С. А. Авакьян

Будни конституционалиста
(научные статьи 2016–2020 годов)

Сборник статей

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(081.2)

ББК 67.400.1я44

А18

Автор:
Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического института Дагестанского университета, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

В настоящем сборнике объединены статьи и другие научные материалы, автором которых является Сурен Адибекович Авакьян – известный ученый, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова. В 2020 году С. А. Авакьян отметил свое 80-летие. В сборник вошли наиболее актуальные статьи автора, появившиеся за пять лет, завершившихся в юбилейном году.

Издание предназначено для преподавателей, аспирантов и соискателей, студентов бакалавриата и магистратуры юридических учебных заведений, для научных работников многих направлений гуманитарного профиля, депутатов и сотрудников аппаратов государственных и муниципальных органов.

УДК 342.4(081.2)

ББК 67.400.1я44

© Авакьян С. А., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ АВТОРА

В последние годы появилось немало моих статей в периодических изданиях. Они посвящены разным проблемам конституционного и муниципального права России. Статьи могут быть интересны коллегам по науке, а также научной молодежи – аспирантам и соискателям ученых степеней. В немалой степени к публикациям могут обращаться и студенты юридических вузов – как бакалавриат, состоящий из пытливой молодежи, так и магистранты, они обязаны проявлять интерес к научным исследованиям, завершить учебу подготовкой и защитой выпускной работы, причем достаточно объемной и основанной как на законодательстве, так и научных трудах.

Констатируя, что публикации появляются в различных изданиях, причем не только в столичных, но и других городов страны, даже за границей, я осознавал, что они не всегда доступны читателю. Поэтому признал целесообразным формировать сборники своих изданий, но с обязательным указанием того журнала, материалов конференций и т. п., где появилась соответствующая статья. Ранее появилась книга «С.А. Авакьян. Конституционное право России: избранные статьи. 2010–2016» (Махачкала: Изд-во ДГУ; М.: Изд-во «Проспект», 2016. 501 с.).

Теперь читателю предлагается настоящее издание. Для удобства пользования материалы располагаются в ряде частей, тематически охватывающих соответствующие блоки проблем конституционного права, немного и муниципального права.

Как известно, прошедший год стал вехой в истории страны, конституционного права. Состоялась масштабная реформа Конституции РФ. Так уж получилось, что автор сначала опубликовал статью о возможном конституционном реформировании, далее был включен в состав Рабочей группы по рассмотрению поправок к Конституции, утвержденной Президентом РФ. Вторую половину года посвятил публикации статей о конституционных поправках в журнале «Конституционное и муниципальное право» – как главный редактор. Но все же год завершил своим обширным интервью журналу «Закон» с оценками многих аспектов конституционной реформы. Поэтому решил открыть настоящий сборник материалами, посвященными конституционной реформе. Но далее, сохраняя информационную наполненность издания, расположил иные публикации.

Конечно, время значительных перемен в конституционно-политическом развитии страны существенно влияет на развитие науки конституционного права России. Несмотря на то, что официальные поправки к Конституции не затронули ее глав 1 и 2, т. е. основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина (да такая задача и не ставилась, иначе надо было бы принимать новый Основной закон страны), в реальности гражданское общество проявило повышенный интерес к тому, чтобы поправки к другим главам и статьям были направлены на развитие ключевых положений указанных глав. Соответственно получили отражение в Конституции пути совершенствования государственной политики, более полной реализации статуса личности, корректировка баланса между ветвями публичной власти, более полный учет места России в современном мире.

Вместе с тем как автор я испытываю удовлетворение в том, что ранее изданные и теперь размещенные в данном сборнике статьи в немалой степени касаются проблем совершенствования Конституции России, ее конституционного строя, организации публичной власти, места в ее системе тех или иных структур и перспектив их развития. В этом плане, уважаемые читатели, хочется надеяться на то, что вы увидите нацеленность автора на будущее.

Хотел бы выразить свою признательность молодым коллегам, которые помогли подготовить сборник к изданию. Это мои ученики: Дамир Салихов, кандидат юридических наук, ассистент кафедры конституционного и муниципального права; Карина Таюпова – аспирантка.

Авакьян Сурен Адибекович,
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права
Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РФ

РЕФОРМА КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2020 ГОДУ

Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1. С. 31–44.

В своем материале автор вновь обсуждает проблему возможных поправок к Конституции Российской Федерации. Обращается внимание на то, что в пользу изменений Основного закона высказались, хотя и с разных позиций, такие высшие лица государства, как Председатель Правительства РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Государственной Думы и, наконец, Президент РФ. Поскольку пока реальные шаги планируются, автор рассуждает о путях конституционного реформирования, а также предлагает свои – модифицированные – проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, поправки, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ.

Необходимые начальные пояснения

Первое. 2018 г. для страны, общества, а тем более для конституционалистов был юбилейным – в декабре исполнилось 25 лет Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ). А 2019 г. стал в какой-то мере годом ожиданий. Почему – об этом чуть попозже.

В прошедшие годы от многих ученых и политиков поступали различные предложения по совершенствованию действующей Конституции: от радикальных – вплоть до принятия нового Основного закона до умеренных – внесения поправок в Конституцию при сохранении ее в целом как акта, продолжающего действовать в качестве Конституции 1993 г. Были и есть те, кто призывал и сейчас призывает не трогать текст Конституции.

Тем, кто профессионально занимается конституционным правом, известна позиция автора данных строк: я не раз высказывался за принятие нового Основного закона. Вижу такие причины:

во-первых, тем самым была бы завершена сложная, во многом противоречивая эпоха в политическом и государственном развитии России, сопровождавшаяся не просто трудностями роста, но и государственными, а также экономическими преступлениями, элементарным присвоением собственности народа;

во-вторых, остались бы в прошлом споры о легитимности данного Основного закона, принятие которого сопровождалось многочисленными отнюдь недемократическими действиями, в том числе разгоном тогдашнего парламента Президентом РФ;

в-третьих, в этой Конституции нет четкости в отражении гражданского общества, институтов демократии, тем более тенденций цифровизации страны, видны явный перекос в регулировании баланса властей в пользу президентской власти и преданной ей исполнительной власти, неувязки в закреплении федеративной организации страны и муниципальной власти.

Но реальность такова, что ожидать этого шага не приходилось и не приходится. Причины просты. Как известно, победителей не судят. Подумаешь, разогнали прежний парламент, эка невидаль! Сколько примеров было почище даже не в чужой, а в своей истории! Парламента до начала ХХ в., как известно, у нас не было, поэтому и разгонять было некого и нечего. Но одного царя задушили в собственной спальне, а его сын хотя, по версии ряда историков, и был к этому причастен, не только правил страной, но и примерял для нее зарубежные конституции с помощью фундаментального правоведа. Другого царя расстреляли (большевики) вместе с семьей, и ничего – победители, представлявшие новую общественно-политическую систему, именуемую социалистическим строем, многие десятилетия оставались у власти; при этом внутри клана грызли друг друга, над поверженными организовывали публичные процессы, отправляли в тюрьмы и расстреливали не только их, но и сотни тысяч ни в чем не повинных граждан, однако при этом оформляли свою власть очередными, неплохими по качеству текста, конституциями.

А здесь ведь почти без крови (если не считать некоторой части депутатов, не желавших смириться с разгоном Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ и поплатившихся за это жизнью) сохранили свои бразды правления. При этом многие светлые умы страны, желая демократического будущего России, смирились с амбициозными властолюбцами и их приспешниками, помогли подготовить Конституцию, в которую включили все лучшее из мирового опыта, особенно в части конституционного строя, построенного на демократии, правах и свободах человека и гражданина. Этот текст вынесли на референдум. Народ хорошо припугнули: руководитель Администрации Президента публично призвал всех голосовать за эту Конституцию, поскольку при ее непринятии в стране начнется хаос. Прежнее требование законодательства – за принятие Конституции должны голосовать не менее половины граждан, не менее половины граждан, включенных в бюллетени, отбросили, теперь было достаточно получить не менее половины голосов тех, кто опустил бюллетени. И такое большинство получили – «за» Конституцию проголосовали (округленно) 32 миллиона, «против» – 23 миллиона. А более 40 миллионов вообще не пошли голосовать!

Вот из-за появления таким путем новой Конституции неоднократно и предлагал автор этих строк провести конституционную реформу! А отнюдь не для отказа от демократических институтов, ущемления прав и свобод граждан. Наоборот, призывал и сейчас призывает – давайте оставим в Конституции все по-настоящему демократическое содержание, но освободим ее от груза печальных событий, связанных с появлением данного Основного закона!

Реальность такова, что названные аргументы не пожелали брать в расчет. И тем более тогда, когда с годами историческая боль остается все далее в прошлом. Но тем не менее предложения о необходимости реформирования Конституции продолжали и продолжают появляться.

С чем же они в большей мере были и есть связаны?

– Надо учитывать тенденции развития общества как связанной с государством, но все же и самостоятельной среды обитания людей (социума). Говорим о гражданском обществе, это понятие включается в отдельные законы, но надо же ему дать и конституционную основу. Уже в первой статье Конституции называем государство демократическим, но все же не помешало бы далее раскрыть в ней, что это означает для страны, для общества. Упоминаем в ст. 13 о многопартийности, об общественных объединениях, но тогда хотя бы кратко стоит сказать в Конституции, для чего они – партии и иные общественные объединения.

