А. Ю. Мешков

Стратегическое планирование внешнеполитической деятельности Российской Федерации в интеграционных процессах

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 327(470+571)

ББК 66.4(2Рос)

М55

Автор:

Мешков А. Ю.

Рецензенты:

Клепацкий Л. Н., кандидат философских наук, профессор, Чрезвычайный и Полномочный Посланник I класса;

Мозель К. Н., кандидат исторических наук, профессор, Чрезвычайный и Полномочный Посол.

Стратегическое планирование внешнеполитической деятельности является имманентным признаком любого крупного государства, стремящегося быть активным субъектом международных отношений. Россия относится к таковым.

В монографии действующего дипломата, Чрезвычайного и Полномочного Посла России во Франции А. Ю. Мешкова анализируется система стратегического планирования в Российской Федерации, необходимость ее совершенствования в контексте интеграционных процессов в мире, которые выступают фактором, усложняющим внешнеполитическую деятельность государства, внося в нее новые элементы. В центре внимания автора – интеграционные процессы на евразийском пространстве, требующие корректировки приоритетов внешней политики России. А. Ю. Мешков считает, что необходимо стратегическое планирование интеграционной политики страны.

Издание может быть рекомендовано в качестве учебного пособия для магистров, аспирантов высших учебных заведений.

УДК 327(470+571)

ББК 66.4(2Рос)

© Мешков А. Ю., 2019

© Дипломатическая академия МИД России, 2019

© ООО «Проспект», 2019

К ЧИТАТЕЛЮ

Уважаемые читатели!

Вашему вниманию предлагается редкая по своей практической значимости научная работа – монография действующего Чрезвычайного и полномочного Посла Российской Федерации во Франции и Княжестве Монако А. Ю. Мешкова по вопросам стратегического планирования участия Российской Федерации в межгосударственных интеграционных процессах.

В нашей стране и за рубежом автор известен как яркий представитель целой плеяды талантливых отечественных дипломатов, тонких знатоков своего ремесла, чья профессиональная зрелость пришлась на конец XX и первые десятилетия XXI века. Большую часть своей многогранной карьеры во внешнеполитическом ведомстве А. Ю. Мешков посвятил работе на европейском направлении. На рубеже 2000-х гг. возглавлял Управление, затем Департамент внешнеполитического планирования. Дважды занимал должность заместителя Министра иностранных дел (2001–2004 гг., а затем 2012–2017 гг.). С 2004 по 2012 г. был послом в Италии. С его именем связана глубокая модернизация информационно-аналитической деятельности в Министерстве иностранных дел, придание ей целенаправленного и всеобъемлющего характера.

Результатом многолетних научных изысканий стал настоящий труд, представляющий собой комплексный анализ феномена многостороннего сотрудничества и интеграции в современном мире, а также связанных с ними вызовов и возможностей для нашей страны, в том числе применительно к планированию и программированию внешнеполитической деятельности.

Высокой оценки заслуживает представленный в работе детальный обзор текущего состояния системы стратегического и внешнеполитического планирования в Российской Федерации. Тем самым автор вносит существенный вклад в систематизацию и научно-методическую разработку достаточно новой темы, актуальность которой обусловлена постоянным расширением спектра задач, решаемых российской внешней политикой в интересах достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности нашей страны.

За последние годы Россия существенно укрепила свои позиции на международной арене, вновь обрела уверенность в своих силах и проводит открытую, миролюбивую внешнюю политику, нацеленную на формирование максимально благоприятных условий для международного сотрудничества и интеграции в различных сферах. В основе нашей внешнеполитической философии – опора на более чем тысячелетний непрерывный опыт российской государственности, традиционные ценности коренных народов Российской Федерации и четкое понимание национальных интересов на текущем этапе мирового развития.

Основные направления дипломатической и внешнеполитической деятельности включают в себя развитие равноправных и взаимовыгодных отношений с подавляющим большинством государств мира, активное участие в ООН, «Группе двадцати», объединении БРИКС, механизмах региональной кооперации – Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Шанхайской организации сотрудничества, Восточноазиатских саммитах, взаимодействие с интеграционными объединениями – Европейским союзом, Ассоциацией стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и другими.

Приоритетом российской дипломатии является реализация проекта создания Евразийского экономического союза, его сопряжение с китайской инициативой «Один пояс, один путь» и практическое воплощение идеи Президента В. В. Путина о формировании Большого Евразийского партнерства – широкого интеграционного контура экономического сотрудничества в Евразии, который в перспективе мог бы стать основой для новой системы общеконтинентальной безопасности без разделительных линий.

Уверены, что предлагаемая монография станет хорошим подспорьем для практиков внешнеполитической деятельности из числа госслужащих, специалистов-международников, преподавателей и студентов профильных вузов, а также всех читателей, желающих получить более полное представление о наиболее значимых тенденциях развития международно-политических процессов, роли и месте России в современном мире, а также существующих и перспективных возможностях дипломатии и внешней политики для достижения национальных целей Российской Федерации.

