Анализ и оценка действующей системы контроля и мониторинга хода реализации федеральных проектов
(на примере федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»)

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 657

ББК 65.053

А64

Цель данной монографии заключается в разработке методологического инструментария осуществления анализа методов и инструментов действующей системы контроля и мониторинга хода реализации федеральных проектов. Методология исследования основана на комплексе общенаучных и частных методов познания. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе работы, достигается за счет комплексного применения методов исследования в их взаимосвязи и взаимообусловленности.

Законодательство приведено по состоянию на 1 марта 2021 г.

Результаты исследования могут быть полезны для практического применения в деятельности органов государственной власти, осуществляющих контроль и мониторинг реализации федеральных проектов, национальных проектов, государственных программ, а также всех других субъектов – участников проектной деятельности в сфере государственного управления.

Монография выполнена по результатам НИР.

УДК 657

ББК 65.053

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

Авторы

Панина О. В. — руководитель НИР, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент (Введение, Заключение, реферат, раздел 2).

Бакулина А. А. — профессор кафедры «Государственное и муниципальное управление», д-р экон. наук, доцент (раздел 1, Приложение Б).

Еремин С. Г. — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. юрид. наук, доцент (раздел 3, Приложение Д)

Завалько Н. А. — профессор кафедры «Государственное и муниципальное управление», д-р экон. наук, профессор (раздел 6, Приложение Ж)

Красюкова Н. Л. — ответственный исполнитель, профессор кафедры «Государственное и муниципальное управление», д-р экон. наук, доцент (раздел 1, список литературы, Приложение К, Л, М, Н, П, Р, С).

Сергиенко Н. С. — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. эконом. наук, доцент (раздел 7, Приложение Г).

Токмурзин Т. М. — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент координации научных исследований (раздел 5, Приложение И)

Чаленко Н. Н. — преподаватель кафедры «Анализ рисков и экономическая безопасность», начальник Группы предпроектного развития и коммерциализации результатов НИР (раздел 4, Приложение Е)

Шедько Ю. Н. — профессор кафедры «Государственное и муниципальное управление», д-р экон. наук, доцент (раздел 6, Приложение В).

Шубцова Л. В. — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент (раздел 8, Приложение А).

Богданова М. В. — Студентка факультета «Анализ рисков и экономическая безопасность» имени профессора В. К. Сенчагова (раздел 2)

Семенов Н. С. — Студент факультета «Анализ рисков и экономическая безопасность» имени профессора В. К. Сенчагова (раздел 2)

Введение

В последние годы в России и за рубежом больше внимания уделяется совершенствованию системы стратегического управления и инструментам, позволяющим обеспечивать достижение поставленных стратегических целей. Одним из таких инструментов, получивших в последнее время широкое применение в практике государственного управления в Российской Федерации, являются национальные проекты, государственные программы и федеральные проекты. Иерархия проектов и государственных программ весьма сложная, объектом нашего исследования являются только федеральные проекты, которые являются составной частью национальных проектов.

В настоящее время в Российской Федерации утверждено достаточно большое количество федеральных проектов, они находятся на разных этапах реализации, но каждый из них содержит большое количество целей и задач, декомпозированных в конкретные показатели, достижение которых является обязательной составляющей достижения самих целей проектов, что требует использования системы мониторинга и контроля хода их реализации.

Таким образом, основной целью в области дальнейшего использования федеральных проектов в Российской Федерации как инструмента достижения стратегических целей страны является совершенствование системы контроля и мониторинга хода их реализации.

Объектом исследования является система контроля и мониторинга хода реализации федеральных проектов на примере национального проекта «Поддержка занятости и повышение эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда».

Цель НИР: на основе проведенного анализа методов и инструментов действующей системы контроля и мониторинга хода реализации федеральных проектов разработать методологический инструментарий ее совершенствования.

В процессе исследования были поставлены следующие задачи:

1. Исследовать традиционные и современные принципы, подходы, методы и инструменты формирования системы мониторинга и контроля реализации федеральных проектов.

2. Исследовать и обобщить опыт реализации правительственных программ в развитых странах в части формирования системы мониторинга и контроля их реализации (на материалах реализации нацпроектов в Германии, Великобритании, Франции, Сингапура, ЮАР, Индии, Малайзии, Китая, Саудовской Аравии).

