автордың кітабын онлайн тегін оқу «Зеленая» энергетика: конституционно-правовое обеспечение баланса экологических и экономических интересов. Монография
«Зеленая» энергетика:
конституционно-правовое обеспечение баланса экологических и экономических интересов
Монография
Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора
В. В. Комаровой,
доктора юридических наук, профессора
Г. Д. Садовниковой
Ответственный редактор
кандидат юридических наук, доцент
С. С. Заикин
Информация о книге
УДК 346.2/.7/.9:574.2
ББК 65.304.13+67.401+87.75
З-48
Рецензенты:
Постников А. Е., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;
Умнова-Конюхова И. А., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, главный редактор информационно-аналитического журнала ИНИОН РАН «Государство и право»;
Таева Н. Е., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора В. В. Комаровой, доктора юридических наук, профессора Г. Д. Садовниковой.
Ответственный редактор кандидат юридических наук, доцент С. С. Заикин.
Коллективная монография представляет собой комплексное исследование конституционно-правовых вопросов, возникающих при реализации различных направлений государственной политики в сфере экологии и энергетики. На основе изучения и анализа большого фактического материала, обобщения законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ, правоприменительной практики, отечественного и зарубежного опыта авторами сформулированы практические предложения по реализации концепций «зеленой» энергетики и рационального природопользования, обеспечению гарантий экологических прав граждан.
Законодательство приведено по состоянию на апрель 2023 г.
Издание предназначено для преподавателей, аспирантов и студентов высших и средних учебных заведений юридической, экологической и экономической направленности, органов публичной власти, общественных организаций, принимающих участие в реализации государственной экологической и энергетической политики. Монография подготовлена в рамках программы «Приоритет-2030».
УДК 346.2/.7/.9:574.2
ББК 65.304.13+67.401+87.75
© Коллектив авторов, 2023
© ООО «Проспект», 2023
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Аверьянова Наталья Николаевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского, профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, доктор юридических наук (§ 4 главы I).
Афанасьева Юлиана Алексеевна, аспирант Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), юрист ООО «Гарант-Право» (§ 5 главы III).
Велиева Джамила Сейфаддиновна, заведующий кафедрой конституционного и международного права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина РАНХиГС, доктор юридических наук, профессор (§ 2 главы I).
Жукова Наталья Владимировна, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Краснодарского университета МВД России (§ 1 главы III, совместно с И. Ю. Остаповичем).
Забелина Елена Павловна, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент (§ 3 главы III).
Комарова Валентина Викторовна, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник Высшего образования России, доктор юридических наук,
профессор (§ 1 главы I).
Кулаженкова Анастасия Алексеевна, студентка Института частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 3 главы II).
Нарутто Светлана Васильевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор (§ 4 главы III).
Остапович Игорь Юрьевич, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета им. В. Ф. Яковлева (§ 1 главы III, совместно с Н. В. Жуковой).
Пибаев Игорь Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), Киров (§ 7 главы III).
Садовникова Галина Дмитриевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего профессионального образования РФ, доктор юридических наук, профессор (§ 3 главы I).
Сибилева Анна Юрьевна, доцент, заведующий кафедрой истории и теории государства и права юридического факультета Института «Таврическая академия» Крымского федерального университета им. В. И. Вернадского, кандидат юридических наук (§ 2 главы III).
Чхутиашвили Лела Васильевна, профессор кафедры управления и экономики Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор экономических наук, доцент (§ 1 главы II).
Юн Лариса Владимировна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского филиала ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», кандидат юридических наук (§ 2 главы II).
Ющенко Максим Сергеевич, соискатель кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, директор Московского филиала ФГБУ «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем» (§ 6 главы III).
Глава I.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ «ЗЕЛЕНОЙ» ЭНЕРГЕТИКИ:
ВЗГЛЯД КОНСТИТУЦИОНАЛИСТОВ
Комарова В. В.
