Уголовно-правовые гарантии суверенитета государства

(сравнительно-правовое исследование)

Научно-практическое пособие

Ответственные редакторы
доктор юридических наук, профессор И. И. Кучеров,
доктор юридических наук, доцент С. Л. Нудель,
кандидат юридических наук О. И. Семыкина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343+342.1

ББК 67.408+67.401

У26

Рецензенты:

Капустин А. Я., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой международного права ИЗиСП;

Михайлов В. И., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник центра уголовного, уголовно-процессуального законодательства и судебной практики ИЗиСП;

Пудовочкин Ю. Е., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации И. И. Кучеров, доктор юридических наук, доцент С. Л. Нудель, кандидат юридических наук О. И. Семыкина.

Научно-практическое пособие направлено на совершенствование механизмов, ориентированных на реализацию уголовно-правовых гарантий суверенитета государства. С учетом научных подходов к понятию суверенитета государства в праве, законодательстве, судебной практике Российской Федерации и зарубежных государств рассмотрены уголовно-правовые средства защиты жизненно важных приоритетов суверенного государства: независимости, государственной и территориальной целостности, экономической и информационной безопасности, традиционных духовно-нравственных идеалов, культурно-исторических ценностей общества и др.

Законодательство приведено по состоянию на июль 2022 г.

Для научных работников, практикующих юристов, преподавателей, аспирантов (адъюнктов), студентов юридических вузов и факультетов, обучающихся по юридическим специальностям, а также для широкого круга читателей, интересующихся данной проблематикой.

УДК 343+342.1

ББК 67.408+67.401

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), 2022

© Оформление. ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Артемов В. Ю., старший научный сотрудник центра уголовного, уголовно-­процессуального законодательства и судебной практики ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 1–7 гл. II (Пакистан);

Белялова А. М., и. о. заведующего отделом международного сотрудничества, ведущий научный сотрудник отдела сравнительно-­правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 7 гл. I в соавторстве с Е. В. Кошелевой и Я. И. Лебедевой;

Борисов С. В., ведущий научный сотрудник центра уголовного, уголовно-­процессуального законодательства и судебной практики ИЗиСП, доктор юридических наук, доцент — § 4 гл. II (Российская Федерация);

Гаджиев Х. И., главный научный сотрудник центра судебного права ИЗиСП, доктор юридических наук — § 6 гл. I;

Голованова Н. А., ведущий научный сотрудник центра уголовного, уголовно-­процессуального законодательства и судебной практики ИЗиСП, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации — § 1, 2, 4–7 гл. II (Великобритания, США);

Джансараева Р. Е., заведующий кафедрой уголовного права и уголовного процесса, криминалистики Казахского университета им. Аль-­Фараби, доктор юридических наук, профессор — § 1–4, 6 гл. II (Республика Казахстан);

Залоило М. В., ведущий научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 2 гл. I;

Зайцев О. А., главный научный сотрудник центра уголовного, уголовно-­процессуального законодательства и судебной практики ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации — § 5 гл. I в соавторстве с П. А. Смирновым;

Ключко Р. Н., заведующий кафедрой уголовного права, уголовного процесса и криминалистики Гродненского государственного университета им. Я. Купалы, кандидат юридических наук, доцент — § 4, 7 гл. II (Республика Беларусь);

Кошелева Е. В., специалист первой категории отдела срав­нительно-­правовых исследований ИЗиСП — § 7 гл. I в соавторстве с А. М. Беляловой и Я. И. Лебедевой;

Кучеров И. И., заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации — введение;

Лапцевич И. И., начальник отдела исследований в области правоохранительной деятельности и осуществления правосудия Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук — § 1–3 гл. II (Республика Беларусь);

Лебедева Я. И., младший научный сотрудник отдела срав­нительно-­правовых исследований ИЗиСП — § 7 гл. I в соавторстве с А. М. Беляловой и Е. В. Кошелевой;

Маликов С. В., ведущий научный сотрудник центра уголовного, уголовно-­процессуального законодательства и судебной практики ИЗиСП, доктор юридических наук — § 4 гл. I в соавторстве с С. Л. Нуделем;

Нанба С. Б., ведущий научный сотрудник центра публично-­пра­вовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 1, 2 гл. II (Франция);

