автордың кітабын онлайн тегін оқу Основы конституционного права России
Информация о книге
УДК 342.4(470+571)(075.8)
ББК 67.400.1(2Рос)я73
Ш37
Автор:
Шевердяев С. Н.
Рецензенты:
Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова;
Лексин И. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М. В. Ломоносова.
Настоящее учебное пособие предназначено для студентов юридических вузов, которые только начинают изучение российского конституционного права, а также студентов неюридических вузов и студентов зарубежных филиалов российских вузов, изучающих учебный курс «Конституционное право Российской Федерации». Издание посвящено основам знаний в данной области, а значит, фиксирует наиболее важные сведения, без прочного усвоения которых не вполне целесообразно двигаться дальше, погружаться на более глубокий уровень освоения учебной дисциплины, разбирать сложные и тонкие проблемы современного российского конституционного права.
Нормативные акты приведены по состоянию на 1 сентября 2025 г.
Книга также будет полезна широкому кругу читателей, желающих ознакомиться с правовой организацией публичной власти в российском обществе, содержанием действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. и особенностями основных нормативных актов российского конституционного законодательства, которые устанавливают порядок формирования и статус ключевых государственных органов, определяют территориальное устройство России, упорядочивают жизнь гражданского общества и обеспечивают гарантии конституционных прав российских граждан.
УДК 342.4(470+571)(075.8)
ББК 67.400.1(2Рос)я73
© Шевердяев С. Н., 2025
© ООО «Проспект», 2025
ПРЕДИСЛОВИЕ
Данное учебное пособие посвящено основам конституционного права. Оно подготовлено для того, чтобы освободить студентов и преподавателей от необходимости обеспечивать на лекциях по российскому конституционному праву запись самых базовых сведений, которые в обязательном порядке должны усваиваться в рамках соответствующего учебного курса. Предполагается, что такой подход позволит сделать изучение этой учебной дисциплины более эффективным.
Разумеется, преподаватель не имеет права в своих лекциях в рамках курса «Конституционное право РФ» проигнорировать основные теоретические характеристики российских конституционно-правовых институтов, воздержаться от описания целей, структуры и норм Конституции РФ и других важнейших источников российского конституционного законодательства, оставить все это студентам для «домашнего» чтения и увлечься в лекциях вопросами, которые интересны лично ему. Всякий преподаватель обязан адекватно изложить системные основы учебной дисциплины и убедиться, что базовый материал студентами закреплен надежно, поскольку строить на зыбком фундаменте отрывочных знаний сложные цепочки умозаключений для разбора тонких и интересных проблем никак не получится. Знание само по себе системно, а юридическое знание системно вдвойне.
Однако отсутствие необходимости на лекциях давать базовую информацию студентам под запись экономит невообразимую массу времени, которое можно употребить с гораздо большей пользой. Мы рекомендуем данное пособие использовать как форму предварительной подготовки студентов к лекциям, когда лектор заранее задает студентам конкретные темы и параграфы для предварительного беглого чтения. Тогда на лекции по данной теме, охарактеризовав в виде начального устного монолога логику и базовые черты изучаемой проблематики, освежив в памяти студентов ключевые проблемы и подходы, лектор может перейти к вопросам студентов, а также дать далее более глубокий материал, который позволит увидеть изучаемые конституционно-правовые институты объемнее.
Так, со значительно бóльшим интересом привычные темы начинают восприниматься, если рассмотреть политико-правовые особенности зарождения конституционно-правовых институтов, их эволюцию в российском законодательстве.
Существенно оживляет материал обращение к оценке интересов разных сторон регулируемых отношений, к анализу практических конфликтов и связанным с ними судебным спорам, которые рассматривались в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Европейском суде по правам человека и т. д.
Более занимательным лекционный материал делает сопоставление подходов российского конституционно-правового законодательства с зарубежным регулированием с помощью компаративистского (сравнительно-правового) метода.
У каждого лектора имеются свои слабые и сильные стороны. Одни более убедительны в теории вопроса, другие – в практике, третьи – в применении интерактивных и игровых элементов в учебном процессе. Любые приемы, которые способствуют увлеченности студентов предметом, могут пойти в дело.
Опора на настоящее пособие, с одной стороны, позволяет гарантировать, что у студентов всегда есть под рукой основной материал, который корректно воспроизводит азы конституционно-правового знания, с другой стороны, оно позволяет оставить лекционную рутину за пределами живого общения преподавателей и студентов.
При этом важно еще раз подчеркнуть, что настоящее пособие именуется «Основы конституционного права России» неслучайно. Здесь дана необходимая, но не вполне достаточная база для успешного освоения курса «Конституционное право РФ». Объем информации в данном пособии намеренно усечен, чтобы дать возможность студентам сконцентрироваться на важнейших вопросах и ничего в них не упустить. Но ограничиваться этим пособием не стоит. Есть вероятность, что представленных здесь сведений будет достаточно только в том случае, если знания по соответствующему учебному курсу будут оцениваться по системе «зачет»/«незачет», либо если эта дисциплина преподается в зарубежных филиалах российских вузов, либо в учебном плане количество выделенного лекционного времени существенно меньше стандартного семестрового курса в 36 академических часов. В остальных случаях потребуются дополнительные материалы, в первую очередь материалы полноценных лекций по курсу «Конституционное право Российской Федерации».
Дополнительно к данному пособию можно рекомендовать следующие учебные и учебно-методические издания: Конституционное право Российской Федерации: учебное пособие для подготовки к семинарским занятиям / отв. ред. С. А. Авакьян, С. Н. Шевердяев. М., 2025; Шевердяев С. Н. Эволюция конституционного законодательства России 1988–2023 гг.: учебное пособие. М., 2024; Шевердяев С. Н. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам публичной власти: учебное пособие. М., 2024; Кененова И. П., Троицкая А. А., Шустров Д. Г. Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях: учебное пособие с хрестоматийными материалами. М., 2021; Хрестоматия по конституционному праву: учебное пособие. Т. 1–3 / сост. Н. А. Богданова, Д. Г. Шустров. СПб., 2012–2014 гг.; Шахрай С. М. Неизвестная Конституция. Constitutio incognita. М., 2013; Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. (10 кн.) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М., 2007–2010. Основным систематическим пособием, которое мы рекомендуем для всех студентов, изучающих российское конституционное право, является следующее издание: Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. М., 2025.
По своей структуре настоящее учебное пособие разделено на 12 глав. В них сосредоточены основные темы, освоение которых позволяет студентам начать ориентироваться в российском конституционном праве. Стандартная учебная программа по данной дисциплине помимо вводного и заключительного занятия обычно позволяет провести 16 полноценных занятий в течение семестра. Поэтому некоторые темы предлагается давать на лекциях в двух частях. (Это касается таких тем, как «Основы конституционного строя. Формы непосредственной демократии. Институты гражданского общества» (глава 3 пособия); «Конституционный статус личности в России» (глава 4); «Федеративное устройство России» (глава 5); «Федеральное Собрание. Законодательный процесс» (глава 8). Данные темы особенно богаты на материалы первостепенной важности, раскрывающие базовые нормы Конституции РФ и основных источников конституционного законодательства, владение которыми входит в число обязательных знаний студентов юридических вузов по курсу «Конституционное право Российской Федерации»).