§ 1. Конституционный дизайн энергетической сферы
I. Теоретические основы «сферы энергетики» и «конституционного дизайна» сферы энергетики
Как отмечал академик О. Е. Кутафин, основоположник научной школы «Школа российского конституционализма», «в одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, т. е. те, которые предопределяют содержание всех остальных отношений в соответствующей сфере, а в других сферах жизни общества предметом конституционного права охватывается весь комплекс общественных отношений»1.
Позицию О. Е. Кутафина разделили и последователи научной школы «Школа российского конституционализма» — авторский коллектив первого учебника по конституционным основам энергетического права. «Именно указанная особенность предмета конституционного правового регулирования — в него входят основополагающие отношения, которые предопределяют содержание всех остальных отношений в той или иной сфере жизни общества — являются объективной основой выделения специального конституционно-правового образования (комплекса конституционно-правовых норм), которое регулирует основополагающие отношения в сфере энергетики — сфере энергетических отношений»2.
Главная задача энергетического права, и в этом едины большинство исследователей, во всех сферах — решать энергетические проблемы, стоящие перед человечеством. Однако предмет отрасли, его наполнение, дебатируется.
Ядром предметной области энергетического права выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере энергетики, которая представляет собой область народного хозяйства, охватывающую энергетические ресурсы, выработку, преобразование, передачу и использование различных видов энергии3. Предметом энергетического права России называют отношения, возникающие в сфере организации и функционирования топливно-энергетического комплекса, нетопливной, альтернативной энергетики и сферах потребления.
А. П. Вершинин, рассматривая энергетическое право, отмечает: «Энергетическое право представляет собой систему правовых норм, которые регулируют отношения, возникающие в ходе и в связи с осуществлением экономической деятельности в сфере энергетики»4.
С. С. Силиверстов с опорой на понятие хозяйственной деятельности в энергетическом секторе, содержащееся в Договоре к Энергетической хартии, так формулирует предмет энергетического права: «…Общественные отношения, складывающиеся в процессе хозяйственной, инвестиционной и регулятивной деятельности субъектов частного и публичного права, связанные с разведкой, добычей, производством, переработкой, хранением, транспортировкой, распределением, торговлей и потреблением энергетических ресурсов»5.
О. А. Городов считает, что предметную сферу энергетического права образует совокупность общественных отношений, складывающихся в связи с производством (добычей), преобразованием, передачей, продажей и использованием различных видов энергетических ресурсов, а также их сбережением6.
Р. Н. Салиева подчеркивает многообразие видов экономических (хозяйственных) отношений в энергетическом секторе экономики, относящиеся к предмету правового регулирования7.
В. В. Романова более широко подходит к определению предмета энергетического права, который включает в себя правовой режим энергетических ресурсов, энергетических объектов, правовое положение субъектов частноправовых отношений в сфере энергетики, государственное регулирование и саморегулирование в отдельных отраслях энергетики: газовой, нефтяной, угольной отраслях, в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, в области использования атомной энергии8.
Поддерживая В. В. Романову в ее определении предмета энергетического права, тем не менее, считаем необходимым подчеркнуть конституционную значимость сферы энергетики как элемента внутренней и внешней политики, приобретшего особую важность сегодня, в условиях санкционного давления и фактически энергетической войны. Юридическое обеспечение в сфере энергетики сегодня подвержено внешнему воздействию, поскольку создание межнациональных структур, международный характер связей в энергетической сфере определяют характер национального правового регулирования. Остро стоят проблемные вопросы взаимодействия в сфере энергетики между Российской Федерацией и странами Евразийского экономического союза9.
Энергетическое право предлагается рассматривать в качестве интегрированной комплексной отрасли права, «…где предмет регулирования включает в себя элементы других первичных фундаментальных отраслей, не говоря уже о юридических режимах, методах и механизмах правового регулирования. Это дает возможность использования межотраслевого взаимодействия правовых норм. В энергетическом праве в значительной степени представлено частное право — гражданское право (корпоративное право, право собственности, договорно-обязательственное право, право интеллектуальной собственности), трудовое право и т. д. С другой стороны, представлено и публичное право. Органичное переплетение частного и публичного права, пожалуй, — одна из главных особенностей этого правового комплекса (ст. 9, 36 Конституции РФ). Недра — публичная собственность, поэтому на стадии представления недр в пользование применяются элементы административно-правового регулирования в виде лицензий, установления обязательных правил; принимают в этом участие и налоговое, финансовое, уголовное право»10. Если придерживаться позиции о комплексности энергетического права, правомерно наличие в этом конгломерате и блока норм и конституционного права.
