правовых институтов: банковского надзора за кредитными организациями, расчетных отношений, валютного права, ценных бумаг. Особую роль в системе банковского права играет такое самостоятельное подразделение как эмиссионное право. Не оставляя своего места в системе банковского права, оно выделилось в силу юридических, экономических и дидактических причин в самостоятельную подотрасль финансового права.

Финансово-контрольное право представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность специальных органов по контролю за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы и финансовой деятельностью органов исполнительной власти, предприятий и учреждений всех форм собственности.

В рыночных условиях произошло усложнение и расширение финансового контроля в Российской Федерации, увеличение в государстве финансово-контрольных структур. В настоящее время финансовый контроль охватывает не только финансовую деятельность государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических лиц, граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов. Следствием этого является резкое увеличение с начала 90-х годов ХХ века в нашей стране количества норм финансового права, регулирующих финансово-контрольную деятельность. Проффесор В. Е. Чиркин утверждает, что это — мировая тенденция и ставит вопрос о выделении контрольной власти33. Все это позволяет говорить о финансово-контрольном праве как подотрасли финансового права34. К правовым институтам, входящим в состав данной подотрасли, относятся: парламентский финансовый контроль; финансовый контроль органов исполнительной власти; негосударственный финансовый контроль в форме аудита; формы и методы финансового контроля.

Второй эшелон образуют самостоятельные правовые институты, имеющие существенное значение в системе финансового права. По своему содержанию они являются комплексными институтами, включающими как нормы финансового права, так и нормы других отраслей права, прежде всего гражданского. К этому эшелону относятся правовые институты: государственного кредита (долга); лотерейного дела; страхового права; финансов предприятий всех форм собственности; валютных операций; рынках ценных бумаг; бухгалтерского учета; правового регулирования инвестиций. Хотя названные институты являются смешанными по составу, они дополняют систему финансового права, придавая ей завершенность и целостность.

§ 5. Принципы финансового права

Понятие принципов финансового права. Латинское слово principium переводится как «основа, первоначало». Принципы финансового права — это такие начала, в которых проявляются объективные закономерности, тенденции и потребности общества, его главные «устои». Применительно к финансовому праву это означает, что данная отрасль права создается не умозрительно, не путем «умствования над народом», а на основе фундаментальных правил, которые выводятся из жизни общества и экономических возможностей государства, из объективной реальности, с учетом жизненного уровня граждан страны. Эти правила и называются принципами финансового права.

При формировании норм финансового права законодатель обязан учитывать принципы отрасли. Эти принципы должны быть «растворены» в данной отрасли права, «разлиты» в ней, должны пронизывать собой нормы финансового права. Принципы придают качественную определенность финансовому праву, составляют его «дух» (по Монтескье). Вместе с тем на основе принципов финансового права реализуются финансово-правовые нормы, что определяет единую направленность в функционировании финансового права. Без принципов финансового права было бы трудно создавать адекватную социальным реальностям систему норм финансового права.

Для финансового права характерен свой «набор» принципов, образующих методологическую, направляющую часть отрасли. К наиболее важным принципам финансового права относятся: законность; плановость; гласность; финансовый федерализм; самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления; взаимная ответственность государства и граждан в области финансовой деятельности.

Принцип законности. Законность можно определить как обязательное (неуклонное) исполнение требований финансовых законов и основанных на них подзаконных актов всеми субъектами финансового права: государственными и муниципальными органами власти, должностными лицами, предприятиями всех форм собственности, общественными организациями и гражданами. В финансовом праве принцип законности проявляется в положении: соблюдать и исполнять финансовое законодательство должны все, но в первую очередь сами финансовые органы и их должностные лица, участвующие в осуществлении финансовой деятельности государства. Именно от них, обладающих государственно-властными полномочиями, зависит решение большого числа финансовых вопросов (например, налогового характера), непосредственно затрагивающих положение широкого круга субъектов.

Существенную роль в укреплении законности в сфере финансовой деятельности государственных и негосударственных структур играет финансовый контроль. Регулярный, но не назойливый финансовый контроль повышает ответственность государственных служащих и служащих частных фирм за своевременное и высококачественное выполнение своих обязанностей. В процессе такого контроля проверяется соответствие принимаемых решений по финансовым вопросам финансовому законодательству и Конституции РФ.

Принцип плановости. Важность планирования в процессе осуществления финансовой деятельности государства настолько велика, что многие авторы рассматривают плановость как принцип финансового права. И действительно, идет ли речь о денежных тратах одного человека или о бюджете семьи, тем более о доходах и расходах государства, — все эти действия осуществляются по определенному плану. Принцип плановости есть фундаментальный принцип финансового права, выражающийся в том, что финансовая деятельность любой структуры, как государственной, так и частной, осуществляется на основе финансового плана, учитывающего доходы и расходы на определенный период. Для субъекта Российской Федерации таким планом является бюджет региона, для казенного учреждения — бюджетная смета.

Таким образом, реально данный принцип базируется на системе финансово-плановых актов. Эти акты являются государственными актами, на основе которых реализуется порядок поступления денежных средств в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, их расходование из этих фондов. Принцип плановости входит в содержание всей финансовой деятельности государственных и муниципальных органов власти, государственных предприятий и учреждений.

Принцип гласности. Принцип гласности применительно к финансовому праву означает, что финансово-правовые акты, если при этом они еще затрагивают права и свободы граждан, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. В первую очередь этот принцип распространяется на налоговые нормативные акты, к которым общество относится внимательно и часто ранимо. Сама процедура доведения до сведения всех граждан соответствующей финансово-правовой информации осуществляется с помощью периодической печати и телевидения. Граждане хотят знать содержание проектов бюджетов, процесс их обсуждения, утверждения и исполнения, на какие цели расходуются денежные средства, собранные на основе налоговых поступлений. Принцип гласности также означает необходимость прозрачности результатов проведенных проверок и ревизий финансовой деятельности как государственных, так и частных структур.