Отметим также, что после каждой главы данного пособия приведен перечень основных источников законодательства по соответствующей теме, с которыми студенты должны будут ознакомиться самостоятельно. Будет лучше, если такое знакомство состоится с оригиналом нормативного акта, а не его пересказом в учебных материалах. Помимо Конституции РФ, как правило, перечислены основные законы, указы Президента РФ, постановления Конституционного Суда РФ и т. д. В перечнях они даны без отметки о последнем изменении или дополнении, которые мы рекомендуем отслеживать самостоятельно! Во всяком случае (кроме специально оговоренных исключений), необходимо изучать источники законодательства строго в последней редакции.
Список дополнительной литературы по итогам глав в данном пособии не приводится, поскольку основные учебно-методические издания, которые потребуются для более глубокого ознакомления с российским конституционным правом, обозначены тремя абзацами выше.
Кроме того, в концовках глав даются контрольные вопросы и задания (по десять в каждом блоке). Они максимального общего плана и предназначены для самоконтроля, чтобы удостовериться в результативности ознакомления с содержанием соответствующего раздела.
Желаем вам приятного чтения и успехов в освоении учебного курса!
Шевердяев Станислав Николаевич, доктор юридических наук,
профессор кафедры конституционного и муниципального права
юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова
Глава 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ КАК ОСНОВОПОЛАГАЮЩАЯ ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА
§ 1.1. Конституционное право России как отрасль права: понятие, значение, структура.
§ 1.2. Конституционно-правовые отношения и их субъекты.
§ 1.3. Методы конституционно-правового регулирования.
§ 1.4. Конституционно-правовые нормы.
§ 1.5. Источники конституционного права России.
§ 1.6. Конституционно-правовая ответственность.
§ 1.1. Конституционное право России как отрасль права: понятие, значение, структура
Отрасль права – это совокупность правовых норм, регулирующих группу однородных общественных отношений. Среди основных отраслей национальной системы права принято выделять отрасли конституционного, административного, гражданского, уголовного и некоторые другие.
Однородность общественных отношений, которая позволяет рассматривать их в некой взаимоувязанной системе и упорядочивать с помощью права, достигается благодаря их общим целям. Так, гражданско-правовые отношения складываются вокруг имущественных и связанных с ними личных неимущественных интересов индивидов. Уголовно-правовые отношения призваны сдерживать общественно опасные проявления путем поимки и наказания преступников. Конституционно-правовые отношения формируются для придания цельности, ясности и управляемости всей конструкции политической (публичной) власти в обществе.
Сама по себе мысль о том, чтобы регулировать политическое устройство, отняв у монархов привилегию управлять им, ни перед кем не отчитываясь, связана с революционными метаморфозами в европейской политической культуре XVII–XVIII вв. Эпоха Просвещения подарила надежду на то, что гуманистический характер политического правления может быть достижим путем рационального, научного устройства общества. В данном случае – путем правового, юридического инструментария, который позволяет программировать общественные процессы с помощью законодательства.
Конституционное право «конституирует», то есть устанавливает, обустраивает, структурирует соответствующее политически организованное общество. Этим определяется особое место и значение отрасли конституционного права в системе отраслей национального права, которое характеризуется как основополагающее. Можно выделить внешнюю (формальную) и внутреннюю (сущностную) сторону в объяснении такого уникального положения отрасли конституционного права.
Определяя правовой статус базовых общественно-политических институтов, осуществляющих публичную власть, конституционное право устанавливает принципиальный органический дизайн всего публичного порядка в данном государстве (внешняя сторона).
Однако определенность статуса публичных институтов важна не сама по себе, а в связи с тем, что она предопределяет механизм действия власти. Конституционное право разрешает вопрос о принадлежности власти, о порядке осуществления власти, о границах власти, о субъектах власти, об объеме власти и т. д. А это вопрос для правовой системы ключевой, поскольку власть (обеспечиваемая легальным насилием государства) – это сила, которая заставляет людей действовать в соответствии с установленным правовым предписанием, власть обеспечивает действие права, любой отрасли права, любой нормы права (внутренняя сторона).
Власть – это способность оказывать определяющее воздействие на субъектов (что отличает ее от «влияния»). Политическая власть – это способность государственных и иных публичных институтов определять и контролировать жизнь и развитие общества. Соответственно, отрасль конституционного права определяется как совокупность правовых норм, регулирующих базовые отношения, складывающиеся в сфере принадлежности, организации и осуществления политической власти в обществе. Сами общественные отношения, которые в российской конституционно-правовой доктрине часто называют «властеотношениями», составляют предмет отрасли конституционного права.
Российское конституционное право основывается на четырех столпах, которые в своей совокупности позволяют решить вопрос о публичной власти. Они именуются следующим образом: 1) основы конституционного строя (или, другими словами, базовые правовые принципы демократического общественного устройства); 2) права и свободы человека (и механизмы их защиты как содержательный стержень, цель демократического правопорядка); 3) политико-территориальное устройство государства (которое может называться в литературе «государственное устройство», а применительно к России как федеративному государству еще более определенно – «федеративное устройство», которое обеспечивает организацию политической власти «по вертикали»); 4) система органов публичной власти (которая описывает органическое устройство государства и предопределяет распределение политической власти «по горизонтали»).
Таким образом, вопрос о власти в российском конституционном праве решается через указанные четыре направления. С учетом этого деления и предмет конституционного права в более прикладном смысле можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере установления основ конституционного строя, гарантирования прав человека, упорядочения политико-территориального устройства государства и его системы органов власти.
Одновременно такова и генеральная структура отрасли конституционного права. Каждый из четырех тематических блоков распадается на несколько элементов, которые принято называть институтами отрасли конституционного права. Некой канонической, то есть абсолютно устоявшейся классификации институтов, образующих структуру отрасли российского конституционного права, не сложилось. Но из методических соображений и принимая в расчет структуру Конституции РФ, можно представить следующую, более дробную модель построения элементов структуры отрасли конституционного права:
1) Основы конституционного строя:
• характеристики Российского государства;
• основы конституционного строя в политической области;
• основы конституционного строя в области экономической, социальной и культурной жизни;
• защита конституционного строя (включая принципы пересмотра Конституции РФ).
2) Права и свободы человека и гражданина:
• принципы конституционного статуса личности;
• российское гражданство;
• система прав, свобод и обязанностей граждан;
• принципы ограничения прав человека;
• общая правосубъектность индивидов;
• гарантии прав и свобод человека в России.
3) Федеративное устройство России:
• статус Российской Федерации;
• статус субъектов РФ и федеральных территорий;
• разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ;
• механизмы взаимодействия между Российской Федерацией и субъектами РФ.