– Давайте также учтем то новое, что пришло с Интернетом, этой необъятной материей, рождающей совсем новые пути общения людей, возможности их объединения, в конце концов, даже зарабатывания средств к существованию и угрозах утечки персональных данных.

– И конечно, следует взглянуть на федеральный баланс властей, на состояние федеративной организации страны и на состояние местного самоуправления как низовой ветви народовластия.

Как видим, те, кто предлагал и предлагает конституционные изменения, ни в коей мере не покушаются на демократические ценности, права и свободы человека и гражданина, отраженные в нашей Конституции, а наоборот, думают об их упрочении.

Удивительным образом сама власть если не стимулировала высказывание таких идей, то и не препятствовала этому. И констатируем прежде всего то, что по ее инициативе отошли на второй план слова «не надо трогать Конституцию!». Состоялись уже, образно говоря, три «раунда» реформирования Конституции Российской Федерации.

Первый «раунд» конституционных изменений пришелся на конец 2008 г. и выразился в двух законах от 30 декабря о поправках к Конституции РФ1, которыми увеличен до 6 лет срок полномочий Президента РФ и до 5 лет – депутатов Государственной Думы, а также введена обязанность Правительства РФ представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе и по вопросам, поставленным Думой. На тот момент нас еще убеждали, что нет оснований говорить о начале «эпохи» конституционных реформ, что это лишь разовые изменения.

Второй «раунд» конституционных поправок пришелся на 5 февраля 2014 г.2 Были существенно скорректированы нормы о судопроизводстве, упразднен Высший Арбитражный Суд РФ, упрочены позиции Верховного Суда РФ, исправлены нормы о прокуратуре (глава 7 Конституции стала именоваться «Судебная власть и прокуратура»), при этом усилена роль Президента РФ в назначении на должность и освобождении от должности руководящих лиц данной системы. О том, что это была конституционная реформа, говорили мало. Но ясно ведь, что и сами новеллы серьезные, и концепцию Конституции существенно поправили: а) сильно изменили судебную власть; б) конструкцию разделения властей явочным путем, без особого комментирования, сделали несколько иной, поскольку ст. 10 Конституции говорит о судебной власти, а в название главы 7 к ней добавилась «и прокуратура».

Третий «раунд» поправок пришелся на 21 июля 2014 г.3, когда включили в Основной закон нормы о членах Совета Федерации – представителях Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ. Идея понятна – учет влияния федералистских начал в деятельности данного органа, который в Совете Федерации все еще называют «палатой регионов», а также усиление позиций Президента РФ. Правда, неясно, почему этот закон не применяется, в Совете Федерации пока нет представителей от Российской Федерации.

Понадобилось еще несколько лет, чтобы разговор о необходимости конституционных изменений был продолжен. И теперь уже о них стали говорить, помимо ученых, и ведущие государственные лица. Как это ни удивительно, но подобные высказывания, довольно резонансные, были привязаны к 25-летнему юбилею Конституции РФ.

Первым, хронологически, выступил Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин. В своей статье в «Российской газете» от 9 октября 2018 г.4 он написал так: периодически слышны голоса, призывающие решительно изменить текст Конституции или даже принять новый Основной закон. Конечно, такие изменения могут быть обусловлены вызовами времени, сама Конституция предусматривает четкий порядок ее корректировки. Наши отцы-основатели предусмотрели такой механизм, но также нельзя забывать и об их замысле, словах о том, что фундаментальные права человека, упорядоченная власть, правосудие, т. е. все то, что раскрывает предназначение Конституции, – не политика и не идеология. Это неизменные устои свободного сообщества свободных людей. И поэтому Конституция в принципе должна быть вечной. Она призвана ввести в качестве незыблемых соответствующие нормы и принципы навсегда, на не ограниченную каким-либо сроком или событиями перспективу.

Приведенные слова Председателя КС читаешь озадаченно: «фундаментальные права человека, упорядоченная власть, правосудие» – разве на эти, как верно пишет В.Д., «неизменные устои свободного сообщества свободных людей», кто-то покушается?! И далее еще непонятнее: «Изменения в Конституцию, конечно, могут быть направлены на актуализацию статуса органов власти, развитие тех или иных прав, но никогда не должны снижать уровень защиты личности, подрывать основы демократического устройства страны». Дорогой Валерий Дмитриевич, ну никто же к этому и не призывает!

Сдается, что приведенные слова сказаны к тому, чтобы и в самом Председателе Конституционного Суда не увидели того, кто «подрывает» Конституцию. Почему так? Да потому, что далее сам он констатирует явные недостатки Конституции. В тексте статьи читаем следующее: разумеется, у нашей Конституции есть недостатки. В их числе отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в пользу исполнительной ветви власти, недостаточная четкость в распределении полномочий между президентом и правительством, в определении статуса Администрации Президента и полномочий прокуратуры. Конструкция ст. 12 Конституции дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти (в том числе представительным органам государственной власти), в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации… Недостатки существуют и в разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами5.

Честно говоря, о таких недостатках Основного закона мы уже не раз читали раньше. В чем же специфика подхода Председателя Конституционного Суда? В том, что, по его мнению, «подобные недостатки вполне исправимы путем точечных изменений, а заложенный в конституционном тексте глубокий правовой смысл позволяет адаптировать этот текст к меняющимся социально-правовым реалиям в рамках принятой в мировой конституционной практике доктрины «живой Конституции». Опора на эту доктрину дает возможность, не искажая сути правового смысла, заложенного в текст Конституции Российской Федерации, выявлять его актуальное значение в контексте современных социально-правовых реалий»6.

Хотелось бы сначала посетовать по поводу утверждения В.Д. Зорькина о том, что текст Конституции можно адаптировать к меняющимся реалиям в рамках принятой в мировой конституционной практике доктрины «живой Конституции». Боюсь, что здесь есть элемент преувеличения. Доктрина «живой Конституции» – это не мировая практика, а идеология США, где вера в Верховный Суд высока и считается, что при необходимости он и скорректирует Конституцию, сделает без того хорошие правила еще лучше. В России тем, кто ратует за незыблемость текста Конституции РФ, эта теория выгодна, и к тому же она не мешала внести в текст Конституции поправки, в которых власть заинтересована. Если уж упоминать о других странах, то почему бы не сказать о ФРГ, где более 60 раз вносились изменения в Основной закон за время после его принятия в 1949 г.

Но дело не только в сказанном. Смотрим на предложения Председателя Конституционного Суда и озадаченно думаем: что же это за «точечный» путь? Либо не трогаем Конституцию и учитываем требования жизни толкованием Конституции со стороны Конституционного Суда? Либо «точечность» все же в том, что всю Конституцию не трогаем, а отдельные ее положения изменяем, т. е. вносим поправки в Основной закон!

Определенную ясность в подходе к этому вопросу внесли высказывания еще одного крупного политика о Конституции РФ в связи с ее юбилеем. Это Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев. В своей статье в декабрьском номере журнала «Закон» за 2018 г. он отметил, что «изменения в Конституцию, конечно, могут быть направлены на актуализацию статуса органов власти, развитие тех или иных прав, но никогда не должны снижать уровень защиты личности, подрывать основы демократического устройства страны». И далее: «Мне самому довелось представить предложения, направленные на совершенствование системы органов власти (о продлении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, а также об отчетности Правительства России перед Государственной Думой). Но эти изменения были точечными и не затрагивали права личности»7.

Как видим, «точечность» здесь довольно ясная: изменения вносятся все-таки в текст Конституции. Иначе говоря, это поправки. Они могут быть направлены на совершенствование статуса органов власти, способствовать развитию государства и общества, тех или иных прав. Но никогда не должны препятствовать защите личности.

Наверно, читатель вновь согласится с тем, что все, кто выступал и выступает за изменения Конституции, никогда (!!!) не предлагали таким путем ущемить права человека и гражданина.

И высказывание еще одного крупного политика и государственного деятеля. Это В.В. Володин, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. На встрече парламентариев с Президентом РФ 25 декабря 2018 г. В.В. сказал, что считает возможным проанализировать Конституцию РФ на предмет соответствия требованиям времени, не затрагивая ее основополагающих положений. Он отметил: «В обществе практически каждый раз возникают вопросы, когда мы подходим к памятной дате и обсуждаем вопросы, связанные с нормами и положениями Конституции: насколько они эффективны и насколько сегодня они не утратили своей сущности. В этой связи 25 лет Конституции – то время, когда можно в принципе было бы ответить на эти вопросы. Ни в коем случае не замахиваясь на основополагающие положения, но вместе с этим, возможно, найти формат с участием судей Конституционного Суда, ведущих ученых в области конституционного права, экспертов и посмотреть, как Конституция и нормы в развитии Конституции работают сегодня, насколько они соответствуют тем положениям, которые были приняты». Информация широко разошлась по Сети. А в «Парламентской газете» от 17 июля 2019 г. предложения В.В. Володина изложены более развернуто8.

