Основы интеграционного права

 

Учебное пособие

Ответственный редактор
доктор юридических наук,
профессор С.Ю. Кашкин

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.176.2(4)(075.8) 

ББК 67.412(4)я73

К31

Авторы:

С.Ю. Кашкин, д-р юрид. наук, проф., заведующий кафедрой права Европейского союза Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры Жана Монне (Европейский союз) — Введение, гл. VI;

А. О. Четвериков, д-р юрид. наук, профессор кафедры права Европейского союза Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — гл. I—V

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой права Европейского союза Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры Жана Монне (Европейский союз) С. Ю. Кашкин.

 

Первое в России учебное пособие, в котором комплексно рассмотрен и обобщен мировой опыт правового регулирования интеграционных процессов, проанализированы закономерности становления и развития интеграционного права на региональном, межрегиональном и глобальном уровнях, охарактеризованы важнейшие достижения правового регулирования международной интеграции в экономической, политической и других сферах общественной жизни, исследован правовой статус ведущих интеграционных организаций, функционирующих в разных частях земного шара.

Особое внимание уделяется практическим аспектам участия России в интеграционных процессах, включая правовые основы интеграции на территории бывшего СССР в перспективе формирования Евразийского союза и правовые механизмы регулирования глобальной экономической интеграции в рамках Всемирной торговой организации.

Для студентов юридических вузов и факультетов, студентов факультетов международных отношений, работников органов государственной власти, внешнеэкономических и внешнеполитических организаций, аспирантов, преподавателей, а также для всех заинтересованных читателей.

УДК 341.176.2(4)(075.8) 

ББК 67.412(4)я73

© Кашкин С.Ю., Четвериков А.О., 2014

© ООО «Проспект», 2014

К читателю

Предлагаемая вашему вниманию книга представляет собой определенный этапный результат творческого использования и обобщения опыта и информации, накопленной за годы научной и преподавательской деятельности членами научного коллектива кафедры права Европейского союза Московского государственного университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) в области интеграционного права.

Авторы осуществили комплексное, системное сопоставление и обстоятельное сравнительно-правовое исследование юридических процессов и правовых инструментов регулирования экономической, политической, социальной, культурной, оборонной и других форм интеграции в разных регионах мира и в разные исторические периоды. Такая работа в профессиональном правовом плане проводится в нашей стране впервые.

Главная ценность поставленной авторским коллективом задачи состоит в попытке максимально широкого географически и одновременно профессионально глубокого анализа правового регулирования деятельности, истории, современного состояния и перспектив развития интеграционных группировок — самых разных по формам, целям, уровню интеграции, правовому и политическому опыту, правовой и конституционной культуре народов, проживающих в различных регионах мира и имеющих свои уникальные особенности. Это изначально требует чрезвычайно больших языковых и информационных усилий и определенной научной смелости.

Вторая сторона этого уникального научного проекта состоит в поиске как достижений и причин успеха той или иной интеграционной организации, так и в не меньшей мере определения причин и обстоятельств, объясняющих имевшие на практике неудачи и отступления в осуществлении интеграционных планов.

Третьей важнейшей чертой этой книги является стремление на основе детального анализа диалектически противоречивых черт и особенностей различных по форме и глубине интеграционного взаимодействия такого рода организаций синтезировать наиболее общие черты их становления и развития, их сильные и слабые стороны и в результате прийти к пониманию базовых инструментов и механизмов, используемых для правового моделирования и регулирования интеграционных процессов, основополагающих закономерностей развития интеграции.

И все эти три компонента концепции исследования концентрируются в конечном счете на самом главном: как полученные знания об этих инструментах, механизмах и закономерностях использовать для обеспечения посредством права оптимальных условий развития нашей великой России в сложном глобализирующемся мире.

Таким образом, если изучение права Европейского союза помогает студентам и специалистам понять наиболее исследованный конкретный пример интеграции, то интеграционное право в трактовке представленной вашему вниманию обобщенной работы формирует у юриста способность к широкому правовому моделированию общественных отношений в процессе интеграции и видению любого частного процесса такого рода в контексте глобализации, оно позволяет даже предвидеть и научно прогнозировать при помощи правовых инструментов стратегически важные направления исторического развития общества. В этом отражается растущая социальная значимость и ответственность правовой науки и практики, их взаимное переплетение.

Результаты этого исследования могут быть использованы в дальнейшей практике преподавания в российских вузах, поскольку они научно доказательны, достаточно информативны, практически направлены, а главное — вполне реализуемы и востребованы в учебном процессе и реальной деятельности нашего государства как в осуществлении внутренней интеграции своей обширной территории, так и в использовании общих закономерностей интеграционного развития для формирования новых интеграционных союзов со своими соседями на евразийском пространстве.

Субнациональная (внутригосударственная), региональная, межрегиональная, глобальная интеграции — все эти формы исследованы в рассматриваемой книге, хотя и с различной степенью углубленности. Последующие издания, надеюсь, смогут найти более взвешенный баланс между ними.

Основные концептуально-теоретические и практические подходы, примененные авторами издания, находятся в полном соответствии с генеральной линией стратегии интеграции на постсоветском пространстве, четко, системно и комплексно изложенной Президентом России В. В. Путиным¹.

В ней подтверждается отмечаемая в представляемом исследовании необходимость многоуровневой и разноскоростной интеграции на постсоветском пространстве и реальная востребованность различных форм интеграции (Союзное государство России и Беларуси, Организация договора о коллективной безопасности, Евразийское экономическое сообщество, Таможенный союз, Единое экономическое пространство, Евразийский союз), каждая из которых в той или иной степени является объектом исследования представляемой вашему вниманию книги. При этом мы видим, как развитие шло от простых форм интеграции к более сложным.