Другой стороной принципа гласности является доступность финансово-правовых норм для населения, для среднего по способностям человека. Научное изложение норм финансового права должно сочетаться с простотой и краткостью их изложения в нормативном акте. Данное требование особенно актуально применительно к налоговому праву, так как туманное формулирование норм этой подотрасли способствует их различным трактовкам и уклонению от налогов. Для финансового права правовая аксиома «никто не может отговариваться незнанием закона» дополняется другой аксиомой: «закон есть закон для тех, кто способен его понять»35.

Принцип финансового федерализма. Принцип финансового федерализма заключается в том, что каждый субъект Российской Федерации обладает правом иметь свой бюджет, причем по каждому бюджету издается законодательный акт. Таким образом, в рамках Российской Федерации принимается не один государственный бюджет, а целая система государственных бюджетов, в которой особую роль играет бюджет федеральный, обеспечивающий общефедеральные интересы, а также интересы бюджетов всех уровней.

Бюджеты всех уровней самостоятельны, что обеспечивается правом независимого утверждения каждого из них соответствующими представительными органами и наличием собственных источников бюджетных средств. «В зависимости от того, — отмечает П. М. Годме, — имеют ли участники федерации действительную финансовую автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или же расходы должны быть одобрены федеральными властями, можно говорить о том, является федерализм реальным или иллюзорным»36.

Конституция РФ разграничивает предметы ведения между Федерацией в целом и ее субъектами. В ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия; федеральные банки, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72).

Разграничение финансовых полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами представляет собой сложный процесс взаимных компромиссов, который, с одной стороны, способствует сохранению России как единого государства, с другой — обеспечивает автономию региональных интересов.

Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления. Данный принцип финансового права, нашедший отражение в российском законодательстве, вполне согласуется с положениями Европейской хартии о местном самоуправлении, где говорится: «Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций»37.

В Российской Федерации органы местного самоуправления имеют право самостоятельно осуществлять финансовую деятельность, в частности формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Эта самостоятельность гарантирована ст. 130–133 Конституции РФ, Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления38. В соответствии с названным законом муниципальное образование имеет собственный бюджет, собственные доходы, вправе устанавливать местные налоги и сборы. Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления выражается также в праве населения муниципального образования принимать решение о разовых добровольных сборах денежных средств, которые расходуются исключительно по целевому назначению.

Принцип взаимной ответственности государственных органов и граждан в области финансовой деятельности. В правовом государстве государство в лице уполномоченных государственных (муниципальных) органов власти и граждане взаимно ответственны в области финансовой деятельности, т. е. равны перед законом и одинаково несут юридическую ответственность за действия, не согласованные с законом. Так, нормы главы 19 Налогового кодекса РФ предусматривают для налогоплательщика порядок обжалования актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц в вышестоящий налоговый орган, в арбитражный суд и суд общей юрисдикции путем подачи искового заявления.

Данный принцип предполагает, что органы государственной (муниципальной) власти и их должностные лица за совершенные правонарушения или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей в области финансовой деятельности несут соответствующую юридическую ответственность: дисциплинарную, финансовую, административную и уголовную. Так, часть четвертая Бюджетного кодекса РФ посвящена ответственности должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства и предусматривает применение к нарушителям таких мер как: бесспорное изъятие бюджетных средств, приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов и т. д.

Вместе с тем принцип ответственности применительно к финансовой деятельности государства означает привлечение к ответственности (административной, финансовой, уголовной) граждан за нарушение финансового законодательства, в основном за налоговые правонарушения (непредставление налоговой декларации, неуплата или неполная уплата сумм налогов и т. п.). Принцип ответственности граждан за налоговые правонарушения зафиксирован в разделе VI Налогового кодекса РФ.

Все охарактеризованные принципы служат ориентирами для российского финансового права и образуют единую основу, на которой формируется и развивается вся система финансово-правовых норм.

Глава III.
Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения

§ 1. Нормы финансового права

Финансово-правовые нормы: понятие и особенности. Нормы финансового права — исходный, главный элемент финансового права как социального образования. Если сравнивать финансовое право как отрасль права с кирпичной стеной, то эта стена складывается из таких «кирпичиков» — правовых норм, которые объединяются в правовые институты, а правовые институты — в подотрасли. В общем плане под финансово-правовой нормой следует понимать установленное законом правило, определяющее поведение субъектов (физических и юридических лиц) в области финансовой деятельности государства, включающей широкий спектр действий: выпуск денежных знаков и организацию денежного обращения, мобилизацию денежных средств в казну и создание финансовых фондов, использование денежных средств из этих фондов в интересах общества и государства и т. д. Например, одна из финансово-правовых норм, содержащихся в Федеральном законе о Центральном банке (ст. 4), предписывает, что Центральный банк монопольно осуществляет эмиссию (выпуск) наличных денег и организует денежное обращение в стране39.

Для финансово-правовых норм характерны общие черты, свойственные всем другим правовым нормам. Это — правила поведения: призванные регулировать и направлять поведение людей в сфере финансов и государственного управления; обеспечиваемые принудительной силой государства и его авторитетом; отличающиеся точностью, детализированностью, категоричностью предписаний; предоставляющие одному субъекту правомочия, а на другого субъекта — возлагающие обязанности и т. д.