Никитина Е. В., ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 1 гл. I;

Нудель С. Л., заведующий центром уголовного, уголовно-­процес­суального законодательства и судебной практики ИЗиСП, доктор юридических наук, доцент — § 4 гл. I в соавторстве с С. В. Маликовым; § 1 гл. II в соавторстве с О. И. Семыкиной (Российская Федерация);

Печегин Д. А., старший научный сотрудник центра уголовного, уголовно-­процессуального законодательства и судебной практики ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 1–7 гл. II (Австрия, Германия); § 7 гл. II (Российская Федерация);

Плюгина И. В., ведущий научный сотрудник центра публично-­пра­вовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 5 гл. II (Российская Федерация, государства — участники СНГ);

Сазонова К. Л., доцент Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, докторант ИЗиСП, кандидат юридических наук, кандидат политических наук, доцент — § 3 гл. I в соавторстве с И. В. Холиковым;

Севальнев В. В., ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 1, 2 гл. II в соавторстве (Китайская Народная Республика);

Семыкина О. И., ведущий научный сотрудник центра уголовного, уголовно-­процессуального законодательства и судебной практики ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 1 гл. II в соавторстве с С. Л. Нуделем (Российская Федерация) (Азербайджанская Республика, Республика Таджикистан), § 2 гл. II (Республика Армения), § 3 гл. II (Российская Федерация, Респуб­лика Армения, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан), § 4 гл. II (Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан), § 6 гл. II (Республика Таджикистан, Туркменистан), § 7 гл. II (Республика Узбекистан);

Сидоренко Э. Л., профессор кафедры уголовного права, уголовного процесса и криминалистики, директор центра цифровой экономики и финансовых инноваций МГИМО МИД России, доктор юридических наук, доцент — § 2 гл. II (Российская Федерация);

Смирнов П. А., заведующий отделом научного обеспечения и международного сотрудничества прокуратуры и сравнительного правоведения НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент — § 5 гл. I в соавторстве с О. А. Зай­цевым;

Трунцевский Ю. В., ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор — § 6 гл. II (Российская Федерация);

Холиков И. В., главный научный сотрудник отдела международного права, профессор кафедры международного и европейского права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор — § 3 гл. I в соавторстве с К. Л. Сазоновой;

Шамурзаев Т. Т., заведующий кафедрой уголовного процесса и криминалистики Кыргызско-­Российского Славянского университета им. Б. Н. Ельцина, доктор юридических наук, профессор — § 2, 3, 4, 6 гл. II (Кыргызская Республика).

AUTHORS

Artemov V. Yu., PhD, senior researcher of the Centre for criminal, criminal procedure legislation and judicial practice of the ILCL — § 1–7 Ch. II (Pakistan);

Belalova A. M., PhD, acting head of the Department of international cooperation, leading researcher of the Department of Comparative Legal Studies of the ILCL — § 7 Ch. I co-authorship with E. V. Kosheleva and Ya. I. Lebedeva;

Borisov S. V., doctor of law, associate professor, leading researcher of the Centre for criminal, criminal procedure legislation and judicial practice of the ILCL — § 4 Ch. II (Russian Federation);

Gadzhiev Kh.I., doctor of law, chief researcher of the Centre for judicial law of the ILCL — § 6 Ch. I;

Golovanova N. A., PhD, honoured lawyer of the Russian Federation, leading researcher of the Centre for criminal, criminal procedure Legislation and Judicial Practice of the ILCL — § 1, 2, 4–7 Ch. II (UK, USA);

Dzhansaraeva R. E., doctor of law, professor, head of the Department of criminal law and criminal procedure, forensics of the Al-­Farabi Kazakh National University — § 1–4, 6 Ch. II (Republic of Kazakhstan);

Zaloilo M. V., PhD, leading researcher of the Department of theory of law and interdisciplinary studies of legislation of the ILCL — § 2 Ch. I;

Zaitsev O. A., doctor of law, professor, honoured scientist of the Russian Federation, chief researcher of the Center for criminal, criminal procedure legislation and judicial practice of the ILCL — § 5 Ch. I in co-authorship with P. A. Smirnov;