Мировой финансовый кризис придал дополнительный импульс к ускорению интеграционных процессов и модернизации принципов нашего партнерства, в то время как интеграция превратилась для граждан и бизнеса наших стран, как отметил В. В. Путин, в «устойчивый и долгосрочный проект, не зависящий от перепадов текущей политической и любой иной конъюнктуры». Формируя на постсоветском пространстве единый внутренний «рынок с более чем 165 млн потребителей, с унифицированным законодательством, свободным передвижением капиталов, услуг и рабочей силы», необходимо будет учесть богатый опыт Европейского союза, а также унифицировать требования к товарам и услугам, что и является одним из базовых направлений этого исследования. Это также требует совершенствования законодательства самых разных сфер жизни в соответствии с лучшей мировой и европейской практикой — поставил задачу В. В. Путин. Эту задачу также решает и представляемая книга.

Руководитель нашего государства отметил, что «в свое время европейцам потребовалось 40 лет, чтобы пройти путь от Европейского объединения угля и стали до полноценного Евросоюза. Становление Таможенного союза и ЕЭП идет гораздо динамичнее, поскольку учитывает опыт ЕС и других региональных объединений. Мы видим их сильные и слабые стороны. И в этом наше очевидное преимущество, позволяющее избежать ошибок, не допустить воспроизводства разного рода бюрократических навесов».

Сформулированная В. В. Путиным фундаментальная задача «начать кодификацию правовой базы Таможенного союза и ЕЭП» потребует продолжения исследовательской работы, которая ведется кафедрой, тем более что руководитель нашей страны поставил более «амбициозную задачу: выйти на следующий, более высокий уровень интеграции — к Евразийскому союзу» — важный объект интереса в предлагаемой вашему вниманию книге.

Интеграция государств вокруг России на новой ценностной, политической и экономической основе — это веление времени. Ее главное содержание — в создании важного полюса на мировой арене, играющего одновременно роль моста, «эффективной связки между Европой и динамичным Азиатско-Тихоокеанским регионом». Он даст возможность «перейти к более тесной координации экономической и валютной политики, создать полноценный экономический союз» и «обеспечить устойчивость глобального развития».

Поскольку, как продолжает В. В. Путин, «Евразийский союз будет строиться на универсальных интеграционных принципах как неотъемлемая часть Большой Европы, объединенной едиными ценностями свободы, демократии и рыночных законов», внимание представляемой вашему вниманию книги к изучению этих универсальных, выработанных в ЕС и других интеграционных образованиях принципов, оказывается вполне обоснованным. Важно то, что «вхождение в Евразийский союз, помимо прямых экономических выгод, позволит каждому из его участников быстрее и на более сильных позициях интегрироваться в Европу».

Развивая далее изложение интеграционной стратегии Российской Федерации, в своем выступлении на саммите АТЭС во Владивостоке 8 сентября 2012 г. Президент В. В. Путин отметил необходимость «наводить мосты друг к другу, а не отгораживаться», углублять диалог между региональными и субрегиональными объединениями. «Именно по такому пути намерена идти Россия, мы идем по такому пути, в том числе на пространствах бывшего Советского Союза», — сказал В. В. Путин, напомнив о работе по созданию зоны свободной торговли в рамках СНГ, Таможенного союза, Единого экономического пространства и Евразийского союза.

Достоинством представленной вашему вниманию книги прежде всего является ее ярко выраженный научно-теоретический характер. В ней впервые делается попытка теоретически обобщить и синтезировать на новом специализированном уровне научные данные об интеграционных процессах и организациях, накопленные отечественными и зарубежными учеными, для того чтобы дать аргументированные, адекватные сегодняшнему знанию определения базовым понятиям интеграции и интеграционного права, сформировать его понятийно-категориальный аппарат, вывести основополагающие закономерности, связи, специфику различных форм и уровней интеграции. Это, наверное, самое ценное достижение работы.

Кафедра права Европейского союза Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), следуя генеральной линии, заданной еще при ее создании академиком РАН О. Е. Кутафиным, стремилась к постановке реальных, достижимых и перспективных научных и образовательных целей.

Так, изначально перед ней ставилась задача организовать в России полноценное преподавание учебного предмета «Право Европейского союза» в рамках, ограниченных этим названием, но в соответствии с мировыми требованиями. Поэтому кафедрой последовательно осваивалось исследование и преподавание сначала институционального права и более общих тем материального права ЕС, затем углубление научно-теоретического анализа общетеоретических проблем и максимально возможное расширение изучения спектра отдельных сфер правового регулирования. И в науке, и в учебном процессе кафедра практически вышла на более широкий уровень изучения и преподавания современного «Европейского права», каким в жизни де-факто становится право Европейского союза².

За полтора десятилетия своей деятельности коллектив кафедры вышел на достаточно серьезное использование теории европейского права, и с преобразованием МГЮА имени О. Е. Кутафина в первый в России многопрофильный юридический университет, а также с переходом его на двухуровневую систему обучения началось более полное соединение теоретических наработок с их применением на практике для профильных министерств, ведомств и организаций. К тому же рос и научно-профессиональный уровень ученых кафедры — появились новые доктора наук, профессора, доценты, которым оказались по плечу научные и практические задачи нового уровня.

На этом более практически ориентированном этапе потребовалось изучение правовых механизмов, приемов и методов не только наиболее развитого в интеграционном плане образования Европейского союза, но и других интеграционных объединений, многие из которых имеют определенные индивидуальные черты и особенности, которые также представляют собой правовые достижения интеграционного права в более широком смысле3.

Поэтому появился определенный опыт изучения и выявления общих закономерностей, путей и средств правового регулирования интеграционных отношений в различных интеграционных правопорядках в разных регионах и в различных сферах. Этот как позитивный, так и негативный опыт представляет собой значительный пласт мировой правовой культуры, который необходимо обобщать и применять на практике в масштабах стран, интеграционных организаций и их объединений в глобальных масштабах. Соединенный вместе, он мог бы представить собой «Общую теорию интеграционного права». Эта книга — заметный шаг в этом направлении.

