Финансовое право

Учебник

Издание второе,
переработанное и дополненное

Под общей редакцией 
доктора юридических наук 
А. А. Фатьянова,
кандидата юридических наук  
А. Ю. Ильина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73(075.8)

ББК 67.402я73

Ф59

Рецензенты:
Кобзарь-Фролова М. Н., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН);
Моисеенко М. А., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Академии Следственного комитета Российской Федерации.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, заведующего кафедрой государственно-правовых и уголовно-правовых дисциплин Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова А. А. Фатьянова, кандидата юридических наук, доцента, доцента кафедры государственно-правовых и уголовно-правовых дисциплин Высшей школы права Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова А. Ю. Ильина.

Учебник включает в себя Общую и Особенную части.

В Общей части излагаются положения общей теории финансового права, основные понятия, принципы и методы, финансовые правоотношения, анализируются его нормы, источники, финансовая деятельность государства и муниципальных образований, рассматриваются финансовые отношения, финансовая система государства. Освещаются правовые вопросы финансового контроля и финансово-правовой ответственности, подробно исследуются отдельные подотрасли и институты финансового права Российской Федерации. В Особенной части излагаются подотрасли и институты финансового права – бюджетное право, налоговое право, институт денежного обращения и расчетов, институт страхования и др. Доктрина учебника отражает не только мнение авторов, но и альтернативные мнения многих известных ученых-юристов о месте и роли финансового права в системе российского права, правовом регулировании финансовой деятельности государства, функционировании отдельных институтов финансового права в условиях современных событий.

Отражение в учебнике теоретических основ финансового права с учетом практических примеров, основанных на действующем финансовом законодательстве, поможет студентам сформировать целостное представление о финансовом праве и финансовой системе государства. Соответствует федеральному государственному образовательному стандарту высшего образования четвертого поколения.

Законодательство приведено по состоянию на 1 октября 2023 г.

Для студентов и преподавателей юридических факультетов вузов, а также обучающихся по специальностям «Налоги и налогообложение», «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит», «Экономическая безопасность».

УДК 347.73(075.8)

ББК 67.402я73

© Коллектив авторов, 2018

© Коллектив авторов, 2024, с изменениями

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРЫ

Багреева Е. Г., доктор юридических наук, профессор, профессор Департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве РФ (глава 7);

Васильева О. Н., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ (глава 12, гл. 21–22 совместно с Царевой О. Е., тесты, глоссарий, совместно с Ильиным А. Ю., Щербак Е. Н.);

Ильин А. Ю., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых и уголовно-правовых дисциплин Высшей школы права Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова (введение, гл. 1–6; § 10.5 гл. 10; гл. 19–20 совместно с Леневой И. Г., кроме § 5.2, § 5.3 гл. 5; § 6.4 гл. 6; § 19.5 гл. 19; тесты, глоссарий совместно с Васильевой О. Н., Ильиным А. Ю., Щербак Е. Н.);

Исмаилов И. Ш., кандидат юридических наук, доцент Департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве РФ (§ 5.2, § 5.3 гл. 5; § 6.4 гл. 6; § 19.5 гл. 19);

Касторнова Т. А., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых и уголовно-правовых дисциплин Высшей школы права Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова (гл. 13–16);

Ленева И. Г., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ (гл. 19–20 совместно с Ильиным А. Ю., кроме § 5.2, § 5.3 гл. 5; § 6.4 гл. 6; § 19.5 гл. 19);

Рассыльников И. А., доцент кафедры прикладного права Института экономики и права Российского технологического университета, РТУ МИРЭА (главы 8–11, 18, кроме § 10.5 гл. 10);

Щербак Е. Н., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права юридического факультета Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета, почетный работник высшего профессионального образования (гл. 18, тесты, глоссарий, совместно с Васильевой О. Н., Ильиным А. Ю.);

Царева О. Е., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ (гл. 21, 22 совместно с Васильевой О. Н.).

ВВЕДЕНИЕ

В условиях существования товарно-денежного обращения государство (национальный социум) активно использует и не может не использовать для обеспечения социально-экономических потребностей населения, национальной безопасности страны, при регулировании и управлении материальным производством и для решения иных публичных задач различные экономические регуляторы: финансы, налоги, деньги, кредит и т. д.

Финансы как совокупность определенных экономических отношений, возникающих при распределении ВВП и части национального дохода общества, дохода от внешней экономической деятельности, ранее созданного богатства страны, в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств (финансовых ресурсов) объективно необходимы, поскольку их существование обусловлено потребностями общества, в котором действуют товарно-денежные отношения, но стихийно они не проявляются. Для их использования требуется целенаправленная деятельность человека, его объединений, муниципальных образований, государства. Этот вид человеческой деятельности в науке финансового права получил название «финансовая деятельность», а деятельность государства и муниципальных образований — соответственно «финансовая деятельность государства» и «финансовая деятельность муниципальных образований»1.

Финансовое право является публичной отраслью российского права, призванной регулировать общественные отношения, возникающие в сфере финансов, финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Правовое регулирование в финансовой сфере находится в постоянной динамике и имело ключевое значение на всех этапах развития экономики российского государства. На современном этапе развития рыночной экономики финансовое право приобретает особое значение для государства и общества, когда еще существуют проблемы в экономике и праве, большинство стран мира подвержено экономическому кризису, в том числе и Российская Федерация.

Для успешного развития российского государства и общества в современных правовых и экономических условиях необходимы кардинальные изменения в финансовой, бюджетной, налоговой, валютной политике, в системе денежного обращения и расчетов, поскольку без финансовых ресурсов в условиях товарно-денежных отношений невозможно сделать рывок в экономике и в других сферах общественной жизни.

Финансовая политика государства, как справедливо отмечают многие ученые, должна базироваться на научных наработках и рекомендациях, предложенных представителями юридической науки, в том числе занимающихся проблемами финансового права.

Финансово-правовая наука должна находится в постоянной динамике развития, основываясь на различных мнениях ученых и практиков. Поэтому в учебнике представлены различные взгляды ученых и практиков на институты финансового права.

Совершенствование нормативной правовой базы происходит благодаря постоянным поискам ученых-исследователей, теоретиков права, складывающейся правоприменительной и судебной практике, обобщению и применению зарубежного опыта. Поскольку возникновение и формирование отдельных структур системы финансового права (подотраслей, институтов, субинститутов и т. д.) имело определенную временную последовательность, эту последовательность и попытались выдержать авторы настоящего учебника.

В учебнике рассматривается природа финансового права, его место в системе права с учетом сложившихся принципиально разных научных взглядов.

В данном учебнике учтены последние изменения в правовом регулировании в области финансов, финансовой деятельности государства и муниципальных образований, налогообложения, бюджетной и банковской сферы, рынка ценных бумаг, валютных отношений, проведения контрольно-надзорных мероприятий и т. д. Настоящий учебник подготовлен в соответствии с учебным планом и программой как для студентов юридического факультета, так и для студентов, проходящих обучение по специальностям: налоги и налогообложение, государственное и муниципальное управление, финансы и кредит.

Изучение финансового права дает студентам знания о формировании и использовании финансовых ресурсов (денежных фондов) государства и муниципальных образований, о разнообразных видах и формах финансовых правоотношений, возникающих в обществе, в котором действуют товарно-денежные отношения, о принципах и методах государственного регулирования этих отношений. Целью изучения дисциплины «Финансовое право» является овладение студентами современной юридической теорией и практикой в области правовых основ построения и функционирования финансовой системы РФ, правового регулирования в финансовой сфере, организации и деятельности финансовых органов, развития и функционирования банковского сектора, валютного регулирования и контроля. В результате изучения данной дисциплины студенты смогут ориентироваться в нормативной правовой базе, регулирующей финансовые отношения, и смогут использовать полученные теоретические знания и практические умения в своей дальнейшей профессиональной деятельности в области юриспруденции, смогут правильно применять финансово-правовые нормы с учетом их специфики к определенным общественным отношениям.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I.
ВВЕДЕНИЕ В ТЕОРИЮ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Глава 1.
Финансовое право как самостоятельная отрасль российского права

1.1. Понятие, предмет и основной методы финансового права. Место финансового права как правовой категории в системе российского права

В российской юриспруденции понятие «финансовое право» рассматривается в трех различных аспектах: как самостоятельная отрасль российского права, как отрасль правовой науки и как учебная дисциплина2.

В настоящий период развития юридической отраслевой науки финансовое право большинством юристов воспринимается как сложившаяся и самостоятельная отрасль российского права. Как самостоятельная отрасль российского права финансовое право стремительно развивается в современных правовых, экономических и политических условиях и совершенствуется в связи с изменениями, происходящими в российском праве и российском законодательстве3.

Вопросы о самостоятельности финансового права как отрасли отечественного права и о его месте в системе отечественного права возникли и решались в ходе научной дискуссии о системе социалистического права, которая была организована и проведена Институтом права АН СССР еще в 40-х гг. прошлого столетия4. В названных тезисах Института права АН СССР финансовое право рассматривалось в качестве самостоятельной отрасли права в единой системе советского социалистического права, но без подразделения ее на Общую и Особенную части. Общепризнанное решение теоретического вопроса о самостоятельности финансового права как отрасли российского права и о его месте в системе отечественного права относится к концу 60-х — началу 70-х гг. прошлого столетия. При этом следует отметить, что в системе финансового права уже предусматривались, как и в других отраслях отечественного права, Общая и Особенная части, которые имеют свою определенную структуру. Однако до сих пор остаются дискуссионные (спорные) вопросы о происхождении финансового права как отрасли российского права, о наличии в ней различных направлений развития науки финансового права, о предмете и методе финансового права и т. д.5 Так, например, некоторые ученые считали и считают, что финансовое право выделилось из государственного и административного права. Данную позицию поддерживали такие ученые, как Р. О. Халфина, М. И. Пискотин, П. М. Годме, Б. Н. Иванов, С. Д. Цыпкин и др. Иная точка зрения состоит в том, что финансовое право как правовое явление появилось одновременно с возникновением государственного и административного права, поскольку в целях исполнения своих функций и задач государство и местное самоуправление нуждаются в обеспечении своей деятельности финансовыми ресурсами, поступление, распределение и использование которых регулируется нормами финансового права. И в первую очередь речь идет о правовых нормах, закрепляющих взимание налогов и сборов, а также регулирующих отношения по выпуску и размещению государственных займов. Указанные общественные отношения опосредуются нормами налогового права, являющегося подотраслью финансового права, и нормами права, в своей совокупности составляющими институт финансового права «государственный кредит». Сторонниками рассматриваемой позиции являлись Е. А. Ровинский, И. А. Гурвич, В. В. Бесчеревных, А. Н. Худяков, Н. И. Химичева. Данную позицию разделяют Е. Ю. Грачева, О. Н. Горбунова, Э. Д. Соколова и другие ученые. Склоняясь к позиции самостоятельности финансового права как отрасли права, следует отметить, что отдельные финансово-правовые нормы и институты берут начало из конституционного (государственного) и административного права. Однако финансовое право как единое целое, а не отдельные его элементы возникает только в условиях существования в обществе товарно-денежных отношений, обусловленное появлением финансов и финансовой системы, денежной системы, налогов и других экономических категорий. В новых условиях развития Российской Федерации в связи с переходом ее экономики на рыночные, товарно-денежные отношения представители отечественной юриспруденции активно стали развивать концепцию о делении системы российского права на публичные и частные отрасли права. При этом необходимо отметить, что в юридическом сообществе единодушно было признано, что финансовое право относится к публичным отраслям российского права. Подтверждение того, что финансовое право является самостоятельной отраслью права и относится к публичному праву, можно найти в трудах П. М. Годме, который пишет в своей работе: «Связь финансов и экономики, гибкость, оборотоспособность данной части имущества и связанная с этим возможность злоупотреблений требует, чтобы государственные финансы регламентировались специальными государственными нормами. Эти нормы дают возможность: 1) распоряжаться средствами в достаточном их количестве (правила, регулирующие доходы); 2) точно учитывать движение средств (казначейские правила); 3) обеспечивать их использование в соответствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила). Эти нормы влияют на все стороны жизни и составляют самостоятельную отрасль права»6.

Как известно, представители науки теории государства и права пришли к выводу, что основаниями для объединения норм права в отрасли являются: особенности их предмета регулирования (особенность общественных отношений) и особенности того метода, который применяется для регулирования данных общественных отношений.

В российском праве отраслевая принадлежность определяется наличием самостоятельности предмета и метода правового регулирования. Соответственно, одна отрасль от другой отличается по самостоятельному предмету и методу правового регулирования.