Klyuchko R. N., PhD, associate professor, head of the Department of criminal law, criminal procedure and criminalistics of the Yanka Kupala State University of Grodno — § 4, 7 Ch. II (Republic of Belarus);

Kosheleva E. V., first category specialist of the Department of Comparative Legal Studies of the ILCL — § 7 Ch. I in co-authorship with A. M. Belalova and Ya. I. Lebedeva;

Kucherov I. I., deputy director of the ILCL, doctor of law, professor, honoured lawyer of the Russian Federation — Introduction;

Laptsevich I. I., PhD, head of the Department for the research in the field of law enforcement and administration of justice of the Institute for legal research of the National Centre for Legislation and Legal Research of the Republic of Belarus — § 1–3 Ch. II (Republic of Belarus);

Lebedeva Ya.I., junior researcher of the Department of Comparative Legal Studies of the ILCL — § 7 Ch. I in co-authorship with A. M. Belalova and E. V. Kosheleva;

Malikov S. V., doctor of law, leading researcher of the Centre for criminal, criminal procedure legislation and judicial practice of the ILCL — § 4 Ch. I in co-authorship with S. L. Nudel;

Nanba S. B., PhD, leading researcher of the Centre for public law research of the ILCL — § 1, 2 Ch. II (France);

Nikitina E. V., PhD, leading researcher of the Department of constitutional law — § 1 Ch. I;

Nudel S. L., doctor of law, associate professor, head of the Centre for criminal, criminal procedure legislation and judicial practice of the ILCL — § 4 Ch. I in co-authorship with S. V. Malikov; § 1 Ch. II in co-authorship with O. I. Semykina (Russian Federation);

Pechegin D. A., PhD, senior researcher of the Centre for criminal, criminal procedure legislation and judicial practice of the ILCL — § 1–7 Ch. II (Austria, Germany); § 7 Ch. II in co-authorship (Russian Federation);

Plugina I. V., PhD, leading researcher of the Centre for public law research of the ILCL — § 5 Ch. II (Russian Federation, CIS member states);

Sazonova K. L., PhD in law, PhD in political science, associate professor, doctoral researcher of the ILCL, associate professor of the Institute of public administration and management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration — § 3 Ch. I in co-authorship with I. V. Kholikov;

Sevalnev V. V., PhD, leading researcher of the Department of anti-corruption methodology of the ILCL — § 1, 2 Ch. II (China);

Semykina O. I., PhD, leading researcher of the Center for criminal, criminal procedure legislation and judicial practice of the ILCL — § 1 Ch. II in co-authorship with S. L. Nudel (Russian Federation); Azerbaijan, Tajikistan); § 2 Ch. II (Armenia), § 3 Ch. II (Russian Federation, Armenia, Tajikistan, Uzbekistan), § 4 Ch. II (Azerbaijan, Armenia, Tajikistan, Turkmenistan, Uzbekistan), § 6 Ch. II (Tajikistan, Turkmenistan); § 7 Ch. II (Uzbekistan);

Sidorenko E. L., doctor of law, associate professor, professor of the Department of criminal law, criminal procedure and forensics, director of the Centre for digital economy and financial innovation of the MGIMO University of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation — § 2 Ch. II (Russian Federation);

Smirnov P. A., PhD, associate professor, head of the Department of scientific support and international cooperation of the Prosecutor’s Office and comparative law of the Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation — § 5 Ch. I in co-authorship with O. A. Zaitsev;

Truntsevsky Yu.V., doctor of law, professor, leading researcher of the Department of anti-corruption methodology of the ILCL — § 6 Ch. II (Russian Federation);

Kholikov I. V., doctor of law, professor, chief researcher of the Department of international law, professor of the Department of international and European law of the ILCL — § 3 Ch. I in co-authorship with K. L. Sazonova;

Shamurzaev T. T., doctor of law, professor, head of the Department of criminal procedure and forensics of the Kyrgyz Russian Slavic University — § 2, 3, 4, 6 Ch. II (Kyrgyz Republic).

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

1. Нормативные правовые акты

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.)