О. В. Степанов

директор Департамента внешнеполитического
планирования МИД России

М. Г. Троянский

и. о. ректора Дипломатической Академии МИД России,
кандидат исторических наук

ВВЕДЕНИЕ

Мир вокруг Российской Федерации меняется сейчас гораздо быстрее, чем мы могли предполагать еще 10 или 5 лет назад. В международной обстановке нарастает волатильность, как говорят экономисты. А это значит, что, принимая то или иное внешнеполитическое решение, мы вынуждены рисковать, рисковать все больше и больше. Причин тому много. Это и глобализация, суть которой состоит в рождении двух глобальных пространств – экономического и информационного. Это и уход с политической арены профессионалов эпохи холодной войны, основанной на ялтинско-потсдамской модели мироустройства с ООН во главе. Это и подъем новых центров силы как глобального, так и регионального калибра. Это и расширение спектра значимых участников международных отношений, в отличие от государств очень пестрых по целям и возможностям их достижения.

Для каждой страны и ее политического руководства началась эпоха поиска и нахождения компенсационных механизмов, снижающих волатильность международной обстановки и внешнеполитические риски. Как один из таких рецептов — американская гегемония, опирающаяся на большой «коллективный Запад», — предложив всему миру сомнительный вариант отстаивать интересы Соединенных Штатов и их союзников, по существу, за свой собственный счет, не выдержала испытание временем.

В условиях формирующейся на фоне глобализационных процессов многополярности во внешнеполитическом арсенале стран мира остается не так много «инноваций» для «создания благоприятных внешних условий для долгосрочного развития, модернизации экономики, укрепления позиций на мировых рынках»1. И к ним относятся международная интеграция и долгосрочное планирование развития всей страны – государственное стратегическое планирование.

Международная интеграция – это и стремление, и направленная деятельность к объединению усилий отдельных стран и регионов для получения некоего коллективного блага, будь то экономическая выгода или безопасность. Интеграционные усилия в значительной степени упорядочивают не только геополитические и геоэкономические рамки внешнеполитической деятельности, но также вопросы экономического, гуманитарного и т. п. взаимодействия на международной арене. Интеграционная политика делает развитие системы международных отношений не только более упорядоченным, но и в идеале более предсказуемым.

Участие страны в той или иной интеграции накладывает определенные особенности на реализацию своего внешнеполитического курса. Здесь необходимо четко знать, что в конечном итоге страна получит с точки зрения своих интересов от участия в интеграции, и соответствующим образом выстраивать свой внешнеполитический курс. Интеграции ради интеграции не должно существовать в принципе. Это в полной мере доказано результатами участия Российской империи, СССР и Российской Федерации в международных союзах, коалициях и межгосударственных объединениях. Характерен и пример Великобритании, которая в настоящее время выходит из «эталонного» интеграционного проекта – Европейского союза.

Другими словами, участие страны в интеграционных объединениях требует очень качественного, взвешенного и долгосрочного планирования – планирования, ориентированного на положительный результат от участия. Стратегическое планирование внешнеполитической деятельности особенно важно, когда страна формирует собственные интеграционные проекты, одновременно выступая участником других. И в этом плане стратегическое планирование интеграционной внешней политики становится тем стабилизирующим началом, которое заставляет разноформатные интеграционные проекты с участием стран разных регионов и континентов работать на интересы своей страны и реализацию ее внешнеполитических целей. Выстраивание собственной эффективной системы долгосрочного участия в интеграциях делает внешнеполитический курс последовательным, результативным и, что также важно, предсказуемым для других стран.

Собственно, этим двум граням внешнеполитической деятельности – интеграционной политике и ее стратегическому планированию — посвящена предлагаемая книга. В ней автор преследует цель рассмотреть, более в методическом плане, современную внешнеполитическую деятельность и ее долгосрочное стратегическое планирование в отношении международных интеграционных организаций и многосторонних интеграционных проектов. Безусловно, эти «компенсационные механизмы» международной волатильности рассматриваются не абстрактно, а с точки зрения реализации внешнеполитического курса Российской Федерации.

Достижение этой цели требует рассмотрения в совокупности, по крайней мере, двух вопросов. Первый – это то, что представляет из себя внешнеполитическая деятельность на современном этапе и как эта деятельность реализуется в отношении не отдельных государств, но в рамках интеграционных организаций. Второй – каковы особенности стратегического планирования внешнеполитической деятельности, особенно внешнеполитической деятельности в отношении интеграционных организаций. И уже на этой основе рассматриваются особенности стратегического планирования внешнеполитической деятельности Российской Федерации в условиях интеграционных процессов в Европе и Евразии.

Внешнеполитическая деятельность – использование внешнеполитического потенциала страны для удовлетворения национальных интересов в текущих и прогнозируемых условиях международной обстановки. Если национальные интересы – это некие рамки желаемого коллективного будущего страны и ее граждан, то внешнеполитический потенциал – это совокупность жесткой и мягкой силы, которую страна готова применить для подкрепления действий своих дипломатов на международной арене. Арсенал внешнеполитической деятельности в настоящее время растет. В интеграционной политике используются как классические внешнеполитические инструменты, так и новые, связанные с внутренним развитием интеграций. Собственно, каким образом реализуется внешнеполитический потенциал в современных условиях, и особенно в интеграционной политике, посвящена первая глава книги.

Вторая глава посвящается стратегическому планированию во внешнеполитической деятельности. Эффективность дипломатии, как и иных внешнеполитических инструментов, не может подменить четкого представления о том, куда мы движемся и чего хотим. Внешнеполитическая деятельность должна планироваться, исходя из четкого представления о будущем результате.