Итак, теперь уже не только ученые, но и ведущие политики страны не против конституционных изменений – при условии того, чтобы оставались прочными основы конституционного строя, прав и свобод, заложенные в Конституции РФ.

В немалой степени это вопрос методики регулирования. Как видим из сказанного выше, его «точечность» может состоять в толковании Конституции РФ Конституционным Судом РФ, что заложено в ст. 125 Основного закона, или же во внесении поправок в ее текст, что предусмотрено ст. 136.

Не отрицая позитивной роли толкования Конституционного Суда РФ, все же отметим, что формирование практики так называемой живой Конституции далеко не всегда способствует ее восприятию как прочной основы государственной и общественной жизни – что это за Основной закон, который легко подправить обычной трактовкой, причем в ней не участвуют ни Федеральное Собрание, ни Президент Российской Федерации. И наоборот, внесение поправок в сам текст Конституции – напомним, что в процессе обсуждения поправок обязаны участвовать Государственная Дума, Совет Федерации, все субъекты РФ, Президент РФ (а также Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Генеральный прокурор РФ, Общественная палата РФ и другие федеральные структуры, которым рассылаются поступившие в парламент проекты законов), – повышает ее политический резонанс, укрепляет веру в нее у населения страны, различных социальных групп.

И еще одно обстоятельство. В своей статье В.Д. Зорькин выразил обеспокоенность: «Представления же о том, что путем радикальной конституционной реформы можно развернуть ход событий в каком-то более правильном направлении, – не просто поверхностны и недальновидны, но и опасны, поскольку чреваты резкой социально-политической дестабилизацией. Разговоры о том, что можно изменить структуру жизни с помощью одних лишь юридических решений, – это наивный идеализм, если не что-то худшее». С печалью приходится констатировать, что это уже не первый случай, когда крупный деятель и при этом все же уважаемый профессор права в своих публикациях, мягко говоря, несколько «припугивает» оппонентов – мол, ваши идеи приведут к общественной дисгармонии. Вообще-то мы, кто думает не так, как Председатель КС, тоже патриоты своей Отчизны, ни о какой дестабилизации не помышляем. Мы просто исходим из того, что если пришла пора изменять Конституцию – пусть это делают парламент и глава государства. И даем для этого свои рекомендации. И если уж после пенсионной реформы у нас не началась дестабилизация, то почему она появится после упрочения гражданского общества, улучшения работы палат Федерального Собрания и других конструктивных предложений, которые можно оформить конституционными поправками?

Скорее всего, участники процесса ожидали высказываний на этот счет Президента РФ. И это произошло. На пресс-конференции 19 декабря 2019 г. глава государства определенно высказался за то, что поправки к тексту Конституции РФ возможны. Он полагает, что принимать новую Конституцию «не следует. Особенно в связи с тем, что у нас есть фундаментальные вещи, которые закреплены и которые нам нужно еще целиком и полностью реализовать. Это касается первой главы. Она, на мой взгляд, является неприкосновенной»9. Напомним, что не только в первую, но и вторую главу Конституции просто внести изменения (поправки) нельзя, в этом случае, согласно главе 9 Конституции (ст. 135), следует пересмотр, т. е. принятие новой Конституции.

Президент далее продолжил: «Все остальное, в принципе, так или иначе менять можно. Я знаю, конечно, о тех дискуссиях, которые на этот счет ведутся, я их вижу, слышу. Я понимаю логику тех, кто предлагает эти вещи. Связано это с возможным расширением прав парламента, с некоторым изменением прерогатив и президента, и правительства. Но все это можно делать только после хорошей подготовки и глубокой дискуссии в обществе, но очень аккуратно»10.

Второе. Итак, на сегодня призыв к дальнейшему конституционному реформированию услышан, нет возражений против внесения поправок в Конституцию. Напомним о некоторых требованиях Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»: «Под поправкой к Конституции Российской Федерации в настоящем Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3–8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста» (п. 2 ст. 2). Кроме того, согласно п. 3 ст. 2: «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации получает наименование, отражающее суть данной поправки».

Ниже будет видно, что полноценность реформы предполагает целый блок законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. И хотелось бы, чтобы это не напугало ни законотворцев, ни население. Дело в том, что – с учетом приведенных положений – невозможно разработать один закон Российской Федерации о поправках к Конституции, если они касаются разных положений Конституции и не могут быть охарактеризованы как взаимосвязанные. Поэтому – чтобы охватить все поправки – приходится предложить несколько законопроектов, хотя все они направлены на решение двух обозначенных выше блоков вопросов – о гражданском обществе и демократии, о совершенствовании федеральной государственной власти.

Третье. Приходится констатировать, что все конструктивные поправки, касающиеся органов государственной власти, вполне могут быть сделаны на основе ст. 136 Конституции РФ и названного выше Федерального закона 1998 г. Однако для возможного включения в Конституцию главы 2.1 о гражданском обществе и демократии потребуется толкование Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Дело в том, что ст. 136 Конституции РФ говорит о поправках «к главам 3–8 Конституции Российской Федерации». Мы же предлагаем включение в Конституцию новой главы. И Конституционный Суд РФ должен (может) своим толкованием открыть дорогу к такому варианту поправок к Конституции, который следовало бы считать не противоречащим самой Конституции РФ.

Ниже мы предлагаем свои тексты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Частично ранее они публиковались в журнале «Конституционное и муниципальное право». 2013 № 2. С. 20–25. Сейчас мы предлагаем ряд новых и обновленные редакции прежних законопроектов.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к Конституции Российской Федерации –
о дополнении Конституции главой 2.1

«Глава 2.1. Гражданское общество и демократия

Статья 64.1

На основе положений настоящей Конституции в Российской Федерации развивается гражданское общество, объединяющее граждан России, сплоченных целями совершенствования конституционного строя страны, демократии, создания стабильных экономических, социальных и политических отношений.

Статья 64.2

В соответствии с частью 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации и настоящей статьей развитие демократии в России охватывает государство и общество, строится на гласности и открытости государственных и общественных процессов, активном участии в них населения, вынесении на публичное обсуждение проектов важнейших общегосударственных, региональных и местных решений, в том числе разработанных на основе правотворческих инициатив граждан, на принятии таких решений непосредственно населением в случаях, предусмотренных законом, свободном создании гражданами своих политических и иных объединений. Российская Федерация обеспечивает совершенствование правовых основ демократии политического участия граждан в государственных и общественных делах.

Статья 64.3

В Российской Федерации принимаются меры по обеспечению использования гражданами достижений научно-технического прогресса, цифровых технологий в личных или политических целях, так же как и по недопущению злоупотребления ими».

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к главе 4 Конституции Российской Федерации «О конституционно-правовой ответственности
Президента Российской Федерации»

1. Дополнить главу 4 Конституции Российской Федерации статьей 82-1 следующего содержания:

«Статья 82-1

Президент Российской Федерации несет конституционно-правовую ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, данной им присяги и за иные правонарушения в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации».

2. Дополнить главу 4 Конституции Российской Федерации статьей 93-1 следующего содержания:

«Статья 93-1

Порядок применения положений статей 82-1 и 93 Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом».

Пояснения:

С введением ст. 82-1 уйдет в историю ситуация неответственности Президента Российской Федерации. В целом ничего особенно нового здесь нет, сходное включили в Конституцию при учреждении поста Президента. Тогда в Основном законе было сказано о запретах для Президента на нарушение Конституции и законов РСФСР, а также данной им присяги, что могло вести к отрешению его от должности.

Следует вместе с тем подчеркнуть, что в предлагаемой поправке предусматривается именно конституционно-правовая ответственность Президента Российской Федерации. Иные меры («отраслевые») юридической ответственности (уголовная, гражданская, административная и др.) по отношению к Президенту не применяются, пока он остается на посту Президента. Если по совершенным деяниям является очевидным, что возможно наступление какой-то «отраслевой» ответственности, то сначала надлежит добиться, чтобы Президент оставил свой пост, далее применять соответствующие санкции «отраслевой» ответственности к нему уже как к частному лицу.

Включение в Конституцию ст. 93-1 обусловливается двумя обстоятельствами: во-первых, поскольку в Основной закон вводится конституционно-правовая ответственность Президента за нарушение Конституции и данной им присяги, далее надо в акте высшего уровня (каким является федеральный конституционный закон) определить порядок применения этой меры ответственности; во-вторых, сейчас порядок применения положений ст. 93 Конституции РФ, устанавливающей порядок применения конституционно-правовой ответственности Президента Российской Федерации в виде отрешения от должности, определяется Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, что не оправдано с учетом чрезвычайности ситуации отрешения Президента от должности. К тому же возможно толкование Регламентов как хотя и нормативных, но все-таки внутренних актов палат (формально их трудно называть даже законами, поскольку для принятия закона требуется решение обеих палат Федерального Собрания РФ).

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к статье 84 Конституции Российской Федерации
«О правах Президента Российской Федерации на заседаниях палат
Федерального Собрания Российской Федерации»

1. Включить в статью 84 Конституции Российской Федерации пункт «ж» следующего содержания»:

«ж) имеет право присутствовать и выступать вне очереди на любом открытом или закрытом заседании Совета Федерации, Государственной Думы, совместном заседании палат».