3. Провести анализ действующей нормативно-­правовой основы осуществления мониторинга и контроля реализации федеральных проектов (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»).

4. Систематизировать угрозы и риски реализации федеральных проектов, выявленные в результате проведения мониторинга и осуществления контроля, а также исследовать причины их возникновения (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»).

5. Провести анализ количественных и качественных оценок при проведении мониторинга и контроля реализации федеральных проектов (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»).

6. Провести анализ и оценку источников формирования информационной базы, IT-технологий и IT-инфраструктуры сопровождения и информационной поддержки системы мониторинга и контроля федеральных проектов.

7. Проанализировать систему управления и мониторинга системы отчетов и запросов от разных ведомств по федеральным проектам, в увязке с существующей системой управления и контроля проектной деятельности в системе «Электронный бюджет».

8. Осуществить анализ действующей системы мониторинга реализации федеральных проектов (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»).

В ходе выполнения НИР получены следующие научные результаты:

— проанализированы, систематизированы подходы и особенности действующей системы мониторинга и контроля реализации федеральных проектов;

— разработаны рекомендации по адаптации в Российской Федерации эффективных методов и инструментов реализации правительственных программ, апробированных в системе государственного управления развитых стран (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»);

— разработаны предложения по внесению дополнений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ с целью внесения федеральных проектов в систему стратегирования РФ, включая систему обеспечения контроля и мониторинга реализации федеральных проектов;

— разработаны рекомендации по совершенствованию проектного менеджмента в части учета рисков и угроз достижения стратегических целей и задач развития РФ, выявленных в ходе реализации мониторинга федеральных проектов и предложения по учету и минимизации рисков на последующих этапах реализации проектов (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»);

— разработаны предложения по совершенствованию проектного менеджмента федеральных проектов в части реализации функций контроля и мониторинга (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»);

— разработаны рекомендации по созданию единой системы управления и мониторинга реализации федеральными проектами, позволяющей формировать единую сводную отчетность для всех контролирующих органов;

— разработаны предложения по совершенствованию статистического инструментария для управления федеральными проектами (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»);

— разработаны меры по предотвращению дублирования отчетных документов и документов по мониторингу реализации федеральных проектов, посредством интеграции данных в систему «Электронный бюджет» (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»);

— разработан перечень мероприятий, направленных на совершенствование мониторинга достижения целей федеральных проектов;

— cформулированы предложения по использованию результатов НИР в учебном процессе;

— разработан проект аналитической записки.

1. Анализ традиционных и современных подходов к формированию системы мониторинга и контроля реализации федеральных проектов

Основным инструментом государственного управления по достижению стратегических целей социально-­экономического развития РФ, определенных указом Президента от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», являются национальными и федеральные проекты. Успех национального проектирования в значительной степени зависит от определения подходов к формированию системы мониторинга и контроля реализации проектов.

Мониторинг хода реализации национальных и федеральных проектов представляет собой систематизированные мероприятия по отслеживанию динамики и отклонений фактических параметров от плановых, отраженных в паспортах проектов.

Целью мониторинга и контроля проектной деятельности на государственном уровне является осуществление анализа и оценки хода реализации национальных и федеральных проектов, а также организации деятельности контрольных и надзорных органов на повышение эффективности деятельности органов власти, осуществляющих реализацию конкретных проектов, и тем самым, способствовать, в конечном итоге, достижению национальных целей развития и решению стратегических задач РФ в условиях риска, турбулентности экономики и наличия обстоятельств непреодолимой силы.

В нормативной и правовой базе отсутствуют официально выделенные виды федеральных проектов, в том числе нет этой информации и в ГОСТ Р 54869-2011. Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом. Поэтому ограничимся следующей общей информацией.

При осуществлении проектного менеджмента в органах власти можно выделить следующие виды проектов: приоритетные — в основе которых лежат инициативы, которые контролирует руководитель органа; внутренние — которые реализуют подразделения министерств; внешние — которые могут быть внедрены внешними организациями под контролем органа власти

В Постановлении Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 10.07.2020) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»), в разделе, посвященному Мониторингу реализации национальных проектов, федеральных проектов и региональных проектов указано, что временной лаг мониторинга реализации проектов в системе госуправления включает время с принятия управленческого решения по утверждению паспорта проекта до его завершении.