В 2014 году в Российской Федерации был принят Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании», явившийся результатом колоссальной работы, проделанной государственным аппаратом страны в 2000-е годы по созданию четких ориентиров для конструирования ее будущего. Закон устанавливает новую систему подготовки документов долгосрочного планирования развития и обороны страны. В полной мере это относится и к ее внешнеполитической деятельности. Так, руководящим документом разработки планов и программ внешнеполитической деятельности является Концепция внешней политики Российской Федерации, которая, наравне с другими доктринальными и концептуальными документами страны, стала фундаментальной основой планирования внешнеполитической деятельности.

Сейчас для стратегического планирования внешнеполитической деятельности в целом сформирована устойчивая система документов, разработаны механизмы их реализации и межведомственного взаимодействия. В то же время отдельные аспекты внешнеполитической деятельности рассматриваются существующими документами «в общем», неконкретно. Это относится и к интеграционной политике России, в которой самым непосредственным образом должны быть задействованы акторы не только внешнего контура государственной политики, но и органы государственной власти, более ориентированные на решение сугубо внутрироссийских проблем.

В третьей главе автор переносит свои наблюдения и выводы по двум предыдущим главам на особенности стратегического планирования внешнеполитической деятельности Российской Федерации в условиях интеграционных процессов в Европе и Евразии. Здесь рассматриваются возможные альтернативные подходы к выстраиванию политики в отношении построения и участия в интеграционных группировках. С точки зрения стратегического планирования анализируются обобщенные российские концепции «Большая Европа» и «Большая Евразия», направленные на консолидацию евразийского пространства вокруг России и выстраивание будущего страны в новой системе интеграционных проектов Запада и Востока.

Для повышения эффективности долгосрочного планирования предлагается разработка и введение в практику внешнеполитической деятельности документа стратегического планирования в отношении интеграционных группировок с участием Российской Федерации – Концепции интеграционной политики Российской Федерации.

Не только составление такого документа, но и его реализация требует совокупности действий по совершенствованию внешнеполитической деятельности. Причем не только дипломатии и работы Министерства иностранных дел России. И здесь основой выступают положения Указа Президента Российской Федерации от 8 ноября 2011 г. № 1478 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации».

Но очевидно, что при лидирующей роли МИД эффективное участие России в международной интеграции требует повышения качества межведомственного взаимодействия – взаимосодействия как внешнего, так и внутреннего, как государственного, так и корпоративного и общественного секторов в выстраивании российской интеграционной политики.

В целом книга написана на текущих и преимущественно российских материалах и источниках. Автор опирался, безусловно, и на собственный опыт дипломатической работы.

Считаю, что книга будет полезна в качестве постановки вопроса о консолидации внешнеполитических усилий страны по достижению своих стратегических приоритетов, в том числе и через участие в интеграционных процессах. Инструменты стратегического планирования, предложенные и сформулированные законодателем в Федеральном законе «О стратегическом планировании», должны наполняться конкретикой и находить практическое воплощение во внешней политике страны.

Глава 1. ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

1.1. Внешнеполитическая деятельность на современном этапе

Деятельность в общем плане можно определить как использование определенным образом имеющихся средств (своего потенциала) для удовлетворения интересов в условиях внешних и внутренних ограничений2. Это в полной мере относится и к внешнеполитическим аспектам деятельности любой страны. Так, реализуя свои внешнеполитические функции, каждое государство проводит определенную политику за пределами своих границ – внешнюю политику, которая представляет собой комплекс решений и действий государства, относящихся к внешней сфере его функционирования.

На нынешнем историческом отрезке внешняя политика призвана в первую очередь содействовать реализации жизненных интересов внутреннего развития Российской Федерации. Это ключевой тезис отечественной внешнеполитической концепции, который буквально выстрадан нашей дипломатией начиная с середины XIX века. Речь идет об обеспечении надежной безопасности страны, о создании максимально благоприятных условий для устойчивого экономического роста, о повышении жизненного уровня населения, об укреплении основ конституционного порядка, о консолидации гражданского общества, содействии российскому бизнесу, защите интересов наших граждан и соотечественников за рубежом. Принципиально важно, что высшим приоритетом внешнеполитического курса России называется защита интересов личности, общества и государства3.

Способность страны удовлетворить (защитить) свои национальные интересы, проводя эффективную внешнюю политику, зависит, во-первых, от того, насколько это позволят ее ресурсы, а во-вторых, от внутренних условий – политической воли руководства, стабильности социально-экономического положения – составляющих внешнеполитического потенциала. Под внешнеполитическим потенциалом в целом понимают совокупность факторов, которые в той или иной степени способствуют достижению целей внешней политики государства4. Сущность внешнеполитического потенциала выражается такими понятиями концепции политического реализма, как «сила государства» или «национальная сила».