4) Система органов публичной власти:
• избирательное право РФ;
• конституционно-правовой статус Президента РФ (главы государства);
• конституционно-правовой статус Федерального Собрания РФ (Государственной Думы и Совета Федерации) и организация законодательного процесса («парламентское право»);
• конституционно-правовой статус Правительства РФ и основы системы федеральных органов исполнительной власти;
• конституционно-правовые основы судебной и прокурорско-надзорной системы, а также статус Конституционного Суда РФ и конституционный судебный процесс;
• конституционно-правовой статус органов государственной власти субъектов РФ;
• конституционные основы местного самоуправления в России.
§ 1.2. Конституционно-правовые отношения и их субъекты
Правоотношением в правовой науке именуется юридическая связь между лицами, выражающаяся в их взаимных правах и обязанностях. Тогда конституционно-правовое отношение можно определить как юридическую связь между его участниками (субъектами конституционного права), которая имеет характер властеотношений и урегулирована нормами конституционного права.
Принято выделять следующие особенности конституционно-правовых отношений, отличающие их от других отраслевых правоотношений (следуя в этом за проф. В. С. Основиным):
1) Права и обязанности участников таких отношений бывают двух видов: первые непосредственно осуществляются в данном отношении, а вторые реализуются через нормы других отраслей права, конкретизирующих конституционные права и обязанности.
2) Конституционно-правовым отношениям присущ специфический круг субъектов. К примеру, в их число входят такие как народ, нации, государство (как территориальное единство российского народа) и его политико-территориальные части.
3) Отличительной чертой этих отношений является особая правовая форма их закрепления: наиболее важные из них регулируются Конституцией РФ.
Для того чтобы представить себе разнообразие конституционно-правовых отношений, а также узнать, в каких важных ракурсах нам стоит научиться их видеть, полезно привести классификацию конституционно-правовых отношений:
1. По целевому назначению выделяются правоустановительные и правоохранительные конституционно-правовые отношения.
2. По содержанию: материальные и процессуальные.
3. По форме (то есть в зависимости от вида нормативных актов, которыми они регулируются) отношения бывают урегулированными нормами Конституции РФ, законов, указов Президента РФ и т. д.
4. По субъектам, между которыми складываются конституционно-правовые отношения, выделяются, например, отношения между гражданами и органами власти; между законодательными и исполнительными органами, между Российской Федерацией и субъектами РФ и т. д.
5. По времени действия отношения подразделяются на срочные и бессрочные (другое название – временные и постоянные отношения). Наиболее устойчивые конституционно-правовые отношения иногда называют «правовыми состояниями». Например, правовое состояние гражданства, состояние вхождения в состав Российской Федерации субъекта и т. д. Такие отношения не ограничены во времени и длятся до тех пор, пока субъекты отношений существуют и сохраняют свой текущий статус.
Разумеется, отношения могут возникать только между субъектами (участниками) отношений. Необходимо два и более субъектов, чтобы взаимодействие состоялось.
Субъекты конституционно-правовых отношений – это носители конституционных прав и обязанностей, которые вступают в отношения друг с другом по поводу различных конституционно-правовых ценностей.
Существует множество видов участников конституционно-правовых отношений. Но их перечень все же ограничен, не все вероятные субъекты права могут принимать участие в отношениях по поводу политической власти в обществе.
Принято выделять следующую классификацию субъектов конституционно-правовых отношений (на основе классификации проф. В. В. Лазарева и др.):
1. Индивиды. Конституционное право различает три вида субъектов этого типа: граждане, иностранцы, лица без гражданства (апатриды). Примером конституционно-правового отношения, где одной из сторон может быть индивид, – приобретение гражданства России иностранцем в порядке натурализации (путем обращения в уполномоченный государственный орган). Другой пример – обращение гражданина в Конституционный Суд РФ за защитой своих конституционных прав.
2. Институты гражданского общества (инициативные общественные формирования). К ним относятся в первую очередь политические партии, общественные объединения и некоторые другие. Примерами конституционно-правовых отношений с участием субъектов данного типа можно считать регистрацию политической партии для участия в выборах, приобретение общественной организацией прав юридического лица при обращении в структуры Минюста РФ и т. д. При этом конституционное законодательство не всегда требует юридической формализации общественного института в регистрирующих государственных органах, чтобы получить право отстаивать и защищать права своих членов.
3. Органы государственной власти (законодательные, исполнительные и судебные) и их должностные лица (депутаты, выборные должностные лица исполнительных органов и т. д.). Примером конституционно-правовых отношений этого типа может быть обращение Президента РФ в Конституционный Суд по вопросу о толковании Конституции РФ.
В конституционном праве государство как таковое также считается субъектом конституционно-правовых отношений. Однако оно вступает в конкретные отношения через свои органы или должностных лиц.
Кроме того, самостоятельными участниками отношений иногда могут быть структурные подразделения органов власти. Например, различные парламентские комитеты или фракции вправе вступать в конституционно-правовые отношения от своего имени при обслуживании законодательного процесса или в рамках других парламентских процедур.
(О соотношении терминов «государственный орган» и «орган государственной власти», а также о разновидностях должностных лиц см. пояснения в приложении 1-А).
4. Органы местного самоуправления и их должностные лица признаются самостоятельным типом субъектов конституционно-правовых отношений, поскольку они не являются государственными органами. Данное обстоятельство проистекает из того, что местное самоуправление признается иной разновидностью публичной власти, существующей наряду с государственной. Иначе говоря, органы местного самоуправления относятся к публичной власти другого разряда, сущности и предназначения. Примером отношений этого типа может быть процедура удаления в отставку главы муниципального образования от должности решением представительного органа муниципального образования.
5. Избирательные органы и их члены, а также другие субъекты избирательных (электоральных, выборных) правоотношений. Учитывая принципиальную важность для конституционного правопорядка процедуры выборов, целесообразно субъектов этого типа рассматривать отдельно от других государственных органов. Избирательные органы в России автономны от системы законодательных, исполнительных и судебных органов. Существует их разветвленная территориальная иерархия: Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ), избирательные комиссии субъектов РФ, окружные, территориальные, участковые избирательные комиссии. Также выделяется два типа членов избирательных комиссий – с правом решающего и с правом совещательного голоса. Кроме того, в ряде избирательных комиссий организуются внутренние подразделения, вроде аппарата, а также контрольно-ревизионных служб.
Но помимо собственно системы избирательных органов есть и другие особые участники выборного процесса, которые уникальны для избирательных отношений как разновидности конституционно-правовых отношений (избирательные объединения, кандидаты на выборную должность, доверенные лица кандидатов, представители по финансовым вопросам, наблюдатели и т. д.).
Примером конституционно-правового отношения этого типа может быть обжалование кандидатом в избирательную комиссию решения об аннулировании регистрации кандидата.
6. Территориальные образования: государство в целом и его территориальные части, то есть Российская Федерация и субъекты РФ, могут взаимодействовать друг с другом именно в качестве территорий. Нелишне упомянуть, что с поправками 2020 г. в Конституции РФ появился новый тип территориальных образований – федеральные территории.