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ — Уголовно-­процессуальный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

СК РФ — Семейный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ФЗ «Об ОРД» — Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-­розыскной деятельности»

ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» — Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»

ФЗ «О противодействии терроризму» — Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»

Закон РФ «О Государственной границе» — Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»

Стратегия национальной безопасности РФ — Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400

Стратегия противодействия экстремизму в РФ — Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г., утвержденная Президентом РФ 28 ноября 2014 г. № Пр-2753

2. Международные правовые акты

Устав ООН — Устав Организации Объединенных Наций (г. Сан-­Франциско, 26 июня 1945 г.)

Чикагская конвенция о международной гражданской авиации — Конвенция о международной гражданской авиации (г. Чикаго, 7 декабря 1944 г.)

Конвенция о защите прав человека и основных свобод — Конвенция о защите прав человека и основных свобод (г. Рим, 4 ноября 1950 г.)

Конвенция ООН по морскому праву — Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UNCLOS) (г. Монтего-­Бей, 10 декабря 1982 г.)

Шанхайская конвенция — Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (г. Шанхай, 15 июня 2001 г.)

Маастрихтский договор, Договор о ЕС — Договор о Европейском Союзе (г. Маастрихт, 7 февраля 1992 г.; с изм. и доп. от 13 декабря 2007 г.)

Договор об Антарктике — Договор об Антарктике (г. Вашингтон, 1 декабря 1959 г.)

Договор о ЕАЭС — Договор о Евразийском экономическом союзе (г. Астана, 29 мая 2014 г.)

3. Органы власти

ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации

Генпрокуратура РФ — Генеральная прокуратура Российской Федерации

Госдума ФС РФ — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации

МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации

ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний

ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации

4. Прочие сокращения

БВС РФ — Бюллетень Верховного Суда РФ

Ведомости СНД и ВС СССР (РСФСР, Российской Федерации) — Ведомости Съезда народных депутатов СССР (РСФСР, Российской Федерации) и Верховного Совета СССР (РСФСР, Российской Федерации)

Венецианская комиссия — Европейская комиссия за демократию через право

ЕАЭС — Евразийский экономический союз

ЕС — Европейский союз

ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека

КС — Конституционный Суд

МВД — Министерство внутренних дел

НАТО — Организация Североатлантического договора, Североатлантический альянс

ОДКБ — Организация Договора о коллективной безопасности

ООН — Организация Объединенных Наций

ОРД — оперативно-­разыскная деятельность

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

СНГ — Содружество Независимых Государств

ТНК — транснациональная корпорация

УК — Уголовный кодекс

ШОС — Шанхайская организация сотрудничества

ВВЕДЕНИЕ

Суверенитет — важнейший признак государства. В ч. 1 ст. 4 Конституции РФ провозглашается: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». В общей теории государства и права суверенитет определяется как самостоятельность и независимость государства в осуществлении им своей политики в пределах собственной территории и в международном отношении1.

В современную эпоху процессов глобализации, цифровой трансформации и многополярного сотрудничества стран переплетаются внутренние и внешние функции государства и права, модернизируется моноцентричная дефиниция суверенитетов. Еще в 2016 г. академик РАН Т. Я. Хабриева отмечала актуальность трансформации традиционной концепции суверенитета, констатировав, что «в условиях усиления международной конкуренции, появления новых угроз международной безопасности и мирному демократическому развитию человечества повышается внимание к сохранению и укреплению суверенитета России и ее территориальной целостности»2.

Сегодня научные подходы к понятию суверенитета государства обновляются и расширяются на основе принципа верховенства права в русле конституционализации, межгосударственной интеграции, технологических революций, споров юрисдикций. Такой важнейший признак суверенитета государства, как территория, уже требует исследования в динамике «правового пространства», простирающегося над территориями различных государств и в разных пространственных измерениях (например, виртуальном)3.

В новом конституционном цикле Российская Федерация выработала свою национальную модель Конституции, соответствующую современным требованиям национальной безопасности страны. Защита территориальной целостности, укрепление и охрана суверенитета Российской Федерации путем уточнения взаимоотношений нашей страны с международным правопорядком было включено в число поправок к Конституции Российской Федерации4, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.

В обращении к читателям научно-­популярного комментария к Конституции РФ Президент РФ В. В. Путин подчеркнул: «Обновленная Конституция определила фундаментальные принципы нашего государства — историческую преемственность, моральные устои общества, надежные социальные и юридические гарантии прав граждан … Она позволяет на современном уровне обеспечить условия для устойчивого развития России как демократического, суверенного, социального государства, в котором высшей ценностью являются права и свободы человека, его достоинство и благополучие»5.