Пояснения:

Статья 84 Конституции РФ закрепляет полномочия Президента РФ в области государственного строительства, в том числе в отношении палат Федерального Собрания РФ.

Поэтому предлагается отразить в данной статье также и права Президента на участие в любом заседании каждой из палат, а также их совместном заседании (если принимается поправка к ст. 100) и на внеочередное выступление на заседании.

В настоящее время названные возможности Президента отражены в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы, что явно не соответствует статусу Президента Российской Федерации.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к главе 4 Конституции Российской Федерации
«Об Администрации Президента Российской Федерации»

Дополнить главу 4 Конституции Российской Федерации статьей 90-1 следующего содержания:

«Статья 90-1

Администрация Президента Российской Федерации обеспечивает осуществление задач и деятельности Президента Российской Федерации. Положение об Администрации Президента Российской Федерации, изменения, вносимые в Положение, утверждаются Президентом Российской Федерации после получения положительных заключений от Совета Федерации и от Государственной Думы».

Пояснения:

В тексте Конституции РФ есть упоминание об Администрации Президента в п. «и» ст. 83 – Президент «формирует Администрацию Президента Российской Федерации». Отсюда трудно понять, каково назначение Администрации, является ли она вспомогательным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ, или государственным органом. В «Положении» об Администрации, утвержденном Президентом РФ, она характеризуется как государственный орган. Если роль Администрации очень важна, если она рассматривается как самостоятельный государственный орган, то, во-первых, заслуживает отдельной статьи в Конституции РФ, во-вторых, проект Положения об Администрации, изменений Положения целесообразно направлять палатам Федерального Собрания и согласовывать с ними текст, получать от них положительное заключение. Следует также учитывать, что сейчас имеет место свободное изменение Положения об Администрации и видов подразделений Администрации решениями Президента РФ, хотя нередко это касается не просто структурных реорганизаций, а существенной корректировки направлений деятельности Президента РФ. Палаты Федерального Собрания в таких случаях ставились бы в известность о переменах, получая соответствующую информацию от Президента, касающуюся Администрации.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке к статье 94
Конституции Российской Федерации
«О Федеральном Собрании Российской Федерации»

Изложить статью 94 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим в соответствии с настоящей Конституцией и законами Российской Федерации функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни».

Для справки: нынешняя редакция ст. 94: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации».

Пояснения:

Действующая редакция ст. 94 сознательно формулировалась весьма узко, чтобы ограничить роль парламента Российской Федерации, свести его роль к функциям представительства и законодательной деятельности. Предлагаемая поправка отражает весь набор функций Федерального Собрания РФ; тем самым подчеркивается его важная роль в государственном механизме Российской Федерации.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к статьям 95 и 96 Конституции Российской Федерации
«О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

1. Заменить часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации частями 2 и 3 в следующей редакции:

«2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъек­та Российской Федерации, избираемых населением субъекта Российской Федерации.

3. В Совет Федерации также входят представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

2. Часть 3 статьи 95 считать частью 4 и изложить ее в следующей редакции: «4. Срок полномочий члена Совета Федерации – представителя субъекта Российской Федерации составляет 5 лет. Вопросы начала и окончания срока полномочий члена Совета Федерации регулируются федеральным законом».

2. Считать часть 4 статьи 95 Конституции Российской Федерации частью 5.

3. Изложить часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«2. Порядок выборов членов Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами».

Для справки: ч. 2 ст. 95 в первоначальной редакции гласила:

«2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти».

В действующей редакции от 21 июля 2014 г. ч. 2 ст. 95 выглядит так:

«2. В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Кроме того, 21 июля 2014 г. в ст. 95 были включены ч. 3 и 4, они гласят:

«3. Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом».

Как можно видеть, ключевое дополнение 2014 г. в ст. 95 состояло в том, что в Совет Федерации должны входить также представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ. Остальные дополнения не носили ключевого характера, скорее это модификации текста.

Часть 2 ст. 96 сейчас гласит: «2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами».

Пояснения:

С включением данной поправки в Конституцию Российской Федерации принципиально уточняется назначение Совета Федерации – это орган представительства субъектов Российской Федерации, а не органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как того хотят многие соответствующие органы субъектов.

Кстати, такое предназначение Совета Федерации и членов данной палаты уже неплохо отражено в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ч. 1 ст. 1 Закона гласит: «Членом Совета Федерации является представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с Федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществлять в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет Федерации) законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».

Революционный характер предлагаемой поправки состоит в том, что вводятся выборы населением субъектов РФ членов Совета Федерации в соответствии с федеральным законом. То, что и далее парламентарии, входящие в эту палату, будут именоваться членами Совета Федерации, а не депутатами Совета Федерации, не имеет решающего значения. В ряде стран, где есть выборы членов верхней палаты парламента, их не называют депутатами.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к статье 100 Конституции Российской Федерации
«О порядке деятельности Совета Федерации
и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

1. Изложить часть 1 статьи 100 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«1. Совет Федерации и Государственная Дума самостоятельно обсуждают и решают вопросы своего ведения».

2. Включить в статью 100 часть 2 следующего содержания:

«2. В случаях, предусмотренных настоящей Конституцией и законами Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума могут обсуждать вопросы государственной и общественной жизни на совместных заседаниях, создавать общие комиссии, сообща осуществлять парламентский контроль, включая парламентские расследования, принимать постановления Федерального Собрания большинством голосов в обеих палатах при условии проведения ими раздельного голосования».

3. Изложить часть 3 статьи 100 в следующей редакции:

«3. Палаты собираются совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств».

4. Считать действующую часть 2 статьи 100 частью 4.

Для справки: нынешняя редакция ст. 100:

«1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.

2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.

3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств».

Пояснения:

Включение поправок в ст. 100 Конституции Российской Федерации знаменовало бы новый этап в деятельности российского парламента. Нынешняя редакция ст. 100 больше посвящена процедурным правилам. Поправки в целом ориентируются на материальное содержание возможностей палат, на их взаимодействие, хотя и сохраняют основные процедурные моменты:

– сохраняется в основном раздельный порядок работы палат Федерального Собрания;

– наряду с этим предусматривается возможность совместной деятельности палат Федерального Собрания, в том числе и принятия совместных решений – предлагается их именовать постановлениями Федерального Собрания. Таким образом, открывается путь для более тесного сотрудничества палат. По ряду вопросов вполне возможно их обсуждение палатами на совместном заседании. Но если принимается решение, палаты проводят раздельное голосование либо на совместном заседании, либо расходятся для этого на самостоятельные заседания.

В действующей ч. 3 ст. 100 говорится, что палаты «могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств». Предлагается сделать это положение несколько императивнее – «собираются совместно», тем более что послания Президента РФ реально заслушиваются только на подобных заседаниях.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к статье 101 Конституции Российской Федерации
«О правах Председателей Совета Федерации
и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

1. Включить в статью 101 Конституции части 3 и 4 следующего содержания:

«3. Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Думы представляют соответствующую палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, другим органами государственной власти, с общественными объединениями, иными организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями.

4. По вопросам ведения палат Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы имеют право быть принятыми незамедлительно Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации».

2. Считать части 3, 4 и 5 статьи 101 соответственно частями 5, 6 и 7.

Пояснения:

В действующей редакции ст. 101 ч. 1 и 2 гласят:

«1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.

2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты».

Эти формулировки не отражают важной роли председателей палат – они не только занимаются процедурными делами, но и представляют палаты в отношениях с иными государственными органами, в том числе с Президентом РФ и Правительством РФ. Поскольку поправкой к ст. 84 предлагается отразить право Президента РФ на участие в заседаниях палат, то, соответственно, следует отразить в ст. 101 право Председателей Совета Федерации, Государственной Думы быть незамедлительно принятыми Президентом Российской Федерации по вопросам ведения палат. При отсутствии такой нормы в Конституции РФ все регулируется обычаями, что может превратить руководителей палат в обычных просителей. Это относится также и к взаимоотношениям указанных лиц с Председателем Правительства РФ.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке к статье 104
Конституции Российской Федерации «Об осуществлении
права законодательной инициативы в Федеральном
Собрании Российской Федерации»

1. Заменить часть 1 статьи 104 частями 1 и 2 следующего содержания:

«1. Право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации состоит в возможности субъектов данного права, перечисленных в части 2 настоящей статьи, проект закона (законопроект) по вопросам ведения Российской Федерации.

2. Правом законодательной инициативы обладают:

а) не менее 100 тысяч граждан Российской Федерации, достигших возраста активного избирательного права, поддержавших законопроект своей подписью, оформленной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

б) Президент Российской Федерации;

в) Совет Федерации;

г) члены Совета Федерации индивидуально или коллективно;

д) депутаты Государственной Думы индивидуально или коллективно;

е) Правительство Российской Федерации;

ж) Конституционный Суд Российской Федерации;

з) Верховный Суд Российской Федерации;

и) Генеральный прокурор Российской Федерации;

к) Общественная палата Российской Федерации;

л) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации;

м) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации».