Внешнеполитический потенциал страны является производной от таких переменных, как страновые перспективы, ее международное влияние и политический вес, и обосновывается системой четко осознаваемых национальных преимуществ. При этом он реализуется только в определенных условиях, которые могут быть благоприятными или нет. Действительно, другие субъекты международных отношений или отношения между этими субъектами могут воспрепятствовать удовлетворению того или иного интереса. Это происходит потому, что деятельность множества субъектов на международной арене тотально противоречива, а для каждой совокупности средств и методов одного субъекта в принципе может быть найдена другая совокупность, использование которой будет либо способствовать, либо препятствовать удовлетворению искомого интереса. И в этом плане деятельность других субъектов международных отношений выступает как объект внешнеполитической деятельности.

Интересы государства, располагаемые и используемые им средства и методы при конкретных условиях определяют его возможности по проведению внешней политики. При ее реализации в распоряжении государства находятся методы (инструменты), с помощью которых оно реализует свои внешнеполитические задачи. Инструменты и методы реализации внешнеполитической деятельности взаимосвязаны в рамках той или иной внешнеполитической стратегии5.

В результате базовыми элементами внешнеполитической деятельности выступают:

1) национальные интересы и национальные приоритеты (цели);

2) средства и методы, доступные стране на данном этапе и в обозримом будущем;

3) внешнеполитическая среда (состояние международной обстановки).

Следует отметить, что текущая и прогнозируемая международная ситуация для страны определяется исходя из конкретных ее ­возможностей и конкретных национальных интересов. Коррекция того или иного базового элемента внешнеполитической деятельности ведет к однозначной коррекции и всех других. Так, например, увеличение доступных средств приводит к расширению методов, переосмыслению интересов и переоценке условий международной обстановки.

Таким образом, внешнеполитическая деятельность – использование внешнеполитического потенциала страны для удовлетворения национальных интересов в текущих и прогнозируемых условиях международной обстановки.

Это определение согласуется с определением, данным в исследованиях, посвященных внешнеполитической деятельности, Мединского и А. И. Кондратова. Так, в определении В. Р. Мединского, «под внешнеполитической деятельностью государства необходимо понимать систему конкретных действий государства, направленных на удовлетворение своих жизненно важных интересов, повышение своей роли в системе международных отношений и обладание возможностью использовать в своих целях внешние ресурсы развития»6. В определении же А. И. Кондратова «внешнеполитическая деятельность государства определяется как организованная и обеспеченная деятельность государства по оказанию воздействия на объекты его внешнеполитических интересов в рамках выбранной тактики»7.

Рассмотрим ниже основные параметры и условия, в которых реализуется внешнеполитическая деятельность государств на современном этапе.

Распад мировой системы социализма и информационная революция 1990-х гг. привели к началу формирования и последующему развитию общемирового финансово-экономического пространства на базе новых, преимущественно компьютерных технологий, что получило название глобализации – процесса, делающего мир более взаимосвязанным и целостным. Глобализация принципиальным образом меняет всю структуру человеческой деятельности, что уже привело к усложнению многообразия существенных для внешней политики государства процессов, а также к широкомасштабному проявлению ранее не вскрытых закономерностей мирового развития.

Лежащие в основе процессов глобализации единый мировой рынок и либеральная экономическая доктрина в совокупности с образованием глобального информационного пространства со свободным доступом предопределили следующие главные признаки формирования новой системы международных отношений.

Во-первых, наблюдается устойчивая тенденция роста важности связей и ресурсных потоков (и связанных с ними процессов их формирования, направления и контроля) в качестве организующей основы мирового порядка при снижении значения ограниченных пространств (территорий и ресурсов) и связанных с ними властных атрибутов (государственного суверенитета)8. Понятие «сфера влияния» в условиях глобализации во многом становится анахронизмом9.

Это еще раз подчеркивает тот факт, что ни одна страна мира — пусть даже самая сильная и самодостаточная – не способна решить все свои проблемы в одиночку. Изоляционизм, при всей его внешней привлекательности, ведет в тупик, обрекает на стагнацию и неизбежный упадок. А эффективная вовлеченность в глобальные политические, экономические, социальные и иные процессы требует исключительно тонкой настройки многочисленных инструментов внешней политики10.

Таким образом, во внешнеполитической дилемме «вовлеченность vs изоляционизм» выбор большинством государств мира делается в пользу вовлеченности. Показателен в этом контексте пример современной КНДР, изоляционистская политика руководства которой мало похожа на отстаивание своей культурной самобытности и не имеет долгосрочных позитивных перспектив.

Во-вторых, недостаток ресурса в этих условиях начинает компенсироваться интенсивностью «коммуникаций», т. е. внешних связей в системе международных отношений, дающих доступ к тому или иному ресурсу. Перед каждым субъектом встает проблема выбора определенной «корзины» связей, которая должна отвечать целям его деятельности на международной арене и, в конечном итоге, определять его статусные позиции.

Так, за последние двадцать лет мир еще больше сместился в направлении взаимозависимости. Интеграционные процессы в мировой экономике, науке, культуре, в социальном и политическом развитии современного мира ускоряются. Наравне с классическими интеграционными группировками экономической направленности и обеспечения коллективной безопасности (такими, как ЕС и ЕАЭС, НАТО и ОДКБ) разрабатываются и реализуются интеграции на новых, глобализационных основах, такие как G-20, БРИКС, ШОС и др. страны, которые уже вписались в многосторонние интеграционные группировки и способны передать часть бремени по разработке своего внешнеполитического курса наднациональным органам11.