Вместе с тем нормы финансового права являются специфическими правилами поведения и отличаются от правовых норм других отраслей права рядом особенностей:

1. Финансово-правовые нормы имеют особую сферу применения, а именно финансовую деятельность государства. Они регулируют: выпуск денежных знаков, организацию денежного обращения, организацию системы расчетов как наличных, так и безналичных; устанавливают бюджетное устройство страны и регламентируют бюджетный процесс; определяют систему доходов бюджетов и внебюджетных фондов: устанавливают налоги, сборы и другие поступления в бюджет; устанавливают направления государственных и муниципальных расходов денежных средств из бюджета и внебюджетных фондов. Финансово-правовые нормы регулируют другие общественные отношения (по государственному кредиту, валютные, страховые, финансово-контрольные), прямо или косвенно связанные с денежными средствами.

2. Доминирующую роль в системе норм финансового права играют обязывающие нормы, между тем как уполномочивающие и запрещающие нормы в целом способствуют реализации норм обязывающих. Такая роль обязывающих норм обусловлена спецификой финансовой деятельности государства, предполагающей, особенно в области налоговых и бюджетных отношений, неукоснительное выполнение заданий государства. Иначе говоря, финансово-правовая норма — не просто правило поведения, но правило поведения, выступающее в качестве властного предписания, веления. Этот аспект придает финансово-правовым нормам императивный характер, который выражается в категорической форме. По степени императивности нормы финансового права могут конкурировать только с уголовно-правовыми нормами.

3. Нормы финансового права являются публично-правовыми по своей направленности и регламентируют общественные отношения, имеющие общий (публичный) характер, т. е. отношения, тесно связанные с выполнением государством своих функций: оборонных, правоохранительных, по управлению здравоохранением, образованием, социальным обеспечением, наукой, культурой и т. д. Поэтому финансово-правовые нормы относятся к публичному праву и наиболее тесно связаны с нормами конституционного и административного права.

4. В структуре финансово-правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция) санкции имеют, как правило, имущественный характер. Так, в ст. 306.2 Бюджетного кодекса РФ установлены следующие санкции, применяемые к нарушителю бюджетного законодательства: бесспорное взыскание бюджетных средств, а также платы за их использование и пеней, приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов и т. д.

Виды финансово-правовых норм. Можно говорить о трех основных классификациях норм финансового права на основе следующих критериев: по функциям права, по методу регулирования, по способу разрешения конкретных индивидуальных дел.

По функциям права финансово-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные. Регулятивные финансово-правовые нормы образуют основную часть финансового права. Регулятивные финансово-правовые нормы непосредственно направлены на регламентацию поведения субъектов финансового права (финансовых и налоговых органов, граждан) путем указания на их юридические обязанности и права. Например, ст. 21 Налогового кодекса РФ содержит регулятивную финансово-правовую норму, предоставляющую налогоплательщику право получать от налоговых органов по месту учета бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, о правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц. Регулятивные финансово-правовые нормы воплощают позитивное содержание правового регулирования и включают обязывающие и уполномочивающие нормы.

Охранительные финансово-правовые нормы — это прежде всего нормы, содержащие запреты, т. е. указания на воздержание от определенных действий, а также нормы, содержащие указания на меры административного и финансового принуждения, применяемые к лицам, нарушающим эти запреты. Например, ст. 128 Налогового кодекса РФ содержит охранительную финансово-правовую норму, в соответствии с которой неявка без уважительных причин лица, вызываемого по делу о налоговом правонарушении в качестве свидетеля, влечет взыскание штрафа в размере тысячи рублей. Охранительные финансово-правовые нормы охраняют соответствующие общественные отношения, но, охраняя, их регулируют.

По методу правового регулирования финансово-правовые нормы можно подразделить на обязывающие, уполномочивающие и запрещающие. Обязывающими нормами в финансовом праве принято считать нормы, устанавливающие обязанность субъекта финансового права совершать определенные положительные действия, например, уплатить законно установленные налоги и сборы, вести в установленном порядке бухгалтерский и налоговый учет и т. д. Для финансово-правовых обязывающих норм характерны слова «обязан», «должен». Эти обязанности и долженствования возлагаются Конституцией РФ, федеральными законами, актами субъектов Российской Федерации.

Уполномочивающие финансово-правовые нормы — это нормы, устанавливающие права субъектов финансового права на совершение тех или иных положительных действий. Данные нормы содержат в своем тексте слова «вправе», «имеет право», «может». Так, Положение о Федеральной налоговой службе, утвержденное постановлением Правительства РФ, содержит уполномочивающие нормы, предоставляющие данной службе право осуществлять контроль и надзор за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и сборов и иных обязательных платежей40. Финансово-правовые уполномочивающие нормы предоставляют субъектам финансового права самим выбирать наилучший вариант поведения в данной конкретной ситуации.

Указывая на доминирующую роль в финансовом праве обязывающих норм, следует отметить важное значение уполномочивающих норм в регулировании финансовой деятельности государства. Из европейской истории известно, что многие парламенты только тогда стали подлинными представительными органами, когда обрели полномочия в области финансов (утверждение бюджета, контроль за использованием денежных средств и т. д.).

Запрещающие нормы в финансовом праве выражают в основном охранительную функцию финансового права. Содержащиеся в этих нормах финансово-правовые запреты — это государственно-властные веления, «негативные приказы»41, предписывающие не совершать определенных действий. Например, ст. 58 Федерального закона о Центральном банке РФ содержит правовую норму, запрещающую этому банку требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций.