Термин «энергетическое право» в 2011 г. автором предлагалось рассматривать как комплексную систему законодательства11, призванную решить три блока проблем, вызванных частно-публичным характером исследуемой сферы, комплексным характером регулирования и особенностью, современной актуальностью предмета12. Особое внимание автором уделялось механизмам взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти в энергетической сфере — блоке, нормативно закрепленном в меньшей степени. Сегодня, исходя из учрежденных Конституций РФ в ходе конституционной реформы 2020 г. новелл, закрепляющих гражданское общество и обязанности Правительства России (ст. 114, п. 5) осуществлять меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, т. е. всего того, что зависит от сферы энергетики, видятся еще более актуальными.
Возвращаясь к анализу доктринальных воззрений, отметим наличие разных подходов. Так, П. Г. Лахно считает, что «энергетическое право представляет собой чрезвычайно интересную и вместе с тем сложную материю — подотрасль предпринимательского права»13, а А. П. Вершинин рассматривал энергетическое право как часть публичного права14.
Основа для дебатов о комплексности отрасли или системе законодательства15, как следствие — возможности выделения в системе конституционного права института или элемента системы законодательства, регламентирующего основы энергетического права — специфика предмета и источников, регулирующих общественные отношения.
Так, вывод о двойственном характере источников регулирования ТЭК делает А. А. Дьяконова, аргументируя это тем, что «…он находит выражение в объективном существовании в рамках современной правовой модели двух групп регуляторов: 1) регуляторы “жесткого права” (или источники в формально-юридическом смысле): а) внутригосударственные (федеральные и региональные); б) международно-правовые договоры; 2) регуляторы “мягкого права”, не обладающие обязательной юридической силой и формируемые непосредственными участниками энергетического рынка (акты саморегулируемых организаций, типовые условия (проформы) контрактов, сборники торговых терминов) либо в рамках интеграционных объединений экономического характера как результат их нормотворческой деятельности»16.
Пугина О. А. отмечает, что «большое значение имеют технические и технологические условия, базирующиеся на выводах естественных наук. Без знания и учета этих качеств энергетических отношений разработка и применение правовых норм будут неполными, а во многих случаях — ошибочными. В энергетическом праве мы должны исходить из совершенно очевидного факта признания приоритета естественных законов перед социальными. С принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании” была начата большая работа по установлению обязательных требований (технических регламентов) к продукции и видам деятельности, в том числе и в энергетической сфере»17.
В. В. Романова обращает внимание на значение судебных актов18, вопросы саморегулирования19 и роль обычаев делового оборота20 в регулировании отношений, относящихся к предмету энергетического права.
Очевидно, что правовое регулирование энергетики в современных условиях требует компромисса публичных и частных интересов. О. А. Пугина предлагает следующие сферы для компромисса: «…Организация отношений собственности и особенностей владения землей и природными энергетическими ресурсами (ст. 9 Конституции РФ накладывает на собственников определенные публично-правовые обязательства); обеспечение свободной конкуренции как основы рынка. Этот процесс ограничивает монополию государства и подчиняет деятельность его органов конкурентному праву; определение степени государственного вмешательства в договорные отношения (защита прав потребителей, государственное регулирование цен, государственное требование к качеству услуг). Полная свобода договора уничтожает саму свободу договора; регулирование внешнеторговой деятельности в энергетике таким образом, чтобы сохранить и обеспечить нормальное развитие национальной экономики; обеспечение гражданско-правовой ответственности государства по своим обязательствам, а также за издание незаконных актов, препятствующих предпринимательству. Таким образом, компромисс публичных и частных интересов в энергетике может быть достигнут в одних случаях посредством отказа от публичных элементов регулирования, а в других — приданием этому компромиссу большей императивности»21.