Система мониторинга проектной деятельности в системе госуправления включает разработку отчетов с учетом соответствующих методических указаний проектного офиса Правительства РФ, а также разработанных президиумом Совета Правительственной комиссии по транспорту (для плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года).

Период разработки отчетов в процессе осуществления мониторинга проектной деятельности — ежемесячные, а также ежеквартальные отчеты, которые формируются нарастающим итогом.

В данные отчеты включаются фактические и прогнозные сведения о реализации всех видов проектов, данные о достижении контрольных точек, информацию о имеющихся рисках и исполнении бюджетов проектов.

Данными для разработки отчетов по мониторингу проектной деятельности служат сведения, обрабатываемые в информационной аналитической системе реализации национальных проектов, которые интегрируются с государственной информационной системой, данными системы ФОИВов, и сведениями их информационной системы проектной деятельности, которые систематизируются на основе регламента проектного офиса Правительства РФ и утверждаются президиумом Совета.

Отчеты ежеквартальные по национальным проектам и федеральным проектам, в отличии от ежемесячных отчетов, рассматриваются на заседаниях проектных комитетов. Но ежемесячный отчет может быть рассмотрен на заседании проектного комитета, если будет внесено такое предложение Минэкономразвития России или проектным офисом Правительства.

При реализации региональных проектов контроль и мониторинг о ходе его реализации осуществляет региональный проектный офис, который вносит предложения по модифицированию и доработке отчетной информации, и обеспечивает представление отчета о ходе реализации региональных проектов руководителям федеральных проектов и в Минэкономразвития РФ. Ответственность за организацию подготовки отчета по региональному проекту несет руководитель регионального проекта.

Подготовку отчета по мониторингу и контролю реализации федерального проекта организует руководитель данного проекта. В основе отчета лежит информация о реализации федерального и региональных проектов.

Анализ актуальности, полноты, корректности отчета и других данных по федеральному проекту, анализ замечаний Минэкономразвития России, отраженных в соответствующем заключении, осуществляет ведомственный проектный офис.

В случае, если имеются предложения по доработке отчетов по федеральным проектам, входящим в состав национального проекта, руководитель национального проекта формирует и направляет их руководителям соответствующих федеральных проектов, которые, в свою очередь осуществляют доработку отчета.

На основе данных отчетов по реализации федеральных проектов, руководитель соответствующего национального проекта выстраивает подготовку отчета по национальному проекту и представляет отчет в проектный офис Правительства РФ и в Министерство экономического развития Российской Федерации, которое готовит соответствующее заключение.

Минэкономразвития Российской Федерации готовит заключения на отчет по национальному проекту, представляет свое заключение в проектный комитет, проектный офис Правительства Российской Федерации и руководителю национального проекта.

Отчет о ходе реализации национального и федерального проектов, а также заключения Минэкономразвития России, рассматривает Проектный комитет, который наделен полномочиями принятия решения по одобрению отчета по национальному проекту, отчета по федеральному проекту, не входящему в состав национального проекта, а также утверждения отчета по федеральному проекту, входящему в состав национального проекта. Также может быть принято решение о доработке отчетных материалов по национальному и федеральному проектам.

Основанием для вынесения отчета по национальному и федеральному проекту на рассмотрение президиума Совета, служат предложения проектного офиса Правительства, Минэкономразвития России, решение проектного комитета, куратора нацпроекта.

Внесение отчета по национальному проекту, отчета по федеральному проекту в президиум Совета осуществляется руководителем национального проекта, руководителем федерального проекта, не входящего в состав национального проекта.

Основу мониторинга, как инструмента реализации проектной деятельности, представляет специально разработанная информационная система.

Функция мониторинга и контроля реализации федеральных проектов на предмет эффективности расходования бюджетных средств осуществляется также Счетной палатой Российской Федерации и региональными КСО, на базе которой в феврале 2019 года был запущен в пилотном режиме специальный ресурс по мониторингу достижения национальных целей, определенных Майским (2018 года) № 204 и уточненных Июньским (2020 года) № 474 Указами Президента РФ.

Основанием для этой деятельности являются:

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «О Счетной палате Российской Федерации», где в п. 7 статьи 13 сказано о том, что одной из функций счетной палаты является мониторинг применения системы приоритетных целевых показателей развития РФ при формировании и реализации системы документов стратегического (в пределах компетенции Счетной палаты).