Рассмотрим, что является предметом правового регулирования финансового права, поскольку предмет правового регулирования финансового права, имея свое специфическое содержание, позволяет выделить его из иных отраслей российского права. Содержание предмета финансового права заключается в регулировании специфического круга общественных отношений. Поэтому, чтобы сформулировать понятие финансового права, необходимо определить специфику общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования.

Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в сфере финансов, в процессе распределения и перераспределения созданного в стране валового внутреннего продукта (ВВП) и части национального дохода, а также дохода, полученного в результате осуществления внешнеэкономической деятельности и участия на финансовом (валютном) рынке в качестве субъекта соответствующих отношений, а не только в качестве субъекта, устанавливающего правила поведения. Указанную деятельность по распределению и перераспределению ВВП и части национального дохода, созданного в стране, а также дохода, полученного в результате внешнеэкономической деятельности и участия на финансовых рынках не только внутри своей территории, но и на территории других государств, осуществляет российское государство (в лице своих органов или созданных им учреждений, действующих от его имени) либо его органы или его учреждения, действующие от своего имени (как юридические лица) с целью образования финансовых ресурсов (фондов денежных средств), необходимых государству для выполнения своих задач и функций в условиях рыночных (товарно-денежных) отношений. Данное направление деятельности государства, а с 1963 г. (с принятием Конституции Российской Федерации, в ст. 12 которой закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти) и направление в деятельности местного самоуправления в юридической науке получило наименование «финансовая деятельность государства и муниципальных образований». Необходимо еще раз подчеркнуть, что в настоящее время государство и муниципальные образования через свои структуры активно участвуют не только в организации финансового рынка, но и как субъекты финансовых отношений. Под финансовым рынком некоторые ученые понимают «...особую форму организации движения денежных средств в народном хозяйстве и которая функционирует в виде рынка ценных бумаг, рынка ссудных капиталов и валютного рынка»7.

Итак, предмет финансового права — это общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному формированию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях финансового обеспечения реализации их задач и функций.

В юридической литературе отмечают различные особенности финансовых правоотношений. По нашему мнению, важнейшие черты общественных отношений, составляющих предмет финансового права, проявляются в том, что они складываются в сфере финансов в результате специальной деятельности государства и муниципальных образований в целях финансового обеспечения выполнения своих задач и функций, т. е. имеют организационный характер, участниками этих общественных отношений являются государство (публично-правовые образования: Российская Федерация и ее субъекты) и муниципальные образования или уполномоченные ими органы, организации (учреждения) или физические лица, наделенные соответствующими властными полномочиями по отношению к иным участникам данных отношений, т. е. имеют всегда властный характер, объектом этих отношений всегда являются деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов (финансовых ресурсов), т. е. отношения имеют имущественный (денежный) характер8.

По мнению Н. И. Химичевой, предмет финансового права составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному формированию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач. По своему содержанию эти отношения весьма разнообразны, что обусловлено многозвенностью финансовой системы, ее связью со всеми структурами общественного производства и распределения, с разными сторонами жизни общества и государства; разнообразен также и круг участников финансовых отношений: Российская Федерация вступает во взаимоотношения со своими субъектами, последние — с муниципальными образованиями, органы государственной власти и местного самоуправления — с организациями и физическими лицами, взаимодействуют между собой государственные органы всех видов и уровней и органы местного самоуправления, в том числе финансово-кредитные органы, в соответствии со своей компетенцией в области финансов9.

Названные особенности общественных отношений позволяют выделить из огромного количества денежных отношений только те, которые по своей сущности являются финансовыми. Эти финансовые отношения имеют свои характерные признаки, по которым ученые классифицируют их на определенные группы. Так, финансовые отношения возникают:

– между высшим (федеральным) и региональными представительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления по поводу разграничения их компетенции в области финансов, распределения доходов и расходов между отдельными уровнями бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядка их формирования и исполнения;

– между высшими федеральными и региональными органами исполнительной власти;

– между финансовыми, кредитными органами и министерствами, службами, другими ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, физическими лицами в связи с уплатой налогов, иных обязательных платежей, перечислением их в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации и т. п.;

– внутри единой системы исполнительных органов государственной власти в области финансов (в том числе и кредита) в связи с реализацией ими своих функциональных обязанностей (например, между Министерством финансов РФ и Федеральной налоговой службой)10.

Своеобразие предмета правового регулирования обусловливает, по мнению ученых, необходимость применения особого метода регулирования, который должен быть свойствен только финансовому праву. Н. И. Химичева, исследуя метод правового регулирования, применяемый финансовым правом, отмечала, что основным методом финансово-правового регулирования являются государственно-властные предписания одним участником финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями11. «Такой метод, — пишет Н. И. Химичева, — свойствен и другим отраслям права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия»12.

Участники финансовых отношений, которым адресованы данные предписания (различные органы государственного управления, организации и т. д.), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности. У них нет подчинения по всем направлениям, как при отраслевом управлении по вертикали (министерство и подведомственные ему организации)13. Итак, отношения власти и подчинения при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения по вертикали. Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти властные предписания носят организационный, имущественный (денежный) характер и регулируют общественные отношения в финансовой сфере.

Вопрос о методе финансового права и в современных условиях развития российского государства весьма актуален, ибо от его решения зависит практическое осуществление государством и местным самоуправлением права на создание, распределение и использование фондов денежных средств (финансовых ресурсов), необходимых им для выполнения своих задач и функций в условиях товарно-денежных отношений, существующих в обществе.

При этом необходимо иметь в виду, что при регулировании различных финансовых отношений применяется, как правило, один и тот же основной правовой метод финансового права: «власти и подчинения, не основанного на отношениях субординации (подчинения по вертикали, как, например, в армии)». Несмотря на это, сущность отраслевого метода финансового права — властных предписаний, не основанных, как правило, на субординации, подчинении снизу вверх, — остается неизменной, а отдельные иные правовые приемы могут переходить от одного правового метода к другому, не разрушая их содержание. Понятие метода финансового права ни в коей мере не следует связывать только с какой-то одной юридической особенностью: это всегда совокупность юридических приемов, средств, способов, отражающих своеобразие воздействия данной отрасли права на общественные отношения, возникающие в финансовой сфере.

Императивный (властный) характер финансово-правовых предписаний присущ в силу того, что государство или муниципальное образование сами устанавливают правила формирования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов), необходимых им для выполнения своих задач и функций, в обществе, в котором действуют товарно-денежные отношения. В процессе создания, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) периодически возобновляются, повторяются и прекращаются фактические ситуации, осуществляется реализация юридических прав и обязанностей субъектов финансового права, регулирование, охрана, устойчивость и изменение общественных отношений в финансовой сфере. Волевой характер финансовой деятельности детерминирован и тем, что в процессе ее выполнения происходит осмысление, познание и оценка реальной действительности, принятие самых разнообразных рациональных решений. Императивный метод правового регулирования предписывает участникам финансовой деятельности действовать только так, как предусмотрено нормой финансового права, и не иначе. Действуя в соответствии с предписанием финансово-правовой нормы, участники финансового правоотношения реализуют свою компетенцию, свои юридические права и обязанности, познают сущность юридической ответственности за свои действия14.

Например, в соответствии со ст. 91 НК РФ15 должностные лица налоговых органов имеют право доступа на территорию или в помещение для проведения налоговой проверки, но только при предъявлении этими лицами служебных удостоверений и решения руководителя (его заместителя) налогового органа о проведении ими выездной налоговой проверки данного налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента. Но если при наличии соответствующих документов налогоплательщик (плательщик сборов, налоговый агент) препятствует доступу должностных лиц налоговых органов, проводящих налоговую проверку, на указанные территории или в помещения (за исключением жилых помещений), руководителем проверяющей группы (бригады) составляется акт, подписываемый им и проверяемым лицом. В юриспруденции высказано мнение о существовании позитивной и ретроспективной ответственности. Однако эта проблема носит дискуссионный характер и не разделяется всеми юристами16. Также на основании ст. 94 НК РФ должностные лица налоговых органов вправе проводить выемку предметов и документов, но на основании мотивированного постановления должностного лица налогового органа, осуществляющего выездную налоговую проверку.

Применение в финансовом праве в основном императивного метода правового регулирования (предписания, запреты) ученые объясняют сущностью финансовых отношений и их значимостью для оптимального функционирования всего государства и общества в целом. В условиях развития рыночных отношений в России законодатель неслучайно установил принципиально новую правовую норму, ранее неизвестную нашему законодательству. В п. 3 ст. 2 ГК РФ закреплено, что «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством»17.

Как известно, в Налоговом кодексе и в Бюджетном кодексе РФ имеются прямые отсылки к гражданскому законодательству, а также содержатся нормы, характерные для гражданского права и закрепляющие гражданско-правовые способы регулирования финансовых отношений. В связи с этим в финансово-правовой науке было обосновано положение о том, что при регулировании финансовых отношений может применяться и другой метод правового регулирования — диспозитивный18.

Диспозитивность в юридической науке понимается как право участников правоотношения (договорного или судебно-процессуального) действовать по своему собственному усмотрению, самостоятельно19.

Диспозитивный метод основан на равенстве прав и обязанностей участников финансового правоотношения, дает возможность субъектам финансового права самим определять свои права и обязанности в пределах норм права, предоставляет субъектам финансового права возможность самостоятельного поведения в рамках финансового законодательства и других нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения.

Диспозитивный метод более присущ гражданскому праву, которое регулирует отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон20. Поэтому и возможность его применения при регулировании общественных отношений в сфере финансов свидетельствует о допустимости законодателем в некоторой степени сочетания частных и публичных интересов.

Например, Бюджетный кодекс РФ в определенных случаях предусматривает возможность возникновения бюджетных правоотношений, построенных на принципе императивности но диспозитивности — юридического равенства сторон, свободы вступления в бюджетные правоотношения.

Диспозитивность как метод правового регулирования проявляется в признании субъектов РФ равноправными участниками бюджетных отношений. В соответствии со ст. 102 БК РФ Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией.

Также субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

Свидетельством допустимости диспозитивности метода правового регулирования публичных финансовых отношений могут служить нормы БК РФ, регулирующие возникновение публичных бюджетных правоотношений на основании юридических фактов, вытекающих из частных гражданских правоотношений.

Так, например, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, предоставляются бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит основанием для непредоставления бюджетных инвестиций21.

Диспозитивный метод правового регулирования финансовых отношений находит свое проявление и в установлении государством рекомендательных финансово-правовых норм.

В финансовом праве диспозитивный метод правового регулирования носит несколько условный характер, и его действие имеет определенные особенности, заключающиеся в том, что согласование каких-либо условий финансовой деятельности возможно только в случаях, прямо предусмотренных финансовым законодательством.

В юридической литературе обоснование наличия самостоятельного предмета и соответствующих методов правового регулирования финансового права позволило ученым сделать вывод о том, что финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль российского права, которая регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Посредством финансового права государство, используя соответствующие методы правового регулирования, воздействует на систему специфических однородных общественных отношений, возникающих в связи с формированием, распределением и использованием государством и муниципальными образованиями фондов денежных средств, осуществлением финансового контроля, осуществлением денежного обращения и расчетов, финансово-правовым регулированием банковской деятельности, регулированием налогообложения, привлечением к ответственности за нарушения финансового законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения22.

Итак, финансовое право — это самостоятельная публичная отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных средств.

В юридической литературе, в частности в учебниках по финансовому праву, содержатся несколько иные определения финансового права как отрасли российского права, но они в целом и по существу аналогичны вышеприведенному определению.

Например, энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона содержит следующее определение понятия финансового права: финансовое право23 — это совокупность норм права, предметом которых выступают отношения, связанные с образованием и расходованием публичных финансов (фондов денежных средств государства и местного самоуправления), необходимых для реализации публичных функций.

Н. И. Химичева определяет финансовое право как «совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач»24.

А О. Н. Горбунова говорит о финансовом праве как совокупности юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период его развития25.

Финансовое право как правовая наука (отрасль права) исследует правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, и практику их применения, выявляет закономерности в развитии финансового права как отрасли российского права, проводит сравнительно-правовой анализ правового регулирования финансовых отношений в Российской Федерации и в зарубежных странах, исследует историю развития правового регулирования финансовых отношений в России и в зарубежных государствах, вырабатывает научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере финансов.

Место финансового права в системе российского права ученые определяют путем сопоставления его с другими отраслями российского права, регулирующими сферу финансовых отношений.