2. Считать части 2 и 3 статьи 104 соответственно частями 3 и 4.

Пояснения:

В действующей редакции ч. 1 ст. 104 гласит:

«1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения».

Как можно видеть, в данной редакции не раскрыто, что есть «право законодательной инициативы». Потребовалось немало времени для того, чтобы понять – это упущение, и отразить содержание данного права в ст. 104 Регламента Государственной Думы. И содержание ст. 104 Регламента свидетельствует о том, что любой вариант реализации права законодательной инициативы есть внесение на рассмотрение Государственной Думы (парламента в целом) проекта закона. Поэтому для ясности в данном вопросе и предлагается включить в ст. 104 Конституции ч. 1, которая кратко и четко говорит о том, что право законодательной инициативы есть право внесения проекта закона (законопроекта).

Но, конечно, более значимой является предлагаемая ч. 2 ст. 104 Конституции РФ. Речь идет о том, чтобы учесть многократно высказывавшиеся предложения о расширении круга субъектов права законодательной инициативы, о наделении данным правом некоторых субъектов, которые сейчас данным правом не наделены, но в реальности могут быть инициаторами законодательной деятельности парламента:

– идея народной правотворческой (законодательной) инициативы – она состоит в том, что текст «народного» законопроекта подлежит рассмотрению (обсуждению) парламентом, хотя здесь нет императива – может и не поддержать;

– предлагается отразить в ст. 104 Конституции возможности трех субъектов, которые давно претендуют на наделение их правом законодательной инициативы: это Генеральный прокурор Российской Федерации; Общественная палата Российской Федерации; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации;

– предлагается также для двух субъектов права законодательной инициативы, обладающих этим правом от начала действия Конституции, – Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, отказаться от ограничения «по вопросам их ведения». Предметно эти суды вправе и касаются любых вопросов жизни страны при их рассмотрении, учитывая специфику своего места в государственной системе.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке к статье 110
Конституции Российской Федерации
«О Правительстве Российской Федерации»

Изложить статью 110 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«1. Правительство Российской Федерации является высшим коллегиальным органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации и возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации и членов Правительства Российской Федерации, которыми являются заместители Председателя Правительства Российской Федерации, федеральные министры и приравненные к ним по статусу руководители иных федеральных органов исполнительной власти».

Для справки: нынешняя редакция ст. 110 Конституции РФ:

«1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров».

Пояснения:

Предлагаемая новая редакция ч. 1 ст. 110 Конституции РФ по существу является компактным изложением ст. 1 Федерального конституционного закона 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», которая имеет следующую формулировку:

«Статья 1. Правительство Российской Федерации – высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».

Достаточно очевидно, что приведенным положениям ст. 1 Федерального конституционного закона место прежде всего в Конституции РФ.

Новой редакцией ч. 2 ст. 110 в состав Правительства РФ включены, помимо заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, также и руководители федеральных органов исполнительной власти, приравненные к рангу федерального министра. По существу, это констатация реальности, поскольку многие руководители федеральных органов исполнительной власти имеют статус федерального министра (например, руководители ряда федеральных служб в сфере безопасности государства). Для обобщенной характеристики лиц, включаемых в состав Правительства, в новой редакции ч. 2 ст. 110 вводится также и понятие «члены Правительства Российской Федерации».

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке
к статье 112 Конституции Российской Федерации
«О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти и о формировании
Правительства Российской Федерации»

Изложить статью 112 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

2. Система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом Российской Федерации по предварительному согласованию с Советом Федерации и Государственной Думой.

3. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности членов Правительства Российской Федерации.

4. Президент Российской Федерации направляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о представленных кандидатурах на должности членов Правительства Российской Федерации. Совет Федерации и Государственная Дума вправе излагать Президенту Российской Федерации свое мнение о представленных кандидатурах, вносить Президенту Российской Федерации предложения об иных кандидатурах в состав Правительства Российской Федерации, а также на должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, не входящих в состав Правительства Российской Федерации. При несогласии с мнением соответствующей палаты и предложенными ею кандидатурами Президент Российской Федерации направляет палате мотивированный ответ. При необходимости создается согласительная комиссия, в состав которой входят Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы. Окончательное решение по каждой кандидатуре принимается Президентом Российской Федерации».

Для справки: действующая редакция ст. 112 предусматривает:

«1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров».

Пояснения:

По существу, в действующей ст. 112 объединены два самостоятельных вопроса – о структуре федеральных органов исполнительной власти и о порядке формирования Правительства Российской Федерации. Наши предложения касаются обоих моментов, хотя не исключаем, что придется их разделить на два отдельных закона о поправках. Однако пока рассмотрим предложения вместе.

А) Относительно системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. До последнего времени установился порядок, согласно которому система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждаются самостоятельно Президентом РФ его указами. В восприятии понятий «система и структура» федеральных органов исполнительной власти надо исходить из толкования ч. 1 ст. 112 в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П. Конституционный Суд определил, что оба понятия имеют право на существование и использование в их сочетании. В «систему федеральных органов исполнительной власти», записал Суд в своем постановлении, «входят Правительство Российской Федерации... а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». А содержащееся в Конституции понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ – определил Конституционный Суд.

По существу, Конституционный Суд констатировал два момента: во-первых, возможность использования обоих понятий, во-вторых, право Президента на регулирование соответствующих моментов своими указами.

Естественно, Конституционный Суд РФ не мог касаться вопроса о том, насколько оправданно то, что одно понятие («структура») отражено в Конституции РФ, а другое понятие («система») – нет, хотя они взаимосвязаны (это вне компетенции Конституционного Суда).

Другой вопрос – что, утверждая систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, Президент РФ в интересах баланса властей мог бы предварительно согласовывать вопросы с палатами Федерального Собрания, Конституционный Суд не затрагивал. Однако это вовсе не значит, что нет необходимости в соответствующем регулировании на уровне Конституции РФ. Наоборот, оно будет весьма полезно, поскольку упорядочит действия Президента и возможности влияния на них со стороны палат Федерального Собрания, а в итоге обеспечит стабильность системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Б) Относительно формирования Правительства Российской Федерации. Поскольку поправкой к ч. 2 ст. 110 в состав Правительства Российской Федерации предлагается включить, помимо федеральных министров, приравненных к ним по рангу руководителей федеральных органов исполнительной власти и в связи с этим предлагается отразить там же обобщенное понятие «члены Правительства Российской Федерации», логично использование данного понятия и в ст. 112 (ч. 3 и 4) Конституции РФ.

Поправка, предлагаемая как ч. 4 ст. 112, способствует усилению роли палат Федерального Собрания в формировании Правительства РФ и тем самым укрепляет баланс ветвей власти в Конституции РФ.

* * *

Проект

Закон Российской Федерации о поправке к статьям 103
и 117 Конституции Российской Федерации
«О праве Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации выразить недоверие или доверие Правительству
Российской Федерации, члену Правительства Российской
Федерации, руководителю федерального
органа исполнительной власти, не являющемуся членом
Правительства Российской Федерации»

1. Изложить пункт «б» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«б) решение вопроса о недоверии или доверии Правительству Российской Федерации, члену Правительства Российской Федерации, руководителю федерального органа исполнительной власти, не являющемуся членом Правительства Российской Федерации;».

Для справки: нынешняя редакция п. «б»: «б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации».

2. Дополнить статью 117 Конституции Российской Федерации частью 5 следующего содержания:

«5. Государственная Дума может выразить недоверие или доверие члену Правительства Российской Федерации, руководителю федерального органа исполнительной власти, не являющемуся членом Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации решает вопрос о возможности дальнейшего пребывания в должности лица, которому выражено недоверие».

3. Часть 5 статьи 117 считать частью 6.

Пояснения:

Предлагаемая поправка усиливает роль Государственной Думы в рамках ее парламентского контроля за деятельностью Правительства РФ, всей системы федеральных органов исполнительной власти и руководителей таких органов. Как известно, сейчас Государственная Дума не имеет права выражать недоверие или доверие отдельному члену Правительства РФ, руководителю какого-то федерального органа исполнительной власти.

Кроме того, данная поправка согласовывает формулировку п. «б» ч. 1 ст. 103 со ст. 117 Конституции РФ. Ведь по действующей редакции п. «б» Государственная Дума имеет право на выражение «доверия», в то время как ст. 117 в ч. 3 говорит о «недоверии», в ч. 4 – о «доверии».

И снова размышления

После ознакомления с нашими суждениями и проектами может возникнуть вопрос: возможны ли другие пути реформирования Конституции РФ?

Хотим мы того или нет, но главным вопросом в 2022 г. станет сохранение на следующий срок своих полномочий действующим главой государства. Заниматься прогнозами – дело политологов. Но все же рискнем привести ряд соображений по поводу конституционных путей.