В нынешних условиях под влиянием жесткой геополитической борьбы как никогда требуется переосмысление подхода к примату имплементации международных правовых стандартов в российское законодательство, включая уголовное, и к оценке решений межгосударственных органов, международных и иностранных судов. Необходимо укреплять, охранять и уважать незыблемость нацио­нального суверенитета Российской Федерации с учетом как правовых импульсов, обусловленных новым конституционным циклом страны и поправками в Конституцию РФ 2020 г.6, так и релевантных задач в обеспечении национальной безопасности.

8 июня 2022 г. В. В. Путин обозначил четыре составных части концепции национального суверенитета Российской Федерации, требующих особой концентрации усилий и ресурсов. В своем тезисе Президент РФ подчеркнул: «Суверенитет складывается из нескольких составляющих: военно-­политического, экономического, технологического и общественного, причем в любом порядке. Потому что одно не существует без другого»7.

Приоритет укрепления и охраны этих составных частей суверенитета государства подчеркивается в Стратегии национальной безопасности РФ. На уголовно-­правовых гарантиях состояния защищенности жизненно важных для Российской Федерации национальных интересов, определенных в данной Стратегии8, основывается концепция настоящего научно-­практического пособия. Так, в предмет исследования вошел анализ уголовно-­правовых гарантий суверенитета, независимости, государственной, территориальной целостности и экономической безопасности государства, в том числе связанных с предотвращением применения ограничительных мер (санкций), военных опасностей и угроз. Отдельно рассмотрены уголовно-­правовые механизмы обеспечения полноценной защиты культурного суверенитета, в частности традиционных духовно-­нравственных идеалов и культурно-­исторических ценностей общества, от проявлений агрессивного национализма, ксенофобии, религиозного экстремизма и иного информационно-­психологического деструктивного воздействия на граждан, прежде всего на молодежь. Особое внимание уделено выявлению тенденций обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в виртуальном пространстве, в том числе путем уголовно-­правовых мер противодействия использованию цифровых технологий в целях подрыва суверенитета государства и нарушения его территориальной целостности.

Авторы данного пособия продолжили традиции уголовно-правовой научной школы Института, в частности заложенные в трудах А. Н. Трайнина9 и Б. С. Маньковского10, опубликованных в Институте в 1930-х гг.11 Актуальность научных идей этих ученых не имеет сроков давности. Еще в 1935 г. А. Н. Трайнин назвал «двой­ной бухгалтерией» понятие суверенитета государства, предлагаемое зарубежными юристами, например Альбертом Левиттом (Albert Levitt) и Веспасианом Пелла (Vespasian V. Pella), подчеркнув: «выдвигается совершенно ясная и простая до наивности «теория невмешательства»: делать революцию в другом государстве нельзя: государство суверенно и обитает на пьедестале. Но бороться с революцией в другом государстве можно: государство суверенно, но не до бесконечности…»12.

Развивая разработанные учеными Института научные подходы к понятию преступлений против суверенитета государства и к их системе, авторы настоящего научно-­практического пособия возродили вопрос о криминализации деяний, сопряженных со «злоупотреблением суверенитетом государства», и проблему переосмысления формулы действия уголовного закона в пространстве и по кругу лиц за совершение таких преступлений. Рассмотрение этих аспектов осуществлено в двух плоскостях научных знаний. Во-первых, материал изложен учеными разных специальностей и различных научных школ в междисциплинарном аспекте с привлечением разработок в сфере уголовно-­правовой охраны суверенитета государства в международном и национальном праве. Во-вторых, опыт реализации уголовно-­правовых гарантий суверенитета государства, представленный учеными Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан и Кыргызской Республики в сравнительно-­правовом ключе, содержит анализ подходов к криминализации отдельных видов преступлений против суверенитета в Российской Федерации и зарубежных государствах (США, Великобритании, Пакистане, Австрии, Германии, Франции, Китайской Народной Республики, государствах — участниках ОДКБ и СНГ).