Конституционные цели устойчивого развития экономики нашей страны и защита законных интересов человека, общества и государства, а также иные аспекты, вызванные санкционной политикой недружественных стран, требуют взвешенного решения с учетом национальных интересов.
Взаимоотношения в энергетической сфере государства и общества, с точки зрения автора, могут быть обозначены в двух практических плоскостях.
Первая — изменение политики государства в энергетической сфере под влиянием изменившихся принципов экономических основ российской государственности и в связи с переходом на рыночную экономику (степень вмешательства государства в энергетический сектор экономики), научно-техническим прогрессом и появившимися глобальными проблемами, стоящими перед мировым сообществом (экологическая безопасность, энергоэффективность; проблема истощения природных ресурсов, полный переход на возобновляемые источники энергии и т. д.), — все это требует ее концептуального, комплексного решения, с учетом участия в решении этих вопросов двух уровней конституционно закрепленной публичной власти в России — государственной и муниципальной. Регулирование обозначенной сферы, установление базисных основ и выбор направления развития — прерогатива федеральной власти. Сфера энергетики — составная часть как внутренней, так и внешней политики Российского государства, основные направления которой определяет Президент Российской Федерации.
Вторая — изменение политики государства в сфере взаимоотношений с человеком. Провозгласив права и свободы человека высшей ценностью, государство взяло на себя обязательства по обеспечению и гарантированию этого правового статуса. Однако, как показывает практика в исследуемой сфере, гарантированность государством правового статуса человека в энергетической сфере — безопасность, экология, возмещение органами публичной власти ущерба — не на должном уровне.
Проблемы, стоящие перед государством, должны решаться не только органами публичной власти, без поддержки населения любые самые лучшие начинания не завершатся успехом. Пример — проблема энергосбережения, в решении которой могут быть активными участниками человек, институты гражданского общества. Активизируется проблема нормативного закрепления коллективных и индивидуальных прав в энергетической сфере, механизма их реализации и защиты. В правовом статусе человека в энергетической сфере есть не только права, реализацию которых государство должно обеспечить, но и обязанности.
Все это сегодня в основном остается за рамками предмета энергетического права, что позволяет, с целью учета конституционных ценностей, целей и задач в отраслевом законодательстве, учитывая современный тренд конституционализации, использовать собирательный термин «сфера энергетики». Термин собирательный, используемый для раскрытия названия настоящей статьи, включает в себя интересы общества и государства, стоящих на страже прав человека, нынешнего и будущих поколений; правовой статус человека; правовой режим энергетических ресурсов и энергетических объектов; ТЭК; экономическую деятельность в сфере энергетики.
Отраслевое законодательство на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации использует различные термины: сфера энергетики и сфера топливно-энергетического комплекса, сфера повышения энергетической эффективности электроэнергетики.
Например, «Концепция участия Российской Федерации в объединении БРИКС» (утв. Президентом РФ) использует для определения направления сотрудничества «сферу энергетики». Федеральные конституционные законы, оформляющие образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Запорожской и Херсонской областей, Луганской и Донецкой народных республик22, закрепляют особенности регулирования отношений в сфере топливно-энергетического комплекса на территории новых субъектов (ст. 28), повторяя ранее закрепленную формулировку нормами Федерального закона «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» от 21 июля 2011 г.
Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. использует термин «сфера энергетики»; «сфера повышения энергетической эффективности электроэнергетики» упоминается в Распоряжении Правительства РФ от 8 января 2009 г. № 1-р23.
В Москве действует Закон «Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг»24, включающий в себя вопросы энергетики и топлива; основные направления проведения государственной политики в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории Архангельской области закреплены в Законе Архангельской области от 27 апреля 2011 г. № 276-21-ОЗ (ред. от 8 декабря 2021 г.) «О разграничении полномочий между органами государственной власти Архангельской области в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, установления социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)» (ст. 2)25 и др.
Таким образом, предлагаемый для использования в настоящей работе термин «сфера энергетики» имеет не только доктринальное наполнение, но и нормативное закрепление.