Примером конституционно-правового отношения этого типа может быть заключение договора между Российской Федерацией и субъектом РФ о разграничении предметов ведения. При этом стоит обратить внимание, что отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ будут уже отношениями другого типа, который был рассмотрен выше в п. 3 данной классификации. Правовая форма и процедуры такого «органического», а не «территориального» взаимодействия будут уже иными.
7. Социальные общности. Имеется в виду «многонациональный российский народ» и его различные части. Так, к разновидностям субъектов этого типа относятся:
а) народ Российской Федерации в целом;
б) население территориальных частей России, например, население отдельных субъектов РФ; жители отдельных муниципальных образований;
в) российские народности, различные этнические общности.
Примерами конституционно-правовых отношений такого рода будут выборы и референдумы.
Данные отношения имеют свою особенность – для них не всегда обязательна другая сторона взаимодействия. Связано это с тем, что такие отношения являются «учредительными». Народ как суверен и высший источник власти в России во время выборов каждый раз как будто создает российский правопорядок заново, «переучреждает» систему российской власти путем заключения общественного договора на новый срок. Посредством выборов народ учреждает и других субъектов – обычно высшие органы власти (Государственная Дума, Президент РФ). Ни у кого нет субъектности, сопоставимой с субъектностью всего российского народа.
Такова классификация субъектов конституционно-правовых отношений. Их круг широк, но ограничен, он носит исчерпывающий характер, поскольку далеко не каждый субъект российского права имеет возможность принимать непосредственное участие в конституционно-правовых отношениях, то есть в осуществлении публичной власти.
О возможности квалификации некоторых других субъектов права как участников конституционно-правовых отношений (например, о трудовых коллективах или юридических лицах) более подробно можно поговорить на лекциях или семинарах.
§ 1.3. Методы конституционно-правового регулирования
Термин «метод», взятый отвлеченно от конкретного разговора, означает некий способ достижения цели. Метод правового регулирования – это прием, посредством которого правовые нормы оказывают воздействие на регулируемые общественные отношения. Получается, что метод конституционно-правового регулирования – это способ оказания правового воздействия на властеотношения.
В российской теоретико-правовой доктрине принято выделять два исходных, первичных метода правового регулирования: императивный метод (метод субординации) и диспозитивный метод (метод координации).
В советское время получила развитие также дискуссия о неких специфических отраслевых методах, которые являются характерной принадлежностью той или иной отрасли. Например, выделялись методы предписания, запрета и дозволения, которые считались соответственно присущими отраслям административного права, уголовного права и гражданского права. Однако очевидно, что и эти методы применяются всеми отраслями в той или иной степени. Например, для конституционного права наиболее привычен метод предписания, но также встречаются и запреты, и дозволения.
Современный взгляд российской конституционно-правовой науки предполагает, что все отрасли права имеют общую методологию правового воздействия на общественные отношения, общий набор базовых методов регулирования (императивный и диспозитивный; предписания, запрета и дозволения). Однако может отличаться сочетание методов, а также набор организационных, материальных и прочих гарантий их практической реализации.
Поэтому при характеристике методов конституционного права сегодня принято говорить не о наличии неких специфических методов данной отрасли, а об особенностях отраслевого регулирования, специфике преломления общих методов правового регулирования в той или иной предметной сфере общественных отношений.
Так, конституционно-правовое регулирование в России носит следующие черты (согласно обобщениям проф. С. А. Авакьяна):
1) регулирование осуществляется от имени государства и посредством актов государственно-властного характера;
2) сочетание общего нормирования (общих установлений) для одних и подробного регулирования для других политических общественных отношений;
3) широкое использование механизма установления статусов (конституционное право прорисовывает контуры всех основных публичных институтов и механизмов осуществления власти);
4) использование актов более высокой юридической силы и более значимой правовой формы – конституции, закона;
5) строится на единстве материального и процессуального начал (иными словами, в России нет отдельной отрасли конституционного процесса. Это логично хотя бы потому, что взгляд конституционного права на «процесс» более широкий. Конституционное право вмещает не только конституционный судебный процесс, но и законодательный процесс, избирательный процесс, процесс импичмента и т. д.).
6) сочетание дозволений, предписаний и запретов (конституционное право использует все возможные методологические формы правового воздействия);
7) установление конституционно-правовых санкций и конституционно-правовой ответственности для субъектов конституционно-правовых отношений.
§ 1.4. Конституционно-правовые нормы
Норма права – это общеобязательное формально определенное правило поведения участников общественных отношений, установленное или санкционированное государством и защищаемое его силой.
Специфику отраслевых конституционно-правовых норм принято передавать, отмечая следующие черты:
• по своему предмету они направлены на регулирование основополагающих для правовой системы общественных отношений – «властеотношений»;
• имеется определенное своеобразие их структуры: в большинстве конституционно-правовых норм не содержится всех трех элементов правовой нормы (гипотеза–диспозиция–санкция): часто отсутствует гипотеза, а в большинстве нет санкции (правда, отсутствие одного из этих элементов не делает норму неправовой, обязательный элемент правовой нормы, без которого ее не существует, – это диспозиция);
• в конституционном праве широко представлен особый разряд норм-принципов, что связано с общим характером регулирования основ властеотношений в основных источниках конституционного права (например, такими нормами особенно богата глава 1 Конституции РФ).
Классификация конституционно-правовых норм (приводится на основе учебно-методических разработок проф. С. А. Авакьяна):
1. По территории действия (или по действию в пространстве) нормы разделяются на действующие на территории России, субъекта РФ, муниципального образования, в специальных районах (обычно это указывается в акте либо становится ясно из компетенции органа власти соответствующего территориального уровня).
2. По времени действия: нормы постоянного и временного действия (либо – срочные и бессрочные) (примерами срочных норм могут быть некоторые положения раздела II Конституции РФ).
3. По правовой форме, в которой данные нормы выражаются, их можно разделить по видам источников конституционного законодательства, где они содержатся.
4. По субъектам правотворчества выделяются нормы, принятые народом (например, на референдуме), принятые различными органами власти, органами местного самоуправления и т. д.
5. По юридическому назначению конституционно-правовые нормы могут быть разделены на:
• материальные (ими устанавливается статус субъекта конституционно-правого отношения, компетенция органа власти. Пример: ч. 1 ст. 99 Конституции РФ: «Федеральное Собрание является постоянно действующим органом»; или ч. 1 ст. 114 Конституции РФ: «Правительство РФ а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет…»);
• процессуальные (ими определяется порядок реализации материальных норм, регулируется процедура, т. е. указывается не то, что должны делать те или иные субъекты, а как, каким образом они должны действовать, в какие сроки требуется завершить действие, какой является последовательность операций для достижения юридического результата и т. д. Пример: ч. 3 ст. 93 Конституции РФ говорит следующее: «Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности… должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ… считается отклоненным»);
• методические (вспомогательные нормы и требования, носящие характер уточнения порядка и формы реализации процедур; они определяют правила применения как материальных, так и процессуальных норм. Часто они содержатся в регламентах или методических рекомендациях. Например, такими нормами полны Методические рекомендации Аппарата Государственной Думы по юридико-техническому оформлению законопроектов (ред. 2021 г.);
• технико-юридические (нормы, отражающие описание конституционных символов, документов, юридически значимых действий. Например, таковы положения актов, содержащие описание Государственного флага РФ, значка депутата и т. п.) (данный вид норм не стоит путать с «юридико-техническими» нормами – правилами принятия и оформления нормативных актов – которые больше соотносятся с указанными выше методическими нормами).