По способу разрешения конкретных индивидуальных дел финансово-правовые нормы классифицируются на материальные и процессуальные нормы. Материальные нормы определяют в статической форме обязанности и права субъектов финансового права, их правовое положение, пределы правового регулирования. Например, правовые нормы, содержащиеся в Положении о Министерстве финансов РФ и определяющие основные функции этого Министерства, являются материальными. Иными словами, материальные финансово-правовые нормы показывают субъектам финансового права (органам, должностным лицам, предприятиям всех форм собственности, гражданам), что дают им эти нормы права и что от них требуют.

Процессуальные финансово-правовые нормы имеют процедурный характер. Они тесно связаны с материальными нормами и являются средством их реализации. Так, материальные нормы бюджетного права, устанавливающие бюджетную компетенцию государственных и муниципальных органов власти, реализуются посредством бюджетно-процессуальных норм, содержащихся в части III Бюджетного кодекса РФ. Нормы процессуальные в финансовом праве без норм материальных — беспредметны. Материальные нормы без процессуальных — бессильны. Процессуальные нормы в финансовом праве имеют чрезвычайно важный характер, поскольку несоблюдение даже незначительных процессуальных аспектов приводит к существенным правонарушениям, придающим финансовым операциям незаконный характер42.

§ 2. Финансовые правоотношения

Особенности финансовых правоотношений. В норме финансового права заключена модель финансового правоотношения. Как только норма начинает действовать, содержащаяся в ней «правовая энергия» идет в двух основных направлениях: на одного субъекта возлагаются обязанности, другому — предоставляются права. Модель трансформируется в индивидуальное финансовое правоотношение.

Финансовое правоотношение — это урегулированное нормами финансового права общественное отношение, складывающееся в сфере финансовой деятельности. Именно финансовое правоотношение свидетельствует о превращении долженствования в акт конкретного поведения. Налоги, сборы, пошлины, порядок их поступления в бюджетные и внебюджетные фонды не могут иметь место в государстве, не будучи облеченными в правовую форму и вне правовых отношений.

Финансовое правоотношение характеризуется общими чертами, какие присущи всем другим правоотношениям. Это связь (отношение): 1) возникающая вследствие воздействия норм права на поведение субъектов права; 2) возникающая между субъектами посредством наделения их взаимными правами и обязанностями; 3) охраняемая государством. Однако финансовые правоотношения — специфичны и имеют ряд особенностей.

1. Первой особенностью финансовых правоотношений является то, что они возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства, т. е. в процессе выпуска денежных знаков и организации денежного обращения, планового собирания денежных средств в бюджетные и внебюджетные фонды, их использования при осуществлении государством своих функций и т. д. По существу, финансовые правоотношения — это денежные правоотношения, возникающие между государством в лице его уполномоченных органов и другими субъектами финансового права в процессе осуществления государственной финансовой деятельности. Например, такого рода правоотношения возникают при получении казенным учреждением денежных средств из бюджета. При этом нужно указать на то, что денежные средства представляют собой специфическое имущество. Следовательно, в конечном счете, финансовые правоотношения можно признать имущественными правоотношениями.

2. Другой особенностью финансовых правоотношений является то, что они являются публично-правовыми отношениями. Конечной целью как финансовых правоотношений, так и гражданских правоотношений является движение денежных средств от одного субъекта к другому. Однако если в первом случае движение денежных средств осуществляется в интересах всего общества (поступление денежных средств налогоплательщика в бюджет), то во втором случае движение денежных средств (например, при купле — продаже) удовлетворяет частные интересы. Короче говоря, в рамках финансовых правоотношений государство выполняет возложенные на него функции в интересах всего общества: по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, по управлению обороной, образованием, здравоохранением, социальным обеспечением и т. д.

3. Третья важная особенность финансовых правоотношений состоит в том, что это — государственно-властные отношения. Финансовая деятельность государства есть одна из форм проявления его суверенитета43. Поэтому одной из сторон финансовых правоотношений всегда выступает государство в лице уполномоченного органа. Это: Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ и другие органы государственной власти, а также органы местного самоуправления. Другой стороной могут выступать самые разнообразные субъекты: органы государственной власти и органы местного самоуправления, государственные предприятия и учреждения, предприятия других форм собственности, общественные объединения, граждане. Финансовое правоотношение строится как государственно-властное, чаще всего как вертикальное правоотношение власти и подчинения. В рамках такого правоотношения властный субъект, используя полномочия и государственное принуждение, может устранять возникающие противоречия между публичными и частными интересами в пользу первых в процессе осуществления финансовой деятельности государства. Такие моменты имеют место нередко в налоговых правоотношениях, где отдельные налогоплательщики стремятся уклониться от уплаты налога. Таким образом, финансовые правоотношения невозможны вне государственной деятельности и имеют во всех случаях публичный характер. Один из обязательных субъектов, т. е. государственный орган или орган местного самоуправления, выступает как носитель властных полномочий.

4. Вместе с тем государство осуществляет мобилизацию составляющих часть национального дохода денежных средств, направляя их в различные фонды и используя в процессе выполнения своих функций. С этой стороны государство выступает как хозяйствующий субъект, как субъект специфических имущественных (денежных) отношений. Следовательно, в финансовых правоотношениях отчетливо выступают два элемента, указывающие на их особенности: государственно-властный и имущественный44. Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными правоотношениями, в которых отношения власти неотделимы от имущественных (денежных) отношений.

Виды финансовых правоотношений. Существующие в правовой действительности финансовые правоотношения многообразны и могут быть подразделены в зависимости от оснований на различные виды.

По функциям права они могут быть подразделены на регулятивные и охранительные. Регулятивные финансовые правоотношения представляют собой положительные, возникающие на основе норм права отношения между субъектами в процессе осуществления финансовой деятельности государства. Они возникают на основе правомерного поведения участников финансового правоотношения и образуют нормальную ткань правопорядка в области финансовой деятельности государства. К числу таких правоотношений относятся правоотношения по поводу уплаты в бюджеты и внебюджетные фонды налоговых платежей, по поводу рассмотрения и утверждения представительным органом проекта бюджета и т. д.