Понятие «конституционный дизайн» как категория конституционной науки в широком смысле включает в себя средства юридической лингвистики и юридической техники, оценку эстетики и топологии конституции26.
В рамках темы исследования под конституционным дизайном сферы энергетики мы понимаем, во-первых, двухуровневое конституционное проектирование (включающее федеральный уровень и конституции, уставы субъектов Российской Федерации) с учетом национальной доктрины27; во-вторых, созданные во исполнение норм конституций и уставов субъектов Российской Федерации нормативно-правовые отраслевые механизмы.
Первый элемент конституционного дизайна сферы энергетики — совокупность конституционных (уставных) норм, в науке конституционного права имеет разные названия: «правовое образование», «энергетическая конституция», «новый институт конституционного права».
По мнению В. И. Фадеева, «совокупность или комплекс этих конституционно-правовых норм составляет формирующийся новый институт конституционного права, имеющий тенденцию к превращению в комплексный межотраслевой институт, к которому примыкают некоторые нормы смежных (родственных) отраслей права: административного права, финансового права, муниципального права»28.
Раскрытие заявленной темы проводилось посредством анализа конституционных основ государственной энергетической политики, конституционных основ правового регулирования сферы энергетики и международно-правового регулирования энергетических отношений, конституционных механизмов реализации социальной государственности в сфере энергетики и компетенции органов государственной и муниципальной власти в топливно-энергетической сфере, конституционных основ публичного и общественного контроля, юридической ответственности в сфере энергетики.
По мнению автора, блок норм Конституции России — энергетическая конституция, может быть назван конституционными основами сферы энергетики без выделения в институт конституционного права, находясь среди основ иных сфер как элемент классификации.
В сфере энергетики выделялись общие и особенные конституционные принципы, прямые и косвенные конституционные нормы29, объединенные термином «конституционные основы».
«Конституционные основы сферы энергетики — совокупность конституционных принципов и норм, прямо и косвенно закрепляющих права, обязанности, ответственность и систему гарантий государства, органов и должностных лиц публичной власти, общества, человека, субъектов топливно-энергетического комплекса при его формировании, а также при производстве, распределении и потреблении продуктов его деятельности; планирование использования и восстановления природных топливно-энергетических ресурсов»30.
II. Характеристика уровневых элементов конституционного дизайна сфере энергетики
Отметим очевидное: в основном конституционные нормы косвенно закрепляют основы сферы энергетики. Прямое упоминание основ энергетической деятельности в Конституции РФ содержится только в п. «и» ст. 71 (в ведении Российской Федерации находятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы). Остальные конституционные нормы косвенно закрепляют базу, служащую основой правового регулирования сферы энергетики.
Конституционные положения являются отправными для всех других отраслей российской правовой системы. Выделим следующие блоки конституционных норм, являющихся основой для правового регулирования всей сферы энергетики.
В зависимости от участия в закреплении и регулировании сферы энергетики нормы Конституции РФ условно разделяем на две группы: первая — непосредственно посвященные сфере энергетики и вторая — опосредованно участвующие в их регулировании.
К первой группе относятся: ст. 9, 36, п. «и» ст. 71.
Вторая группа: ст. 2, 17 и 18; 1 и 7; 8; 45–48; п. «а» ст. 71; п. «а» ст. 72; п. «к» ч. 1 ст. 72; ст. 76, «а, е» 114.
Существует прямое и опосредованное регулирование правового статуса субъектов, участвующих в сфере энергетики.
Исходя из структуры Конституции РФ классификация конституционных норм в сфере энергетики включает три группы:
1) нормы, устанавливающие основы конституционного строя (ст. 1, 3, 10, 15 Конституции РФ);
2) нормы, определяющие права, свободы и обязанности человека и гражданина (ст. 2, 17–18, 41, 45–48, 57, 58, п. «б» ст. 72 Конституции РФ);
3) нормы, закрепляющие права и обязанности органов государственной власти федерального уровня и субъектов федерации (п. «а» ст. 71, п. «а» ст. 72, ст. 76, п. «а», «е» ст. 114 Конституции РФ).