Выводы и положения, изложенные в научно-­практическом пособии, направлены на решение задач в сфере укрепления и защиты суверенитета и территориальной целостности государства и могут быть использованы в научной работе при проведении дальнейших исследований по данной проблематике, в правотворческой деятельности по совершенствованию уголовного законодательства об ответственности за преступления против суверенитета государства, в правоприменении в части квалификации таких деяний, при преподавании соответствующих тем в юридических и других высших учебных заведениях.

Глава I. СУВЕРЕНИТЕТ ГОСУДАРСТВА: УГОЛОВНО-­ПРАВОВАЯ ОХРАНА В НАЦИОНАЛЬНОМ И МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

§ 1. Конституционно-­правовые основы суверенитета государства

Государственный суверенитет как политико-­правовой феномен анализируется в исторической, философской, социологической, культурологической, политологической, экономической науках. Важность и значение суверенитета для современного государства сложно переоценить. Очень точно о его правовом значении высказались Н. В. Матузов и А. В. Малько: «Понятие «суверенитет» имеет для государства такое же значение, что и понятие «права и свободы» для человека»13.

В правовой науке исследование категории «государственный суверенитет» осуществляется отраслями публичного права, в том числе конституционным правом. Вместе с тем в теории права отсутствует консенсус по вопросу содержания понятия «государственный суверенитет». Существует множество теорий государственного суверенитета. Например, И. В. Лексин выделяет четыре концепции14: формальную, реалистическую, синтетическую и нигилистическую. Формальная концепция предполагает понимание суверенитета в качестве ключевой составляющей правового положения каждого государства, выражающейся в наборе юридических возможностей, главной среди которых является признаваемая способность устанавливать правовой порядок на определенной территории. Реалистическая концепция отождествляет государственный суверенитет с фактически проявляющимися независимостью и полновластием (следовательно, некоторые государства не обладают таковым). Синтетическая концепция относит государственный суверенитет одновременно к юридической и фактической (политической) реальности. Сторонники нигилистической концепции отрицают теоретическую состоятельность и жизненность данного понятия, поскольку суверенное государство есть не более чем фикция. Обоснованиями для данной концепции служат многие факторы, например на части территорий государства осуществляют только часть суверенных прав (континентальный шельф, исключительная экономическая зона), фактически отсутствует суверенитет у некоторых территорией (например, в случае оккупации), меняется содержание суверенных прав государства при создании наднациональных союзов государств. В частности, по мнению некоторых авторов, суверенитет современного ЕС характеризуется понятием «союзный (европейский) суверенитет», но интерпретируется в том числе в официальных документах как «ограниченный» и «разделенный» суверенитет (shared sovereignty) государств-­членов, реализуемый на основаниях коммунитаризма, субсидиарности и многоуровневого конституционализма15. Другие авторы полностью отвергают наличие суверенитета у ЕС16.

Разброс мнений и наличие случаев, позволяющих сомневаться в априорном существовании государственного суверенитета, не помешали формированию в российском конституционном праве доктрины государственного суверенитета, напрямую связанной с реализацией норм Конституции РФ. На данную особенность указывал В. Е. Чиркин, отмечая, что государственный суверенитет — это не только научная категория, но и регулятивный правовой принцип, норма17.

В рамках конституционно-­правовой доктрины помимо государственного суверенитета рассматриваются иные его виды: национальный суверенитет и народный суверенитет. Все три суверенитета самым тесным образом связаны друг с другом. Национальный суверенитет является следствием реализации права нации на самоопределение18. Национальный суверенитет — это права нации, ее политическая свобода, обладание реальной возможностью целиком, полностью распоряжаться своей судьбой, в первую очередь способностью политически самоопределиться, включая отделение и образование самостоятельного государства19. Права нации могут включать в себя как вопросы культуры, обычаев, традиций, так и вопросы взаимоотношений с иными государствами.

Проблема при реализации национального суверенитета состоит в выявлении правовых критериев для определения субъекта права на политическое самоопределение, поскольку присвоение данного права ­какой-либо национальной общностью в рамках существующего государства может напрямую угрожать государственному суверенитету государства, частью которого она является. Понимание правомерности использования права на самоопределение в конкретной ситуации или оценка соответствующих действий в качестве проявлений национального сепаратизма зависят от многих факторов. В постановлении КС РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П подчеркивается, что конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 г. Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, следует, что осуществление права на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов».