2. В методических рекомендациях по осуществлению мониторинга и контроля разработки и реализации приоритетных проектов и программ по основным направлениям стратегического развития Российской Федерации (утверждены Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 24.03.2017 № 15К (1160), прописаны мероприятия мониторинга приоритетных проектов (программ); порядок мониторинга разработки и реализации приоритетного проекта.

3. В «Основных направления деятельности Счетной палаты Российской Федерации на 2019–2021 годы» (утв. Коллегией Счетной палаты РФ 26.04.2019 № ОНД 2019–2021, протокол от 23.04.2019 № 16К (1312)) освещены положения деятельности Счетной палаты в части всех основных направлений контрольной и экспертно-­аналитической деятельности. В частности, выделено такое направления деятельности, как осуществление мероприятий в целях мониторинга достижения национальных целей; проведение оценки хода реализации нацпроектов и госпрограмм, их достаточности для достижения национальных целей, разработке рекомендаций по повышению достижимости показателей национальных проектов.

Сайт данного ведомства имеет информационную панель, дающую возможность анализировать и контролировать динамику по показателям национальных и федеральных проектов, а также по всем государственным программам.

Данные мониторинга реализации проектной деятельности органов власти представляют собой общедоступную информацию о параметрах проектов, в ней имеются комментарии по выявленным отклонениям. Данные мониторинга дают представление о стратегических целях развития РФ, о целях проектов, их показателях объемах и ежегодном финансировании.

Мониторинг проектной деятельности органов власти базируется на единой методологии, что позволяет добиться наиболее эффективной работы с данными и сопоставлять полученные фактические результаты с плановыми показателями.

Временной лаг осуществления мониторинга реализации проектной деятельности ограничивается периодом принятия решения об утверждении паспортов проектов и их завершении.

Стадии жизненного цикла проектов включают инициацию, планирование, исполнение, контроль и мониторинг, управление изменениями и завершение.

К настоящему времени проектная деятельность в органах власти и связанные с ней мониторинг и контроль претерпели несколько этапов формирования. Основанием для определения этапов формирования системы мониторинга и контроля проектной деятельности в органах власти послужили ретроспективный анализ национальной практики проектного управления в государственном секторе, а также структрирование нормативно-­правового сопровождения стадий жизненного цикла реализуемых проектной деятельности в органах власти РФ.

Нами выделено пять этапов проектной деятельности, затрагивающих разные периоды становления системы мониторинга и контроля проектов в системе государственного управления и применения различных подходов к управлению проектами.

Первый этап — начальный, включающий временной период 2005–2008 гг., характеризуется серьезным испытанием для бюрократической системы. Приоритеты развития РФ были обозначены как проекты, но, по сути, они не являлись таковыми. Подходы к формированию системы контроля и мониторинга проектов, к ее организационному обеспечению свидетельствовали о приверженности федеральной власти к использованию привычных способов управления и лишь о частичном применении собственно инструментов управления проектами при достижении целей развития РФ.

Дело в том, цель создания системы мониторинга и контроля проектной деятельности не была поставлена на данном этапе инициаторами преобразований. Из-за отсутствия опыта ведения проектов в условиях рыночных отношений, единых стандартов и методологии управления проектами, думается, не был сформирован должный уровень проектной культуры в системе государственного управления. Не применялась, должным образом, как следует из нормативных и правовых актов по реализации нацпроектов, и терминология менеджмента проектов. Уровень профессиональной подготовки государственных служащих в сфере проектного управления и их мотивация, что следует из результатов анализа общих подходов к построению системы проектного управления в целом, и контроля, и мониторинга, в частности, не был достаточно высоким. Поэтому реализация приоритетных национальных проектов на местах расценивалась как дополнительная функция.

Но с другой стороны, нацпроекты создали условия для концентрации усилий на достижение целей развития страны, на этом этапе способствовали созданию платформы для зарождения элементов мониторинга и контроля проектной деятельности, появлению начальных, полученных методом проб и ошибок, практик применения новых инструментов реализации государственной политики. И успехи, достигнутые на последующих этапах формирования системы мониторинга и контроля реализации проектов, не были бы возможны без этого «пробного» опыта.