В результате еще одна извечная внешнеполитическая дилемма «односторонность vs опора на интеграции и союзы» решается в пользу многосторонности. При этом не обязательно становиться членом жестких и обязывающих интеграционных структур наподобие НАТО или ЕС. Как подсказывает внешнеполитическая традиция США, союзничество и интеграционная работа выступают лишь как внешнеполитические инструменты достижения национальных целей и приоритетов.

В-третьих, неспособность традиционных систем государственного управления контролировать ту или иную активность своих граждан и организаций в системе глобальных связей (в силу несовместимости масштабов) уже привела к расширению спектра значимых участников международных отношений.

Так, разнообразие заменяет однородность (национальное государство) субъектов мирового порядка. При этом открытая система глобальных связей делает эти, ранее неравнозначные и принципиально отличные по своим субстратным характеристикам, субъекты равнозначимыми с точки зрения формирования внешнеполитической обстановки. При всем многообразии субъектов международных отношений на современном этапе, можно выделить три основные их группы.

К первой группе субъектов относятся государства и их объединения – межгосударственные организации, блоки и коалиции. Ко второй группе – ведущие корпоративные структуры, имеющие либо национальную, либо многонациональную принадлежность и действующие в глобальном рыночном пространстве. Третью группу составляют многочисленные негосударственные субъекты, от организаций гуманитарного характера до экстремистских, криминальных и террористических структур.

При этом ни одна из перечисленных групп не обладает достаточным набором преимуществ, чтобы формировать мировой порядок по своему усмотрению. Государства обладают формальным суверенитетом, политической, законотворческой, военной силой и недвижимыми ресурсами, но обременены социальными обязательствами, вынуждены действовать в рамках международного права и под пристальным вниманием СМИ.

Глобальные корпоративные структуры, не располагающие собственными силовыми возможностями, обладают лоббистскими возможностями, колоссальной рыночной властью, позволяющей, по большому счету, успешно формировать необходимые потоки ресурсов и информации, созданные на той или иной национальной территории, в том или ином регионе. В сравнении с ними национальные правительства являются заведомо менее активными игроками глобального рынка, но именно они создают правила игры на международной арене и допускают корпорации к значимым ресурсам, и от них зависит военное прикрытие корпоративной деятельности за пределами национальной территории.

Преимущества субъектов третьей группы определяются мобильностью, скрытностью, за счет способности к преадаптации и социальной мимикрии. Они легко проникают в государственные и корпоративные структуры, воздействуя на них изнутри, дополняя традиционные лобби и группы влияния. Но самое главное – это то, что они способны к скрытной концентрации финансовых, интеллектуальных и силовых (в террористических формах, например) ресурсов практически в любой точке пространства и времени12.

Принципиальное значение для перспектив развития международной обстановки имеет тот факт, что субъекты всех перечисленных выше групп будут выступать в качестве сил, активно ее формирующих в соответствии со своими интересами. При этом, в силу различия организационных структур, ресурсов, а также долгосрочных и краткосрочных задач, перспективы формирования мирового порядка международной обстановки будут определяться характером перераспределения ролей и функций между государствами, корпорациями и субъектами так называемой третьей группы.

В-четвертых, геоэкономическая дифференциация государств привела к глубокому разделению мира на «успешных» и «отставших навсегда», противоречия между которыми не снимаются в принципе в рамках мировой экономики. Это предопределило рост значения цивилизационного фактора в мировом соперничестве. Силовое, прежде всего военно-силовое поле, создаваемое биполярным противостоянием социализма и капитализма, подчиняло своему преобразовывающему на основе в целом западных цивилизационных стандартов влиянию весь мир. Разрушение СССР уничтожило это поле, обеспечив лишь на некоторое время (начало 1990-х гг.) «всеобщее господство» западной системы ценностей, которой моментально был брошен вызов другими цивилизациями13, прежде всего исламским миром, а также, не исключено, китайской цивилизацией, сдерживаемыми холодной войной.

Конкуренция между цивилизациями носит в целом внеэкономический характер. Именно поэтому она иррациональна и ведется на уничтожение, так как проигрыш в борьбе цивилизаций означает полную ассимиляцию и прекращение существования. Цели у различных цивилизаций являются принципиально разными, доступные и приемлемые методы борьбы – тоже14. В связи с такого рода асимметричностью целей, средств и методов борьбы противоборство цивилизаций может длиться достаточно долго, оставляя за каждой из сторон право определения критериев «победы»15. Единым же критерием «одержания верха» в межцивилизационной борьбе является решительное и окончательное навязывание оппоненту своих принципов ее ведения, т. е. наиболее выгодной для себя «повестки дня»16.

В результате долгосрочные внешнеполитические проекты ведущих государств мира будут иметь яркую цивилизационную составляющую и проявляться на уровне представляемой вовне культурной самобытности. Это относится и к так называемому англо-саксонскому проекту во главе с США, и к китайскому проекту, проекту «китайской мечты», и к проектам «халифатов» в различных интерпретациях и вариантах реализации (например, в форме ДАИШ-ИГИЛ). Большинство этих проектов имеет заведомо ограниченную «электоральную базу», выраженную интеграционную составляющую и основывается на объединительных практиках «разделения общих ценностей». При этом важное значение во внешнеполитическом арсенале лидеров цивилизационных проектов в полной мере начинают играть инструменты «мягкой силы» и обеспечения самой широкой «комплиментарности».