Финансовое право опосредует отношения в области финансовой деятельности государства, поэтому оно тесно соприкасается с конституционным (ранее именовалось государственным) и административным правом, которые воздействуют на организацию и деятельность государства (законодательные и исполнительные органы власти — как федеральные, так и субъектов Российской Федерации) в сфере финансов. Существует взаимосвязь между ними и по видам государственной деятельности, регулируемым названными отраслями права.

Так, конституционное право закрепляет правовые основы организации и деятельности представительных, исполнительных и судебных органов власти вне зависимости от области общественной жизни.

Данная отрасль права — ведущая отрасль в системе российского права, поскольку она закрепляет правовые основы общественного и государственного строя и политики Российской Федерации, правового положения личности и гражданина, федеративное государственное устройство, принципы организации и деятельности федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Финансовое право, как и иные отрасли российского права, базируется и развивается на ее правовых нормах. Так, в ст. 1, 8, 54, 57, 71, 72, 74, 75, 101, 103, 104, 114, 132 Конституции РФ заложены основные положения, на основании которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Административное право регулирует общественные отношения в области государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти как в центре, так и на региональном и местном уровнях в различных сферах общественной жизни, в том числе и при осуществлении финансовой деятельности государства. Поэтому наиболее сложно проводить разграничение финансового права с административным правом. При этом нельзя не отметить, что до сих пор некоторые представители науки административного права не признают финансовое право в качестве самостоятельной отрасли российского права, рассматривают его как структурное подразделение административного права.

Например, глава 15 КоАП РФ предусматривает ответственность за правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг.

Финансовое право, в отличие от конституционного права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в сфере законодательной деятельности, и в отличие от административного права, регулирующего общественные отношения в сфере исполнительно-распределительной деятельности, опосредует общественные отношения, возникающие во всех сферах государственной деятельности: как в законодательной, так и в исполнительно-распределительной, а также и в области судебной деятельности. Таким образом, финансовое право опосредует деятельность органов государства всех трех ветвей власти, а также некоторых государственных органов, не входящих ни в одну из названных ветвей власти, в сфере финансов. Это и составляет принципиальную основу для разграничения финансового права, административного права и конституционного права при регулировании общественных отношений, возникающих в области финансовой деятельности государства.

1.2. Источники финансового права. Финансовое законодательство

В юриспруденции термин «источник права» применяется в значении внешней формы объективизации, выражения права или нормативной государственной воли. Источники финансового права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. общеобязательные предписания представительных и исполнительных органов государственной власти, содержащие нормы финансового права26.

Источники финансового права — это официальные документы, содержащие правовую (общеобязательную) информацию, говорящую о правах, обязанностях либо ответственности физических лиц или организаций.

Каждый источник финансового права представляет собой созданную или санкционированную государством определенную правовую форму. Источники финансового права образуют иерархично построенную замкнутую систему, направленную на комплексное регулирование финансовых отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Система источников финансового права включает в множество элементов, представляющих нормативные правовые акты, регулирующие финансовые отношения. Источником финансового права может считаться нормативный правовой акт, содержащий положения относительно финансовой деятельности государства или местного самоуправления, поскольку нормы финансового права часто содержатся в нормативных правовых актах, относящихся к другим отраслям права.

Содержанием источников финансового права являются правовые нормы, регулирующие имущественные (денежные) отношения, складывающиеся в процессе осуществления публичной финансовой деятельности, а также в отдельных случаях и при осуществлении частной финансовой деятельности, отношения, возникающие в сфере финансового контроля, и отношения по применению мер государственного принуждения или привлечению к ответственности за совершение финансового правонарушения.

Источники финансового права выполняют две взаимосвязанные задачи. Во-первых, они являются неотъемлемой частью финансового правотворчества, которое, в свою очередь, представляет одно из основных направлений деятельности государства и местного самоуправления в сфере финансов. В результате осуществления государством и местным самоуправлением правотворческой функции и образуются источники финансового права.

Кроме того, источники финансового права представляют собой форму существования финансовых норм, т. е. внешнее объективированное выражение общеобязательных правил поведения субъектов в финансовых правоотношениях. Форма источника финансового права содержит информацию о правовом регулировании сферы финансов.

Основным источником финансового права в Российской Федерации, как и любой другой отрасли российского права, является нормативный правовой акт.

В юридической науке нормативный правовой акт определяется как официальный документ, созданный (изданный) компетентными государственными органами или органами местного самоуправления и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения).

Источникам финансового права присущи следующие признаки:

– издается уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления;

– обладает определенной юридической силой;

– регулирует отношения, имеющие постоянный и типичный характер;

– имеет конкретную сферу применения;

– охраняется от нарушений правоохранительными органами государства;

– обладает реквизитами, придающими документу индивидуально-правовую характеристику.

В системе источников финансового права, как и других отраслей российского права, выделяются законы и подзаконные нормативные правовые акты.

В современной юридической науке и правоприменительной практике термин «закон» употребляют иногда двояко — как юридический нормативный акт высшего органа власти, принятый в особом порядке парламентом (или с помощью плебисцита), и как нормативный акт (юридический документ) любого органа государства и местного самоуправления, который содержит юридические нормы, обязательные правила поведения.

Закон — это обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Закон обладает следующими признаками:

– это юридический документ, содержащий нормы права, правила поведения;

– является результатом правотворческой деятельности высшего органа государственной власти страны (парламента и др.) или референдума всего народа;

– регулирует наиболее значимые, типичные, устойчивые отношения в обществе, нуждающиеся в правовом урегулировании;

– обладает высшей юридической силой, проявляющейся в том, что содержанию закона не должно противоречить содержание иных юридических официальных документов;

– является фундаментальным базовым юридическим документом; служит основой, ориентиром нормотворческой деятельности иных государственных органов или органов местного самоуправления.

В систему законов Российской Федерации входят: конституционные законы, законы Российской Федерации, законы субъектов Федерации.

Универсальным источником права, в том числе и финансового права, является Конституция Российской Федерации. Ее нормы регулируют наиболее важные общественные отношения, обладают высшей юридической силой. В ней закрепляются основы правовой организации финансовой деятельности государства в целом и по отдельным ее направлениям, соответственно используемым звеньям финансовой системы. Никакой другой законодательный акт не должен противоречить положениям Конституции.

Возможность судебного конституционного контроля, как отмечается в юридической литературе, основана на том, что в Конституции РФ 1993 г. впервые появились такие понятия, как финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральный бюджет, налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, свободное перемещение финансовых средств, финансовая самостоятельность органов местного самоуправления, добровольность государственных займов и т. д. Эти понятия и являются основой финансового права и в силу своей значимости обозначены в Конституции РФ.

Конституционные законы — ключевые законы, создаваемые для регулирования основ конституционного и общественного строя государства, государственного управления в финансовой сфере, правового положения гражданина и юридических лиц как участников финансовых отношений.

К конституционным законам относятся: Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ, в редакции от 01.07.2021, «О Конституционном Суде Российской Федерации»; Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ, в редакции от 03.07.2016, «О чрезвычайном положении».

Развитие федеративных начал в построении и развитии российского государства обусловливает и сложную, разветвленную систему законов, принимаемых на федеральном и региональном уровнях.

Федеральный закон — это нормативный правовой акт высшей юридической силы по отношению к иным актам, содержащий первичные нормы права, принятый в установленном порядке Федеральным Собранием РФ либо путем всенародного голосования.

Является основой для указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов субъектов РФ и иных актов. Федеральный закон представляет собой властное предписание государства в финансовой сфере, подлежащее обязательному исполнению всеми гражданами, государственными и общественными организациями, предпринимательскими структурами и должностными лицами, на которых эти предписания распространяются. К федеральным законам — источникам финансового права следует отнести: Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ, в редакции от 05.12.2022, «О валютном регулировании и валютном контроле»; Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ, в редакции от 30.12.2021, «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ, в редакции от 14.04.2023, с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 01.09.2023 и т. д.

Федеральные законы принимаются в Российской Федерации Государственной Думой, после чего передаются на рассмотрение Совета Федерации для одобрения. Особую группу составляют федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, и отличаются особым порядком их принятия — требуется 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии с Конституцией РФ субъекты РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область и города федерального значения) по вопросам своего ведения осуществляют также собственное правовое регулирование, включая принятие законов. Такие законы не могут противоречить федеральному законодательству. В этом проявляется принцип единства правовой регламентации и правового режима в финансовой сфере на территории всего государства.

Примерами законов субъектов Федерации являются: Закон Московской области от 02.11.2005 № 230/2005-ОЗ, в редакции от 07.10.2022, «О Правительстве Московской области»; Закон Московской области от 11.01.2007 № 4/2007-ОЗ, в редакции от 07.10.2022, «О собственности Московской области»; Закон Самарской области от 05.07.2010 № 76-ГД, в редакции от 11.11.2022, «О государственном регулировании торговой деятельности на территории Самарской области»; Закон Самарской области от 01.11.2007 № 115-ГД, в редакции от 11.11.2022, «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».

Подзаконные акты

Указы Президента РФ. Президент РФ — глава государства. В соответствии с этим издаваемые им нормативные правовые акты (указы) занимают второе после законов место в иерархии нормативных правовых актов федерального значения. Юридическая сила указов такова, что, во-первых, они, как и федеральные законы, обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, во-вторых, указы в качестве предмета регулирования имеют основные направления внутренней и внешней политики, и в-третьих, в случае противоречия указа Президента РФ Конституции РФ и законам РФ на основании заключения Конституционного Суда РФ данный указ Президента РФ может быть отменен. По сравнению с законами указы имеют преимущества, исходя из быстрой процедуры их принятия. Кроме того, перечень субъектов подготовки проектов указов законодательно не установлен. Поэтому, учитывая предмет регулирования, многие проекты указов Президента РФ подготавливаются Правительством РФ или соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Указы Президента Российской Федерации играют значительную роль в правовом регулировании финансовых отношений.

Так, например, Президент РФ издал Указ от 02.04.2013 № 309, в редакции от 16.03.2023, «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О противодействии коррупции”» (вместе с «Положением о порядке направления запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции»); еще одним правовым документов является Указ Президента РФ от 21.01.2020 № 21, в редакции от 25.03.2020, «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ, в редакции от 06.02.2023, «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», указы вправе издавать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации.

Такими правовыми актами являются: Указ мэра Москвы от 22 сентября 2022 года № 52-УМ «О дополнительных социальных гарантиях лицам, призванным на военную службу по мобилизации»; Указ Мэра Москвы от 21.02.2023 № 8-УМ «О дополнительных мерах социальной поддержки семьям военнослужащих и граждан, пребывающих в добровольческих формированиях».

Нормативные правовые акты Правительства РФ, регулирующие финансовые отношения, издаются по более важным вопросам в форме постановлений, по текущим и оперативным вопросам издаются в форме распоряжений. Данные нормативные правовые акты Правительство РФ может принять лишь в рамках своей компетенции и на основании и во исполнение российских федеральных законов.

Например, постановление Правительства Российской Федерации от 23.01.2023 № 69 «Об утверждении перечня видов предпринимательской деятельности в сфере перевозки пассажиров и багажа легковыми такси, автобусами, трамваями, троллейбусами и подвижным составом внеуличного транспорта, при осуществлении которых физическим лицом, регистрируемым в качестве индивидуального предпринимателя, представляется справка в регистрирующий орган о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям»; постановление Правительства Российской Федерации от 20.01.2023 № 46 «Об утверждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение затрат по созданию, модернизации и (или) реконструкции объектов инфраструктуры особых экономических зон».

Акты федеральных органов исполнительной власти издаются в случаях и пределах, предусмотренных российскими законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. К ним относятся приказы и инструкции, распоряжения, положения, письма, уставы, разъяснения и т. д. Издаются они при реализации федеральными органами функций государственного управления в разных областях общественной жизни страны: обороноспособности, национальной безопасности, национальной экономики, науки, культуры, здравоохранения, и т. д.). Они обязательны для исполнения для всех подведомственных организаций, должностных лиц. Если нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, а так же межведомственные акты затрагивают права, свободы и иные законные интересы граждан, то подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальной публикации в газете «Российские вести» или на их официальном сайте.

Например, к актам федеральных органов исполнительной власти можно отнести приказ Минфина России от 12.11.2013 № 107н, в редакции от 30.12.2022, «Об утверждении Правил указания информации в реквизитах распоряжений о переводе денежных средств в уплату платежей в бюджетную систему Российской Федерации»27; приказ Минфина России от 17.05.2022 № 75н, в редакции от 20.02.2023, «Об утверждении кодов (перечней кодов) бюджетной классификации Российской Федерации на 2023 год (на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов)»28.