Суверенитет народа закреплен в конституциях многих стран, являясь основополагающим принципом построения современного государства. В конституционно-­правовой науке концепция народного суверенитета, основанная на признании народа носителем суверенитета и единственным источником власти в обществе и государстве, раскрывается через понятие народовластия. Народный суверенитет опосредуется государственным суверенитетом: суверенитет народа выявляется через формируемую народом, ему подчиненную и от него зависимую государственную власть. В частности, М. Ш. Шафиров полагает, что в этом контексте имеющиеся многочисленные попытки идентификации народного и государственного суверенитета выглядят не совсем убедительно20. Однако сам автор различает суверенитет народа, проявляющийся в деятельности не только государственной, но и общественной власти (деятельности общественных объединений), в функционировании институтов непосредственной, прямой демократии, и государственный суверенитет, который по содержанию намного ýже народного суверенитета21.

Государственный суверенитет напрямую связан с государством и публичной властью, означая ее верховенство и независимость от других государств. Под верховенством власти, как правило, понимают: а) ее безусловное распространение на население и все социальные структуры общества; б) монопольную возможность применения таких средств воздействия, которыми не располагают другие субъекты политики; в) осуществление властных полномочий в специфических формах, прежде всего юридических; г) прерогативу государства отменять акты других субъектов политики, если они не соответствуют установлениям государства22. Наиболее часто в литературе выделяются следующие свой­ства суверенитета: единство, неделимость, верховенство, неограниченность23, неотчуждаемость24, независимость и самостоятельность25. Кроме того, различается внутренний суверенитет, который связан с полновластием на территории государства, и внешний, означающий независимость в отношениях с иностранными государствами.

Правовое содержание российской конституционной доктрины государственного суверенитета эволюционировало на протяжении длительного периода ее развития. Научные истоки рассматриваемой доктрины можно найти в трудах известных российских юристов дореволюционной эпохи, которые, используя достижения европейской научной мысли, сформулировали свое отношение к различным идеям о суверенитете государства.

В дооктябрьский период российская правовая наука уделяла значительное внимание разработке государственно-­правовых аспектов теории суверенитета. В XVI в. Жан Боден определял суверенитет в качестве отделенной от власти силы, стоящей над всеми гражданами и не имеющей над собой ничего высшего, даже закона. В XVIII в. теория суверенитета обрела новый смысл в работах Ж.-Ж. Руссо. Г. Ф. Шершеневич высоко оценил идею народного суверенитета Руссо, который полагал, что общественный договор дает политическому организму верховную власть над всеми; эта власть, направляемая общей волей, и называется суверенитетом. Признавая верховную власть за народом, Ж.-Ж. Руссо вновь выдвигал идею о народовластии. В то же время Г. Ф. Шершеневич тонко отмечал, что «Руссо в порыве преклонения перед всемогуществом народовластья, забывает о естественных правах человека»26.

В 1903 г. было опубликовано монографическое исследование Н. И. Палиенко о правовых вопросах теории суверенитета государства27, в котором автор, опираясь на теорию государства — юридического лица, рассматривал суверенитет в качестве «государственно-­правового понятия». В основе суверенитета, по его мнению, «лежит не международно-­правовая идея независимости, свободы государства, но представление об известном характере его власти, о высшей территориальной власти государства, о безусловном верховенстве»28. При этом Н. И. Палиенко отмечал, что международное право не ограничивает, не уничтожает суверенитет государства, его высшую территориальную власть, но регулирует лишь его отношения с независимыми от него субъектами международного права29. В указанной работе при анализе истории развития и современных тому периоду теорий суверенитета автором были сформулированы следующие тезисы: суверенитет — необходимый атрибут государства и его отличительный признак; суверенитет един, не может быть ни поделенного, ни уменьшенного суверенитета, ни полу-суверенитета; юридическая сущность суверенитета заключается в определении властвования государства исключительно его собственным правом30.

Вопросы государственного суверенитета освещались в трудах других выдающихся российских юристов. К примеру, в своих работах Б. Н. Чичерин не использовал понятие «суверенитет», однако исследовал в этом качестве власть верховную. Он писал, что признаки верховной власти вытекают из ее отношения к другим элементам политического союза: власть должна быть единая, постоянная и непрерывная, державная (в понимании независимости от ­какой-либо другой власти), священная (представляющая высший нравственный порядок), ненарушимая, безответственная, вездеприсущая и являющаяся источником всякой государственной власти31.