Весьма ценными для понимания интеграционных процессов явились проведенные в книге исследования новейших тенденций развития Евразийского союза, Союзного государства России и Беларуси, Таможенного союза и других интеграционных организаций на постсоветском пространстве. Все это делалось по современной методике через призму новейших достижений интеграционного права.

Эту книгу можно с успехом использовать в вузах как первое в России учебное пособие по интеграционному праву. Содержащаяся в этом издании информация может также успешно войти в качестве составного элемента обучения в юридических вузах по таким предметам, как сравнительное правоведение, конституционное право, международное право и право Европейского союза, в том числе в качестве соответствующего спецкурса.

Проведенная работа может привести к представлению авторским коллективом обоснованных научно-экспертных предложений и проектов нормативных актов для органов интеграционных организаций, государственной власти РФ и других заинтересованных учреждений России и государств, участвующих в интеграционных процессах на постсоветском пространстве.

Ректор Московского государственного юридического университета 

имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 

профессор

В. В. Блажеев

Введение

В эпоху глобализации мир радикально изменяется. Он становится все более единым, взаимосвязанным, динамичным и сложным. Меняются содержание и характер производства, возрастают международная специализация и кооперация, объемы услуг превышают стоимость традиционных товаров, которые, в свою очередь, становятся более инновационными, развитие транснациональных корпораций приводит к беспрецедентным перемещениям средств производства и капиталов, усиливаются миграционные потоки, информация и наука превращаются в определяющие факторы экономического развития современной «экономики знаний», развитие инфраструктуры, транспорта, интернета приводят к беспрецедентному размыванию государственных границ.

Соответственно изменяются и общественные отношения, регулируемые правом. Становится жизненно необходимым не только учитывать внутренние интересы государств, но и подчинять их определяющим мировым процессам, принимать во внимание и следовать складывающимся в соседствующем географическом ареале и мире все более схожим формам и методам правового регулирования. Все это охватывается базовыми понятиями интеграции и глобализации.

Примечательно то, что правовая наука отреагировала на эти качественно меняющие сущность и содержание современного права явления в двух основных направлениях:

1) начались весьма детальные исследования правового регулирования различных форм и проявлений интеграции и

2) параллельно велись работы по анализу развития права в условиях глобализации.

В то же время между этими двумя компонентами остается большое малоисследованное «белое поле», которое можно было бы назвать «Общая теория интеграционного права», которой пока нет, но которая совершенно необходима для логичного соединения многочисленных интеграционных правопорядков в более глобальном и при этом вполне практико-ориентированном направлении.

В юридическом смысле «интеграция» — это создание оптимальных механизмов и алгоритмов правового регулирования общественных отношений, направленных на достижение совершенствования и саморазвития общества в его стремлении к более целостному позитивному цивилизационному развитию. Это отвечает логике самосохранения человечества в современную эпоху.

Социальная сущность интеграции как одного из существенных компонентов развития общества состоит в том, что она направлена на создание между гражданами разных регионов и государств многообразных устойчивых связей, способствующих удовлетворению их потребностей, и обеспечивает мобилизацию больших групп людей на осуществление масштабных социально значимых целей. Интеграция является средством решения крупных социальных задач, а ее правовое регулирование — юридическим механизмом, обеспечивающим их эффективное проведение в жизнь.

Так, например, сегодня правовое регулирование интеграционных процессов в различных районах мира фактически является попыткой юридическими средствами осуществлять контроль за процессами глобализации, определяющей будущее нашей планеты.

Интеграция может иметь как внутригосударственную направленность, способствующую укреплению единства государства, так и может развиваться вовне, за пределы его границы — это международная интеграция. На разных этапах развития человечества и каждого государства эта направленность менялась. Так, в период становления национальной государственности на первое место (особенно в федеративных государствах) выходил внутригосударственный аспект интеграции. В современный период растущей взаимозависимости стран, развития мирохозяйственных связей, транспорта, инфраструктуры, связи, появления интернета резко возрастает, особенно во второй половине ХХ в., значение внешней — международной интеграции.

В то же время в федеративных государствах периодически усиливаются процессы дезинтеграции. В свою очередь, наработки правового регулирования международной интеграции с успехом используются этими странами в своей внутренней политике и наоборот. Следовательно, разделение интеграции на внутригосударственную и международную является в определенной степени условным — их правовые достижения практически взаимодополняют друг друга.

«Многоскоростная интеграция» позволяет в рамках одного или нескольких интеграционных союзов обеспечивать более высокую или менее высокую степень интегрированности. Многообразие условий интеграции и различие уровней экономического, политического, правового и культурного развития государств-членов порождает использование различных темпов, инструментов и методов правового регулирования интеграционных процессов.

Традиционно и в определенной степени исторически в зависимости от содержания интеграционных мероприятий сложилось два основных метода развития международной интеграции: негативная и позитивная интеграция.

Негативная интеграция предусматривает взаимное устранение интегрирующимися государствами препятствий развитию трансграничных связей. Тем самым устраняются барьеры, препятствующие взаимному товарообороту, свободному передвижению граждан, услуг, капиталов и т. д. Негативная интеграция более характерна для американской интеграционной модели. Она используется, в частности, в ВТО.

Позитивная интеграция смелее и идет дальше. Она ведет к разработке и осуществлению интегрирующимися государствами общей политики по управлению многими сторонами общественной жизни на их совокупной территории. Это, например, общая сельскохозяйственная политика, общая транспортная политика, общая уголовная политика, экономический и валютный союз, т. е. не просто устранение барьеров, а совместная созидательная деятельность в областях общественной жизни, ранее находившихся в полном суверенном ведении государств-членов.

Обычно негативная интеграция идет первой, проводя частичную интеграцию (например, НАФТА), и расчищает дорогу для позитивной интеграции, которая может привести к более интенсивной, полной интеграции. Пример последней — Европейский союз.