6. По характеру регулятивного воздействия (т. е. устанавливающие определенный вариант должного поведения) выделяют нормы:
• обязывающие (например, ст. 57 Конституция РФ «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы»);
• запрещающие (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ: «Исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ»);
• управомочивающие (ч. 1 ст. 26: «Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность).
7. По степени обязательности предписания конституционно-правовые нормы делят на:
• категорические (содержат один вариант поведения. Например, согласно п. «а» ст. 84 Конституции РФ: «Президент: а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом»);
• диспозитивные (содержится выбор вариантов поведения. Пример: ч. 4 ст. 105 Конституции РФ гласит: «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»);
• рекомендательные (когда исполнение нормы относится на усмотрение субъекта. Это в целом нечастая ситуация в конституционном праве. Пример – постановление ЦИК России от 29.07.2020 № 262/1933-7 «О Рекомендациях по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов в Российской Федерации»).
8. По значимости для регулирования конституционно-правовых отношений нормы делятся на:
• основные, то есть содержащее базовое правило данного правоотношения, и
• дополнительные, то есть развивающие нормы, конкретизирующие основную норму в тексте другого нормативного акта (пример основной нормы – ст. 28 Конституции РФ: «Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания»; пример дополнительных норм – нормы Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»).
9. По специфике структуры нормы (в зависимости от наличия или отсутствия отдельных элементов правовой нормы) выделяются:
• нормы, состоящие только из одной диспозиции (пример – ст. 94 Конституции РФ: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации»);
• нормы, состоящие из гипотезы и диспозиции (пример – ч. 5 ст. 105 Конституции РФ: «В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы»);
• нормы, состоящие из гипотезы, диспозиции и санкции (в конституционном законодательстве часто гипотезы с диспозициями и санкции находятся в разных частях нормативного акта (примером могут служить законы о выборах, где санкции за нарушения обобщены в финальных положениях; другие примеры норм, содержащих полный комплект элементов, включая санкции, целесообразно искать в тех частях текста актов, которые закрепляют механизмы ответственности государственных органов, должностных лиц и иных субъектов конституционно-правовых отношений).
§ 1.5. Источники конституционного права России
Источником права принято именовать внешнюю юридическую форму, в которой находят выражение правовые нормы. Иными словами, это некий официально признанный способ создания или изменения системы общеобязательных государственно-властных предписаний, за неисполнение которых может быть наложена юридическая ответственность.
Для России как страны, испытавшей значительное влияние романо-германской системы права, характерно вполне определенное сочетание основных видов источников права. Даже не зная их конкретного набора, можно уверенно утверждать, что среди них превалируют нормативные акты.
Однако нужно помнить, что, во-первых, сама система нормативных актов состоит из множества подвидов (см. ниже – I тип источников), во-вторых, наряду с нормативными актами имеются другие виды властных решений, которые признаются источниками права в силу закона (II тип источников), в-третьих, имеются также такие правовые явления, принадлежность которых к источникам права носит дискуссионный характер (III тип источников).
Начнем с разновидностей нормативных актов как основного типа источников российского конституционного права. Нормативно-правовой акт (НПА) – это официальный документ установленной формы, принятый в пределах компетенции уполномоченного субъекта с соблюдением установленной законодательством процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.
(I) К числу нормативных актов относятся:
1. Собственно Конституция РФ 1993 г. считается высшим нормативным актом, актом особого рода и значения (ей будет посвящена отдельная тема в данном учебном курсе).
2. Общероссийские законы, то есть нормативные акты, принимаемые в ходе федерального законодательного процесса российским парламентом (Федеральным Собранием) и подписываемые Президентом РФ.
В настоящее время выделяется три основные формы законов федерального уровня: а) федеральные законы, б) федеральные конституционные законы, в) законы РФ о поправке к Конституции РФ. Примеры этих законов и их специфика отражена в приложении № 1-Б. Обычно на лекциях и семинарах также принято отдельно говорить о причинах такого разнообразия видов законов, об особенностях появлениях законов разных видов и других дискуссионных вопросах.
3. Подзаконные акты государственных органов. Акты Президента РФ, Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления относятся к подзаконным актам.
Предполагается, что чем ниже уровень государственного органа во властной иерархии, тем меньше у него прав на регулирование конституционно-правовых отношений как властеотношений. Логика здесь кроется в объеме легитимности публичного органа. В демократическом государстве органы власти, которые имеют право говорить за народ, издавать властные предписания от имени народа, формируются путем выборов. Поэтому чем дальше некий государственный орган организационно отстоит от народного представительства, созданного путем свободных выборов, тем меньшее право он имеет регулировать отношения по поводу власти в данном государстве.
4. Прочие нормативные акты. В России также имеется некоторое количество других видов официальных актов, которые признаются разновидностями нормативных актов и в которых допустимо регулирование конституционно-правовых отношений.
Так, некоторые законы, имеющие судьбоносное политическое значение для страны, до принятия действующей Конституции РФ могли называться декларациями. Наиболее известный пример – Декларация Съезда народных депутатов РСФСР от 12.06.1990 № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», которая остается действующим документом.
Палаты российского парламента (Государственная Дума и Совет Федерации) по отдельности могут принимать постановления палат. В отличие от «законов» они не являются следствием законодательного процесса, т. е. не одобряются другой палатой и не подписываются Президентом РФ. Поэтому их место в иерархии нормативных актов не аналогично месту законов. Постановления палат могут быть нормативными и ненормативными. Самые известные нормативные постановления палат – это те, которыми они утвердили свои внутренние регламенты.
Еще одним источником конституционного права являются акты Конституционного Собрания РФ. Этот орган в России не создан, хотя к этому и обязывают положения Конституции РФ. Конституционное Собрание РФ в силу ее главы 9 созывается для пересмотра Конституции РФ. Поэтому очевидно, что акты этого органа будут регулировать конституционно-правовые отношения.
(II) Международные договоры и общепризнанные принципы и нормы международного права, а также внутригосударственные договоры Российской Федерации и субъектов РФ также являются источниками конституционного права. Это бесспорные источники российского права, поскольку сама Конституция РФ вполне определенно признает их таковыми.
К их числу относятся:
1. Международные договоры и общепризнанные принципы и нормы международного права являются бесспорными источниками российского права в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Поэтому если в рамках данного вида источников происходит регулирование конституционно-правовых отношений, то они становятся источниками конституционного права.
Вопрос о верховенстве международных договоров перед федеральными законами не настолько однозначен, как может показаться из процитированного положения Конституции РФ. Такой приоритет имеют лишь «международные договоры Российской Федерации», но это только один из видов «международных договоров». О специфике соотношения международных договоров и федеральных законов в России см. приложение 1-В.