В зависимости от сферы производственного цикла топливно-энергетического комплекса конституционными основами сферы энергетики назовем конституционные нормы в области:
– производства, распределения, передачи, потребления продуктов топливно-энергетического комплекса (ст. 8, 9 Конституции РФ);
– охраны окружающей среды (ч. 2 ст. 36, ст. 42, 58, п. «д» (в части, касающейся охраны окружающей среды), «к» ст. 72, «е» ст. 114);
– природопользования (ст. 9, ч. 2 ст. 36, ст. 58, п. «в», «д» (в части, касающейся природопользования), «к» ст. 72, ч. 2 ст. 74).
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как известно, субъект Федерации обладает всей полнотой государственной власти. Однако далеко не все субъекты Федерации закрепляют конституционные (уставные) основы сферы энергетики.
Тем не менее они в субъектах Федерации шире, чем на федеральном уровне.
Как показал анализ действующих конституций и уставов субъектов Федерации, в рамках закрепления основ сферы энергетики встречаются следующие позиции:
– закрепление в своем ведении энергетических систем (Карачаево-Черкесская Республика: «в ведении Республики находятся: республиканские энергетические и иные системы жизнеобеспечения, транспорт, информация и связь (ст. 61)»31; аналогичные нормы закреплены в Уставах Астраханской, Брянской, Омской, Сахалинской, Тверской, Тюменской областей, Алтайском крае, др. субъектах. Конституции Республики Коми, Бурятия повторяют нормы Конституции РФ о федеральных энергетических системах, ядерной энергетике, расщепляющихся материалах;
– полномочия по вопросам определения региональной политики и принятия республиканских программ в сфере государственного, экономического, экологического и социального развития Республики Тыва: организация в пределах своих полномочий государственного контроля за обеспечением деятельности энергетических, информационных и иных систем жизнеобеспечения Республики Тыва (ст. 62)32;
– правовой статус энергетических ресурсов закреплен в Алтайском крае (регулирование собственности); (ранее регулировалось Уставом Саратовской области и Конституцией Республики Башкортостан 1978 г. и 1995 г.);
– полномочия органов государственной власти в сфере энергетики по владению, пользованию и распоряжению недрами, содержащимися в недрах полезными ископаемыми, энергетическими ресурсами закреплены в Алтайском крае; полномочия по осуществлению мероприятий по развитию энергетики закреплены в Новосибирской, Липецкой, Саратовской областях, Ямало-Ненецком автономном округе;
– уставом Курганской области энергетическая деятельность напрямую регулируется только лишь установлением государственных должностей в обозначенной сфере: заместитель губернатора Курганской области — директор департамента промышленности, транспорта, связи и энергетики Курганской области входит в состав правительства области. В Кемеровской области установлена государственная должность Кемеровской области — председатель региональной энергетической комиссии (аналогичные нормы были закреплены в Уставе Красноярского края 1996 г.).
О нетрадиционных видах энергии упоминает только устав (основной закон) Владимирской области (п. «в» ст. 97)33, между тем это сфера, не входящая в ст. 71 Конституции РФ, следовательно, возможная к урегулированию субъектом самостоятельно. Нетрадиционные виды энергии — одна из практически применимых и выгодных для экономики субъекта, для охраны окружающей среды и улучшения среды обитания человека сфер.
Например, в Республике Саха (Якутия) принят Закон от 27 ноября 2014 г. 1380-З № 313-V (ред. от 28 февраля 2017 г.) «О возобновляемых источниках энергии Республики Саха (Якутия)»34. Законы об использовании возобновляемых источников энергии приняты в Краснодарском крае и в Республике Дагестан35.
В Республике Калмыкия в Конституции в 2022 г. были закреплены принципы сохранения и восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий как принципы деятельности органов публичной власти, юридических и физических лиц36 и обязанность Правительства (ст. 10.5) участвовать в осуществлении мер, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия.