К источникам финансового права относятся и международные договоры, содержащие нормы, которые регулируют финансовые отношения между Российской Федерацией и зарубежными государствами (зарубежным государством). Одним из таких источников финансового права является межгосударственный договор об устранении двойного налогообложения. В соответствии со ст. 4 БК РФ и ст. 7 НК РФ, в случае противоречия указанных норм нормам российского законодательства применяются правила и нормы международных договоров. Примером может являться соглашение между Правительством РФ и Правительством Австралии от 07.09.2000 «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы», «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Кипр об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал» (заключено в г. Никозии 05.12.1998), в редакции от 08.09.2020.

Рассматривая источники финансового права, раскроем понятие «финансовое законодательство», поскольку данная категория не закреплена в нормативном порядке и на практике иногда применяется в несколько ином значении, чем предполагает законодатель, регулируя финансовые отношения в Российской Федерации. В юридической литературе отмечалось, что российский законодатель с начала 90-х гг. прошлого века раскрывает понятие «законодательство» в более узком значении, чем это употреблялось ранее.

До сегодняшнего дня дефиниции «финансовое законодательство» нет. Однако в ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации в области финансов отнесено финансовое, валютное, кредитное регулирование, а в ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов. Как известно, к источникам финансового права относится Бюджетный кодекс РФ, в ст. 2 которого раскрывается структура бюджетного законодательства. В учетом с указанной статьей в систему бюджетного законодательства входит Бюджетный кодекс РФ и изданные в соответствии с ним федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие соответствующие бюджетные отношения, предусмотренные ст. 1 БК РФ. Исходя из вышеизложенного, можно определить финансовое законодательство как систему нормативных правовых актов, принятых представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере финансов, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований29.

1.3. Принципы и функции финансового права

В теории права принципы российского права, в том числе и принципы финансового права, определяются как основополагающие начала, на которых строится российское право, а также отрасли права, в том числе и финансовое право. При этом необходимо иметь в виду, что не во всех случаях в законодательстве Российской Федерации применяется термин «принципы», когда раскрываются основные положения, лежащие в основе правового регулирования тех или иных общественных отношений. Так, в Налоговом кодексе РФ не использовано понятие «принципы», а употребляется понятие «основные начала законодательства о налогах и сборах», которое фактически раскрывает основные принципы налогового права, являющегося подотраслью финансового права30.

В юридической литературе отмечается, что принципы финансового права представляют собой один из элементов юридического режима регулирования общественных отношений в финансовой сфере. Наряду с предметом и методом правового регулирования они имеют важное значение для подтверждения позиции ученых о самостоятельной природе финансового права. Исходные основы финансовой деятельности имеют свое содержание и особенности, обусловленные историческим развитием, спецификой предмета соответствующего правового регулирования и современными правовыми реалиям31. Содержание понятия «принципы финансового права» было разработано еще в 60-е гг. прошлого столетия Е. А. Ровинским. По словам Н. И. Химичевой, принципы финансового права были сформулированы в качестве принципов финансовой деятельности государства. Такой подход был воспринят и другими авторами, поскольку финансовое право регулирует отношения, возникающие именно в финансовой деятельности государства (дополним: и муниципальных образований)32. Л. К. Воронова также считала, что «исходные начала, закрепленные в правовых нормах, и будут принципами финансового права»33.

В науке финансового права ученые сформулировали большое количество определений принципов данной отрасли права. Однако истинный характер принципов, которые становятся важнейшими направлениями развития правового регулирования, могут стать только те положения ученых о принципах, которые закреплены в нормах права, в противном случае данные предложения ученых остаются только научными разработками, не получившими практической реализации в законодательстве страны. В юридической науке предложенные учеными принципы российского права и закрепленные в нормативных правовых актах подразделяются на три вида: общеправовые, отраслевые, специальные.

Общеправовые принципы, основанные на положениях Конституции Российской Федерации, находят свое закрепление в нормах всех отраслей российского права и включают в себя такие важнейшие принципы, как законность, федерализм, плановость и гласность, а также разграничение полномочий между ветвями власти.

Отраслевые принципы, как отмечается в юридической литературе, конкретизируя общеправовые принципы, отражают особенности предмета правового регулирования той или иной отрасли права. Они присущи всем или большинству структурных подразделений соответствующей отрасли права и включают в себя, если рассматривать общеправовые принципы финансового права, следующие принципы: единство финансовой политики и денежной системы, социальная направленность финансово-правового регулирования, равноправие субъектов Российской Федерации в сфере финансов, сочетание публичных и частных интересов и т. д.

Специальные принципы отражают специфику отдельных структурных подразделений соответствующей отрасли права. Так, к данному виду принципов можно отнести принципы финансового права, в соответствии с которыми, например, основана и функционирует бюджетная система Российской Федерации. Так, в ст. 28 БК РФ в настоящее время закреплено 13 принципов, среди которых можно назвать такие, как единство бюджетной системы Российской Федерации, разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельность бюджетов, равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета и др.

Рассмотрим подробнее общеправовые принципы, закрепленные в нормах финансового права и определяющие основные направления правового регулирования финансовой деятельности и финансовые отношения.

Принцип федерализма. Данный принцип носит комплексный, многогранный характер. Комплексное содержание принципа федерализма в финансовом праве пронизывает все его институты, определяет сущность складывающихся финансовых правоотношений и гарантирует Российской Федерации и субъектам РФ установленный законодательством финансово-правовой статус. Являясь общеправовым, исходным началом финансового права и имея конституционное установление, принцип федерализма в финансовом праве является ориентиром для правового регулирования разнообразных направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Реализация конституционного принципа федерализма оказывает существенное влияние на финансовую деятельность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это обусловило закрепление за ними собственной финансовой компетенции, компетенции в сфере финансов, порядок разграничения доходов и расходов между государственными и местными бюджетами, отнесение права установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и т. д. Реализация данного принципа при правовом регулировании финансовых отношений представляет собой закрепление в финансовой сфере существующего государственного устройства Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации и получившего дальнейшее развитие в федеральных конституционных законах, федеральных законах, договорах, заключенных между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также в конституциях (уставах) и в законах субъектов РФ34.

Принцип федерализма реализуется в статьях Конституции Российской Федерации. Например: 1) государственный суверенитет (ст. 4); 2) единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); 3) равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5); 4) единство правовой системы, при которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ст. 15); 5) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); 6) самостоятельность (в пределах своих полномочий) местного самоуправления (ст. 12); 7) закрепление полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации (ст. 71); 8) закрепление полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72); и другие статьи Конституции Российской Федерации.

Принцип законности. Данный принцип является одним из конституционных принципов, получивших свое закрепление в Конституции РФ и в нормах финансового права, и заключается в строгом следовании положениям Конституции РФ, законодательным актам. Так, ст. 15 Конституции РФ гласит: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»35.

Нормы Конституции РФ, определяющие основные принципы, правила и направления финансовой деятельности, являются правовой основой для обширного финансового законодательства и других нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения. В данном учебнике раскрываются для изучения, анализа и возможности применения на практике важнейшие конституционные принципы, конкретизированные в нормах финансового права. Так, например, в ст. 1, 8, 54, 57, 71, 72, 74, 75, 101, 106, 132 Конституции РФ закреплены важнейшие положения о компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области бюджетного, налогового, кредитного, таможенного регулирования и являясь основой правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Необходимо при этом отметить, что некоторые вопросы организации и осуществления финансовой деятельности государства и местного самоуправления полностью урегулированы статьями Конституции Российской Федерации, которые имеют прямое действие. Например, ст. 106 Конституции РФ регулирует правила рассмотрения и утверждения федерального бюджета, а ст. 101 Конституции РФ предусматривает создание и порядок деятельности контрольного органа — Счетной палаты Российской Федерации.

В свою очередь, в основе конституционного закрепления данного принципа лежат соответствующие нормы международного права, нашедшие отражение, в частности, в п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., п. 1 ст. 7 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Принцип разграничения полномочий между ветвями власти. Данный принцип заключается в том, что финансовая деятельность в любом демократическом государстве, являясь частью его функций, может осуществляться только при условии разделения полномочий между различными органами государственной власти.

Государственная власть в Российской Федерации (законодательная, исполнительная, судебная), как известно, осуществляется, в том числе и в сфере финансов, следующим образом:

– орган законодательной (представительной) власти — Федеральное Собрание Российской Федерации — принимает федеральные законы, регулирующие финансовые отношения в стране и за рубежом в пределах своих полномочий, определяет нормативно-правовую базу деятельности всех органов государства и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и граждан в области финансов и т. д.;

– орган исполнительной власти — Правительство Российской Федерации — организует, осуществляет, контролирует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения, осуществляет в пределах своей компетенции правотворческую деятельность в сфере финансов, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики и т. д.;

– органы судебной власти — Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации — в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, вытекающие из финансовых правоотношений, разрешают различные финансово-правовые споры, осуществляют принадлежащее им право законодательной инициативы по вопросам их ведения, в том числе и в сфере финансов, и другие вопросы;

– в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является главой государства; формально не относясь ни к одной из трех ветвей государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе и финансовой политики, обеспечивает проведение единой финансовой политики, согласовывает и координирует деятельность государственных органов всех ветвей власти, что обеспечивает эффективную деятельность всего государственного аппарата, в том числе и в сфере финансов.

Осуществление финансовой деятельности государства с учетом принципа разделения властей проявляется в разграничении финансовой компетенции между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, каждый государственный орган, реализуя одну из трех названных функций государственной власти, в том числе и в сфере финансов, должен взаимодействовать с другими государственными органами.

В юридической литературе отмечается, что в таком взаимодействии реализуется механизм сдержек и противовесов, что так необходимо в демократическом правовом государстве. Пример: Законодательный орган — Федеральное Собрание Российской Федерации — оказывает влияние особым, «парламентским» способом на деятельность органов исполнительной власти, высказывает согласие Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора и Председателя ЦБ РФ.

Принцип гласности. Проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности. Все финансовые отношения государства должны носить прозрачный характер. Данный принцип отражает сущность любого демократического общества. Чем обеспечивается гласность в финансовом праве? В финансовом праве гласность, как важнейший принцип правового государства, обеспечивается открытым обсуждением законопроектов, регулирующих финансовые отношения, например проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны на очередной финансовый год и плановый период, обязательным опубликованием в средствах массовой информации утвержденных законов о бюджетах и отчетов об их исполнении, доступностью сведений (за исключением секретных статей) по решению представительных органов государственной власти или муниципальных органов. Принцип гласности в финансовом праве, как и в других отраслях российского права, имеет конституционные гарантии. Например, ст. 5 НК РФ36 предусматривает вступление актов законодательства о налогах и сборах в силу не ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.

Принцип плановости. Это фундаментальный принцип финансового права, выражающийся в том, что финансовая деятельность любой структуры, как государственной, так и частной, осуществляется на основе финансового плана, учитывающего доходы и расходы на определенный период. Для субъекта Российской Федерации таким планом является бюджет региона; для бюджетного учреждения — смета доходов и расходов; для кредитного учреждения — кассовый план.

Государство в условиях товарно-денежных отношений не может существовать и развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на определенный период, не определив предполагаемое количество расходов и объем доходов, которые должны поступить в его бюджет, государство в то же время не может не рассчитать предполагаемые затраты на предстоящий период. Государство в лице своих органов обязано проследить за поступлением доходов, за совершением расходов, а для этого необходимо иметь единый финансовый плановый документ в государстве — единый государственный бюджет (как было в СССР) или совокупность бюджетов всех уровней бюджетной системы, отражающихся в консолидированном бюджете37. Эти объединенные в систему плановые финансовые акты государства определяют основу всего финансового планирования в стране: и содержание бюджетных смет казенных учреждений, и балансов доходов и расходов федеральных и региональных унитарных предприятий и различных организаций, использующих бюджетные средства, общего баланса доходов и расходов населения, денежного баланса — наличной и безналичной массы денег, находящихся в обращении и т. д. Составляется отдельный финансовый план — по доходам государства и специальный финансовый план — по расходам. Это рабочие планы финансовых органов, уточняющие и детализирующие бюджетные показатели.

Рассмотрим отраслевые принципы финансового права.

Важнейшим отраслевым принципом финансового права является принцип единства финансовой политики и денежной системы.

Принцип единства финансовой политики и денежной системы. Данный принцип, основанный на положениях Конституции РФ, позволяет выделить юридические признаки, характеризующие государственное устройство России, важнейшим из которых является единство финансовой политики на всех уровнях управления Российской Федерации, субъектов РФ с учетом особенностей и традиций управления муниципальными образованиями. Свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, гарантированное ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, лежит в основе реализации названного принципа. Кроме того, Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации установление основ федеральной политики, федеральные программы в области экономического развития, а также финансовое регулирование и денежную эмиссию (пп. «е», «ж» ст. 71).