В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано не только о международных договорах. Общепризнанные принципы и нормы международного права – отдельный источник конституционного права. Высшие российские суды часто апеллируют к этому источнику при формировании своих правовых позиций. К числу общепризнанных «принципов» международного права, которые имеют однозначное отношение к области конституционного права, то есть наиболее фундаментальных его установок, они относят принцип всеобщего уважения прав человека.
Факты обращения судов к общепризнанным «нормам» международного права можно зафиксировать, например, в тех случаях, когда используются ссылки на отдельные нормы о правах человека, содержащиеся во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (см. в приложении 1-Г).
2. Нормативные внутригосударственные договоры и соглашения могут заключаться в России в системе федеративных отношений. Практика таких договоров прямо предусмотрена Конституцией РФ в ч. 3 ст. 11: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».
Предполагается, что принципиальное разграничение «предметов ведения» осуществлено в Конституции в ст. 71–73. В данном же случае речь идет о более детальной работе – о «разграничении полномочий» в рамках этих предметов ведения.
Существуют две основные юридические формы разграничения полномочий – договоры и соглашения. «Договоры» о разграничении полномочий заключаются между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ как субъектами конституционно-правовых отношений. «Соглашения» заключаются между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а их предметом является передача ими друг другу осуществления части своих полномочий (о примерах такой практики см. в приложении 1-Д).
(III) Дискуссионные источники конституционного права России.
Дискуссионности данной группе источников придает отсутствие четких нормативных предписаний считать их таковыми. Разные ученые придерживаются на этот счет противоположных позиций, высказывая в обоих случаях заслуживающие внимания аргументы.
К числу дискуссионных источников российского конституционного права относятся:
1. Решения высших судов РФ, то есть Конституционного Суда РФ (в особенности по вопросу о толковании Конституции РФ), а также разъяснения Верховного Суда РФ по вопросам практики, возникающей вокруг отдельных видов конституционно-правовых отношений.
2. Политические документы, среди которых выделяются: а) политические декларации и заявления органов власти, б) политические доктрины, в) документы политических партий. Считать, что в них могут содержаться правовые нормы не вполне обоснованно, однако нельзя отрицать, что некогда документы КПСС, единственной в советское время партии имели руководящий (по сути нормативный) характер для государственных органов, как сегодня сложно отрицать фактически руководящий характер политических заявлений Президента РФ, его посланий Федеральному Собранию и т. д.
3. Конституционно-правовые обычаи и правовую доктрину непривычно видеть среди источников права страны, принадлежащей к романо-германской правовой семье, тем более источников, регулирующих конституционно-правовые отношения как властеотношения. Тем не менее постановка подобного вопроса способна раскрывать интересные аспекты в анализе действия установлений российского конституционного права.
Подробнее о дискуссионных источниках каждого типа можно поговорить на лекциях или семинарах.
§ 1.6. Конституционно-правовая ответственность
Юридическая ответственность – это применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке.
Тема конституционно-правовой ответственности в российской науке продолжает оставаться сложной и довольно неоднозначной. Формирование однозначной и общепризнанной теории на этот счет далеко от своего завершения.
В рамках конституционно-правовой науки существует консенсус о том, что конституционно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. К числу разновидностей последней относится также уголовная, административная, гражданская, дисциплинарная и материальная. Конституционный Суд РФ также не имеет сомнений по поводу существования конституционно-правовой ответственности и широко использует этот термин в своих решениях.
Конституционно-правовая ответственность располагает рядом особенностей по сравнению с другими видами юридической ответственности:
1. Она имеет особую общую цель, которая не достигается в других отраслях, – восстановление публичного политического порядка. Для конституционного права не так важно покарать конкретного виновного, как восстановить должное течение политико-правовых отношений. Задача применения конституционно-правовой ответственности не исчерпывается наложением некой карательной санкции на нарушителя. Назначение санкции должно сопровождаться некой восстановительной мерой. Например, невозможно распустить Государственную Думу, не назначив при этом дату новых выборов.
2. Состав конституционно-правового нарушения (субъект, объект, субъективная и объективная сторона) может быть редуцирован. В частности, не всегда присутствует вина в привычном смысле (как психическое отношение лица к содеянному), поскольку в конституционно-правовых отношениях существует множество коллективных субъектов, которые принимают решения простым большинством голосов (и которые составлены из индивидов с разным субъективным отношением к итоговому решению).
3. В системе конституционно-правовых отношений ряд субъектов в принципе не может подлежать конституционно-правовой ответственности (например, народ или нация).
4. Конституционно-правовая ответственность может применяться к одному лицу за одно и то же деяние наряду с другим видом ответственности. Так, в связи с совершением преступления к должностным лицам, защищенным иммунитетом, сначала применяется процедура лишения неприкосновенности. Это форма конституционно-правовой ответственности. А после завершения данной процедуры они могут быть привлечены и к уголовной ответственности.
Критикам конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности можно сказать, что в конституционном законодательстве уже довольно давно присутствуют конституционно-правовые санкции (как части конституционно-правовых норм), в соответствии с которыми строго в рамках конституционно-правового отношения и без привлечения законодательства других отраслей права обеспечивается восстановление нарушенных конституционно-правовых ценностей (нормальное течение публичного политического порядка).
Вместе с тем, существуют и некоторые неразрешенные теоретические проблемы. Например, такие как разработка состава конституционно-правового нарушения; соотношение конституционно-правовой и политической ответственности; право на существование позитивной ответственности как части теории юридической ответственности и т.д.
(О классификации мер конституционно-правовой ответственности в зависимости от субъектов, на которых она налагается, см. в приложении 1-Е.)
Основные источники российского законодательства по теме
1. Конституция Российской Федерации 12.12.1993 г.
2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 (ред. от 05.03.2013) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации».
Контрольные вопросы и задания
1. Дайте определение понятий «конституционное право», «методы конституционно-правового регулирования», «конституционно-правовые нормы», «источники конституционного права», «конституционно-правовая ответственность».
2. Опишите значение отрасли конституционного права в национальной системе права в России.
3. Приведите структуру конституционного права России как отрасли права.
4. Укажите признаки конституционно-правовых отношений.
5. Приведите классификацию субъектов конституционно-правовых отношений.
6. Перечислите базовые методы правового регулирования и особенности конституционно-правового регулирования.
7. Какова система конституционно-правовых норм?
8. Приведите классификацию источников конституционного права России.
9. Опишите дискуссионные источники конституционного права России и на основании ознакомления с дополнительной литературой оцените убедительность аргументов разных сторон этой дискуссии.
10. Укажите особенности конституционно-правовой ответственности.
Глава 2. ДЕЙСТВУЮЩАЯ КОНСТИТУЦИЯ РФ. ПОРЯДОК ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ РФ
§ 2.1. Разработка и принятие действующей Конституции РФ 1993 г.
§ 2.2. Основные особенности структуры Конституции РФ.
§ 2.3. Функции Конституции РФ.
§ 2.4. Юридические свойства Конституции РФ.