Перечисленные признаки имеют первостепенное значение для внешнеполитической деятельности государств и ставят ее во главу угла достижения национальных приоритетов и долгосрочных стратегических целей. При этом само содержание внешнеполитической деятельности начинает усложняться. Перечисленные особенности глобализационных процессов оказали также значительное влияние на ту внешне- и внутриполитическую среду, в рамках которой реализуется внешнеполитическая деятельность. Так, наблюдаются следующие тенденции.

1. В экономике – резкое повышение конъюнктурных рисков.

2. В политике – неспособность большинства национальных систем государственного управления эффективно управлять транснациональными потоками людей (и не только мигрантов), ресурсов, информации.

3. В сфере международной безопасности – деградация сдерживающей угрозы ядерной войны, да и войны в целом, и расширение спектра внешнеполитических и военно-политических субъектов.

Из экономической теории известно, что рыночные механизмы действуют только в условиях совершенной конкуренции, предполагающей баланс спроса и предложения и одинаковость участников. Однако этого в настоящий период не наблюдается. Во-первых, глобальный рынок и увеличение числа разнородных субъектов на международной арене резко повысили остроту международной конкуренции и снизили предсказуемость обстановки. Во-вторых, диспропорции возможностей субъектов приводят к диспропорциям рисков их деятельности, а различия их интересов – к стремлению использовать эти диспропорции в своих целях. В-третьих, географическое распределение конкурентных преимуществ (т. е. конъюнктурных рисков) становится важнейшим объектом управления для ведущих государств мира. Наконец, явление последнего времени – доминирующий фактор геополитики, которая обеспечивает для доминирующих держав возможность диктата правил поведения всем другим объектам, прежде всего экономическим, даже во вред их интересам.

Это приводит к двум принципиальным моментам.

Первое. Прямые и рафинированные методы достижения внешнеполитических целей заменяются косвенными и комбинированными. Прямой (экономический или военный) захват ресурсов на территории и их удержание (аннексия) или уничтожение заменяется изменением условий деятельности конкурента, то есть его среды (это дает возможность контроля входящих и исходящих ресурсных потоков конкурентов). Нарастает значение комбинированных, или гибридных, методов. Дипломатия и экономические методы здесь дополняются военными и информационными. А конфликты военные трансформируются в гибридные, где отсутствует любая «эскалационная шкала».

Второе. Системы принятия решений перегружаются. Разнообразие действующих субъектов и необходимость совмещать различные масштабы деятельности (от глобального до локального) в рамках достижения конкретной цели приводит к значительному усложнению текущих ситуаций для любых систем управления. Наблюдается:

• отсутствие шаблонных решений по разруливанию нестандартных ситуаций с неоднозначными последствиями.

• ощущение страха от реальной или мнимой угрозы, а также от последствий стратегического просчета.

• соблазн использовать радикальное средство достижения успеха – военную силу.

Рост таких ситуаций приводит к рискам принятия ошибочных решений, ведущих к долгосрочным негативным последствиям или необходимости радикальной смены внешнеполитического курса.

В результате для системы государственного управления обстановка начинает обретать черты совокупности «проблемных областей», в той или иной степени угрожающих национальным интересам. Комбинирование, как естественное, так и рукотворное, таких областей формирует особо острые ситуации, требующие немедленного реагирования, – кризисы.

Международный кризис – это ситуация, в которой ставится под угрозу сложившаяся международная система, последствием которой является ее трансформация. С точки зрения высших систем принятия решений кризис – это совокупность восприятия ситуации как непосредственной угрозы базовым ценностям, высокой вероятности вовлеченности в военные действия и ограниченности времени для принятия решений.

Кризис как переломная ситуация ставит проблему выбора между несколькими альтернативами, которые не только могут привести к нейтрализации угроз, но и улучшить конкурентное положение. В этом состоит управление кризисами – система мер, направленная на снижение негативного влияния кризисной ситуации на функционирование механизма принятия решений и созданная для целенаправленного воздействия на ход событий в соответствии с целями органа, принимающего решения, путем радикального перераспределения рисков между участниками кризиса в течение ограниченного промежутка времени.

Одному субъекту кризис может казаться более острым, чем другому. Это говорит о том, что трактовки у различных государств могут быть разными: то, что для одного является кризисом, для другого может казаться просто инцидентом. Поэтому в теории управления кризисами различают три его варианта:

1) инициирование контролируемых кризисов в собственных интересах;

2) реагирование на внезапно возникающие кризисные ситуации;

3) избежание кризисов – создание условий для предотвращения появления конфликтов.

Все три варианта определяются умением формирования среды – благоприятной для себя и, в зависимости от цели, неблагоприятной или благоприятной для других. При этом инициирование и избежание кризисов – активные внешнеполитические модели, достигаемые за счет повышения конъюнктурных рисков деятельности или вывода систем управления на закритические (шоковые) режимы процесса принятия решений.