Охранительные финансовые правоотношения складываются в процессе осуществления финансовой деятельности государства, но возникают вследствие неправомерного поведения одного из субъектов финансового права как реакция государства на такое поведение. К их числу относятся правоотношения, возникающие в связи с различными финансовыми правонарушениями: налоговых обязательств, бюджетного законодательства, правил ведения кассовых операций и др. Охранительные финансовые правоотношения являются по своей роли вспомогательными, хотя их место в сфере налоговых правоотношений достаточно велико.

По способу разрешения конкретных индивидуальных дел финансовые правоотношения подразделяются на материальные и процессуальные. Финансовая деятельность государства в силу специфических свойств требует строгой процедурно-процессуальной регламентации. Материальные финансовые правоотношения — это правоотношения, через которые реализуются обязанности и права субъектов финансового права. К ним относятся правоотношения, которые содержат: субъективное право казенного учреждения на получение бюджетных средств из бюджета и обязанность распорядителя бюджетных средств дать разрешение на их получение; обязанность налогоплательщика уплатить налог и право налогового органа требовать его уплаты и т. д.

Процессуальные финансовые правоотношения возникают на основе процессуальных норм и производны (вторичны) от материальных финансовых правоотношений. Но их удельный вес в системе финансовых правоотношений достаточно велик, о чем свидетельствует часть III Бюджетного кодекса РФ, включающая бюджетно-процессуальные нормы.

Еще одной важной классификацией финансовых правоотношений является их построение по видам правовых институтов и подотраслей права, входящих в состав финансового права. Такое построение ценно тем, что позволяет увидеть панораму всех основных финансовых правоотношений. Согласно названному основанию финансовые правоотношения могут быть подразделены на: а) эмиссионные; б) налоговые; в) бюджетные; г) по поводу государственного и муниципального долга; д) по поводу государственного страхования; е) валютные; ж) финансово-контрольные.

Финансовые правоотношения могут быть подразделены по другим критериям. Однако охарактеризованные виды дают объемное представление о комплексе финансовых правоотношений, возникающих в правовой действительности.

§ 3. Субъекты финансового права

К пониманию различия категорий «субъект финансового права» и «субъект финансового правоотношения». Финансовое законодательство определяет субъектов финансового права. К ним относятся: территориальные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные предприятия, учреждения и предприятия негосударственной формы собственности, граждане. Субъект финансового права — это лицо (физическое или юридическое), которое законодательство наделяет правами и обязанностями в области публичной финансовой деятельности, предоставляя возможность быть участником конкретного финансового правоотношения45.

Приведенное определение говорит о том, что категории «субъект финансового права» и «субъект финансового правоотношения» имеют различное, только частично совпадающее, содержание. Субъекты финансового права потенциально способны быть участниками финансового правоотношения. Субъекты финансового правоотношения — это реальные участники конкретного финансового правоотношения. Безработный гражданин Сидоров является субъектом финансового (налогового) права, но не является участником финансового (налогового) правоотношения. Занявшись бизнесом и имея доход с него, Сидоров становится участником финансового (налогового) правоотношения. Таким образом, переход субъекта финансового правоотношения из одного состояния в другое связан с процессом превращения возможности в действительность.

В зависимости от организационно-правового статуса можно выделить следующие группы субъектов финансового права: 1) территориальные образования; 2) коллективные субъекты; 3) индивидуальные субъекты.

Территориальные образования. Под общественно-территориальным образованием как субъектом финансового права следует понимать земельное пространство с определенными юридическими границами, проживающим на нем населением и имеющим органы государственной власти или органы местного самоуправления, которые реализуют принадлежащие данному образованию права и обязанности. К таким общественно-территориальным образованиям относятся: а) Российская Федерация как государство; б) наиболее крупные части этого государства — субъекты РФ; в) муниципальные образования — государственно-территориальные единицы (города, поселки, муниципальные районы, иные населенные пункты), в которых осуществляется местное самоуправление.

Российская Федерация как единое государство, будучи особым субъектом финансового права, выступает в этом качестве в двух ипостасях. Во-первых, как суверенное государство Российская Федерация распространяет свою финансовую власть на всю принадлежащую ей территорию. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российского государства находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные банки. Предоставленные финансовые права Российская Федерация реализует через федеральные органы власти, к которым относятся Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, федеральные ведомства. Во-вторых, Российская Федерация, являясь субъектом финансового права, выступает как хозяйствующий субъект, деятельность которого направлена на создание финансовых и материальных условий, необходимых для выполнения своих задач и функций. С этой стороны Российская Федерация реализует одно из фундаментальных финансовых прав — право распоряжаться значительной частью казны. Эту часть казны составляют денежные средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также денежные средства Центрального банка РФ. Поэтому Российская Федерация как субъект финансового права, прежде всего является субъектом бюджетного права, а также других финансовых прав: на денежную эмиссию, на установление федеральных налогов и сборов, на государственные займы, валютное регулирование и т. д.

Субъект Российской Федерации — следующее общественно-территориальное образование, являющееся субъектом финансового права. От Российской Федерации как государства субъект Российской Федерации отличается тем, что право суверенитета и право территориального верховенства принадлежит только Российской Федерации. В остальном для субъекта Российской Федерации как субъекта финансового права характерны те же черты, какие присущи и Российской Федерации как субъекту финансового права. Так, согласно ст. 214 Гражданского кодекса РФ за субъектом Российской Федерации закреплено право государственной собственности на определенную часть казны, т. е. на бюджетные средства.