Второй этап становления системы мониторинга и контроля проектной деятельности стал весьма продуктивным. Данный этап занимает период 2009–2012 гг. Именно на этом этапе главными достижениями развития процессов контроля и мониторинга реализации проектов, стали:

— успехи в части отчетности об их исполнении проектов с оценкой достижения целевых индикаторов проекта, перечня выполненных и не выполненных мероприятий, выявлением причин их невыполнения, и разработкой мер по их устранению или минимизации;

— внедрение системы «ГАС «Управление», сделавшей мониторинг открытым и прозрачным для всех стейкхолдеров проектной деятельности;

— создание в Аналитическом центре при Правительстве РФ баз данных о ходе проектной деятельности, что создало основу для формирования базы накопленных знаний и анализа опыта проектной деятельности;

— привлечение экспертов к оценке исполнения проектов.

Третий этап развития системы мониторинга и контроля проектной деятельности в органах власти — 2012–2018 гг. — связан с реализацией Майских (2012 года) указов Президента РФ. На данном этапе мониторинг и контроль проектной деятельности, переходит в масштаб программ и увеличивается внимание к мегапроектам. Инициаторам внедрения проектных технологий в органах власти удалось создать соответствующую методологии проектного управления организационную структуру, которая включает три иерархически соподчиненных звена, несущих определенную функцию в общей системе управления проектами. Оргкомитет и президенту Оргкомитета выполняют функцию контроля за исполнением ключевых контрольных точек Оргкомитета, внесению изменений и их завершение. Центральный проектный офис несет функцию разработки сводного тактического плана Оргкомитета, формирование сводной отчетности.

Все пятьдесят пять направлений деятельности Оргкомитета курировались функциональным проектным офисом, который выполнял функцию контроля по блокам формирования и исполнения тактических планов, ведение отчетности, формирование запросов на проекты. Такая оргструктура позволяла более четко выделить систему контроля проекта, так как четко выделяла многоуровневую поддержку использования проектного управления, позволяла осуществлять разносторонний контроль ведения деятельности и сделать более гибкой информационное взаимодействие на всех уровнях управления проектами в сфере государственного управления.

К четвертому этапу (май-октябрь 2018 гг.) можно отнести развитие системы мониторинга и контроля реализации федеральных проектов на основе подходов, отраженных в:

— Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»;

— Поручении Председателя Правительства Российской Федерации, направленные на обеспечение реализации указа № 204 (резолюция от 22.05.2018 № ДМП13-2858);

— Разъяснениях Федерального проектного офиса по заполнению форм паспортов национальных и федеральных проектов (письмо от 13.06.2018 № П6-29821);

— Методических указаниях, по разработке национальных проектов (программ) для реализации майского указа № 204 (от 04.06.2018 № 4072п-­П6), утвержденных Председателем Правительства РФ.

В таблице 1 отражено содержание документов, регламентирующих формирование системы мониторинга и контроля проектной деятельности органов власти на 4 этапе.

Система мониторинга и контроля проектной деятельности в органах власти в РФ на этом этапе ее формирования осуществлялась на основе следующих подходов:

— сравнение и планирование значений целевых показателей, определенных в Майском (2018 года) Указе Президента РФ, осуществляемое ежегодно в ходе реализации национального проекта; включение в нацпроект дополнительных показателей, дающих возможность более четко контролировать достижение цели национального проекта;

— дополнение нацпроекта, если это важно для решения задач, обеспечивающих достижения его целей и целевых показателей;

— детальная проработка задач до результатов национального проекта;

— определение контрольных точек, подтверждающих получение результатов национального проекта; планирование мероприятий, направленных на достижение контрольных точек и в совокупности обеспечивающих получение результатов национального проекта;

— финансовое обеспечение реализации национальных проектов за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с учетом разграничения полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации, а также за счет внебюджетных источников;

— определение персональной ответственности за достижение целей, целевых показателей, решение задач, достижение результатов и контрольных точек, выполнение мероприятий национальных и федеральных проектов.