Первый конституционно возможный вариант – поправка к ст. 81, исключение из Основного закона ограничения президентских полномочий двумя сроками подряд. Об этой возможности говорил журналистам Президент РФ 19 декабря 2019 г. При желании нетрудно найти обоснования данного предложения. Время идет очень быстро. Выборы в Государственную Думу в 2021 г. скорее всего будут непростыми. Сложно предположить, что «правящая партия» (так ее называют лидеры страны) наберет такой же высокий процент голосов, как на выборах 2016 г., она если и сохранит свои позиции в Государственной Думе, то все же ослабленные приходом некоторых новых партий. Скорее всего, потеряют часть прежней поддержки другие три партии, пока имеющие свои фракции в Государственной Думе. Если к выборам будут допущены общественные движения, это еще больше ослабит теперешние парламентские партии, много голосов могут получить Общероссийский народный фронт, поддерживаемый Президентом РФ, а также движения с общенациональной (но все же русской) окраской. Изменение политического ландшафта – серьезная предпосылка, по которой действующий Президент РФ по своей воле или по «обращению масс» будет думать о том, чтобы остаться во власти и не допустить неупорядоченности в ее осуществлении. Другое дело – не вызовет ли это волнений в обществе. К тому же внутри страны хватает тех, кого не устраивают ни сам действующий Президент РФ, ни длительность его нахождения во власти. Заинтересованы в его уходе и заграничные «партнеры», поскольку новый глава государства будет слабее, и это очевидно ослабит Россию как державу, чего им очень хочется.

Второй – и тоже конституционно возможный путь – преобразование Российской Федерации из президентской и даже суперпрезидентской модели в парламентарную республику с сильным Председателем Правительства РФ. Это как бы германский вариант на российской почве.

Но здесь возникают определенные сомнения.

Во-первых, это потребует гораздо ощутимой конституционной реформы, чем предлагаемое нами. При этом не следует оставлять без внимания: если такую реформу Конституции проводить после избрания новой Государственной Думы в 2021 г., нельзя исключить, как частично говорилось ранее, ослабления позиций правящей партии и уже ставших реально ее союзниками остальных парламентских партий, особенно при появлении депутатов от других партий и тем более от общественных движений. И пройдет ли тогда безболезненно подобная конституционная реформа – большой вопрос. А парадокс еще и в том, что провести такую конституционную реформу до истечения полномочий действующей Государственной Думы – однозначно для правящей партии потерять свое лицо и многие голоса избирателей на грядущих выборах, возможное изменение партийно-политического ландшафта. Как видим, оба варианта подобного конституционного реформирования с переходом к парламентарной республике с политических позиций проблематичны.

Во-вторых, введение парламентарной республики и превращение главы государства в фигуру главы исполнительной власти, может, и даст его сохранение во власти, но вряд ли обещает ему такие же уверенные позиции, как сейчас. Как известно, в парламентарной республике роль парламента сильнее, и особенно в том, что руководство кабинетом вручается политику, организационно связавшему себя с партией большинства либо с коалицией. И пойдет ли на это политик, готовый остаться во власти, со своим ослаблением – после того, как долгие годы ранее этого не было? Поэтому путь перехода к парламентарной республике мы не считаем эффективным.

В завершение анализа нельзя не сказать о конституционных аспектах пока у нас не представляемого и маловероятного пути завершения карьеры Президента РФ по казахстанскому варианту – с обозначением преемника, которого изберут новым Президентом. Однако Назарбаев находился в другом возрасте, более естественном для отставки, а еще – и это главное – были заранее проработаны и отражены в конституционном законодательстве пути «остаться – уходя». Как известно, Назарбаев не только политически провозглашен, но и конституционно закреплен в пожизненном статусе лидера нации. И еще: он также пожизненный Председатель Совета безопасности, остается Председателем Ассамблеи народа Казахстана и председателем правящей партии Nur Otan (Свет отечества). Таких позиций нет у главы Российского государства.

Итак, конституционное реформирование имеет в России на современном этапе серьезные основания…

Литература

1. Барциц И.Н. Конституционный дизайн: образ государства и образ эпохи. М.: Дело; РАНХиГС, 2018. 60 с.

2. Кравец И.А. Конституционная модернизация и консервативная охрана (российский конституционализм и теория учредительной власти) // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 8. С. 3–7.

3. Краснов М.А. Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов: учеб. пособие. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2018. 454 с.

4. Мазаев В.Д. Конституция России – неоднозначность матрицы развития // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 3 (122). С. 47–53.

5. Скуратов Ю.И. Конституционная реформа в Российской Федерации (варианты развития конституционного процесса) // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 3 (122). С. 53–59.

6. Умнова-Конюхова И.А. Конституция Российской Федерации 1993 года: оценка конституционного идеала и его реализация сквозь призму мирового опыта // Lex russica (Русский закон). 2018. № 11 (144). С. 23–39.

7. Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М.: ИНФРА-М, 2018. 308 с.

8. Чиркин В.Е. Верна ли терминология о принятии поправок к Конституции Российской Федерации? // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 2. С. 3–7.

9. Чиркин В.Е. Как поправить неточности в формулировках части 2 статьи 5, части 2 статьи 11 Конституции РФ, если созыв Конституционного Собрания пока невозможен? // Государство и право. 2018. № 2. С. 93–95.

10. Шустров Д.Г. Разноуровневая модель изменения Конституции РФ: механизмы обеспечения конституционной стабильности // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 5. С. 3–15.

11. Эбзеев Б.С. Конституционное право России: учебник. М.: Проспект, 2019. 768 с.

Интервью С.А. Авакьяна: Самоуправление без «самостоянья» // Аргументы недели. 2020. № 4 (698). 5–11 февр.

Хотя у России нет и не было богатой демократической традиции применительно к верховной власти, у нас имелась многовековая традиция местного самоуправления, земского строя, отчасти прерванная Петром I и восстановленная на новый лад Александром II. А значит, никакой критики не выдерживают ссылки на особость нашей страны при попытках оправдать сегодняшнюю фактическую подчиненность местного самоуправления вышестоящим властям. Именно оно, местное самоуправление, является одним из неизвестных в задачке нынешней конституционной реформы. Большинство аналитиков сходятся в том, что президент, намерившись еще прочнее встроить муниципалитеты в «вертикаль», хочет ослабить их позиции. Иного мнения придерживается член комиссии по реформированию Конституции Сурен АВАКЬЯН – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юрфака МГУ имени М.В. Ломоносова.

– СОГЛАСНО языку действующей Конституции, федеральный и региональный уровни управления являются властью, а муниципальный уровень – самоуправлением. Понятие «власть» ассоциируется с принуждением, а «самоуправление» – с гражданским обществом. То есть, по крайней мере на словах, муниципалитеты обязаны не диктовать населению свою волю, а подчиняться ему.

– Эту терминологию в Конституции менять, по-видимому, не станут: она содержится в первой главе, которую запрещено корректировать (возможно лишь принять новую Конституцию). В советское время местные советы позиционировались как органы государственной власти и одновременно народного самоуправления. Принимая в 1993 году нынешнюю Конституцию, этот подход не взяли за основу, записав в первой главе: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Считалось, что этой отдельностью мы укрепим независимость местного самоуправления. Но получилось по Черномырдину – «хотели как лучше, а получилось как всегда». Многие федеральные и региональные органы решили, что раз местное управление не является государственной властью, значит, это власть общественная (как, например, власть политических партий над своими членами), а потому ее решения, мол, не обязательны для исполнения.

– Минуточку. Неужто вы ведете к тому, что Путин нацелен усилить местное самоуправление?

– Совершенно верно. Вопрос о муниципалитетах заострился именно из-за того, что местные отделения госструктур не подчинены местному самоуправлению. Они считают, что независимы от него и могут ставить его перед фактом. Это неправильно, нужно обязать их следовать местным правилам, касающимся размещения объектов, благоустройства, озеленения, а также инфраструктуры. Скажем, если федеральным решением на территории муниципального образования размещается военная часть, то на муниципалитет возлагаются заботы о том, где будут проживать офицеры с семьями, в каких поликлиниках наблюдаться, в какие образовательные учреждения водить детей, – соответственно, размещение военной части немыслимо без согласования деталей с муниципалитетом. Однако зачастую такие согласования не проводятся. В этом ключе задуманная попытка инкорпорировать местное самоуправление в систему единой власти – очень правильная попытка. И кстати, она не нова. Еще в середине 1990-х Конституционный суд постановил, что муниципалитет – часть публичной власти (понятие «публичная власть» используется для одновременного обозначения государственной власти и местного самоуправления; в политологии публичная власть противопоставляется сугубо общественной. – Прим. «АН»).

– Учет госструктурами мнения муниципалитета – это замечательно. Но в той же мере необходимо, чтобы государство – в лице федеральной и региональной властей – признавало за муниципалитетом самостоятельность. При этом федерация и регион постоянно влияют на его решения.

– Конечно, влияют.

– Нарушая тем самым Конституцию?

– Вовсе нет.

– Открываем восьмую главу под названием «Местное самоуправление». Читаем самое начало: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения…» Са-мо-сто-я-тель-ное. «Самостоянье» человека, по Пушкину, – залог величия его.

– А вы откройте Конституцию пораньше – на первой главе. Там сказано: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Обратите внимание на эти слова: «в пределах своих полномочий». И далее в восьмой главе: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Соответственно, те задачи, на которые государство выделяет деньги, находятся у него на контроле. Отсюда и, как вы выразились, государственное влияние на решения муниципалитета.