Надо отметить, что интеграция может развиваться не только с разными скоростями, но на основе разных интеграционных моделей. В этом плане ЕС является наиболее развитым примером комплексной международной интеграции.

Количество и географическое расположение участников интеграции позволяет классифицировать их на региональную, межрегиональную и глобальную интеграции.

Так, региональная интеграция охватывает отдельные группы государств, расположенных в пределах территориальной доступности, обычно в рамках одного крупного географического района или континента (например, Африканский союз, МЕРКОСУР, Совет Европы, Южноазиатская зона свободной торговли и т. д.).

Межрегиональная интеграция включает государства, а также региональные интеграционные организации, расположенные в разных регионах и континентах (например, зона свободной торговли США — Южная Корея, 2012 г., ЕАСТ — Канада, 2008 г.).

Вариант объединения двух или более интеграционных союзов представляет собой уже «интеграцию интеграций» — особенно перспективное направление интеграции. Так, например, В. В. Путин рассматривает будущий Евразийский союз с участием России как своеобразный «мост» между ЕС и Азиатско-Тихоокеанским регионом.

И, наконец, когда в интеграции принимают участие все или большинство стран мира, она рассматривается как глобальная (ближе всего к этому подошла Всемирная торговая организация, включающая около 160 государств, в которую с 2012 г. вошла и Россия).

Обычно исходя из сферы, в которой происходит интеграция, она начинается с экономической интеграции, охватывающей различные области экономики4 или экономические системы государств. Затем в соответствии с «эффектом перелива» интеграция нередко распространяется на другие сферы, важнейшей из которых является политика.

Политическая интеграция имеет своим предметом политические системы государств-членов, регулирующие отношения по поводу формирования и осуществления публичной (политической) власти. Это приводит к созданию наднационального уровня власти и соответственно наднациональных властных институтов, которым государства-члены добровольно передают элементы своих прежде суверенных полномочий. В результате суверенитет государств-членов осуществляется не только через национальные органы власти, но и через наднациональные институты интеграционной организации, которым государства добровольно передают права по согласованному управлению определенными сферами общественной жизни на своих территориях.

Интеграционные отношения развиваются и в других сферах: социальной, научно-технической, образовательной, туристической, космической и т. д. Все перечисленные выше формы и виды интеграции обстоятельно изложены в настоящем издании.

Специально издаваемые для регулирования интеграционных процессов юридические нормы (представляющие собой содержание интеграционного права) являются важным средством ее реализации в соответствующих областях общественной жизни.

Таким образом, мы видим интеграционное право как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе (внутригосударственной и международной) интеграции. Этот межотраслевой комплекс норм права относится к разным правовым системам, отраслям и правовым институтам.

В свою очередь, наука интеграционного права — это система знаний об отдельных интеграционных правопорядках и об интеграционном праве в целом. Ее целью является изучение закономерностей и принципов правового регулирования различных проявлений интеграции, что является основой формирующейся общей теории интеграционного права.

В каждой отдельной интеграционной организации (как, впрочем, и в каждом государстве) складывается свой собственный интеграционный правопорядок, действующий на совокупной территории ее государств-членов. В менее развитых (частичная интеграция) интеграционных союзах такой правопорядок ближе к своей исторической «пуповине» международному праву. В более высокоинтегрированных организациях⁵ — такой правопорядок выделяется из международного права и движется к определенной в плане Монне-Шумана «федеративной цели», приобретая форму и содержание признанной наднациональной самостоятельной правовой системы, приобретающей в процессе эволюции все более государствоподобный характер. Унификации интеграционных правопорядков еще не произошло, хотя тенденция к их постепенной гармонизации де-факто в целом просматривается.

Единство и многообразие интеграционного права соединяются логикой его стремления к обеспечению эффективного осуществления интеграционными правопорядками регулирования соответствующих общественных отношений.

Эта книга представляет собой первый, не только в России, но и в мире, подход к раскрытию основ такого общего подхода к формирующемуся интеграционному праву, точнее к его «Общей части», за которой должна последовать подкрепляющая ее «Особенная часть», конкретизируемая исследованиями правового регулирования отдельных интеграционных правопорядков и сфер правового регулирования, что должно стать следующим этапом работы кафедры в этом перспективном направлении.

Книга писалась на основе самого современного действующего права интеграционных организаций, опубликованного на разных языках, затрагивающих практически все континенты и большинство стран мира и, несмотря на сравнительно небольшой объем, имеет весьма энциклопедический характер. Многие использованные документы и материалы были впервые представлены на русском языке российской юридической общественности.

Настоящее издание снабжено обильными сносками, пояснениями, ссылками на новейшую использованную литературу, законодательные акты и судебную практику, которые дают возможность читателю самостоятельно и углубленно изучить заинтересовавшие его вопросы интеграционного права.

Книга сочетает в себе жанр серьезной научной работы на инновационную тему с понятным и полезным учебным пособием. Тем более что ее содержание удачно дополняет в аспекте расширения учебники по праву Европейского союза и более конкретно раскрывает преподаваемый в ряде вузов специальный курс «Правовое регулирование интеграционных процессов». Изложенный в издании учебный и научный материал соответствует разделам этих предметов, преподаваемых студентам-юристам по программе бакалавриата, магистратуры и в рамках обучения в аспирантуре.

Наряду с действующими законодательными актами в книге учтены наиболее актуальные законопроекты и планы различных интеграционных организаций, которые планируются на будущее.

Авторы будут признательны читателям за замечания и предложения, которые можно оставить на сайте кафедры права Европейского союза МГЮА в интернете (http://eulaw.edu.ru). Некоторые новейшие документы, появившиеся уже после публикации этой книги, а также методические советы по изучению интеграционного права можно найти на этом сайте.

Заведующий кафедрой права Европейского союза 

Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 

профессор, доктор юридических наук,

профессор кафедры Жана Монне (Европейский союз) 

С.Ю. Кашкин

Глава I.
ПОНЯТИЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ ИНТЕГРАЦИИ

 

§ 1. Термин «интеграция»: происхождение и значение

Как и многие другие научные и юридические понятия, термин «интеграция» происходит из латинского языка. Его прообраз в этом языке — существительное «integratio» — имело значение «восполнение» или «восстановление»⁶.