Таблица 1

Содержание документов, регламентирующих формирование системы мониторинга и контроля проектной деятельности органов власти на 4 этапе

Документ	Основное содержание документов системы мониторинга и контроля проектной деятельности, реализуемой органами власти
Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»	– приведен перечень национальных проектов – определены показатели национальных проектов – сформулированы основные задачи для достижения показателей нацпроектов
Поручения Председателя Правительства Российской Федерации, направленные на обеспечение реализации указа № 204 (резолюция от 22.05.2018 № ДМП13-2858)	– определены ответственные за разработку, реализацию и контроль национальных проектов – представлен график разработки и утверждения национальных проектов
Методические указания по разработке национальных проектов (программ) для реализации майского указа № 204 (от 04.06.2018 № 4072п-­П6)	– обоснованы основные подходы и требования к разработке и контроля за реализацией национальных проектов – разработаны формы шаблонов по национальным и федеральным проектам – определены основные требования к разработке, реализации и осуществлению контроля национальных проектов в ФОИВ – разработаны рекомендации по организации проектной деятельности в регионах — субъектах РФ
Разъяснения Федерального проектного офиса по заполнению форм паспортов национальных и федеральных проектов (письмо от 13.06.2018 № П6-29821)	– определены четкие рекомендации по заполнению формы паспортов национальных и федеральных проектов

Источник: составлено на основе [6;7;8;9;10]

На данном этапе были определены контрольные точки, анализ достижения которых осуществляют:

— Проектный Комитет (Вице-премьер),

— Руководитель национального проекта (Министр),

— Руководитель федерального проекта (Зам. министра).

Всю работу в целом по этому направлению осуществляет Президиум Совета

На данном этапе удалось в целом сформировать систему мониторинга и управления на его основе изменениями проекта и принятия управленческих решений с использованием системы светофоров. Была создана нисходящая система (каскадирование) целей национального проекта, и закреплена функция мониторинга и контроля в проектном управлении в этой системе.

Пятый этап формирования системы мониторинга и контроля приходится на период ноябрь 2018 — по настоящее время. Он связан с принятием Постановления Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 10.07.2020) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»). В этом документе рассмотрена специфика мониторинга реализации региональных и ведомственных проектов, а также деятельности руководителей проектов.

Также в этот период были утверждены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 03.12.2018 № 14) методические указания по мониторингу и внесению изменений в национальные проекты (программы) и федеральные проекты. Этот документ включает указания по подготовке отчетности и по подготовке запросов на изменение национальных и федеральных проектов. Основные направления подготовки отчетности представлены на рисунке 1.

Несмотря на достигнутые успехи мониторинга и контроля проектной деятельности на этом этапе, имеются некоторые недоработки.

Так, сложилась ситуация, когда каждое ведомство, наделенное полномочиями или функциями контроля, систематизирует эту функцию, создает формы отчетности, информационных систем с учетом своего видения.

Также, мониторингом и контролем проектной деятельности занимается большое количество контрольных органов, так проекты только Минприроды России контролируют и осуществляют мониторинг проектов этого министерства одиннадцать официальных органов.

Еще одна нерешенная на сегодняшний момент проблема создания системы мониторинга проектной деятельности — отсутствие четкой взаимоувязки, синхронизации и необходимости единой системы мониторинга и контроля по единым формам и шаблонам. Первым шагом к решению данной проблемы стала рекомендация органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по передачи данных и интегрирование государственных и иных информационных систем органов государственной власти регионов РФ и информационных систем органов местного самоуправления, содержащих информацию по реализации национальных, федеральных, региональных проектов, с государственной автоматизированной информационной системой «Управление» не позднее 30.09.2021 (введен Постановлением Правительства РФ от 10.07.2020 № 1019 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288»)

Рис. 1. Основные направления подготовки отчетности на основе мониторинга и контроля проектной деятельности в системе государственного управления

Источник: методические указания по мониторингу и внесению изменений в национальные проекты (программы) и федеральные проекты (утверждены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 03.12.2018 № 14).

В таблице 2 отражены краткие характеристики этапов формирования системы мониторинга и контроля реализации федеральных проектов.