§ 2.5. Порядок изменения Конституции РФ.
§ 2.1. Разработка и принятие действующей Конституции РФ 1993 г.
Действующая Конституция России принята в 1993 г. До вступления ее в силу действовала Конституция РСФСР 1978 г.
Основы современного, постсоветского российского конституционализма закладываются в ходе реформ рубежа 1980–1990-х гг. Новое конституционное законодательство России формируется параллельно с глобальными геополитическими изменениями тогдашнего мироустройства, в центре которых оказывается развал СССР и образование на его обломках независимых государств.
Необходимость создания новой Конституции РФ была заявлена в Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. Для этих целей 16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР образовал Конституционную комиссию. В нее входили 102 депутата, главой ее стал Председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин (который через год, в 1991 г., будет избран первым Президентом России), его первым заместителем стал Р. И. Хасбулатов, а ответственным секретарем Конституционной комиссии – О. Г. Румянцев.
Важная особенность работы Конституционной комиссии состояла в том, что многие ее идеи, наработанные в ходе подготовки проекта новой Конституции, проводились в тексте действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. и воплощались непосредственно в ходе российских политических и социально-экономических реформ 1990–1992 гг.
Начиная с весны 1993 г. отношения между Президентом РФ Б. Н. Ельциным и его Администрацией, с одной стороны, и Верховным Советом и Съездом народных депутатов РФ (СНД) – с другой, начинают все больше накаляться ввиду различий в понимании приоритетов и темпов политической реформы в России. Это не могло не сказаться на представлениях о главном стратегическом документе страны – Конституции, с принятием которой, как принято полагать, российский парламент не спешил.
Верховный Совет РФ был нацелен на поступательное воплощение постановления IV СНД от 18 апреля 1992 г., которым одобрялась конституционная реформа и основные положения будущей Конституции РФ. 25 июня 1993 г. он принимает решение «О работе над проектом новой Конституции», где констатируется, что ее основные положения доработаны.
Однако под угрозой ослабления свой власти, используя риторику недопустимости коммунистического реванша, Б. Н. Ельцин инициирует разработку альтернативного проекта Конституции, который будет разрабатываться под его полным контролем. Данный проект Конституции РФ публикуется в газетах 5–6 мая, а 12.05.1993 г. в свет выходит Указ Президента РФ «О мерах по завершению подготовки новой Конституции», на основе которого в начале июня 1993 г. формируется так называемое Конституционное совещание – особый организационный формат для проведения встреч, консультаций и обсуждений положений президентского проекта Конституции. Обеспечение деятельности Конституционного совещания возлагается на Администрацию Президента РФ. Декларируется широкое представительство от субъектов РФ, муниципалитетов, политических партий, движений, конфессий, предпринимателей (всего представители были разбиты на 5 групп).
Отсутствие прогресса во взаимоотношениях с Верховным Советом приводит к подписанию президентом Б. Н. Ельциным 21 сентября 1993 г. знаменитого Указа № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым было определено «прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации» (п. 1), а также «Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии» (п. 2).
Всенародное голосование по Конституции РФ было проведено 12 декабря 1993 г. Вопрос, вынесенный на голосование граждан, звучал так: «Принимаете ли вы Конституцию РФ?» (да или нет). Всего в голосовании приняло участие 55% избирателей, из них 58% проголосовали «за», 42% – «против».
25 декабря 1993 г. вместе с текстом Конституции РФ в печати публикуется постановление Центральной избирательной комиссии РФ «О результатах всенародного голосования по проекту Конституции РФ». Эта дата опубликования (25 декабря 1993 г.) является и датой вступления в силу действующей Конституции РФ, в то время как датой принятия Конституции РФ считается 12 декабря 1993 г. (на что также указывает п. 1 раздела II Конституции РФ).
§ 2.2. Основные особенности структуры Конституции РФ
По форме Конституция РФ 1993 г. – это писанная кодифицированная развернутая конституция.
Генеральная структура Конституции РФ состоит из преамбулы и двух разделов. Первый раздел состоит из 9 глав и не имеет наименования, второй называется «Заключительные и переходные положения». С разбивкой по главам структура Конституции РФ выглядит так:
Преамбула
Раздел I
Глава 1. Основы конституционного строя (ст. 1–16)
Глава 2. Права и свободы человека и гражданина (ст. 17–64)
Глава 3. Федеративное устройство (ст. 65–79)
Глава 4. Президент РФ (ст. 80–93)
Глава 5. Федеральное Собрание (ст. 94–109)
Глава 6. Правительство РФ (ст. 110–117)
Глава 7. Судебная власть и прокуратура (ст. 118–129)
Глава 8. Местное самоуправление (ст. 130–133)
Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции (ст. 134–137)
Раздел II. Заключительные и переходные положения (9 пунктов).
Среди других особенностей структуры можно указать следующие:
1. 5 глав из 9 посвящены такой базовой категории отрасли конституционного права, как система органов государственной власти и местного самоуправления.
2. В действующую Конституцию РФ неоднократно вносились изменения, в силу чего одна статья была исключена из текста (в 2014 г. – ст. 127 о Высшем Арбитражном Суде РФ, хотя ее номер остался и общая нумерация статей сохранена). С другой стороны, в ходе конституционной реформы 2020 г. в текст были включены новые статьи (ст. 67.1, 75.1, 79.1, 92.1, 103.1). В итоге в Конституции РФ сейчас последней пронумерованной статьей остается 137-я статья, но общее их количество увеличилось до 142.
3. Самой объемной главой Конституции РФ по количеству статей является глава 2 о правах и свободах (47 статей).
По сравнению с предшествующими советскими конституциями, в Конституции РФ нет ряда «привычных ранее» глав, что делает менее стабильными соответствующие области отношений и налагает повышенные требования к текущему законодательству. Например:
• отсутствуют главы об органах власти субъектов РФ (содержатся только обобщенные правовые основы: ч. 2 ст. 11, ст. 77);
• отсутствует глава об избирательной системе;
• отсутствуют главы о государственном бюджете и финансах, о Вооруженных Силах, о государственной символике.
4. Раздел II в Конституции РФ, несмотря на свой переходный характер, имеет большое значение. Например, здесь решен вопрос о верховенстве Конституции РФ над Федеративным договором. Обратное превращало бы Российскую Федерацию из конституционной федерации в договорную, что не соответствовало действительности и существенно подрывало бы территориальное единство государства.
§ 2.3. Функции Конституции РФ
Вопрос о функциях Конституции ставится для того, чтобы выявить важнейшие проявления ее назначения, прояснить, какую роль она играет в структурировании общественно-политического пространства страны и определении вектора ее дальнейшего развития. Принято выделять такие основные функции Конституции РФ, как учредительная, организаторская, внешнеполитическая, идеологическая, юридическая. Изучая конституционное право России, можно говорить о нормативных формах выражения этих функций.