Экологические кодексы Республик Башкортостан37 и Татарстан38 закрепляют обязанности органов власти по содействию в осуществлении использования возобновляемых источников энергии, вторичных ресурсов, разработке новых методов контроля за загрязнением окружающей среды и реализацией иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Отметим, что использование возобновляемых источников энергии упоминается в стратегиях социально-экономического развития в русле обеспечения потребности в электроэнергетике в дефицитных зонах за счет развития малой энергетики39.
В некоторых субъектах Российской Федерации созданы фонды энергосбережения и развития топливно-энергетического комплекса, в задачи которых входит в том числе развитие нетрадиционных видов энергии: Целевой фонд энергосбережения Республики Северная Осетия-Алания40, Тверской областной центр энергосбережения41, Брянский региональный фонд энергосбережения42, межотраслевой Фонд энергосбережения и развития топливно-энергетического комплекса Новосибирской области43.
В конституционном дизайне конституций и уставов в Российской Федерации присутствует определенная вариативность — в нем отражается специфика субъектов федерации, в том числе законодательно закрепленные приоритетные направления, элементы устойчивого развития страны и социального благополучия человека, права которых — высшая ценность; механизмы реализации, полномочия и задачи (широкие и узкопрофильные) органов публичной власти.
III. Проблемные вопросы конституционализации (в широком смысле) сферы энергетики
Вопросы конституционализации сферы энергетики обладают спецификой в зависимости от предмета регулирования.
Права и свободы человека — конституционно закрепленная высшая ценность. Этот конституционный принцип является базой для работы всех органов публичной власти, принципом жизнедеятельности институтов гражданского общества во всех сферах жизнедеятельности, в том числе при решении вопросов энергетической деятельности.
Статус человека (права и обязанности, гарантии) в сфере энергетики, с точки зрения автора, зависит от нескольких факторов: от участия гражданина на основании трудового договора или на иных законных основаниях в производстве, передаче продуктов ТЭК, восстановлении последствий; от места проживания: проживает ли он в местах, приближенных к расположению объектов ТЭК; законодательно закрепленных механизмов индивидуальной или коллективной реализации прав и обязанностей.
Права человека в сфере энергетики можно с известной степенью условности подразделить по разным основаниям. Например, по сферам:
– социальная сфера: право на радиационную безопасность; права в сфере труда; права на социальное обеспечение; на обязательное страхование; возмещение убытков и вреда (например, причиненных радиационным воздействием при использовании атомной энергии);
– в общественной сфере можно выделить общественный контроль — право граждан на получение информации (право на посещение в ознакомительных целях ядерных установок, радиационных источников и пунктов их хранения); общественная экспертиза; право граждан осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил; на получение информации, подтверждающей дозу облучения.
В соответствии с Федеральным законом 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»44 органы местного самоуправления обязаны обеспечивать право граждан осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил.
В группу индивидуальных прав отнесем права, принадлежащие широкому кругу субъектов:
– право на посещение в ознакомительных целях ядерных установок, радиационных источников и пунктов их хранения45;
– право на радиационную безопасность; социальные гарантии; на возмещение убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием при использовании атомной энергии; на получение информации, подтверждающей дозу облучения; обязательное бесплатное страхование личности от риска радиационного воздействия.
Социальные гарантии за: дополнительные факторы риска; за особые условия проживания; за особые условия осуществления трудовой деятельности; за особые условия прохождения военной службы.
Отдельно выделены Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»46 меры по социальной поддержке граждан в районах расположения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.
Предусмотрена такая дополнительная мера социальной защиты, как обязательное бесплатное страхование личности от риска радиационного воздействия за счет средств собственников или владельцев (пользователей) объектов использования атомной энергии граждан Российской Федерации.
Гражданам Российской Федерации обеспечивается право заключения договора добровольного страхования личности и имущества от риска радиационного воздействия. Выплаты страховых сумм по этому виду страхования производятся независимо от выплат сумм по государственному социальному страхованию и социальному обеспечению.
Закреплены правомочия права граждан Российской Федерации, лиц без гражданства, иностранных граждан на получение информации, подтверждающей дозу облучения.
В группу индивидуальных специальных прав отнесем права, принадлежащие кругу субъектов, занятых в сфере энергетики: социальные гарантии; поощрения за труд; обязанности; запреты; дисциплинарные взыскания.
Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»47 устанавливает дополнительный статус в сфере атомной энергетики48.
Возможно коллективное участие граждан в сфере энергетики. К таковым можно отнести работу общественных объединений (политических партий, общественных объединений природоохранной направленности)49, групп граждан, общественных консультативных и экспертных органов, рабочих групп по контролю и координации работ в определенной сфере, координационных советов при органах власти.
Гарантии — общепризнанная часть правового статуса человека. Выделим несколько видов гарантий прав человека в сфере энергетики.
Организационно-правовые гарантии, как совокупность законодательно закрепленных средств, методов и механизмов, направленных на помощь в осуществлении субъективных прав граждан, их объединений в сфере энергетики, выражаются в виде:
– создания определенных механизмов — например, для реализации права на объективное получение информации50;
– в определенных обязанностях правомочных субъектов.
Так, законодательно закреплено, что федеральные органы исполнительной власти в пределах имеющихся полномочий обязаны проводить с участием организаций, в том числе общественных организаций (объединений), и граждан обсуждение вопросов о размещении, проектировании и сооружении объектов использования атомной энергии51.
Аналогичные нормы и механизмы закреплены в законодательстве субъектов РФ.
К организационным можно отнести гарантии, закрепленные в Постановлении Правительства РФ от 18 декабря 1996 г. № 1516 (ред. 24 декабря 2014 г.) об утверждении Положения о посещении гражданами РФ объектов использования атомной энергии — обязанности, возложенные на администрацию радиационных объектов:
– гарантирование безопасности граждан от радиационного воздействия при посещении ими объекта и в случае необходимости предоставление соответствующих средств индивидуальной защиты и специальной одежды, а также организация проведения радиационного контроля граждан, посетивших объект;
– назначение из числа сотрудников объекта лиц для проведения ознакомления граждан с инструкцией о порядке посещения ими объекта и предоставление устной информации и разъяснений по интересующим посетителей вопросам;
– обеспечение выполнения организационных и инженерно-технических мероприятий по предотвращению доставки на объект запрещенных предметов.
Одной из организационных гарантий в обозначенной сфере может быть закрепление форм взаимодействия органов власти для выполнения определенных обязанностей. Например, в целях защиты граждан, проживающих на территории Оренбургской области, и охраны окружающей среды от вредного воздействия радиационных объектов, расположенных за ее пределами, орган исполнительной власти заключает соглашения с субъектами Российской Федерации, в которых оговаривается порядок и условия взаимодействия, источники финансирования, распределение обязанностей по обеспечению радиационной безопасности населения при нормальном режиме работы объектов использования атомной энергии, а также при возникновении и развитии радиационных аварий на указанных объектах.
К организационным гарантиям можно отнести утверждение процедур участия граждан и их объединений, используемых в сфере энергетики.
Примером может стать Постановление Правительства Свердловской области от 22 мая 2013 г. «Об утверждении Порядка обсуждения вопросов использования атомной энергии с участием организаций, общественных организаций (объединений) и граждан»52; публичные слушания, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации53 для решения вопроса о публичном сервитуте в случаях необходимости обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков с учетом результатов общественных слушаний54; Градостроительным кодексом Российской Федерации55 и нормативными правовыми актами субъектов федерации56, органов местного самоуправления в сфере градостроительства и землепользования57.
К организационным гарантиям можно отнести создание специальных систем, структур, учреждение мероприятий, используемых в сфере энергетики.
К правовым гарантиям традиционно относят запреты, ограничения и ответственность в соответствующей сфере.
Так, например, запрещается доступ граждан на радиационно опасный объект в случае возникновения чрезвычайной ситуации или ликвидации ее последствий, а также при поступлении информации об осложнении оперативной обстановки в районе объекта.
Ограничение права предусмотрено Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии».
Одним из элементов правовых гарантий в сфере энергетики может быть назван институт ответственности. Так, за отказ от предоставления информации, за умышленное искажение или за утаивание объективных данных по вопросам радиационной безопасности руководители организ
...