Глобализация ведет к глубоким изменениям приоритетов курса государств на мировой арене и их внешнеполитического арсенала. В новых исторических условиях государствам во все большей степени приходится соотносить свои национальные интересы с общими интересами и задачами мирового сообщества, что является одной из важных предпосылок формирования глобального миропорядка на многополярной основе. Это приводит к тому, что процесс определения приоритетов внешнеполитической деятельности в настоящее время определяется выбором целевой функции (модели) внешней политики:

1) адаптации и приспособления к международной среде;

2) активного формирования международной среды – возможности изменять ее в собственных интересах (технологии «формирования будущего», «рефлексивного управления противником», «формирования ситуаций и событий»);

3) выбора среды, что предполагает нахождение и захват нового жизненного пространства, создание новых проблемных зон – навязывание конкурентам выгодной для себя «повестки дня» и сфер взаимодействия и противоборства.

Доступность той или иной модели внешней политики при этом сильно зависит от начальных условий – объемов ликвидных внешнеполитических ресурсов, которые могут быть задействованы для приведения внешнеполитической деятельности в соответствие национальным интересам. Доминирующим направлением развития ресурсной базы внешней политики современного государства все больше становится диверсификация и наращивание арсенала средств влияния на других партнеров и на международную систему в целом, управления взаимозависимостью в национальных интересах.

Тенденция к сокращению возможностей прямого применения силы все больше выдвигает на первый план значение ресурсов влияния, т. е. способностей управлять невоенными средствами развитием международной системы, основанной на отношениях взаимозависимости. Глобализация и манипулирование ее ходом нередко используются в качестве орудия политического давления. Комбинированное использование экономических стимулов или санкций и информационного давления открывает дорогу применению нового инструмента внешней политики — своего рода политической инженерии. Вместо поиска взаимоприемлемых компромиссов за столом переговоров дипломатия наиболее развитых государств порой занимается «конструированием партнера», готового принять предъявляемые ему условия17. При этом «конструирование партнеров» – лишь частный случай концепции формирования обстановки, оптимальной для реализации собственных интересов.

Известный английский стратег Б. Х. Лиддел Гарт, анализируя содержание целей стратегии, приходил к выводу, что «подлинная цель стратега заключается не в том, чтобы стремиться к открытому противоборству, а в том, чтобы создавать стратегическую обстановку столь благоприятную, что если она не принесет решения сама собой, то открытое противоборство в этих условиях гарантирует успех »18. Конечная цель формирования обстановки – сохранить и упрочить свои позиции на международной арене, позволяющие стране оптимально реализовывать свои национальные интересы как в географических регионах, так и в функциональных областях. Речь идет о расширении собственного влияния. Эта цель достигается, с одной стороны, контролем и коррекцией в нужном для себя направлении деятельности других сторон. Другая часть мероприятий связана с развитием своей страны, но не с борьбой за влияние.

Объектами формирования обстановки выступают как отдельные страны (их системы государственного управления и ресурсы), международные организации (ООН, ОБСЕ), так и межгосударственные (военные блоки и коалиции), негосударственные участники (транснациональные корпорации, террористические организации, гуманитарные организации и т. д.), а также макротенденции развития международной обстановки (например, распространение ОМУ, загрязнение окружающей среды, глобальное потепление и т. д.).

В результате стратегии формирования благоприятной обстановки занимают промежуточное положение между усилиями по развитию своей страны и мероприятиями по обеспечению национальной безопасности. В основе методов формирования обстановки лежит концепция «мягкой силы» (soft power), обобщенная американским политологом Дж. Наем19.

Неизбежную трансформацию переживают институты традиционной дипломатии. Вызовом традиционной дипломатии стало формирование единого глобального информационного пространства, что позволило принимать и получать необходимую информацию как международного, так и внутреннего характера в режиме реального времени. Электронные средства делают возможной моментальную связь с правительством и его немедленную реакцию на события, тоже становящиеся сразу достоянием общественного мнения как в собственной стране, так и за ее рубежами. При этом быстрота реакции на события приобретает значение не меньшее, чем сами события20. Более того, появляется возможность формировать информационные поводы в своих интересах либо осуществлять ложные информационные вбросы, которые начинают собственную жизнь в виртуальном пространстве.

В современных условиях усиливается значение многосторонней дипломатии и международных организаций как инструментов решения комплексных политических, экономических и глобальных проблем, порождаемых глобализацией. При этом анализ дипломатической деятельности крупнейших стран мира (США, Франции, Германии, Японии, КНР, Индии и других) говорит о сохранении важности двусторонней дипломатии в трудноразрешимых и деликатных ситуациях. Так, США при формировании интеграционных экономических группировок в западном полушарии в полной мере использует двусторонние соглашения о свободной торговле, преодолевая таким образом сопротивление региональных «оппортунистов». Интенсивность так называемой тихой дипломатии (т. е. кулуарных дипломатических консультаций) свидетельствует о сохранении именно двустороннего формата.

Многосторонняя (конференционная) дипломатия обусловлена возникновением таких глобальных проблем, в решении которых заинтересованы многие государства, при этом решение этих проблем зависит от многих участников международных отношений. Таким образом, в результате диверсификации контактов государства, расширения его ответственности в решении не только национальных, но и региональных и глобальных проблем характерная для начала XX в. двусторонняя дипломатия, осуществлявшаяся в виде обмена посольскими миссиями, все больше стала носить многосторонний характер, привлекая к участию в международной деятельности множество акторов. По мнению В. А. Троицкого, проблемы и задачи, стоящие перед мировым сообществом, требуют все большей консолидации усилий для их решения, поэтому мировое сообщество нуждается в форуме многосторонней дипломатии для ведения дискуссий и переговоров представителями государств-членов, наблюдателями стран, не являющихся членами, а также международными организациями и национально-освободительными движениями, признанными Генеральной ассамблеей21.