Гарантией реализации принципа единства финансовой политики и денежной системы служит ряд положений Конституции РФ, содержащихся в гл. 3 «Федеративное устройство»: на территории Российской Федерации не допускается установление каких-либо границ, в том числе таможенных, или иных условий, препятствующих свободному перемещению товаров, услуг и финансовых ресурсов. В России запрещено (не допускается) введение иных денег, кроме рубля, который в соответствии с Конституцией РФ является денежной единицей страны; денежная эмиссия является исключительным правом Центрального банка Российской Федерации (ст. 75).

Принцип единства финансовой политики и денежной системы, получил свое правовое закрепление и в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации»38. Согласно ст. 4 данного Федерального закона разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики осуществляется Центральным банком РФ во взаимодействии с Правительством РФ. В соответствии с п. 3 ст. 151 БК РФ Центральный банк РФ является органом денежно-кредитного регулирования. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики разрабатываются Центральным банком РФ во взаимодействии с Правительством РФ и представляются для рассмотрения Национальному финансовому совету, а также Президенту РФ и Правительству РФ. Затем проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики поступает в Государственную Думу, которая рассматривает данный документ и утверждает его не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Обеспечивает выполнение утвержденных основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Центральный банк РФ.

Принцип самостоятельности финансовой деятельности местного самоуправления. Данный принцип финансового права закрепляет реализацию конституционного признания самостоятельности в нашей стране местного самоуправления39 и предполагает, что государство на законодательном уровне должно обеспечить муниципальные образования необходимыми источниками собственных доходов, достаточными для финансирования органами местного самоуправления своих расходных обязательств.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления. Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать его и совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 50 вышеназванного Федерального закона могут создавать, реорганизовывать, ликвидировать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов40. Такая классификация доходов местных бюджетов имеет большое значение для финансового права, поскольку наиболее ярко отражает закрепление принципа разграничения финансовой компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами относительно формирования бюджетов муниципальных образований (ст. 52, 53 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

При этом необходимо отметить, что финансовое законодательство ограничивает финансовую самостоятельность органов управления муниципальных образований вопросами местного значения, а также выполнения в определенных случаях полномочий органов государственной власти, не допуская выхода за пределы полномочий, предоставленных федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами соответствующего субъекта Федерации.

1.4. Система финансового права как отрасли российского права. Соотношение финансового права с другими отраслями права

Система права, как отмечается в теории государства и права, — это внутреннее строение (структура права), отражающее объединение и дифференциацию юридических норм, правил поведения, регулирующих определенные общественные отношения.

Основная цель использования этого понятия — обосновать одновременное интегрирование и деление нормативного правового массива на отрасли, подотрасли, институты, субинституты и другие структурные подразделения, дать системную характеристику позитивного права в целом. Как известно, система российского права состоит из отраслей, которые, в свою очередь, подразделяются на подотрасли, институты, субинституты и т. д.

Финансовое право как отрасль российского права также имеет свое внутреннее строение (структуру), которое отражает особенности ее содержания.

Финансовое право, являясь отраслью российского права, представляет собой обособленную совокупность правовых норм (правил), регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т. е. деятельности, направленной на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств (финансовых ресурсов) для финансового обеспечения выполнения государством и муниципальными образованиями своих задач и функций по управлению жизнедеятельностью общества.

Внутри отрасли финансового права, в ее системе, существуют подотрасли, институты, субинституты и т. д.

В юридической науке подотрасль — это совокупность установленных или санкционированных государством общеобязательных правовых норм (правил поведения), регулирующих однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права.

Например, подотраслями финансового права, по мнению многих ученых, являются бюджетное право, налоговое право.

Бюджетное право — подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Налоговое право — это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере установления, введения и взимания налогов, осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц, защиты прав налогоплательщиков и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения41.

В юридической науке институт права определяется как обособленная группа юридических норм, регулирующих общественные отношения конкретного вида.

К финансово-правовым институтам, например, относятся институт внебюджетных фондов денежных средств, институт государственных и муниципальных доходов, институт денежного обращения и расчетов, институт налогового контроля, институт валютного регулирования и контроля и т. д.

Институт налогового контроля — это установленная государством обособленная группа правовых норм, регулирующая общественные отношения, складывающиеся между субъектами налогового права при осуществлении мероприятий налогового контроля, или институт денежного обращения и расчетов — это установленная государством обособленная группа правовых норм, регулирующая общественные отношения в сфере обращения денежных средств и проведения расчетов42.

В то же время нормы финансового права различаются по своему конкретному содержанию, характеру предписаний, запретов, сферам действия, мерам бюджетного принуждения или санкциям и т. д. В основе такого деления отражаются разнообразие и специфика финансовых отношений, регулируемых нормами финансового права. Финансовое право, как отмечалось ранее, подразделяется на две части — Общую и Особенную, которые, по мнению ученых-юристов, в свою очередь подразделяются на различные правовые образования43.

К Общей части финансового права относятся нормы, регламентирующие общие принципы, лежащие в основе регулирования финансовых отношений, правовые формы и методы осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, систему специальных органов государства и местного самообразования, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение (финансово-правовой статус), а также правовое положение всех иных субъектов — участников финансовых правоотношений, их права, обязанность, ответственность. К Общей части финансового права относятся нормы, устанавливающие принципы, формы и методы осуществления государственного и негосударственного финансового контроля, основные принципы организации и осуществления финансовой политики в государстве, основания и порядок привлечения к финансово-правовой ответственности и т. д. Нормы Общей части финансового права применяются ко всем финансово-правовым отношениям и действуют во всех направлениях финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

К Особенной части финансового права, по мнению ученых-юристов, относятся финансовые правовые нормы, расположенные в определенном обоснованном порядке и логической последовательности, которые образуют: подотрасли, институты, подинституты и другие подразделения финансовых правовых норм (правил поведения в сфере финансов), регулирующих финансовые отношения, между которыми существует определенная взаимосвязь и взаимообусловленность.

В Особенную часть финансового права входят следующие подотрасли и правовые институты: бюджетное право; налоговое право; правовые институты: институт правового регулирования государственных и местных доходов, институт правового регулирования государственных и местных расходов, институт государственных социальных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования), институт банковского кредитования, институт государственного и муниципального кредита, институт обязательного государственного страхования, институт организации денежного обращения и расчетов, институт валютного регулирования и валютного контроля44. В последние годы в науке финансового права обосновывается позиция о необходимости выделения в системе финансового права новых его подотраслей и институтов. Так, Л. Л. Арзуманова научно обосновывает возникновение в системе финансового права такой подотрасли, как право денежного обращения45. И. А. Цинделиани предложил, в свою очередь, в системе финансового права выделить новую подотрасль — финансово-контрольное право46. Вопросы структуры системы финансового права остаются до настоящего времени дискуссионными в науке финансового права, поскольку наиболее научно обоснованная система финансового права создаст необходимые условия для правильного и эффективного применения финансово-правовых норм при регулировании существующих финансовых правоотношений, содействуя в конечном счете соблюдению финансовой дисциплины и укреплению законности, правопорядка, финансовой безопасности страны.

Контрольные вопросы

1. Понятие, предмет и метод финансового права как самостоятельной отрасли российского права.

2. Принципы финансового права.

3. Место финансового права в системе российского права.

4. Система финансового права.

5. Финансовое право как наука и как учебная дисциплина.

6. Соотношение науки финансового права с наукой о финансах. Развитие науки финансового права.

7. Сущность метода правового регулирования финансового права. Метод финансового права в современных условиях.

8. Основные особенности финансового права как отрасли права.

9. Соотношение финансового права с наукой о финансах.

10. Основные структурные институты финансового права, их роль в системе финансового права.

Глава 2.
НОРМЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА И ФИНАНСОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

2.1. Общая характеристика, структура и классификация финансово-правовых норм

В юридической науке содержатся различные определения понятия «норма права». Например, норма права определяется как общеобязательное, формально определенное правило поведения, установленное или санкционированное и обеспеченное государством, выполнение которого обеспечивается возможностью применения мер государственного принуждения, опубликованное в установленном порядке (в официальных актах), направленное на регулирование определенных общественных отношений путем установления прав, обязанностей и ответственности их участников.

Финансово-правовые нормы являются одним из видов правовых норм, поэтому обладают всеми общими чертами, характеризующими правовую норму.

Одновременно финансово-правовая норма является самостоятельным правовым явлением, которое имеет собственные черты, отражающие особенности финансовых отношений, для регулирования которых она принимается или санкционируется государством, т. е. отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Финансовое право представляет собой систему, совокупность финансово-правовых норм, которые имеют свои характерные черты.

Финансово-правовым нормам свойственны все общие черты правовой нормы, но им присущи и особенности, характерные только для данной отрасли права, которые отражаются в:

а) содержании финансово-правовых норм;

б) характере установления в них предписаний;

в) мерах принуждения за нарушение установленных правил поведения;

г) способах защиты прав участников финансовых правоотношений.

Содержание любой правовой нормы, в том числе и содержание финансово-правовой нормы, выражается в тех предписаниях, которым должны следовать участники (субъекты) соответствующего финансового правоотношения, в целях приобретения юридических прав и обязанностей, закрепленных финансово-правовой нормой, чтобы между ними возникла юридическая связь. Основное содержание финансово-правовой нормы состоит в регулировании поведения участников общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, и выражается в предоставлении участникам данных отношений юридических прав и возложении на них юридических обязанностей, осуществление которых обеспечит планомерное образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и местного самоуправления, необходимых им для выполнения своих задач и функций, вытекающих из социально-экономической и финансовой политики государства.

Характерная особенность содержания финансово-правовой нормы, как отмечается в юридической литературе, состоит в том, что она закрепляет наиболее существенные признаки, которые присутствуют, повторяются во всех финансовых правоотношениях, возникающих на ее основе. Благодаря этому финансово-правовая норма и приобретает способность быть «регулятором» финансовых отношений. Норма финансового права представляет собой идеальную модель общественных отношений в сфере финансов и финансовой деятельности государства, характеризует их наиболее устойчивые черты. В финансовых правоотношениях устойчивые, типичные признаки финансовых отношений могут конкретизироваться и дополняться специфическими индивидуальными признаками субъектов финансового права, которые могут оказывать значительное влияние на возникновение, изменение или прекращение конкретного финансового правоотношения. Однако любое финансовое правоотношение, каким бы специфическим оно ни было, может возникнуть и существовать при одном обязательном условии — финансовое правоотношение должно полностью соответствовать всем требованиям, общим, типичным признакам, закрепленным соответствующей нормой финансового права. Несоблюдение каких-либо требований финансово-правовой нормы может повлечь отрицательные последствия: запрет на осуществление валютных операций, отказ государства или муниципального образования в защите возникших прав и законных интересов участников финансовых правоотношений, признание возникшего финансового правоотношения правонарушением и применение к виновным соответствующих мер государственного принуждения47.

Специфические признаки финансово-правовой нормы обусловлены в конечном итоге особенностями предмета и метода финансово-правового регулирования. Нормы финансового права в основном императивны, поскольку они регулируют общественные отношения, возникающие в процессе публичной финансовой деятельности, но и не исключается диспозитивность финансово-правовой нормы. Например, такой нормой, носящей императивный характер, является ст. 57 Конституции, обязывающая каждого платить законно установленные налоги и сборы. К такой норме возможно отнести ст. 96.11 БК РФ «Управление средствами Фонда национального благосостояния». Эти финансовые активы должны отвечать требованиям, установленным п. 5 статьи.

Примером диспозитивной нормы является ст. 26 НК РФ, определяющая право на представительство в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах. «Налогоплательщик может участвовать в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах через законного или уполномоченного представителя, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом».

Итак, можно предложить следующее определение финансово-правовой нормы. Финансово-правовая норма — это установленное государством общеобязательное правило поведения участников в общественных финансовых правоотношениях, возникающих в процессе планомерного образования, распределения (перераспределения) и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований и обеспеченное в случаях ее нарушения возможностью применения к нарушителю мер государственного принуждения.

Структура финансово-правовой нормы — это идеальная правовая конструкция, которая может и должна оптимально регулировать общественные отношения в сфере финансов.

Как и содержание правовой нормы другой отрасли российского права, финансово-правовая норма состоит из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза содержит характеристику конкретных реальных обстоятельств, при наличии или отсутствии которых и должна реализоваться финансово-правовая норма. В зависимости от количества названных в диспозиции обстоятельств они бывают простые и сложные, а также альтернативные гипотезы, в которых действие нормы связывается с одним из нескольких перечисленных в статье обстоятельств.