– Говоря о деньгах, не будем забывать: огромная часть государственного бюджета обеспечивается налогами, собираемыми, что называется, на «земле». То есть «земля» передает деньги «наверх», а потом частично получает их обратно. И не просто получает, а вынужденно выпрашивает.

– Эта налоговая система позволяет государству дотировать менее благополучные регионы за счет более благополучных. Напомню: около 20 субъектов РФ – доноры. Слава богу, в России на этой почве нет той нервозности, которая существует в Германии, где восток дотируется западом. Хотя и у нас некоторые регионы, например Свердловская область, выражают недовольство тем, что «кормят» другие субъекты.

– Я бы сказал, муниципальные образования «кормят» государство.

– Нет, я вижу это иначе. Государство дает деньги муниципальному образованию, а не муниципальное образование государству. Кстати, даже в Швейцарии, которую часто рассматривают как страну с наиболее широкими возможностями самоуправления, – даже там налоги собирает федерация, впоследствии выделяя средства регионам-кантонам, а те выделяют средства муниципалитетам. Женева цветет, там идеальная чистота, но не потому, что налоги оседают в городе, как вам хочется, а потому, что федерация и кантон выделяют городу деньги в большом объеме. К этому и нужно стремиться нашему государству. И контролировать, как расходуются выделенные средства.

– Согласно восьмой главе нашей Конституции, органы местного самоуправления «осуществляют охрану общественного порядка». Это абсолютно «спящая» норма: у нас не только нет муниципальной полиции, но и не предполагается участие муниципалитета в формировании местного ОВД. Раз уж мы заговорили о зарубежном опыте, не пора ли вспомнить заокеанскую страну, где население избирает местных полицейских – шерифов? Это вроде бы логично: люди выберут самого честного. А не получат человека, де-факто обязанного прежде всего тому, кто его назначил «сверху».

– Я вам завидую: вы живете в состоянии идеализма. У меня такого нет. Выберут не самого честного (к 35–40 годам каждый успел нагрешить), а самого делового, эффективного. Какому количеству людей полицейский обязан своей должностью – не принципиально. Принципиально то, чтобы он действовал по закону и квалифицированно. Было бы вполне достаточно ввести норму, о которой вы сказали вскользь: чтобы муниципалитет участвовал в назначении главы местной полиции и его замов.

Вы спрашиваете о выборности полицейских, а ведь у нас пока не решен вопрос о выборности главы муниципального образования. Последняя тенденция такова, что муниципалитеты отказываются от прямых выборов главы, он все чаще избирается местными депутатами. Будучи конституционалистом, я должен сказать так же, как говорят мои студенты, – мол, все посты должны быть избираемыми. Но я вижу: выборы местного главы малоэффективны. Они рождают новый уровень нервозности, попыток ввести население в заблуждение. Когда же двадцать депутатов избирают кандидата, предложенного комиссией, состоящей из представителей этой территории и исполнительной власти субъекта РФ, – тогда кандидат рассматривается детально. Так делают во многих странах, и это не означает, что власть ушла в руки чиновничества.

– Еще одна норма восьмой главы: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью». При этом муниципальные советы Новой Москвы – против своей воли – передали местные жилищно-коммунальные службы в ведение региона, то есть столицы. В подобных конфликтных ситуациях муниципалитеты всей страны опасаются, что их регион, осерчав, выделит меньше средств на их нужды. Аналогично тому, как он «наказывает» недофинансированием свои города и веси за недостаточный местный процент «Единой России» на выборах.

– Знаете, когда молодой человек идет подавать заявление в ЗАГС, возможен вариант, что он это делает абсолютно добровольно. Но бывает и по-другому: иногда его убеждают родители, или девушка, или родители девушки. Однако, как бы то ни было, молодой человек должен собственной персоной очутиться в ЗАГСе, заполнить бланк и поставить свою подпись – без этого никакой брак невозможен. Значит, молодой человек в любом случае обладает самостоятельностью, ведь последнее слово – за ним. То же самое я бы сказал о муниципалитетах: в описанной вами ситуации последнее слово – за ними. Без согласия муниципалитета не обойтись – значит, его самостоятельность нельзя назвать условной.

– Что ж, о степени вертикального разделения властей (федерация – регион – муниципалитет) сказано достаточно, давайте коснемся и горизонтального разделения. Собственно, о доминировании исполнительной власти в РФ – на всех уровнях – не говорит только ленивый.

– У меня ощущение, что вы задаете вопрос как человек невзрослый, как человек, который…

– Который прочитал в первой главе Конституции: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

– Вы думаете, как записано, так и должно быть, все должны быть самостоятельны. В действительности же разделение властей предполагает систему сдержек и противовесов. У каждой стороны есть свои права и свои возможности влияния. Что касается исполнительной власти, то это не собрание авантюристов. Она хочет хорошо управлять территорией.

– Кажется, теперь не я, а вы рассуждаете как идеалист.

– Нет, я не идеализирую исполнительную власть. Но точно так же я не идеализирую депутатов любого уровня. В том числе и независимых депутатов.

Интервью С.А. Авакьяна: Слово «власть» не должно пугать // Закон. 2020. № 12. С. 8–16.

На вопросы главного редактора Александра Верещагина и шеф-редактора Владимира Румака отвечает заведующий кафедрой конституционного и муниципального права МГУ имени М.В. Ломоносова Сурен Адибекович АВАКЬЯН.

– Сурен Адибекович, начнем с традиционного в этом году вопроса: как бы Вы оценили продолжающуюся конституционную реформу? Какие поправки в Конституцию, на Ваш взгляд, являются наиболее важными и почему?

– Прежде всего хотел бы сказать, что я как член рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию, состав которой утвердил Президент Российской Федерации, в полной мере готов не только получить положительные отзывы, но и ответить на всю критику, связанную с этими поправками, если что-то в конституционной реформе кому-то не нравится или не получилось.

Конечно, нужно понимать, что наша рабочая группа была, скорее, консультативно-совещательным органом и прямого влияния на текст не оказывала, т. е. не принимала каких-либо императивных решений. Из заседания в заседание проект поправок менялся, и непосредственной его разработкой занимались в первую очередь мозговой центр рабочей группы – ее три сопредседателя – и, надо полагать, Администрация Президента, которые в конце концов и сформировали документ, ушедший в Госдуму. Не все из итогового варианта мне нравится, но принципиальные вещи я готов поддержать. Кстати, я сам также позволяю себе критические оценки отдельных положений и прежнего, и обновленного текста Конституции.

Но саму реформу поддерживаю. Более того, я уже давно заявлял о необходимости такой реформы и даже о необходимости новой Конституции, поскольку первоначальный текст принимался в непростое время, в условиях острого конфликта между Президентом и законодательной властью с разгоном Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, что оставило свой отпечаток на нашем Основном законе. 20–25 лет – достаточный срок, чтобы понять: этот текст свою роль как исторически переходного документа выполнил, и теперь необходимо задуматься над принятием новой Конституции, которая бы никак не ассоциировалась с событиями осени 1993 г.

Свои предложения о реформировании Конституции я неоднократно публиковал, а в октябре 2013 г. смог изложить их Президенту Путину в ходе его встречи с нами – руководителями кафедр конституционно-правовых дисциплин ряда вузов в преддверии 20-летнего юбилея Конституции. Тогда Владимир Владимирович сказал, что надо подумать. Идея, появившаяся в конце 2019 – начале 2020 г., свидетельствует о том, что предложение об изменениях Конституции действительно обдумывалось. Так что, полагаю, нынешняя реформа не случайна.

Конечно, далеко не все разделяли эту идею. В науке было распространено и такое мнение: мол, незачем трогать конституционный текст, лучше рассматривать его на американский манер – как «живую конституцию», развивая ее положения, особенно толкованием Конституционного Суда. Я же считаю, что этот путь в чем-то полезен, но у него есть свои границы, за которые не может выходить ни Конституционный Суд, ни иные юрисдикционные органы.

При этом Президент избрал такую форму изменений, которая не предполагает запуск механизма пересмотра Конституции. На мой взгляд, идею реформирования во многом удалось реализовать и без внесения изменений в главы 1, 2 и 9. Этот подход стал плодом определенного компромисса, но мне, например, непонятно, как можно внести понятие единой публичной власти, не затронув ст. 3, в которой записано, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. На заседаниях рабочей группы мы обсуждали необходимость учесть в поправках к Конституции, что власть, исходящая от народа, и есть основа единой публичной власти, которую он осуществляет в определенных формах и обязательно при содействии гражданского общества. Власть ведь осуществляется не только в рамках государства и на уровне местного самоуправления, но и в обществе (и к этому есть прямые отсылки в главе 1), поэтому было важно подчеркнуть роль гражданского общества. Тем не менее, поскольку ст. 3 решили не менять и хотя мысль о гражданском обществе была закреплена, например, в статье, посвященной Правительству, это было сделано совсем не в том объеме, в котором следовало.

Понятие гражданского общества и его роли в демократическом устройстве нашего государства еще ждет своего раскрытия, с тем чтобы, наконец, отразить триаду «государственная власть – местное самоуправление – власть общества».