Федеральное устройство страны, освободив в соответствии с Конституцией РФ общественно-территориальные образования типа «субъект Российской Федерации» от тотальной опеки государства (как это было в СССР), наделило эти образования элементами самостоятельности и предоставило целый ряд прав финансового характера: право на собственный бюджет, право на соответствующие налоги и сборы, право на выпуск органами субъекта РФ облигаций регионального займа.

Муниципальное образование — еще один субъект финансового права из числа общественно-территориальных образований. Муниципальные образования располагают кругом дел, которые им присущи в качестве неотъемлемых. Сюда относятся: охрана общественного порядка, жилищно-коммунальные услуги, здравоохранение, образование и т. д. И поскольку названные дела лучше всего выполняют органы местного самоуправления собственными силами, муниципальное образование наделяется законодательством соответствующими правами, в первую очередь финансовыми, которые (не мешает напомнить об этом) в ХIХ веке в юридической литературе признавались «прирожденными»46.

Финансовые права муниципального образования закреплены рядом нормативных актов: Конституцией РФ (ч. 1 ст. 132), Гражданским кодексом РФ (ст. 215), Бюджетным кодексом РФ (ст. 15), Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»47, законами субъектов о местном самоуправлении и др. В соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ право на свой собственный бюджет составляет основу финансово-правового статуса муниципального образования. Также в первую очередь следует назвать право муниципального образования распоряжаться денежными средствами муниципальной казны, которая образуется из денежных средств местного бюджета и денежных средств, поступающих в качестве финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации. К другим финансовым правам муниципального образования относятся права: на введение и использование местных налогов, на выпуск муниципальных займов и т. д.

Бюджетные и иные финансовые права принадлежат территориальным образованиям как субъектам финансового права, но реализуют их органы государственной и муниципальной власти.

Коллективные субъекты финансового права. Обязательной предпосылкой правосубъектности коллективных субъектов, в том числе субъектов финансового права, является организация их в такое образование, которое выражено в их организационном единстве. Все коллективные субъекты финансового права — государственные органы власти, хозяйственные организации, бюджетные учреждения — имеют внутреннюю структуру, причем внутренние подразделения слиты в одно организованное целое. Имеются попытки отождествить понятия «коллективный субъект» и «юридическое лицо». Но первое намного шире второго и охватывает намного больше субъектов финансового права.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются субъектами финансового права уже в силу того, что законодательство уполномочивает и обязывает их осуществлять публичную финансовую деятельность, т. е. принимать участие в процессах аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств. При этом субъектами финансового права выступают как представительные органы (рассматривающие и утверждающие бюджеты), так и исполнительные органы (исполняющие бюджеты и отчитывающиеся об их исполнении).

В системе исполнительных органов как субъектов финансового права следует выделить группу финансово-кредитных органов, в частности, Министерство финансов РФ с находящимися в его ведении структурами, к которым относятся: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство. Названные органы исполнительной власти обладают специальными финансово-правовыми полномочиями.

Среди органов государства особым субъектом финансового права является Центральный банк РФ, осуществляющий финансовую деятельность государства и выступающий в конкретных финансовых правоотношениях как уполномоченный государством орган48.

Предприятия всех форм собственности и другие коммерческие организации различных организационно-правовых форм представляют собой типичные и наиболее многочисленные коллективные субъекты финансового права. Имея самостоятельный источник дохода (прибыль), а также бухгалтерский учет и расчетный счет в кредитном учреждении, предприятия вступают в финансовые правоотношения в связи с уплатой в казну налогов и других обязательных платежей. Таким образом, основным признаком, по которому предприятие или коммерческая организация становятся субъектом финансового права, является наличие самостоятельного источника дохода — прибыли, часть которой в виде налога поступает в распоряжение государства или муниципального образования. Однако государственные и муниципальные унитарные предприятия могут вступать в финансовые правоотношение не только по поводу уплаты налогов в казну, но и по поводу финансирования из бюджета в форме бюджетных кредитов49.

Бюджетные учреждения и организации как некоммерческие структуры создаются для достижения управленческих, образовательных, научных, культурных и иных целей50. Как субъекты финансового права, не извлекающие прибыли из своей деятельности, они для выполнения публичных функций вступают в финансовые правоотношения по поводу их финансирования из соответствующего бюджета. В связи с тем, что законодательство разрешает бюджетным учреждениям и организациям предоставлять платные дополнительные услуги (например, образовательные, медицинские), эти учреждения и организации вступают также в финансовые правоотношения по поводу уплаты в бюджет налогов из получаемых доходов.

Индивидуальные субъекты финансового права. К индивидуальным субъектам финансового права относятся прежде всего граждане Российской Федерации. Например, отдельный гражданин может быть субъектом финансовых правоотношений по государственному кредиту. Эти отношения, возникающие по поводу выпуска, реализации и погашения государственного займа, регулируются на основе норм финансового права, предусматривающих добровольное участие гражданина в качестве кредитора государства. Граждане могут вступать в финансовые правоотношения в области банковского кредита, государственного страхования, по поводу самообложения в муниципальных образованиях.