Обычно она формулируется с использованием слова «если» и гораздо реже — с использованием оборота «в случае». Если же эти слова отсутствуют, то они подразумеваются. Например, норма п. 1 ст. 74 НК РФ сформулирована так: «В случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов обязанность по уплате налогов может быть обеспечена поручительством». Гипотеза в этой норме выражена фразой: «В случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов...» Например, чтобы физическое лицо заплатило налог на доходы физического лица, оно должно получить доход в денежной или натуральной форме.

Диспозиция содержит характеристику самого правила поведения, согласно которому должны действовать участники финансовых правоотношений, определяет их юридические права и обязанности. По способу изложения правила поведения диспозиция может быть прямой, альтернативной и бланкетной. Прямая диспозиция указывает на одно, т. е. единственное поведение, совершение которого повлечет за собой возникновение у участников финансового правоотношения конкретных юридических прав и обязанностей. Диспозиции финансово-правовых норм чаще всего объективируются через обязанности, которые должны исполнять соответствующие субъекты при наличии соответствующих условий, и гораздо реже — через права. Альтернативная диспозиция дает возможность участникам финансовых правоотношений выбирать конкретное свое поведение в пределах, ею установленных. Бланкетная диспозиция отсылает участников финансового правоотношения к содержанию диспозиции другой правовой нормы.

Например, согласно ст. 66 НК РФ, при подаче заявления на инвестиционный налоговый кредит организациям при наличии определенных оснований предоставляется возможность уменьшать свои платежи по налогам с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начислением процентов, но решение о предоставлении такого кредита принимается уполномоченным органом по согласованию с финансовыми органами.

Санкция финансово-правовой нормы — та ее часть, которая указывает меры государственного принуждения, которые могут быть применены к субъектам, нарушающим диспозицию данной финансово-правовой нормы. Она указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции финансово-правовой нормы. По степени определенности санкции в юридической науке подразделяются на следующие виды: абсолютно-определенные, относительно-определенные, альтернативные. Так, например, п. 1 ст. 116 НК РФ предусмотрено: «Нарушение налогоплательщиком установленного настоящим Кодексом срока подачи заявления о постановке на учет в налоговом органе по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, влечет взыскание штрафа в размере 10 тысяч рублей». Это демонстрирует установление абсолютно-определенной санкции. В п. 2 указанной статьи закреплена относительно-определенная санкция, которая сформулирована следующим образом: «Ведение деятельности организацией или индивидуальным предпринимателем без постановки на учет в налоговом органе по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, влечет взыскание штрафа в размере 10% от доходов, полученных в течение указанного времени в результате такой деятельности, но не менее 40 тысяч рублей».

Финансово-правовые нормы в науке финансового права классифицируются по различным основаниям.

В зависимости от способа воздействия на поведение участников финансовых отношений финансово-правовые нормы подразделяются на обязывающие, уполномочивающие, запрещающие, аналогичное деление имеют и административные правовые нормы:

– обязывающие финансово-правовые нормы предписывают участникам финансовых отношений совершение активных действий: например, уплатить законно установленные налоги и сборы, при определенных условиях встать на учет в налоговые органы, использовать по целевому назначению предоставленные бюджетные средства, осуществлять банковские операции на основании лицензии, выданной Банком России, и т. д. За неисполнение либо несвоевременное исполнение субъектами финансового права возложенных на них юридических обязанностей со стороны государства применяются различные меры принуждения, в том числе и юридические санкции. Обязывающий характер присущ большинству финансово-правовых норм, что является прямым выражением применения основного метода финансового права — метода «власти и подчинения», не основанного на принципе субординации (подчинения нижестоящих вышестоящим, что имеет место в административном праве), а основанного на функциональной зависимости;

– уполномочивающие финансово-правовые нормы содержат дозволения субъектам финансового права использовать свои субъективные права, закрепленные в соответствующей норме финансового права и в установленных пределах. Например, уполномочивающими финансово-правовыми нормами являются нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении государственного заимствования, государственного кредита. Уполномочивающие финансовые правовые нормы не характеризуются признаком обязательности, они представляют субъектам финансового права возможность самостоятельно определять, в какой жизненной ситуации и в каком объеме реализовывать права, предоставленные им финансово-правовой нормой. Отказ субъектов финансового права от использования предоставляемых им прав не влечет применения к ним мер государственного принуждения;

– запрещающие финансово-правовые нормы содержат предписания не совершать действий, нарушающих финансовый правопорядок, финансовую дисциплину и законность под угрозой возможного применения к ним мер государственного принуждения. Данный вид финансово-правовых норм предусматривает пассивное поведение субъектов финансового права в виде отказа от совершения запрещенных государством деяний. Так, например, Центральному банку РФ (Банку России) запрещается осуществлять денежную эмиссию для покрытия бюджетного дефицита. Запрещающей нормой финансового права является статья 81 БК РФ. Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций), в соответствии с п. 2 которой: «В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации запрещается создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов».

Запрещающие финансово-правовые нормы могут устанавливать и пределы дозволенного поведения субъектов финансового права.

Например, согласно Таможенному кодексу Евразийского экономического союза (входят РФ, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия), свободно можно вывезти наличные деньги или денежные инструменты на сумму, эквивалентную 10 тысячам долларов на одного человека. Сумму свыше 10 тысяч долларов необходимо декларировать. По своему содержанию финансово-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют содержание финансово-правовых отношений, а именно: состав финансовой системы, виды и объем денежных обязательств организаций и физических лиц перед государством, источники образования кредитных ресурсов банков, виды расходов, включаемых в государственные и местные бюджеты и в бюджеты внебюджетных фондов, компетенцию и структуру органов управления финансами, имеющими материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений.

Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы закрепляют порядок применения и действия финансово-правовых норм, сроки, правовые формы осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, устанавливают порядок деятельности в области аккумулирования, распределения и использования государственных централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов), порядок установления, введения и взимания налогов, сборов и страховых взносов, порядок осуществления финансового контроля и надзора, в том числе бюджетного, налогового, валютного и других видов; обжалования актов органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе обжалование актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц, применение мер государственного принуждения или привлечение к ответственности за совершение финансового правонарушения и т. д. Особенно четко можно проследить грань между материальными и процессуальными нормами финансового права в его подотраслях: в бюджетном и в налоговом праве.

Процессуальные финансово-правовые нормы определяют порядок реализации материальной нормы права, что в условиях федеративного государственного устройства нашей страны позволяет осуществлять финансовую деятельность в рамках единого пространства, но с учетом предписаний, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

2.2. Реализация норм финансового права

В юридической науке под реализацией права понимают осуществление требований юридических правовых норм в поведении людей, в человеческой деятельности.

Слово «реализация» определяется как осуществление чего-либо, проведение в жизнь какого-либо плана, проекта, программы, намерения и т. п.48 Термин «реализация права», по мнению юристов, имеет такой же смысл. Рассмотрим сущность реализации права. Право как нечто нематериальное, как некая возможность реализуется в действиях, в активном поведении людей, в пользовании материальными и духовными ценностями, благами.

Реализация права характеризуется следующими основными чертами.

Во-первых, реализация права осуществляется в рамках правовых отношений, когда физические лица и организации на основе норм права приобретают субъективные права и юридические обязанности.

Во-вторых, реализация норм права и возникающих в связи с этим субъективных прав и юридических обязанностей выражается в фактическом поведении людей.

В-третьих, право в отличие от иных возможностей (планов, программ, намерений и т. д.) характеризуется повышенной способностью к реализации, обеспечено гарантиями. При возникновении препятствий в реализации заинтересованное лицо может обратиться в компетентные органы и с помощью специальных юридических процедур по применению права добиться в конечном счете осуществления своих прав.

Регулируемые нормами финансового права общественные отношения традиционно относятся к сфере регулирования нормами публичного права. Поэтому значительная часть финансово-правовых норм имеет ярко выраженный императивный (властный) характер. Реализация норм финансового права (как и норм других отраслей права) обеспечивается возможностью применения к участникам финансовых правоотношений, не удержавшихся в рамках правомерного поведения, принудительной силы государства. Таким образом, справедливо будет утверждать, что реализация норм финансового права означает процесс фактического претворения в жизнь содержащихся в них требований, правил и образцов (моделей) поведения участников регулируемых финансовым правом общественных отношений.

В юридической науке выделяют несколько форм реализации норм права:

– исполнение;

– применение;

– использование;

– соблюдение.

Исполнение норм представляет собой процесс совершения всеми участниками финансовых правоотношений того поведения, которое предписано в этих нормах. Примером такого должного поведения субъектов права может выступать, скажем, исполнение бюджета или выполнение налогоплательщиком или плательщиком сборов возложенной на него законом обязанности по уплате налога (сбора), представления документов налоговым органам, зачисление налоговых доходов.

Согласно п. 1 ст. 64.1 БК РФ в бюджеты внутригородских районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, установленных представительными органами внутригородских районов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах:

– земельного налога — по нормативу 100%;

– налога на имущество физических лиц — по нормативу 100%.

Статья 215.1 БК РФ предусматривает, что исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается, соответственно, Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

В отличие от исполнения, применение финансово-правовых норм осуществляется государственными органами или органами местного самоуправления, специально наделенными властными полномочиями, и фактически выражается в совершении ими тех или иных юридически значимых действий или несовершении ими каких-либо действий (бездействия), в издании финансовыми органами индивидуальных правовых актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм, и т. д. Примером может выступать применение норм законодательства о налогах и сборах налоговой инспекцией при возврате налогоплательщику излишне взысканной с него суммы налога или при привлечении должностным лицом государственного органа к ответственности, конечно, в рамках своей компетенции, предусмотренной финансовым или иным законодательством.

Например, в соответствии с п. 1 ст. 93.3 БК РФ бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до пяти лет, за исключением бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов, бюджетных кредитов для погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в виде обязательств по государственным (муниципальным) ценным бумагам и кредитам, полученным субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, бюджетных кредитов на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Использование норм финансового права означает возможность участника данного правоотношения самому решать, воспользоваться ему или нет каким-либо правом, предусмотренным финансово-правовыми нормами. Использование финансово-правовых норм осуществляется на основании волеизъявления субъектов, если это предусмотрено законодательным актом. Примером использования нормы финансового права будет решение налогоплательщика, переходить ему или нет на предусмотренную законом упрощенную систему налогообложения, обжаловать или нет ненормативные акты налоговых органов.

В соответствии с п. 1 ст. 346.13 «организации и индивидуальные предприниматели, изъявившие желание перейти на упрощенную систему налогообложения со следующего календарного года, уведомляют об этом налоговый орган по месту нахождения организации или месту жительства индивидуального предпринимателя не позднее 31 декабря календарного года, предшествующего календарному году, начиная с которого они переходят на упрощенную систему налогообложения».

Соблюдение финансово-правовых норм может выражаться как в активной, так и в пассивной форме. Активная форма соблюдения финансово-правовых норм выражается в самостоятельности налогоплательщика исчислить и уплатить налог в установленные законодательством о налогах и сборах сроки. Пассивная форма соблюдения финансово-правовых норм выражается в воздержании участника финансовых правоотношений от нарушения правовых норм. Государство, возложив конкретную обязанность на различные субъекты общественных отношений, вправе требовать соблюдения этих предписаний от субъектов, а в необходимых случаях принуждать их к этому.

Например, налогоплательщик, в соответствии со ст. 57 НК РФ, должен соблюдать сроки уплаты налогов, сборов, страховых взносов.

В соответствии со ст. 11 БК РФ при разработке и принятии федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов должна соблюдаться правовая форма бюджетов: «Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований».

2.3. Действие норм финансового права в пространстве, во времени и по кругу лиц

Нормативные правовые акты, регулирующие финансовые отношения и являющиеся источниками финансового права, имеют определенные временные, территориальные пределы и воздействуют на определенный круг субъектов права.

Как правило, финансово-правовые акты регулируют отношения, имевшие место в период от введения их в действие до утраты ими силы.

Пределы действия финансово-правового акта во времени означают: момент вступления его в законную силу; прекращение его действия и применение установленных нормативным правовым актом юридических норм к отношениям, возникшим до его вступления в законную силу (обратная сила закона).