В современных языках, в том числе русском, интересующий нас термин приобрел, однако, несколько иной смысл, который также восходит к языку древних римлян. «Integratio» по-латыни — производное от латинского же однокоренного прилагательного «integer», т. е. «целый» или «цельный». Это значение выражает основную функцию интеграции, которая связана с достижением конкретной цели — цельности и завершенности.

Еще одно значение слова «интеграция» в латинском языке — «правильность», «безупречность», «чистота»⁷. Оно характеризует интеграцию как оценочную категорию.

Таким образом, интеграция неразрывно связана с идеей целостности. Целостность же может означать не только то, что некий объект не подвергался разрушению или, будучи поврежденным, был воссоздан в своем первоначальном виде (интеграция — восстановление), но и то, что объект является результатом слияния, соединения ряда других, ранее обособленных элементов (интеграция — объединение), а также то, что в результате подобного объединения происходит формирование новой, более совершенной целостности (интеграция — динамичное совершенствование).

Именно от соединения этих трех значений, связанных с понятием целостности, и происходит современное понимание термина «интеграция» в широком общенаучном смысле, а именно: интеграция есть динамичное движение к единству, объединение разрозненных элементов в новую, более крупную и совершенную целостную систему. Это процесс движения к совершенству путем объединения.

Иными словами, интеграция предполагает собой процесс образования некоей новой общности или совокупности взаимосвязанных отдельных частей, которые вместе представляют собой принципиально новое самостоятельное целое, обладающее высокой динамикой и приобретающее в результате многообразие качественно новых черт.

Соединение функциональной (целеполагающей), динамичной и оценочной характеристик понятия «интеграция» позволяет более точно определить три базовых компонента современной интеграции: ее стремление к совершенствованию все еще несовершенного мира, постоянную изменчивость этого динамичного процесса и направленность на создание завершенной, целостной системы.

Движение в противоположном направлении, т. е. распад ранее целостной или ее компонентов системы на отдельные части соответственно обозначается термином «дезинтеграция». На разных этапах исторического развития и на различных территориях эти процессы диалектически взаимодополняют друг друга.

В юридическом смысле «интеграция» — это своеобразный поиск оптимальных механизмов и алгоритмов правового регулирования общественных отношений, направленных на достижение самосовершенствования и саморазвития общества в его стремлении к более целостному позитивному цивилизационному развитию. Это отвечает логике самосохранения человечества в современную эпоху.

§ 2. Интеграция, общество и государство

Хотя возникновение сложных систем из нескольких элементов происходит в разных областях нашего мироздания, начиная с атомов и молекул (ядерный, химический синтез — от греч. sуnthesis — соединение, сочетание, составление), понятие «интеграция» традиционно применяется для характеристики объединительных процессов, которые протекают в ходе развития человеческого общества.

Иными словами, субъектами интеграции выступают люди или уже сложившиеся социальные общности:

семьи, общины или племена (при образовании древних государств, возникших путем объединения родоплеменных союзов первобытного общества);

предприятия и отрасли экономики (производственная интеграция, влекущая создание более крупных хозяйственных комплексов);

наконец, государства в целом и их народы (международная интеграция, которой посвящена настоящая книга).

В современном, уже тесно интегрированном мире наблюдается и такое явление, как интеграция между интеграционными образованиями, каждое из которых, в свою очередь, объединяет несколько государств. Подобное явление называют «интеграция интеграций».

Например, в настоящее время разрабатывается проект ассоциации между наиболее эффективными интеграционными образованиями на европейском и американском континентах — Европейским союзом (ЕС) и Южноамериканским общим рынком (МЕРКОСУР)⁸. Взаимное движение в этом направлении было начато подписанием в 1995 г. Рамочного межрегионального соглашения о сотрудничестве между ЕС и его государствами-членами с одной стороны и МЕРКОСУР и его государствами-членами с другой стороны.

В 2012 г. европейско-американская интеграционная ассоциация, включающая зону свободной торговли, была учреждена между ЕС и государствами Центральной Америки — членами Центральноамериканской интеграционной системы (Соглашение об учреждении ассоциации между Европейским союзом и его государствами-членами с одной стороны и Центральной Америкой с другой стороны)⁹.

В свою очередь, Австралия и Новая Зеландия, объединившиеся еще в 1980-е гг. в зону свободной торговли, и члены Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН)¹⁰, приступившие к созданию между собой аналогичной зоны в начале XXI в., в 2009 г. подписали Соглашение об учреждении Зоны свободной торговли АСЕАН — Австралия — Новая Зеландия, сокращенно названной ААНЗФТА¹¹.

Не исключено, что аналогичные альянсы в перспективе будет создавать и Евразийский союз, формируемый в настоящее время с целью возрождения в новых условиях единства между Россией, Беларусью, Казахстаном, а возможно, и другими республиками бывшего СССР. Уже сегодня ведутся переговоры о создании зон свободной торговли между объединяющим наши страны Таможенным союзом с одной стороны и Вьетнамом, Новой Зеландией, а также государствами-членами Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ)¹² с другой.

Наряду с интеграцией «между» (государствами, предприятиями и т. д.) сегодня также нередко говорится об интеграции «в», например, об интеграции легальных иммигрантов в общество принимающей страны на основе изучения ее национального языка, приобщения к национальной культуре, полноценного включения в экономические, социальные и другие связи с местными гражданами.

Термин «интеграция» в подобном значении может включаться в название официальных документов и организаций. Например, в 2007 г. специальным законодательным актом ЕС был учрежден «Европейский фонд по интеграции граждан третьих стран». Средства этого фонда предназначены для поддержки программ интеграции иммигрантов из стран, не входящих в Европейский союз, в общественную жизнь государств — членов ЕС, где они законно поселились.