Но чаще всего граждане вступают в финансовые правоотношения, связанные с выполнением налоговых обязательств. Основным признаком налогообязанного гражданина является наличие самостоятельного источника дохода. Таким источником дохода могут быть: заработная плата; прибыль предпринимателя, занимающегося предпринимательской деятельностью без образования юридического лица; недвижимое имущество и т. д. По этому признаку субъектами финансового (налогового) права могут быть наряду с гражданами России иностранные граждане или лица без гражданства, проживающие и работающие в Российской Федерации, а также имеющие законом разрешенные источники доходов. Граждане, иностранные граждане, лица без гражданства имеют равные права и обязанности как субъекты финансового права, а поэтому законодатель называет их в ст. 19 Налогового кодекса РФ «физическими лицами». На правовой статус налогоплательщиков — физических лиц не влияет возраст налогоплательщика, так как обязанность по уплате налога возникает в момент приобретения объекта налогообложения. Отдельные авторы обосновывают положение, что финансовая (налоговая) дееспособность физического лица производна от трудовой и гражданской дееспособности. По их мнению, анализ трудового и гражданского законодательства приводит к выводу, что в большинстве случаев финансовая (налоговая) дееспособность возникает в 18 лет, хотя в некоторых случаях предусматривается возраст с 14 и 16 лет. С 14 лет физические лица могут получать доходы от своей трудовой деятельности, и эти доходы являются объектом налогообложения51.

Среди физических лиц — субъектов финансового права особым статусом наделяются граждане, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в том числе главы крестьянского (фермерского) хозяйства.

§ 4. Источники финансового права

Понятие источника финансового права. Нормы финансового права, как и другие правовые нормы, не существуют и не могут существовать вне источника права. Подобно тому, как жидкость может использоваться, если она находится в определенном сосуде (имея твердую форму), так и нормы финансового права могут быть выражены и доведены до сведения общества в соответствующей форме, которая называется источником права. Источник, как это слово толкует русский словарь, — это то, из чего берется, черпается что-либо. В финансовом праве это в основном нормативные правовые акты.

Как источник финансового права нормативный правовой акт (федеральный закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ и т. д.) содержит в себе нормы финансового права, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Таким образом, нормативный правовой акт — это тот резервуар, из которого люди (органы публичной власти, должностные лица, граждане) черпают сведения о правовых нормах. Бегло охарактеризуем нормативные правовые акты, выступающие в качестве источников финансового права.

Конституция РФ — базовый нормативный акт, являющийся источником всех отраслей права, в том числе финансового. В Конституции РФ содержатся правовые нормы, имеющие прямую финансово-правовую направленность. К сфере налогообложения относится правовая норма, содержащаяся в ст. 57 Конституции РФ, и обязывающая каждого платить законно установленные налоги и сборы. Ст. 75 Конституции РФ содержит правовые нормы, устанавливающие денежную систему Российской Федерации, регламентирующие денежную эмиссию, определяющие систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, регулирующие порядок выпуска государственных займов.

К источникам финансового права этого класса относятся конституции и уставы субъектов федерации. В них закрепляются основы правовой организации финансовой деятельности субъектов федерации, право иметь собственные бюджеты и внебюджетные фонды и т. д. Так, глава 13 Устава Свердловской области, озаглавленная «Финансы», содержит правовые нормы, устанавливающие налоговую и бюджетную систему области, регламентирующие разработку и утверждение, а также исполнение областного бюджета52.

Федеральные законы и законы субъектов РФ имеют наиболее важное практическое значение в системе источников финансового права. При этом финансовые законы можно условно разделить на бюджетные, налоговые, валютные, банковские, страховые и т. д. Например, для бюджетного права основным источником является Бюджетный кодекс РФ — закон федерального уровня, устанавливающий структуру бюджета, бюджетное устройство, основы бюджетного процесса. Для налогового права таким источником является Налоговый кодекс РФ, устанавливающий налоговую систему страны, определяющий налоговые правонарушения и ответственность за них.

Источником финансового права являются законы субъектов РФ, содержащие финансово-правовые нормы. Это — законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о порядке предоставления налоговых льгот и т. д.

Указы Президента РФ. Среди нормативных актов как источников финансового права выделяются Указы Президента РФ. В качестве примера можно назвать следующие указы: от 25 июля 1996 года «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля»53, от 24 августа 1998 года «О некоторых мерах по экономии государственных расходов»54. Следует отметить, что Указы Президента РФ в системе подзаконных актов, являющихся источниками финансового права, имеют приоритетное значение и по юридической силе приближаются к федеральным законам. Ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не вправе отменять и изменять Указы Президента РФ.

Постановления Правительства РФ — это наиболее распространенные источники финансового права, так как с помощью финансово-правовых норм, содержащихся в этих актах, конкретизируются финансовые законы. Так, нормы Федерального закона от 11 ноября 2003 года «О лотереях» конкретизированы постановлением Правительства РФ от 5 июля 2004 года «О мерах по реализации Федерального закона «О лотереях»55. Типичной формой нормативных актов Правительства РФ, являющихся источниками финансового права, являются Правила. Правила — это нормативно-правовой акт, регулирующий общественные отношения в какой-либо одной области финансовой деятельности государства. Таким, к примеру, актом являются Правила предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2015 год, утвержденные постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2014 года56.

Ведомственные нормативные акты. Ведомственные нормативные акты как источники финансового права регулируют в основном финансовую деятельность соответствующих ведомств (министерств, служб, комитетов и т. д.). Наиболее типичным ведомственным нормативным актом, выступающим в качестве источника финансового права, является инструкция, утверждаемая приказом данного ведомства. Главное место среди них занимают инструкции Министерства финансов РФ, а также Центрального банка РФ. В качестве примера можно назвать Инструкцию о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденную приказом Минфина России от 28 декабря 2010 года № 191 н57.Специфика инструкции как источника финансового права состоит в том, что она имеет целью разъяснение деталей, подробностей исполнения закона или иного акта государства.

Нормативный финансовый договор. Наряду с нормативными правовыми актами (законы и подзаконные акты) источниками финансового права могут быть договоры. Нормативный финансовый договор как источник финансового права может быть определен как взаимное соглашение двух или более сторон, содержащее нормы финансового права. Например, это соглашение двух субъектов Российской Федерации о финансовой помощи при ситуациях чрезвычайного характера. Это — соглашение об осуществлении органом Федерального казначейства отдельных функций по исполнению местного бюджета при кассовом обслуживании им исполнения бюджета, причем последний не вправе отказывать в заключении такого соглашения местному органу самоуправления.