Финансово-правовые акты вступают в силу одним из следующих способов:

– в тексте нормативного правового акта содержится указание на календарную дату, с которой он вступает в силу;

– в тексте нормативного правового акта содержатся указания на иные обстоятельства, с которыми связывается вступление в законную силу документа (например: «с момента подписания», «со дня опубликования» и т. д.);

– применяются общие правила, указанные в законодательстве: по истечении 10 дней со дня их официального опубликования.

Нормативные правовые акты Президента РФ, регулирующие финансовые отношения, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, а акты Правительства РФ — со дня их подписания.

Порядок вступления в силу финансово-правовых актов субъектов РФ, нормативных актов муниципальных образований определяется ими самостоятельно.

Прекращение действия нормативного акта происходит в результате:

– истечения срока, на который был принят юридический документ;

– объявления об утрате юридической силы нормативного акта (прямое указание на отмену, которое может содержаться в акте более высокой юридической силы или в акте того же уровня);

– принятия управомоченным органом нового правового акта равной или большей юридической силы, регулирующего тот же круг общественных отношений;

– фактической утратой юридической силы в связи с изменением реальной действительности.

Нормативные правовые акты, как правило, не имеют обратной силы, что обеспечивает стабильность правового регулирования общественных отношений. Как известно, данное правило сформулировали еще древнеримские юристы. Нормативный документ действует только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие. Нормативный правовой акт может утратить силу, но отдельные его положения, нормы права могут применяться к фактам, имевшим место во время его действия (в юриспруденции носит название «переживание закона»).

Рассмотрим, как действуют во времени нормы налогового права. В соответствии со ст. 5 НК РФ49:

– акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей;

– акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей;

– федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования;

– акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют;

– акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу;

– акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если это прямо предусматривается ст. 5 НК РФ.

Также положения ст. 5 НК РФ распространяются на нормативные правовые акты о налогах и сборах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Действие финансово-правовых актов в пространстве означает, что нормативный акт применяется только на той территории, на которую распространяется суверенитет государства или компетенция соответствующих органов. Поэтому акты федеральных органов власти, регулирующие финансовые отношения, распространяются на всю территорию Российской Федерации, акты субъектов РФ — на территорию соответствующих субъектов РФ, акты муниципальных органов — на территорию соответствующих административных единиц. Например, «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ, в редакции от 14.04.2023, действует на всей территории Российской Федерации, Закон гор. Москвы «О транспортном налоге», в редакции от 14.12.2022, № 33, в соответствии с гл. 28 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливает транспортный налог на территории города Москвы.

К территории, ограниченной границами государства, относятся суша, в том числе недра и континентальный шельф, территориальные воды (12 морских миль), воздушное пространство.

К территории государства приравниваются морские, речные и воздушные суда, находящиеся под флагом государства. По правилам международного права военные суда приравниваются к территории государства без исключений, а гражданские морские и воздушные суда — в водах и воздушном пространстве своего государства и открытом море и воздушном пространстве. На началах взаимности территории посольств в иностранных государствах считаются территорией соответствующего государства.

Действие финансово-правовых актов по кругу лиц означает, что все граждане, лица без гражданства, иностранцы и организации (в том числе юридические лица), находящиеся на территории данного государства, подпадают под действие нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения, за исключением случаев, предусмотренных национальным законодательством или международными соглашениями. Например, круг лиц, в отношении которых действуют нормы ч. 1 Налогового кодекса РФ, определяется ст. 9 Кодекса — это:

1) организации и физические лица, признаваемые налогоплательщиками, плательщиками сборов, плательщиками страховых взносов;

2) организации и физические лица, признаваемые налоговыми агентами;

3) налоговые органы;

4) таможенные органы.

2.4. Понятие и особенности финансовых правоотношений. Объекты и субъекты финансовых правоотношений

В науке финансового права содержится значительное количество понятий финансового правоотношения. В основном они принципиально не различаются между собой. Предлагаем следующее определение финансового правоотношения.

Финансовые правоотношения — это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители субъективных прав и юридических обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах обеспеченные государственным принуждением предписания по образованию, распределению и использованию государственных денежных фондов (финансовых ресурсов).

Финансовое правоотношение, как и любое иное правоотношение, состоит из трех элементов: субъекты, объект и содержание.

Субъекты — это участники финансового правоотношения (физические липа, организации).

Объект — это то, ради чего люди вступают в финансово-правовые отношения (материальные блага, доход, прибыль и т. д.).

Содержание — это субъективные права и юридические обязанности, выражающие юридическую связь между субъектами (участниками) финансового правоотношения.

Финансовое правоотношение, как и любое другое правоотношение, возникает, изменяется или прекращается на основе правовых норм; участники конкретного правоотношения индивидуально определены, имеют субъективные права и несут соответствующие юридические обязанности, находятся под охраной государства.

Финансовое правоотношение, в отличие от иных правоотношений:

1) возникает в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

2) одним из его субъектов всегда является государство или местное самоуправление в лице своих органов или наделенный ими властными полномочиями соответствующий субъект права;

3) является разновидностью имущественных (денежных) отношений;

4) юридическая ответственность недобросовестного участника наступает непосредственно перед государством или муниципальным образованием.

Эти отмеченные признаки позволяют отграничить финансовое правоотношение от смежных правоотношений, например от административных правоотношений, возникающих при наложении административного штрафа. Административные штрафы, как известно, налагаются определенным органом государства и являются денежными, но они не возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства и не имеют цель формирование денежных ресурсов. Цель иная — наказание правонарушителей, поэтому данное общественное отношение регулируется не нормами финансового, а нормами административного права.

В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо выступают два важнейших правовых элемента: государственно-властный (организационный) и имущественный (денежный)50.

Мобилизация, распределение и расходование государством или муниципальными образованиями денежных средств (финансовых ресурсов) представляют собой деятельность (процесс) материального, имущественного характера. Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными отношениями.

Властно-имущественный признак характерен и для определенных административных правоотношений (конфискация, реквизиция, административные денежные штрафы, переход в муниципальную собственность бесхозяйного имущества). Однако эти правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе определенной управленческой деятельности государства, не связанной непосредственно с управлением в сфере финансов, с организацией финансовой деятельности, в частности с организацией поступления денежных средств в бюджет государства.

Многообразие финансовых правоотношений предполагает и разнообразные основания, способы их классификации.

По своему материальному содержанию финансовые правоотношения можно группировать по следующим видам:

1) бюджетные;

2) налоговые;

3) в области страхования;

4) кредита (государственного и банковского);

5) расчетов;

6) в области денежного обращения;

7) валютных отношений.

В зависимости от направления финансовой деятельности финансовые правоотношения также в науке финансового права подразделяются на: бюджетные; внебюджетные; кредитные; страховые; налоговые; складывающиеся в сфере финансовой деятельности организаций вне зависимости от формы собственности, на которой они функционируют, и т. д.

Учитывая способ реализации субъективных прав и юридических обязанностей участников, финансовые правоотношения также подразделяются на регулятивные и охранительные. Регулятивные финансовые правоотношения основаны на правомерных действиях участников финансовых правоотношений и наиболее часто используются субъектами финансового права в процессе осуществления финансовой деятельности — как публичной, так и частной. В них реализуется регулирующая функция финансового права.

Охранительные финансовые правоотношения возникают вследствие совершения правонарушения. Возникает правовая связь между государством (муниципальным образованием) в лице компетентного органа или должностного лица и правонарушителем, в результате чего к нарушителю могут быть применены меры государственного принуждения, в том числе и меры юридической ответственности. В данном случае реализуется охранительная функция финансового права.

В зависимости от содержания финансово-правовых норм, лежащих в основе финансовых правоотношений, последние подразделяются на материальные и процессуальные. Первые возникают на основе материальных норм финансового права и выражают, в частности, правовой статус субъектов, участвующих в финансовой деятельности государства или муниципальных образований. Процессуальные финансовые правоотношения отражают юридическую форму финансовой деятельности (процесса аккумулирования, распределения, перераспределения и использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов (денежных фондов)), поэтому, как отмечается в литературе, являются вторичными и гарантирующими (обеспечивающими) реализацию материальных правоотношений.

Финансовое правоотношение, как отмечается в литературе, возникает между:

– органами государственной власти; органами государственной власти и управления общей компетенции;

– вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, в том числе финансово-кредитными органами;

– предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, службами и другими ведомствами;

– финансовыми органами и предприятиями, учреждениями, организациями;

– финансовыми органами и гражданами;

– самими финансово-кредитными органами и т. д.51

По структуре юридического содержания финансовые правоотношения подразделяются на простые и сложные; по своему объекту — на имущественные и неимущественные; по юридическому характеру взаимоотношений участников — на вертикальные и горизонтальные; по форме проявления субъективных прав и юридических обязанностей — на двусторонние и многосторонние. В науке финансового права ученые предлагают и иные классификации финансовых правоотношений.

Объектом финансовых правоотношений могут быть разнообразные предметы материального мира, представляющие какую-либо ценность для субъекта финансового права: вещи, деньги, ценные бумаги, результаты работ, услуги и т. д. Например, по законодательству о налогах и сборах объектом являются налоги, которые в определенных случаях исчисляются и уплачиваются в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации физическими лицами и организациями.

В результате противоправных действий совершаются посягательства на материальные или нематериальные блага субъектов права, охраняемые возможностью применения мер государственного принуждения. В этих случаях возникают особые правоотношения, которые называют в юридической науке правонарушениями. Например, правоотношение, возникающее при распределении бюджетных средств, возникающее при принудительном взыскании неуплаченных налогов и сборов или при отзыве лицензии у банка за нарушение ведения банковских операций, при привлечении к мерам государственного принуждения при нецелевом использовании бюджетных средств и т. д.

В юриспруденции под субъектами правоотношений понимают участников правоотношения, имеющих субъективные права и юридические обязанности. Субъектом финансового правоотношения является реальный участник конкретного правоотношения, имеющий субъективные права и юридические обязанности. Субъектами финансовых правоотношений могут быть публично-территориальные образования (государственно-правовые, административно-территориальные), различные организации, в том числе юридические лица, и физические лица.

Необходимо отметить, что особое место среди субъектов финансовых правоотношений занимают публично-территориальные образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Российская Федерация и субъекты РФ являются активными участниками различных финансовых правоотношений. Так, например, государство (Российская Федерация и ее субъекты) является субъектом бюджетных правоотношений, возникающих в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. С учетом принципа федерализма, в Бюджетном кодексе РФ закрепляются бюджетные полномочия Российской Федерации, бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, бюджетные полномочия муниципальных образований. В области налогообложения Российской Федерации принадлежит налоговый суверенитет, проявляющийся в установлении, введении и взимании на своей территории обязательных платежей, в частности федеральных налогов и сборов; установлении региональных и местных налогов и сборов; возврате излишне взысканных или уплаченных налогов и сборов и т. д. Суверенные права принадлежат государству (Российской Федерации и ее субъектам) также в области государственного кредита; организации денежного обращения и денежной эмиссии; валютного регулирования и т. д. Реализует свои полномочия Российская Федерация в финансовых правоотношения через соответствующие органы и организации, действующие от ее имени.

Муниципальные образования также являются субъектами финансовых правоотношений и функционируют на основе Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в редакции от 06.02.2023, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»52. Названный Федеральный закон определяет муниципальное образование как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения.

Местное самоуправление в Российской Федерации является одной из форм осуществления народом своей власти, обеспеченной в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, обеспечивается законами субъектов Российской Федерации.

Особый правовой статус муниципальных образований заключается в следующем: к ведению муниципальных образований относится самостоятельное решение вопросов, имеющих местное значение, в частности владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, установление, введение, исполнение местного бюджета, выпуск муниципальных займов и т. д. В соответствии со ст. 130, 132 Конституции РФ свои полномочия муниципальные образования осуществляют самостоятельно или через свои органы, которые могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с одновременным предоставлением им для осуществления переданных государственных полномочий соответствующих материальных и финансовых ресурсов. Для реализации предоставленных полномочий муниципальным образованиям необходимы определенные финансовые ресурсы, которые они мобилизуют в процессе осуществления публичной финансовой деятельности, для участия в которой им и предоставляется законом особый статус субъекта финансового права53.

Другие субъекты (участники) финансового правоотношения также приобретают в соответствии с законом определенный финансово-правовой статус, который характеризуется совокупностью определенных субъективных прав, юридических обязанностей, установленной ответственностью, закрепленными в нормах финансового права, и который определяет их состояние относительно правовой системы.

Субъекты финансового правоотношения реализуют финансовую правосубъектность, закрепленную нормами финансового права, т. е. потенциальную возможность быть участником конкретных финансовых правоотношений (финансовая правоспособность) и самостоятельно от своего имени реализовать свои права и нести юридическую ответственность (финансовая дееспособность).