Многосторонняя дипломатия, определяемая как «дипломатическая деятельность с участием представителей нескольких государств, связанная с работой международных межправительственных организаций и конференций, проведением переговоров, консультаций и т.п.»22, принимает различные формы, которые можно классифицировать в зависимости от уровня, проблематики, участников. Так, среди уровней многосторонней дипломатии принято различать глобальный/универсальный (ООН) и региональный уровни (ОБСЕ, СЕ, НАТО, ЕС, ШОС и т. д.); в контексте затрагиваемых проблем многосторонняя дипломатия может быть сконцентрирована на решении, например, проблем экономического развития, экологии и т. д.; в качестве участников дипломатической деятельности могут выступать главы государств, присутствующие на саммитах G-20 или региональных объединений, а также эксперты из государств-членов, сотрудники посольств и дипломатических миссий.

Важным дополнением многосторонних контактов на уровне межгосударственного взаимодействия является деятельность негосударственных акторов, которая принимает различные формы в рамках неофициальных каналов внешней политики. К числу таких акторов традиционно относят неправительственные и международные организации, ряд неформальных союзов и объединений, частных лиц, обладающих чрезвычайными полномочиями (глав глобальных корпоративных структур, лидеров религиозных движений и криминальных группировок), этнонационалистические группировки, местные этнические сообщества, транснациональные корпорации, а также представителей экспертного сообщества, т. е. не обладающие суверенитетом структуры и лиц, располагающих определенным ресурсом влияния на мировые политические процессы.

Превентивная дипломатия является важным механизмом обеспечения национальных интересов, особенно в условиях нарастающих кризисов, вызванных неравномерностью влияния глобализации в разных частях мира. О востребованности превентивной дипломатии в мировой политике свидетельствует создание ряда региональных и субрегиональных объединений, которые становятся активными региональными участниками усилий в области превентивной дипломатии, при этом соглашения, заключенные в рамках создания региональных структур, выступают основой для мер раннего дипломатического реагирования на возникающие проблемы. К числу таких документов следует отнести соглашение о создании Южноамериканского союза наций, Бикетавскую декларацию Форума Тихоокеанских островов (2000 г.), Межамериканскую демократическую хартию 2001 г., Хартию Франкоязычного сообщества 2005 г., Хартию Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) 2007 г. и Хартию Организации «Исламская конференция» (ОИК) 2008 г. По мнению бывшего Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна, данные соглашения отражают растущие ожидания того, что возникающие кризисы будут своевременно решаться в рамках надлежащих региональных или международных форумов. При этом «мы становимся свидетелями смещения – в той или иной степени – акцента в сторону более активной превентивной дипломатии в различных регионах мира»23.

Растет роль «экономической дипломатии» и ее специализированных направлений:

• интеграционной дипломатии, нацеленной на создание и развитие структур регионального экономического и политического сотрудничества;

• «дипломатии развития», задачей которой является организация масштабного международного содействия решению острых социально-экономических проблем стран Юга.

Дипломатическая деятельность в области развития весьма разнообразна и охватывает целый ряд сфер международных социально-экономических и политических отношений. Условно можно выделить несколько составляющих «дипломатии развития»: дипломатию экономического и социального развития, экологическую дипломатию, энергетическую дипломатию, продовольственную дипломатию, дипломатию помощи развитию, «информационную (сетевую) дипломатию» и т. д.

Ввиду того, что одним из ключевых акторов в рамках неофициальной дипломатии выступают представители экспертного сообщества, этот вид дипломатии также получил название экспертной дипломатии. В более широком смысле экспертная дипломатия представляет собой совокупность неформальных каналов взаимодействия между акторами международного процесса, к которым относятся эксперты в различных областях (политологи, социологи, экономисты, журналисты), НПО, мозговые центры, бывшие политики и военные, видные общественные деятели, представители религиозных и культурных кругов24.

Не меньший интерес в условиях «фрагментации внешнеполитической деятельности»25 представляет деятельность гибридных форм негосударственных акторов, к которым следует относить глобальные города и внутригосударственные регионы, или регионы-государства, которые, несмотря на тот факт, что они являются частями национальных государств (т. е. субнациональными акторами) или создаются государствами, тем не менее выступают в роли посредников между бизнесом и национальным государством26. Внутригосударственные регионы могут занимать приграничное положение и образовывать трансграничные регионы с приграничными территориями сопредельного государства. Такие трансграничные структуры проявляют сегодня наибольшую активность в решении региональных и глобальных вопросов, стремясь таким образом адаптироваться к изменившейся политической реальности и обрести новый политический статус. Иными словами, регионы «наращивают экспансию вне государства, ставя перед собой амбициозные экономические, культурные и политические задачи», становясь «менее управляемыми в рамках национальных экономик», имея все стимулы конкурировать с государством на европейском и мировом рынках27.

Ключевым механизмом вхождения субнациональных акторов в международные отношения выступает пара

...