В качестве источника финансового права могут выступать международные договоры Российской Федерации с другими странами, если они содержат нормы финансового права. Такие соглашения часто заключаются между государствами в налоговой области по поводу избежания двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество.

Глава IV.
Наука финансового права

§ 1. Предмет науки финансового права

Состав науки финансового права. Финансовое право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль права, как отрасль юридической науки и как одна из учебных дисциплин. Под финансовым правом обычно понимается совокупность юридических норм, определяющих поведение субъектов (граждан, предприятий, учреждений, общественных объединений, органов исполнительной власти) в области финансовой деятельности государства. Но если финансовое право как совокупность юридических норм предписывает соответствующее поведение (чаще говорят: «регулирует общественные отношения»), то наука финансового права исследует нормы финансового права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе.

Нормы финансового права появились давно. Они встречаются в законах Хаммурапи, Русской Правде, Великой хартии вольностей. В частности, Великая хартия вольностей (1215) следующим образом сформулировала одну из наиболее фундаментальных финансовых норм, запрещая королю взимать налоги без согласия парламента: «Ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в Королевстве нашем иначе, как по общему совету Королевства нашего»58.

Наука финансового права возникла сравнительно недавно. Ее родословная в России не уходит дальше первой половины ХIХ века, когда появились первые работы по финансовому праву русских ученых — юристов и возникла в Петербургском университете кафедра государственных податей.

Исследования в области финансового права материализуются в монографиях, статьях, учебниках и учебных пособиях, а в теоретическом плане получают выражение в различных научных построениях, концепциях, определениях. Так, лицам, получившим юридическое образование, известно определение государственного бюджета как бюджета-акта и бюджета-фонда. Известно, что конструкция любого налогового закона складывается из таких элементов, как нормативное основание, субъект налога, объект налога, размеры налога, сроки уплаты и т. д. Тем не менее эти научные положения необходимо научно обосновать, чтобы придать им авторитетный характер.

В процессе накопления и обработки знаний о финансовом праве используются определенные методологические средства, которые помогают обработке этих знаний, превращению их в систему продуманно и понятно изложенной информации. К таким средствам, образующим состав науки финансового права, относятся: предмет науки, методология науки, система науки, научная терминология, история науки и отраслевая библиография. Названные средства — постоянные элементы науки, без которых она не может обходиться. Отмечая многоэлементный характер состава науки финансового права, нужно подчеркнуть, что основу этого состава образуют такие элементы, как предмет, методология и система науки.

Предмет науки финансового права. Что же следует понимать под предметом науки финансового права? В самом понятии «наука финансового права» заключен ответ на данный вопрос. Во всяком знании мы находим направленность на нечто, что в силу этой направленности является для знания его предметом. Предметом науки финансового права является действующее финансовое право, знания об этом праве.

Однако предмет финансово-правовой науки нельзя понять только через систему знаний о действующем финансовом праве. Нормативный подход не дает полного представления о предмете науки, не может показать широты науки финансового права, обосновать ее методологию, систему. Признавая предмет науки единым, следует сказать, что в целом он складывается из трех основных частей, причем каждая из них означает часть содержания предмета. К ним относятся знания о: 1) финансово-правовых нормах; 2) финансово-правовых категориях; 3) практике применения финансово-правовых норм.

Первой частью предмета науки финансового права, на которую направлено научное познание, является действующее финансовое право как совокупность юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в правовые институты и подотрасли: бюджетное право, налоговое право, банковское (публичное) право, финансово-контрольное право и т. д. При этом финансово-правовые нормы и их правовые институты изучаются как явления одного порядка, составляющие самостоятельную и единую отрасль в праве, имеющие свою область правового регулирования. Наряду с нормами финансового права изучаются также порождаемые ими финансовые правоотношения, их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. Достоянием науки и практики стало подразделение финансовых правоотношений на бюджетные, налоговые, банковские, финансово-контрольные. Однако как нормы финансового права, так и финансовые правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного представления о предмете науки финансового права. Не везде, где есть знание финансового законодательства, есть понимание финансового права как отрасли права, можно говорить о науке финансового права. Для науки имеют значение прежде всего те знания, которые были приобретены с целью образования ее постоянного капитала. В финансовом праве к таким знаниям относятся финансово-правовые категории.

Финансово-правовые категории типа «государственные финансы», «федеральный бюджет», «бюджетный процесс», «финансовая деятельность государства» образуют другую часть предмета финансово-правовой науки, на которую направлено научное познание. В этих понятиях выражено то главное, сущностное, что характеризует финансовое право в его постоянном развитии и что отражает наука финансового права. Именно финансово-правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее целостность, цементируют знания, которые образуют понимание финансового права как отрасли права. На основе такой системы связанных и скоординированных между собой узловых категорий студенты могут не только изучать, но и понимать финансовое право, преподаватели — читать лекции и вести семинарские занятия, ученые — специалисты по финансовому праву — формулировать научные определения, систематизировать материал, писать учебники и монографии.

Третьей важной частью предмета науки финансового права являются «опытные знания» (Кант), т. е. знания, связанные с практикой применения норм финансового права, правоприменительной деятельностью финансовых органов: Министерства финансов РФ и его органов на местах, федеральных служб, находящихся в его ведении, Центрального банка РФ и его звеньев в субъектах Федерации, аудиторских фирм и т. д. Наука финансового права изучает действующее финансовое законо

...