Финансовая правоспособность, как и любая правоспособность по российскому праву, возникает с момента рождения и прекращается смертью (объявлением умершим). Финансовая дееспособность для физического лица определяется достижением им определенного возраста и возможностью самостоятельно отдавать отчет своим действиям и руководить ими.

Значительную часть субъектов финансовых правоотношений составляют физические лица: граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным гражданством.

Основные права, свободы и обязанности граждан в области финансов закреплены в Конституции РФ и нормах финансового законодательства. Среди субъектов финансового права — физических лиц необходимо назвать индивидуальных предпринимателей, которые должны быть зарегистрированы в установленном порядке и осуществляют предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Индивидуальные предприниматели участвуют в финансово-правовых отношениях, возникающих в различных сферах общественной жизни нашей страны.

Организации для участия в сфере финансов наделяются специальной правосубъектностью, которая, как отмечается в литературе, выражается в предоставлении им соответствующей компетенции (совокупности полномочий, прав, обязанностей, необходимых им для осуществления своих задач и функций), закрепленной в соответствующих нормативных правовых актах: федеральном или региональном законах, уставе, положении, договоре и т. п. При этом организации могут быть государственными и негосударственными.

Субъекты финансовых правоотношений подразделяют на:

– органы государства, выполняющие функции управления в сфере финансов и обладающие в связи с этим необходимыми властными полномочиями (исполнительно-распорядительные, судебные, контрольно-надзорные и иные органы федерального и регионального уровня). Они выступают субъектами финансовых правоотношений, возникающих в различных областях общественной жизни страны (Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба и другие);

– государственные и муниципальные унитарные предприятия, занимающиеся хозяйственной деятельностью и функционирующие на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Государственные и муниципальные унитарные предприятия осуществляют свою деятельность на основании Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ, в редакции от 30.12.202154, «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Названный Федеральный закон определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия и т. д.;

– коммерческие и некоммерческие организации. Коммерческая организация — это юридическое лицо, преследующее извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Некоммерческая организация — это юридическое лицо, не имеющее извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющее полученную прибыль между участниками. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных обществ, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов и т. д. Некоммерческие организации могут создаваться в форме потребительских кооперативов, религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Некоммерческие организации могут в соответствии с законодательством осуществлять и предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям. Российское законодательство допускает создание объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов;

– общественные объединения: общественные организации, общественное движение; общественные фонды, общественное учреждение; органы общественной самодеятельности; политические партии и т. д. Все они наделяются специальной правосубъектностью (компетенцией) для реализации задач и целей, ради которых они созданы. Те из них, которые наделены правами юридического лица, выступают в качестве субъектов различных финансовых правоотношений. Организация и деятельность общественных объединений регулируется Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ55 «Об общественных объединениях», в редакции от 19.12.2022. Предметом регулирования названного Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, создание, реорганизацию и (или) ликвидацию общественных объединений. Итак, субъектами финансовых правоотношений в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими сферу финансов, могут быть физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, различные образования физических лиц вплоть до государства как национального социума.

2.5. Способы защиты прав субъектов финансовых отношений

Под способами защиты прав понимаются закрепленные законом материально-правовые и процессуальные меры принудительного характера, посредством которых восстанавливаются (признаются) нарушенные (оспариваемые) права и осуществляется воздействие на правонарушителя. Федеральными нормативными правовыми актами предусмотрены такие способы (порядок) защиты прав субъектов финансовых правоотношений, как административный, судебный, прокурорский, самозащита прав.

Административный способ (порядок) защиты предполагает обращение за защитой и восстановлением нарушенного права к вышестоящему органу власти по отношению к органу, принявшему решение или выполнившему действие. Процессуальный порядок реализации административного способа защиты достаточно прост, разрешение поданной жалобы осуществляется на общих правилах рассмотрения жалоб и заявлений органами государственной власти и предусматривает в основном месячный срок рассмотрения, если иное не установлено российским законодательством. Административный порядок предполагает упрощенное производство по поданной жалобе и вынесение решения по ней. Вместе с тем необходимо отметить, что административный порядок в некоторых случаях не исключает возможность для субъекта обращения впоследствии за защитой в суд, либо ему предоставляется альтернативный выбор порядка защиты своих нарушенных прав. Так, например, в НК РФ имеется специальная гл. 19, устанавливающая порядок обжалования актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц, в которой закрепляется право каждого лица обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действие или бездействие их должностных лиц, если, по мнению этого лица, такие акты, действия или бездействие нарушают его права56. Как правило, акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействия их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган в порядке, предусмотренном в Налоговом кодексе РФ.

Судебный способ (порядок) защиты прав субъектов финансового права означает реализацию конституционного права на судебную защиту их прав и свобод57.

Право на защиту нарушенных прав и законных интересов гарантировано Федеральными конституционными законами от 21.07.1994 № 1-ФКЗ, в редакции от 01.07.2021, «О Конституционном Суде Российской Федерации»; от 31.12.1996 № 1-ФКЗ, в редакции от 16.04.2022, «О судебной системе Российской Федерации»; Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ, в редакции от 17.02.2023, а также АПК РФ, БК РФ и НК РФ, КоАП РФ.

Право на обжалование имеет любой гражданин, считающий, что нарушены его права и свободы, на него незаконно возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности, или созданы препятствия для осуществления его прав и свобод. Организации — как субъекты финансового права имеют основания обращаться за судебной защитой и в том случае, если оспариваемые финансовые отношения оформлялись договором. К экономическим спорам отнесены споры о возврате из бюджета денежных средств, списанных контрольными органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном порядке, с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их взыскания; о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном порядке, и т. д.

Гарантией судебной защиты является отнесение к экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, споров о признании недействительными ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных органов. Нормы права, закрепляющие возможность возмещения гражданам и юридическим лицам ущерба, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностными лицами, а также возможность привлечения их к дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности на основании решения суда, являются важной гарантией судебной защиты.

Возросла роль Конституционного Суда РФ в защите нарушенных прав и законных интересов субъектов финансового права.

Существенная роль в защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов субъектов финансового права принадлежит прокуратуре РФ, которая, согласно Конституции РФ (ст. 129) и Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202-1, в редакции от 29.12.2022, «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2023), составляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В рамках защиты прав и интересов участников финансовых отношений прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и другие задачи.

В соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Осуществляя надзор за исполнением финансового законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения, органы прокуратуры вправе проводить проверки по их исполнению и соблюдению финансового законодательства. Подобные проверки проводятся в связи с поступающими в прокуратуру жалобами, заявлениями, а также иными сведениями о фактах финансовых правонарушений. В случае установления фактов нарушений финансового законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые правоотношения, прокурор вправе принять такие меры, как: внести представление об устранении нарушений закона; опротестовать противоречащие закону акты, изданные или принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления или финансовым органом; обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных финансовых прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства; возбудить производство по факту правонарушения.

Защита нарушенных прав и законных интересов субъектов финансового права осуществляется также и путем предоставления физическим лицам и организациям права на самозащиту своих прав. Указанный способ наиболее часто применяется в сфере налоговых правоотношений. Так, в соответствии с пп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщик имеет право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов, иных уполномоченных органов и их должностных лиц, не соответствующие Налоговому кодексу РФ или иным федеральным законам. На практике, как отмечалось в литературе, невыполнение налогоплательщиком неправомерных актов и требований налоговых органов часто влечет привлечение к налоговой ответственности налогоплательщика, поскольку критерии неправомерности акта или требования у налогоплательщиков и налоговых органов различны. Однако необходимо отметить, что НК РФ устанавливает презумпцию невиновности, правоту налогоплательщика, так как все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) с учетом п. 7 ст. 31 НК РФ.

Контрольные вопросы

1. Понятие и структура финансово-правовой нормы.

2. Классификация финансово-правовых норм.

3. Императивность норм финансового права.

4. Реализация норм финансового права.

5. Источники финансового права: понятие и виды.

6. Действие источников финансового права в пространстве, во времени и по кругу лиц.

7. Признаки финансово-правового акта.

8. Понятие финансовых правоотношений, их особенности и виды.

9. Структура финансовых правоотношений, объекты и субъекты финансовых правоотношений, их классификация.

10. Финансово-правовой статус физических лиц и организаций.

11. Особенности реализации финансовых правоотношений в условиях современной России.

Раздел II.
ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА, ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Глава 3.
ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА

3.1. Понятие, функции и роль финансов

В научных исследованиях содержится мнение, что появление категории «финансы» обусловлено возникновением государства, поскольку для выполнения им ряда общественных функций — управления страной, обороны, охраны общественного порядка, строительства сооружений и т. д. — требовались соответствующие денежные средства. Для этих целей государством стали создаваться запасы натуральных и денежных ресурсов. Вначале были введены налоги в натуральной, а затем и в денежной форме. Категория «финансы» обусловлена появлением и существованием товарно-денежных отношений в обществе.

В толковом словаре В. И. Даль в свое время определил термин «финансы» как: «Все, что касается до прихода и расхода государства»58. Таким образом, он был по-своему близок к пониманию понятия «государственные финансы».

Понятие «финансы»59 происходит от средневековых латинских слов — finatio, financia pecuniaria, которым предшествовало старолатинское слово figo — вбивать, вколачивать, а позднее — finis, означающее конец, предел, границу, окончание (отметный кол вбивался в землю для отделения одного участка земли от другого). Первым автором научно-практического труда, посвященного финансам, считают Ксенофонта (около 430–355 гг. до н. э.), работа которого называлась «О доходах Афинской республики»60.

В современной правовой и экономической литературе61 понятие «финансы», как правило, рассматривается в двух аспектах как совокупность:

– экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения своих задач и функций;

– фондов денежных средств, мобилизованных государством для осуществления своих задач и функций.

Совокупность фондов денежных средств, принадлежащих государству, по мнению ученых, представляет собой финансовые ресурсы государства62.

Финансы и финансовые отношения — это обязательно денежные отношения, однако далеко не все отношения по поводу денег являются финансовыми, и поэтому они регулируются другими отраслями права: гражданским, административным и т. д. Следовательно, по объему содержание денежных отношений более широкое, чем содержание финансовых отношений.

В содержание финансов включаются только те денежные отношения, которые имеют специфическую финансовую форму движения стоимости, связанную с распределением денежных доходов (средств) и накоплений, формированием и использованием определенных фондов денежных средств (финансовых ресурсов). Итак, самой главной отличительной особенностью финансовых отношений является обязательное участие в них государства.

Так, денежные отношения, возникающие в процессе купли-продажи, поставки, уплаты административных штрафов, финансами не являются, так как выходят за рамки финансовой деятельности государства и поэтому регулируются другими отраслями права. Например, купля-продажа недвижимости не будет включаться в сферу действия норм финансового права, эти общественные отношения носят гражданско-правовой характер, хотя и опосредуются деньгами. Однако уплата налогов, объекты которых возникают в результате совершения купли-продажи недвижимости, регулируются нормами финансового права, поскольку они включаются в финансовые отношения.

Финансовые отношения отличаются от денежных и по признаку эквивалентности. Движение денег в гражданском обороте в большинстве случаев сопровождается встречным движением товаров, работ или услуг, т. е. данные денежные отношения носят эквивалентный характер. Финансы не создают как бы встречного удовлетворения, их движение не носит прямо выраженного характера индивидуального возмещения, хотя в перспективе, как отмечается в литературе, они и будут использоваться для удовлетворения публичных и частных интересов. Единственное исключение в финансовых отношениях представляют кредитные отношения, возникающие, в частности, при приобретении государственных и муниципальных ценных бумаг. Согласно Конституции РФ, отношения в сфере государственного кредита основываются на принципе добровольности для частного субъекта в их вступление, поэтому покупка эмитированных государством или муниципальным образованием ценных бумаг направлена на получение денежного или иного эквивалента.

Содержание финансов как экономической категории составляют не сами по себе деньги (денежные знаки или записи на соответствующих счетах), а те виды экономических отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения, перераспределения и использования денежных фондов, финансовых ресурсов и накоплений. Финансы, таким образом, являются денежными отношениями, в которых одним из участников обязательно выступает государство (муниципальное образование) либо его орган, организация, другой субъект права, наделенный соответствующими властными полномочиями. К числу финансовых отношений относятся только те денежные отношения, наличие которых обусловлено фактом существования государства как органа управления и существованием товарно-денежных отношений в обществе.

Сущность финансов, закономерности их развития, сфера охватываемых ими товарно-денежных отношений и их роль в общественном воспроизводстве определяются экономическим строем общества, природой и функциями государства и местного самоуправления.

...