Итак, интеграция — это общественное явление, неизбежный спутник развития человеческой цивилизации. Интеграция в обществе проявляет себя в формировании постоянных, устойчивых взаимосвязей между людьми и социальными группами, вовлеченность в которые становится необходимым условием их дальнейшего развития. Чем шире и многообразнее подобные взаимосвязи, тем более интегрированным является общество.

На протяжении большей части истории человечества наиболее крупными ячейками интеграции в человеческом обществе служили государства, которые объединили людей, проживающих на их территории, под одной высшей властью (суверенитетом). В рамках каждого отдельного государства сложились общие для его народа экономические, политические, правовые, другие социальные институты: национальное хозяйство (внутренний рынок), национальное (внутригосударственное) право, национальная культура и т. д.

Развитие интеграционных процессов не останавливается, однако, на национальном (внутригосударственном) уровне. Сосуществование на планете двух сотен отдельных государств создает принципиальную возможность для перехода интеграции еще на более высокий уровень, на котором движение в сторону взаимного объединения начинают разные страны, а затем, возможно, и группы стран, входящих в разные интеграционные образования.

Именно отсюда берет свое начало феномен международной интеграции, который с середины XX в. превратился в одну из главных тенденций современного этапа мирового общественного развития и в настоящее время затрагивает практически все государства земного шара, хотя и в неодинаковой степени.

§ 3. Международная интеграция как объективное явление общественной жизни

Международная интеграция — закономерный результат международного общения, в ходе которого постепенно формируются все более тесные связи между разными странами на уровне как их государственных учреждений, так и компонентов гражданского общества, включая рядовых граждан.

Межгосударственные связи, т. е. международные отношения в традиционном смысле слова, в современную эпоху уже не могут быть сведены к разрешению конфликтных ситуаций, время от времени возникающих между суверенными государствами (вопросы войны и мира, территориальные споры и т. п.).

Напротив, современные государства стремятся взаимодействовать друг с другом по самому широкому спектру вопросов, представляющих взаимный интерес, не исключая и те, которые ранее считались внутренним делам каждого из них (например, вопросы защиты прав человека).

Государства подталкивает к развитию сотрудничества осознание того факта, что целый ряд стоящих перед ними задач они уже не могут решить поодиночке (например, сохранение окружающей среды) или могут решить более эффективно на основе совместных усилий (например, освоение космоса).

Еще более высокий интеграционный потенциал имеют трансграничные связи, т. е. отношения, складывающиеся непосредственно между гражданами и их объединениями, в том числе юридическими лицами, которые проживают, находятся или осуществляют деятельность на территории разных государств («трансграничный» значит «пересекающий границу»).

Как и международные отношения на уровне государств, трансграничные связи между их народами начали формироваться в глубокой древности, в первую очередь в форме международной торговли. Однако лишь в современную эпоху они приобрели настолько активный и многообразный характер, что экономическая жизнь ни одного государства уже не может быть изолирована от мирового рынка и происходящих в нем процессов (международное разделение труда, международные инвестиции, международная миграция рабочей силы и т. д.).

Развитие трансграничных связей, однако, не сводится исключительно к производству материальных благ и торговле ими. В настоящее время оно все больше затрагивает и другие сферы жизнедеятельности людей: международный туризм, международные культурные, спортивные мероприятия, международный информационный обмен, получение образования за рубежом и т. д.

Огромную роль в том, что государства и их народы становятся ближе друг к другу, играют достижения научно-технического прогресса. Так, современные средства транспорта в десятки раз сократили время, требуемое людям и товарам для перемещения из одного государства в другое. Даже между самым отдаленными странами они способны сегодня преодолеть этот путь максимум за несколько дней или в случае авиаперевозок за несколько часов. Для сравнения: в эпоху Средневековья купцы, например, из Дании до Новгорода добирались в течение целого месяца, а из Новгорода до Рима путешествовали больше полугода13.

Что касается информационных связей, то благодаря новейшим технологиям передачи данных, включая интернет, перемещение информации между государствами осуществляется практически моментально.

Итак, международная интеграция возникает не по чьему-то сознательному плану. В ее основе лежит объективный ход развития общественной жизни, которая сегодня все меньше склонна замыкаться внутри государственных границ.

Международная интеграция в качестве объективного явления по своему смыслу фактически равнозначна понятию «интернационализация общественной жизни», которое указывает на неуклонное усиление ее международной составляющей (от слова интернациональный — международный).

§ 4. Международная интеграция как целенаправленная деятельность государств

Какова реакция государственных властей на новые реалии интернационализирующейся общественной жизни? Первоначально она носила, скорее, выжидательный, а в ряде аспектов и явно негативный характер.

Государства дорожат своим суверенитетом, поэтому не желают отказываться от права самостоятельно формировать свою внутреннюю и внешнюю политику. Предпочтительный для них путь развития международного сотрудничества — заключение соглашений с другими странами по отдельным вопросам, представляющим в конкретный момент взаимный интерес. Соответственно по остальным вопросам каждое государство сохраняет полную независимость в управлении общественной жизнью на своей территории исходя из национальных интересов и приоритетов.

Как угрозу своим интересам государства могут расценивать и чрезмерное, с их точки зрения, развитие трансграничных связей на уровне гражданского общества, которые влекут перемещение между территориями разных стран людей, товаров, денежных средств, информации, иных материальных и нематериальных благ.

Например, увеличение импорта определенной продукции из-за рубежа может неблагоприятно сказаться на сбыте аналогичных отечественных товаров, привести к сокращению рабочих мест на выпускающих их отечественных предприятиях и росту безработицы среди отечественных граждан.

В качестве неблагоприятных последствий интернационализации общественной жизни выступают и такие распространенные сегодня явления, как вывоз капиталов за рубеж, «утечка мозгов» (переезд ученых и квалифицированных специалистов в государства с более благоприятными условиями труда), «делокализация» (перенос предприятий и соответственно рабочих мест в страны с более низкими издержками производства и налогами).