Учредительная функция Конституции РФ характеризует этот документ с точки зрения первичного создания, основания, установления наиболее фундаментальных правовых конструкций, на которых будет основываться впоследствии весь национальный правопорядок. Об этом свидетельствуют положения Конституции РФ о базовых принципах устройства российского общества (глава 1), логике территориального единства (ст. 5, 65–67 и др.) и дизайна высших органов власти (ст. 10–11, ст. 80, 94, 110, 118 и др.). Учредительная функция Конституции также всякий раз должна напоминать и о самом ее «учредителе». Как говорится в преамбуле, Конституцию РФ принимает «многонациональный народ Российской Федерации», также согласно ч. 1 ст. 3 Основного закона страны «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».
Организаторская функция Конституции РФ нацелена на придание динамики властеотношениям. Она обязывает или стимулирует различных субъектов к взаимодействию и проявлению активности. Об этом говорят, например, положения Конституции РФ о полномочиях высших органов власти (ст. 83, 102, 103, 114, 125 и др.), о координации действий между территориальными уровнями публичной власти (ст. 71–73, 131), о правах и обязанностях граждан (ст. 20–54).
Внешнеполитическая функция Конституции РФ характеризует этот документ как основу для видения места России в мире, ее коммуникации с ближайшими соседями, геополитическими центрами современного мира и международным сообществом в целом. Определена приверженность России базовым идеалам конституционализма (ч. 1 ст. 1). «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» (ч. 4 ст. 15). Согласно Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2); формулировки и интерпретации прав человека не отличаются от общемировых стандартов (ч. 1 ст. 17).
Между тем определенные коррективы в эти тезисы внесла конституционная реформа 2020 г., подчеркнув, например, что «Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях…» (ч. 1 ст. 67.1), а также указав, что «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации» (ст. 79).
Идеологическая функция Конституции РФ характеризует возможности российского Основного закона формировать ценностный контекст, в котором появляется объяснение прошлого и настоящего и вызревает образ будущего. Конституция РФ проявляет максимальное уважение к способности россиян мыслить самостоятельно и делать свой выбор, оценивая разные точки зрения: «В Российской Федерации признается идеологическое многообразие» (ч. 1 ст. 13). Должностные лица государственных органов должны ограничивать свою активность в этой области и не имеют права навязывать свое мировоззрение гражданам: «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» (ч. 2 ст. 13).
Юридическая функция Конституции РФ проявляется в роли Основного закона как вершины пирамиды нормативных актов и иных источников российского права. Конституция РФ определяет задачи национальной правовой системы по содержанию, и структурирует ее по форме. Так, Конституция сама регулирует правоотношения и одновременно формулирует основные содержательные идеи для их более конкретного регулирования в текущем законодательстве. Но также она утверждает верховенство Конституции РФ и ее высшую юридическую силу (ч. 1 ст. 15), верховенство Конституции РФ и федеральных законов над актами органов власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 4, ст. 76), устанавливает нормативную иерархию актов различных российских органов власти (ч. 3 ст. 76, ч. 3 ст. 90, ст. 115 и др.). Более подробно юридическая функция Конституции РФ раскрывается в разговоре о ее юридических свойствах.
§ 2.4. Юридические свойства Конституции РФ
Под юридическими свойствами конституции понимаются такие качества конституционного текста, которые отражают его содержание как особого юридического документа – Основного закона.
Можно выделить следующие юридические свойства Конституции РФ, которые находят выражение в ее тексте:
• формальная определенность (Конституция РФ – Основной «закон» государства);
• юридическое верховенство и высшая юридическая сила;
• прямое действие;
• выступает базой текущего законодательства;
• стабильность (особый порядок принятия и изменения);
• особый механизм защиты.
Формальная определенность Конституции РФ говорит о том, что ее не следует воспринимать как декларацию о благих намерениях. Конституция представляет собой формализованную стратегию развития общества на необозримое время, в связи с которой вполне конкретные субъекты несут совершенно определенные обязанности. Иными словами важно, что Конституция является юридическим документом, которому присущи все основные черты, характерные для того общего типа источников права, к которым она относится. Конституция – это основной «закон», поэтому она имеет все формальные черты российских законов. Иначе говоря, это общеобязательный нормативный акт, закрепляющий важнейшие начала жизни общества и государства, рассчитанный на постоянное, многократное применение, опирающийся в своем действии на авторитет и силу государства. В тексте Конституции РФ о ее общеобязательном характере говорится в ч. 2 ст. 15: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».
Юридическое верховенство и высшая юридическая сила свидетельствуют о том, что Конституция РФ занимает высшее место в иерархии источников национального права и играет вещую роль в правовой системе. О верховенстве Конституции РФ говорит ч. 2 ст. 4: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». Высшая юридическая сила Конституция подчеркивается в ч. 1 ст. 15: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу…»
Конституция РФ выступает базой текущего законодательства. Данное свойство показывает, что Конституция фиксирует определенные указания разной степени конкретности в отношении того, какой тип отношений какой формой закона должен быть урегулирован. Например, Конституция РФ:
а) содержит указания на вопросы, по которым должны быть приняты федеральные конституционные законы (ст. 108; «Президент РФ… назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом» (п. «в» ст. 84); см. также п. «е» ст. 103, ч. 8 ст. 125 и др.);
б) определяет, какие вопросы могут быть урегулированы на уровне федерального закона («Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом…» (ч. 1 ст. 6); также см. ч. 2 ст. 59, ч. 2 ст. 70 и др.);
в) выражает необходимость дополнительного регулирования, обязывая соответствующие органы принимать в этой связи акты («Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты», ч. 5 ст. 43).
Стабильность и особый порядок принятия и изменения Конституции РФ говорят о том, что Основной закон как документ, определяющий образ политической инфраструктуры общества, задающий основы долгосрочной стратегии развития, не может меняться произвольно или излишне скоротечно. Сотрясание фундамента и внесение в него постоянных изменений неизбежно делают политико-правовую конструкцию более слабой и неустойчивой. Российская Конституция РФ по принципу сложности корректировки ее текста относится к числу жестких, а не гибких конституций. Главы 1, 2, 9 могут быть «пересмотрены» в особо сложном порядке, требующем созыва Конституционного Собрания, а положения глав 3–8 могут корректироваться посредством принятия специальных законов о поправке к Конституции РФ.
Прямое действие Конституции РФ показывает, что отсутствие так называемого «механизма реализации», который должен быть прописан в текущем законодательстве, не является основанием для неисполнения конституционных предписаний. В этом случае Конституция действует напрямую, без опосредующих нормативных звеньев. Согласно ч. 1 ст. 15 «Конституция Российской Федерации имеет… прямое действие…».
Особый механизм охраны и защиты Конституции РФ также свидетельствует об уникальности российского Основного закона как документа особого рода. Подобные привилегии в отношении других актов отсутствуют. Так, согласно ч. 2 ст. 80 гарантом Конституции Российской Федерации является Президент РФ, глава российского государства, которые имеет широкие формальные и неформальные возможности по приведению политико-правовой практики к надлежащему порядку. Кроме того, во многом для целей защиты Конституции РФ создан специальный институт: «Конституционный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляющим судебную власть посредством конституционного суд
...