Таблица 2

Характеристика основных этапов формирования системы мониторинга и контроля реализации проектной деятельности органов власти

Этап	Временные рамки	Нормативные документы	Краткая характеристика подходов к формированию системы мониторинга и контроля реализации проектной деятельности органов власти
1	2005–2008 гг.	Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 16.05.2003 Выступление Президента РФ В. Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике» Указ Президента Российской Федерации от 21.10.2005 № 1226 (в ред. Указов Президента РФ от 14.11.2005 № 1322, от 19.12.2005 № 1471, от 05.04.2006 № 320, от 13.07.2006 № 698, от 18.06.2007 № 772, от 04.11.2007 № 1471, от 19.11.2007 № 1525, от 06.02.2008 № 134, от 10.07.2008 № 1049, от 20.09.2010 № 114) распоряжение Правительства Российской Федерации от 24.04.2007 № 516-р (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.03.2009 № 219) О Концепции создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами Письмо министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26.02.2006 № 908-рх (с Типовой инструкцией о порядке составления и представления отчетности о реализации приоритетных национальных проектов)	Обоснован выбор новых ориентиров развития РФ, которые смогли создать условия для устойчивого развития страны, и необходимость применение передовых наиболее эффективных инструментов управления для достижения целей развития страны — проектов. Определен перечень руководителей процесса реализации приоритетных национальных проектов, куда вошли не только представителей властных структур, но и широкий круг субъектов, включавший представителей региональных политических элит, научных организаций и влиятельные общественные объединения. Формирование Совета по реализации приоритетных национальных проектов, который выполнял функции своеобразного комитета управления портфелем проектов и осуществляющих анализ реализации нацпроектов и управления ими, анализ практики их исполнения, а также на основе этого анализа подготовка Президенту РФ предложений о направлениях государственной политики. Определена роль Правительства РФ в системе управления нацпроектами (функции координатора проектов и формирование и реализацию на их основе государственной политики; сбора и обработки информации и технического обеспечения исполнения нацпроектов, и этот анализ лег в основу данных для последующего осуществления мониторинга. Определены формы отчетности.
2	2009 — апрель 2012 гг.	Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» Прогноз долгосрочного социально-­экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Постановление Правительства РФ от 17.10.2009 № 815 «О порядке организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» (вместе с Положением о порядке организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года) Приказ Минэкономразвития РФ от 06.04.2009 № 114 «Об утверждении Методических указаний по разработке и утверждению карт проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» (утратил силу)	В 2006–2010 годы преобразован Совет по реализации приоритетных национальных проектов в Совет при президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике; в 2010–2012 годы — Комиссия при президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Изменение количества 4 приоритетных проекта на 48 проектов (в 2008 г.), целевая установка осуществления нацпроектов как цели исполнения ОНДП до 2012 года. Формировалась обусловленность проектного управления от стратегических целей развития РФ. Расширение проектных технологий и их применение не только для соцсферы, но и на решение проблем экономического развития. Управление проектами стало инструментом «точечного» решения социально-­экономических задач среднесрочной перспективы. Определена организационная структура управления проектами по реализации ОНДП в соответствии с принципами построения организационных образований в бюрократической среде. Попытка формирования общего понятийного аппарата по проектному управлению в госорганах. Составление ФОИВами карты проекта-­таблицы с информацией об этапах, целях, задачах, мероприятиях проекта. Положено начало управления общими и специфическими рисками проектов и подготовки ежеквартального отчетного доклада Правительству РФ. Прорыв в части мониторинга и контроля реализации проектов, заключавшийся в форме отчета об их исполнении, который содержал оценку достижения целевых индикаторов проекта, перечень достигнутых и не достигнутых в установленные сроки мероприятий проекта (с обязательным выявлением причин недостижения), анализа условий, приведших к изменению порядка реализации проекта, указания проблем проектной деятельности и разработку предложений об их реализации в дальнейшем. Внедрение специализированной информационной системы «ГАС «Управление». Значимые достижения в развитии мониторинга и контроля проектной деятельности, заключающейся в формировании базы накопленных знаний на основе анализа и оценки данных об исполнении проектов (исполнитель — Аналитический центр при Правительстве РФ). База данных включала в себя данные о картах проектах, об их изменениях, о реализации проектов и др. информацию. Данная база в дальнейшем способствовала становлению более высокому уровню зрелости проектного управления в органах власти — IV по Гарольду Керцнеру (Керцнер Г. Стратегическое планирование для управления проектами с использованием модели зрелости. М.: ДМК пресс, 2003. С. 75–97). Также при мониторинге и контроле проектами по ОНДП стали привлекаться эксперты к оцениванию реализации портфеля проектов, а также средств, расходуемых на целевые задачи. Составление прогноза рисков с помощью экспертов. Полученные данные предоставлялась ответственным лицам в ФОИВах для принятия управленческих решений по корректировки хода проектов.