С другой стороны, государства могут резонно опасаться чрезмерного притока иностранных мигрантов или перехода под контроль иностранцев природных богатств и стратегических отраслей национальной экономики.

Своеобразным побочным продуктом роста трансграничных связей выступает и феномен международной (трансграничной, транснациональной) преступности, включая международный терроризм, противостояние которому сегодня стало одним из главных вызовов для всего мирового сообщества.

Традиционным ответом государств на вышеуказанные угрозы служит принятие защитных мер, которые в той или иной степени влекут закрытие их границ. Таковы, в частности:

пограничный контроль разных видов — пограничный (паспортный) контроль физических лиц, таможенный контроль товаров, транспортный, ветеринарный, фитосанитарный контроль, специальный контроль за вывозом культурных ценностей и др.;

пошлины и сборы, взимаемые за пересечение границ — таможенные, антидемпинговые и др.;

количественные ограничения в виде установления максимальных объемов (квот) вплоть до полного запрета на перемещение через границы для определенных категорий людей или материальных благ -экспортные/импортные квоты для товаров, ограничения на ввоз/вывоз денежных средств, квоты на привлечение иностранной рабочей силы и др.

К ограничительным мерам, посредством которых государства сдерживают трансграничные связи, относятся и многообразные административные формальности для их участников, в частности:

лицензирование экспорта и импорта — возложение на поставщиков товаров обязанности получать предварительное разрешение у компетентных органов на их ввоз или вывоз;

визовый режим — возложение обязанности получить аналогичное разрешение в форме визы на иностранцев, желающих посетить страну;

легализация иностранных официальных документов, т. е. отказ признавать подлинность аттестатов, дипломов, актов гражданского состояния или иных документов, полученных в другом государстве, до тех пор, пока она не будет подтверждена специально уполномоченными органами страны предъявления документа.

Государства традиционно создают препятствия трансграничным связям и посредством дискриминационного обращения иностранных граждан и товаров, уже допущенных на их территорию, например, в форме более высокого их налогообложения.

Сюда же относятся и требования к иностранцам получать дополнительные разрешения, которые не требуются отечественным гражданам и юридическим лицам. Например, в средневековой Руси для проезда по территории нашей страны иностранным купцам необходимо было получать у московского правительства специальные паспорта, называвшиеся «проезжими грамотами»14.

Уже в современную эпоху необходимым условием осуществления иностранными гражданами предпринимательской деятельности на территории Франции стало получение «удостоверения иностранного коммерсанта»¹⁵, которое позднее заменило специальное разрешение, выдаваемое префектами департаментов — представителями центрального правительства в административно-территориальных единицах Французской Республики¹⁶.

Стремление государств сохранить свою обособленность как в плане самостоятельного управления общественной жизнью на собственной территории, так и в плане частичного закрытия своих границ, т. е. недопущения свободного перемещения через них людей, товаров, денежных средств и т. д. — стратегия, которой первоначально придерживались все страны мира.

Приведенные выше примеры показывают, что у этой стратегии есть свои оправдания. Однако имеются и отрицательные стороны. Например, жесткая политика протекционизма, т. е. защиты отечественной экономики от любой иностранной конкуренции, в конечном счете приводит к росту цен и снижению качества товаров, поступающих на рынок (поскольку национальные производители не опасаются того, что потребители предпочтут более дешевую и качественную импортную продукцию).

Дискриминационные и иные ограничительные меры, вводимые одним государством в отношении граждан, предприятий и продукции других государств, также неизбежно провоцируют аналогичные ограничения со стороны последних к его собственным гражданам, предприятиям и товарам. Применяя такие ограничения к иностранным товарам, государство, например, рискует осложнить продвижение своей собственной продукции на внешние рынки, т. е. поставить в неблагоприятное положение свои предприятия-экспортеры.

Наконец, чрезмерная забота государств о своей национальной независимости и самобытности не дает им возможности в полной мере воспользоваться преимуществами, которые давало бы проведение подлинно общей с другими странами политики, базирующейся на согласовании и совместном продвижении взаимных интересов.

Отсюда в качестве альтернативы стратегии протекционизма и взаимной обособленности (стратегия «противодействия интеграции») сегодня все больше государств берут на вооружение противоположный подход, заключающийся в сознательном поощрении интеграционных процессов (стратегия «содействия интеграции»).

Разумеется, речь идет не о стремлении объединиться сразу и со всеми странами. В первую очередь интерес к взаимной интеграции возникает у государств, которые расположены поблизости друг от друга и уже связаны между собой прочными экономическими узами, общностью исторического развития, языка, религии, культуры и т. д.

Так, первый в мире таможенный союз, созданный еще в XIX в., Цольферайн17, объединил в 1833 г. государственные образования, расположенные на территории в то время раздробленной Германии, и стал предпосылкой для создания на их основе в 1871 г. единого немецкого государства — Германской империи, ныне Федеративной Республики Германия.

Близость территорий и прочные экономические связи обусловили возникновение в XIX в. аналогичного союза и на Юге Африки — Южноафриканского таможенного союза, который в настоящее время объединяет пять стран18.

Южноафриканский таможенный союз является старейшей из существующих в современном мире интеграционных организаций. Его история восходит к 1889 г., когда была подписана Конвенция о таможенном союзе между двумя располагавшимися в то время на территории современной ЮАР государственными образованиями — английской колонией «Мыс доброй надежды» и «Оранжевой Республикой», основанной выходцами из Нидерландов (бурами).

Еще один таможенный союз в Африке был создан в 1917 г. между Кенией и Угандой. Он стал прообразом Восточноафриканского сообщества, которое сегодня, как и Южноафриканский таможенный союз, объединяет пять стран соответствующего региона¹⁹.