При этом слово «власть» не должно пугать. В первую очередь оно означает управление. Общественная власть – это управление общественными делами. И если мы, допустим, в ст. 14 Конституции говорим, что у нас светское государство и что религиозные организации отделены от него, мы тем самым предполагаем, что соответствующая сфера общественной жизни тоже управляется в определенной мере самостоятельно от государственной власти.

Были и другие аспекты, которые так и остались нереализованными. К примеру, в Конституции по-прежнему нет главы, посвященной избирательной системе и избирательным правам. Думаю, что такую дополнительную главу можно было предусмотреть, не внося изменения в основы конституционного строя.

И еще один момент, по поводу которого я хотел бы отдельно высказаться, – это наше федеративное устройство. В результате конституционной реформы отношения центра и субъектов Федерации, надеюсь, останутся прочными. И тем не менее у нас появилось такое новое понятие, как «федеральная территория» в рамках единого «территориального пространства». Понятие это пока не раскрыто. Конституция отсылает нас к законодательству. По идее, к таким территориям можно было бы отнести космодромы, о. Шпицберген, курортные территории на Северном Кавказе. Сейчас уже появился первый законопроект о федеральной территории «Сириус» в г. Сочи, созданной для обучения одаренных детей. Такие исключения были и до реформы – вспомните хотя бы статус закрытых административно-территориальных образований или «Сколково», которое вообще управляется некоей управляющей компанией. Но тогда получается, что мы выводим часть территории из состава субъекта РФ без его согласия, – а как это сочетать с правилом, что границы субъектов РФ могут быть изменены только при их согласии? Полагаю, что перед конкретными шагами стоило бы сначала принять нормативный акт общего характера, четко в нем определив цели создания федеральных территорий, гарантии внимания при этом к интересам и России в целом, и субъекта РФ, которого этот конкретный шаг коснется.

В нашем Основном законе появилось еще много новых понятий, о которых придется говорить, и говорить достаточно серьезно.

Возьмем, к примеру, понятия социальной, политической, экономической солидарности и т. п. Возникает вопрос: солидарность между кем? Между обычными людьми или между социальными группами? Предполагается, что у обычного рабочего на заводе и у владельца крупного холдинга должны быть какие-то общие цели, они должны дружить. Но я сильно сомневаюсь в такой «дружбе». Меня это волнует с той точки зрения, что мы рискуем прийти в итоге к признанию неких социальных слоев или претензий каких-то групп людей на то, что они являются определенными социальными слоями. Ведь тут же появятся политические партии, которые объявят себя «выразителями» интересов таких слоев населения. Я вас уверяю – это очень серьезная проблема, которую нужно будет обязательно решать в ходе конституционной реформы.

– Как быть с еще одним появившимся в Конституции понятием – «государствообразующий русский народ», как оно должно соотноситься с понятием многонационального народа России?

– Понятие русского народа как олицетворяющего государственное единство по моему настоянию должно было появиться еще в Конституции РСФСР 1978 г., однако тогда не сложилось.

Сегодняшнюю формулировку нельзя читать в отрыве от ее контекста, предполагающего, что прежде всего государствообразующая роль проявляется в языке. Сам же русский народ является частью многонационального народа России. Это точно не проявление приверженности к русскому великодержавию или чему-то подобному – основой нашего государства всегда было российское великодержавие как союз народов.

В ходе обсуждения соответствующих проблем затрагивался вопрос о замене многонациональности на многонародность с дальнейшим переходом к понятию единой российской нации, куда как бы влиты все национальности нашей страны. Предложение не прошло. Полагаю, и не должно пройти.

Да, есть страны, где понятия «нация» и «народ» практически идентичны. Но причины несколько иные. Так, в Америку «понаехали» люди из разных уголков света, со своими национальной принадлежностью, языками и т. д. Здесь они говорят на одном языке, живут по единым законам, перемешались в местах проживания, у них складывается единая психология. Действительно, образуется «единая нация», «единый народ», у них общая земля – кстати, ранее отобранная у индейцев, которых переселили в резервации. Несколько иная основа тождества или близости понятий «нации» и «народа» у Франции: здесь большинство населения французы, а приехавшие из бывших французских колоний «темноцветные» (арабы или негры) тоже считают себя французами, т. е. частью французской нации. Для всех существует если не тождество, то близость понятий «нация» и «народ».

Но как быть России, где многие живут в местах коренного пребывания своих именно национальных групп? Для них естественна принадлежность к определенной национальности, свои язык, литература, культура, обучение... Понятие нации стало исторически основой духовности. А в конституционном плане категория «народ» стала у нас основой государственности, суверенитета, власти. Как их объединить? Именно так, как это сделано в первых словах Преамбулы Конституции: «Мы – многонациональный народ Российской Федерации...»

– Зачем в Конституции понадобилось прописывать правопреемство СССР? Чем было плохо устоявшееся понятие континуитета, которое обеспечивало продолжение международных обязательств Советского Союза?

– На мой взгляд, Конституция обязательно должна отражать вопросы правопреемства, поскольку это напоминает нам, от кого мы происходим, с кем связаны и о чем не должны забывать.

Российская Империя, несмотря на унитарную форму госустройства, была очень сильным государством, и это предполагало внимание к разным национальным и религиозным группам. Я сейчас читаю книгу о М.М. Сперанском и вижу, как бережно отнеслись к вхождению в состав Российской Империи Финляндии, позволив ей иметь и конституцию, и валюту, и даже свою армию в порядке самообороны. Советский Союз также придерживался позиций, основанных на демократическом централизме. И этим принципом нельзя пренебрегать.

– Одним из значимых пунктов критики в адрес новой редакции Конституции является то, что система сдержек и противовесов, которая и без того была повернута в пользу президентской власти, теперь сместилась в эту сторону еще сильнее. Не видите ли Вы в этом опасность создания в России суперпрезидентской республики? Способны ли новые полномочия Федерального Собрания и судов реально ограничить власть Президента?

– Я не то что не вижу такой опасности – я вполне резонно считаю, что наше государство уже является суперпрезидентской республикой. Только если действующий Президент заговорил об этом в 2020 г., то я высказал такую мысль еще в 2005-м, когда вышло первое издание моего курса конституционного права.

Есть так называемые парламентарные республики, к которым относят, например, Германию. Есть полупрезидентская (безобразное слово, но его тоже используют) республика – например, США, где сильны и парламент, и президент. А есть хорошая, нормальная президентская республика, как у нас.

Я назвал ее суперпрезидентской, потому что позиции президента в России чрезвычайно сильны, и считаю эту форму правления оправданной, потому что без сильной президентской власти в нашем государстве очень сложно обходиться.

И я согласен с В.В. Путиным, заявившим не так давно, что если начать ослаблять власть, то тут же появится немало желающих растащить ее в разные стороны. А власть должна быть сильной и единой, при этом, естественно, служить своему народу. Конечно, находясь на высокой должности, сложно полностью абстрагироваться от своих интересов, и тем не менее то призвание, ради которого человек приходит во власть, имеет определяющее значение. В.В. Путин пришел во власть, чтобы руководить страной, и он руководит, обеспечивает централизованное решение жизненно важных вопросов. Я уже говорил о том, что при нашем федеративном устройстве совершенно необходимо обеспечивать территориальную целостность, и, по-моему, действующий Президент с этой задачей прекрасно справляется. Да, может быть, и стоит в чем-то расширить полномочия субъектов Федерации, но нужно делать это очень осторожно, ибо исторический опыт показывает, что любая децентрализация рано или поздно приводит к неустойчивости управления.

Но вернемся к балансу властей. Действительно, при таком перевесе полномочий в пользу президента возникает закономерный вопрос: не слишком ли много он на себя берет? Я считаю, что с учетом направленности конституционной реформы здесь действительно можно было бы кое от чего отказаться, тем более что отдельные вещи, которые записаны сегодня в Конституции, в реальности уже и так существовали. Как конституционалист я, например, не совсем понимаю, почему назначение Генерального прокурора было полномочием Совета Федерации, а стало полномочием Президента, и за Советом осталась лишь консультативная функция. То же и с досрочным прекращением полномочий судей высших судов: у нас ведь сложилась практика, что в прекращении полномочий судьи при предъявлении ему каких-либо обвинений задействованы и судебная система, и Совет Федерации, и Президент. Ну есть это в законе, так для чего еще и в Конституции писать?! Это только лишний повод для смущения умов – значит, у нас в судебной системе не все благополучно?

Что касается новых полномочий Госдумы и Совета Федерации, то здесь я никакого усиления законодательной власти не вижу.

Раньше Президент предлагал кандидата на пост Председателя Правительства, Дума согласовывала его, и Президент его назначал. Теперь Дума кандидатуру утверждает, а не согласовывает. Я пытался понять, в чем здесь смысл, но понял только то, что это игра слов, и не более. Чем отличается утверждение от согласования, если последнее слово все равно за Президентом, – неясно. Правда, небольшая радость для Госдумы все-таки появилась: если ранее было написано, что после отказа в утверждении трех кандидатур, представленных Президентом, т

...