3	Май 2012 — май 2018	Майские (2012 года) указы Президента РФ	Утвержден перечень из 11 основных направлений стратегического развития РФ на период до 2018 г. и до 2025 г.: – безопасные и качественные дороги, – ЖКХ и городская среда, – здравоохранение, – ипотека и арендное жилье, – малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы, – международная кооперация и экспорт, – моногорода, – образование, – производительность труда, – реформа контрольной и надзорной деятельности, – экология. Формирование в 2016 г. «пилотного портфеля» приоритетных проектов. 15.10.2016 в качестве постоянных органов управления проектной деятельностью в РФ были утверждены президиум Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам, а также Департамент проектной деятельности Аппарата правительства РФ. В 2016–2018 г. были утверждены паспорта 29 приоритетных проектов. С 2018 г. ряд государственных программ бы переведен на проектное управление. Внедрение мегапроектов как способа преодоления региональных проблем. Данные проекты стали демонстрацией возможностей РФ эффективно конкурировать в мировой системе и формирования имиджа России как мировой сверхдержавы. В 2016–2018 годы действовал Совет при президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Реализация проектного управления на этом этапе стали «прививкой проектной культуры».
4	Май 2018 — октябрь 2018	Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 (ред. от 21.07.2020) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Методических указаниях по разработке национальных проектов, утвержденных Председателем Правительства РФ 04.06.2018 № 4072п-­П6 (не действует в настоящее время). «Методические рекомендации по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти» (утв. Аппаратом Правительства РФ 12.03.2018 № 1937п-­П6)	Определены общие подходы и порядок регулярного мониторинга реализации проекта. Разработаны рекомендации по обеспечению регулярного рассмотрения проектным комитетом данных о динамике проектной деятельности и принятия управленческих решений на основе данных отчетности по результатам мониторинга. Определен координационный орган по реализации проектной деятельности, который возглавляет руководитель федерального органа исполнительной власти. Принято решение по интеграции нацпроектов в госпрограммы Российской Федерации в соответствии с поручениями от 22 мая 2018 года № ДМ-П13–2858, Определена необходимость формирования единого документа стратегического и бюджетного планирования.
5	Ноябрь 2018 — по настоящее время	Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 10.07.2020) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации). Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» Методические указания по мониторингу и внесению изменений в национальные проекты (программы) и федеральные проекты (утверждены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 03.12.2018 № 14).	Дано определение и обозначены основные цели мониторинга реализации национальных проектов, федеральных проектов и региональных проектов Обозначена необходимость применения информационной системы проектной деятельности и ее содержание. Прописаны временные рамки осуществления мониторинга проектной деятельности. Описано содержание отчета по мониторингу реализации национальных проектов, федеральных проектов и региональных проектов, а также периоды отчетности.

Источник: [1–15, 19, 29, 38, 43]

К традиционным подходам к формированию системы мониторинга и контроля реализации проектов можно отнести универсальные подходы, которые применимы при проектировании как в организационных средах бизнес-­структур, так и в органах власти. Применение этих подходов мы наблюдаем на всех пяти этапах становления системы мониторинга и контроля управления проектами в органах власти.

К новым подходам — уникальные подходы, применяемые при осуществлении мониторинга проектной деятельности исключительно в органах власти, например особенности мониторинга федеральных и региональных проектов, с чем бизнес-­структуры не сталкиваются в своей деятельности, а также те подходы, которые позволяют обеспечить внедрение и успешное применение проектов при управлении органом власти, на основе множества специализированных стандартов, содержащих описание различных способов ведения целых систем проектов разного направления, решающих как экономические, так и социальные проблемы.

Обратимся к рассмотрению традиционных подходов формирования системы мониторинга и контроля проектной деятельности. Она базируется на таких признаках проекта, отраженных в ГОСТ 54860–2011 [36; 37], как: новизна способа решения проблемы, уникальность результата, наличие конкретной цели, ограниченность времени реализации и имеющихся ресурсов, комплексность решения проблемы; нали

...