Двусторонний характер носила и продолжает сохранять старейшая интеграционная организация на территории Европы — Бельгийско-Люксембурский экономический союз. В основу этого союза была положена специальная конвенция между Бельгией и Нидерландами, подписанная после окончания Первой мировой войны и действующая с поправками по сей день (Скоординированная конвенция об учреждении Бельгийско-Люксембургского экономического союза 1921 г. в редакции 2002 г.).

Появление более широких по составу интеграционных объединений происходит уже после Второй мировой войны. С этого времени интерес к взаимной интеграции начинают проявлять все больше государств, расположенных в разных частях планеты.

Именно во второй половине XX — начале XXI в. в разных частях земного шара появляются подлинно региональные интеграционные альянсы, демонстрирующие тенденцию к дальнейшему расширению. Так, Европейский союз был образован в 1992 г. на базе созданных в 1950-е гг. Европейских сообществ. За это время его численный состав увеличился почти в пять раз (с шести до двадцати восьми государств— членов) за счет вступления в ЕС большинства стран не только Западной, но и Восточной Европы²⁰.

Другая упоминавшаяся выше интеграционная организация — Ассоциация государств Юго-Восточной Азии АСЕАН, с момента создания в 1967 г. увеличила свою численность в два раза — с пяти до десяти стран региона²¹. В свою очередь, Южноамериканский общий рынок МЕРКОСУР, хотя и насчитывает меньшее число членов (четыре в момент создания в 1991 г., пять с 2012 г.), по своей территории охватывает большую часть Южной Америки за счет того, что в его состав вошли крупнейшие страны этого континента²².

Интеграционные цели ставятся также перед многими другими объединениями государств, созданными в других частях земного шара: Африканский союз и Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, Карибское сообщество и Центральноамериканская интеграционная система, Южноазиатская зона свободной торговли и др.

Аналогичный характер имеют и объединения, созданные на постсоветском пространстве на рубеже XX—XXI вв. Они призваны восстановить в большей или меньшей степени единство государств и народов, возникших в результате распада (дезинтеграции) бывшего СССР: Содружество Независимых Государств, Евразийское экономическое сообщество, в рамках которого уже образованы Таможенный союз и Единое экономическое пространство России, Беларуси и Казахстана, и др.

Одновременно с созданием региональных интеграционных союзов под влиянием глобализации, т. е. распространения процесса интернационализации общественной жизни на глобальный уровень, предпринимаются шаги в направлении открытия границ между государствами разных континентов, прежде всего в экономической сфере. Главным форумом для согласования и совместного осуществления подобных мер стала Всемирная торговая организация (ВТО), объединяющая свыше 150 государств земного шара.

Итак, в настоящее время в той или иной форме в интеграционных мероприятиях участвуют почти все страны мира. Благодаря этому приобретает новое значение само понятие «международная интеграция».

Сегодня международная интеграция может рассматриваться не только как объективный и в известной мере спонтанный процесс объединения стран и народов благодаря расширению международных связей, все большей интернационализации общественной жизни — международная интеграция в широком смысле, но и как сознательная, целенаправленная совместная деятельность государств, которая служит преодолению их взаимной обособленности — международная интеграция в узком смысле.

Международная интеграция, понимаемая как объединительная деятельность заинтересованных государств, развивается по двум основным направлениям.

Прежде всего она предполагает взаимное открытие границ, т. е. создание условий для свободного развития общественной жизни в пределах всей территории интегрирующихся государств. Поскольку открытие границ означает не что иное, как сокращение или полную отмену таможенных пошлин, количественных ограничений, визовых формальностей и иных барьеров трансграничным связям, которые в прошлом были установлены самими государствами, данное направление интеграционной деятельности получило название «негативная интеграция».

Другим ключевым вектором международной интеграции служит переход интегрирующихся государств к совместному управлению общественными отношениями на их территориях путем введения общей политики в разных сферах жизни — «позитивная интеграция». В этих целях интегрирующиеся государства сегодня все чаще делегируют отдельные свои полномочия наднациональным (надгосударственным) органам власти в рамках интеграционных организаций с их участием.

В обоих направлениях международная интеграция приводит к изменению характера взаимоотношений между вовлеченными в нее государствами. Взаимно интегрируясь, государства добровольно отказываются от некоторых атрибутов своего суверенитета, таких как право самостоятельно определять условия пересечения своих границ, устанавливать режим иностранцев на своей территории или право самостоятельно формировать свою политику.

Взамен этих уступок, совершаемых на взаимной основе, интегрирующиеся государства рассчитывают приобрести дополнительные преимущества для самих себя, своих граждан и хозяйствующих субъектов, такие как, например:

большая открытость зарубежных рынков для отечественных товаров и услуг, повышение их конкурентоспособности;

возможность влиять на действия и решения органов власти других интегрирующихся государств в контексте выработки общей политики;

способность более эффективно отстаивать свои интересы на мировой арене, продвигая их от лица интеграционной организации в целом;

усиление национальной безопасности в рамках более крупного интеграционного образования.

Разумеется, международная интеграция, как и любая общественная деятельность, сопряжена с определенными рисками. Успех или неудача каждого интеграционного проекта зависит от многих факторов, способных по-разному влиять на соотношение его положительных и отрицательных последствий для участвующих государств. Заранее предусмотреть все результаты воздействия этих многообразных факторов вряд ли возможно.

Как следствие, международная интеграция всегда осуществляется постепенно, путем перехода государств от более осторожных к более продвинутым формам взаимного объединения.

С постепенным характером международной интеграции связана еще одна важная ее особенность, в силу которой между разными странами мира интеграционные процессы развиваются неравномерно: на разных скоростях и с разной интенсивностью, т. е. имеют многоскоростной характер.

§ 5. Многоскоростная интеграция

Как показали приведенные в предыдущем параграфе примеры, международная интеграция приводит к созданию объединений государств, которые могут насчитывать разное число членов. Сначала появляются в основном узкие по составу группировки (Южноафриканский та

...