В российской дореволюционной литературе имелся и иной подход к вопросу о неограниченности или «безответственности» государственного суверенитета. Например, Н. М. Коркунов хотя и связывал понятие суверенитет прежде всего с самодержавием, однако в своих работах подчеркивал, что понятие самодержавия объемлет собою понятие неограниченности в смысле сосредоточения в руках монарха всей полноты государственной власти и осуществляет ее согласно ст. 47 Основных законов правомерно. Из изложенного ученый делал вывод: «Следовательно, самодержавие соединяется в нашем государственном строе с законностью»32. Аналогичной позиции придерживался Ф. Ф. Кокошкин, исследуя природу суверенитета. Указанный автор уточнял, что по буквальному смыслу слово «суверенитет» произошло от латинского supraneitas (от supra — выше)33, то есть верховенство. Одновременно Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что суверенная власть есть власть независимая, но она основана на праве и ограничена правом34.

Таким образом, российская правовая наука дореволюционного периода адаптировала достижения европейской философско-­правовой мысли по вопросу о государственном суверенитете применительно к российскому государству.

В начальные послереволюционные годы вопросы, связанные с правовой теорией суверенитета социалистического государства, не занимали важного положения в науке. Указанный термин не использовался и на практике, в частности он отсутствовал в Конституции РСФСР 1918 г. В последующих конституциях СССР (1923 и 1936 гг.) вопрос о суверенитете рассматривался лишь в качестве проблемы федеративного устройства, устанавливая, что суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в соответствующей конституции СССР. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляла государственную власть самостоятельно. СССР охраняло суверенные права союзных республик.

В 1940-е гг. с началом активного развития конституционно-­пра­вовой теории вопрос о суверенитете приобрел, как справедливо отметил Ю. А. Тихомиров, «остро политический характер»35. В указанный период суверенитет определялся как «верховенство государственной власти, в силу которого она является неограниченной и самостоятельной внутри страны и независимой во внешних отношениях»36. Отмечалось, что социалистические система хозяйствования и собственность на орудия и средства производства есть прочная экономическая основа суверенитета советского народа37. В обозначенный период были опубликованы монографии о суверенитете38. В частности, в исследовании И. Д. Левина «суверенитет» понимался как «состояние полновластия государства на своей территории и его независимость от других государств»39. При этом государственный суверенитет обозначался автором через определенные признаки суверенной публичной власти: единство власти, монополию или концентрацию властного принуждения в руках государства в лице его органов, неограниченность государственной власти и внешнюю независимость власти государства40. И. Д. Левин разделял суверенитет на политический и юридический, в то же время полагал, что в советском государстве политическим и юридическим сувереном является советский народ41. Ученый пришел к выводу о том, что международное право не есть формально-­логическое отрицание суверенитета, а, напротив, его универсализация, его возведение в общий (хотя и не единственный) принцип, регулирующий отношения между независимыми государствами42, и реальный суверенитет не исключает ответственности государства за нарушение международного права43.

В связи с созданием нового социалистического федеративного государства, основанного на иных принципах государственного устройства, чем унитарная Российская империя, и с появлением соответствующих статей в конституциях СССР исследования правовых характеристик государственного суверенитета в отношении составляющих Союз субъектов стали привлекать ученых и практиков. Актуализировался вопрос о соотношении суверенитета Союза и союзных республик. Содержание понятия «суверенитет» для сложнопостроенных государств в дореволюционной науке определялось различными способами, каждый из которых имел свои противоречия. В указанный период советские авторы обратились к буржуазным теориям, в рамках которых суверенными могли признаваться различные части федеративного государства. В учебной литературе выделялись три44 или более45 моделей такого соотношения: центральная власть и ее части являются суверенными; суверенитет как неделимая категория передается центру временно, соответственно, лишь части обладают суверенитетом; исключительно центр обладает суверенитетом; только дополняя друг друга, центр и его части становятся суверенными. Советская правовая доктрина и практика признавали одновременный суверенитет Союзного государства и союзных республик. В этот период в научной литературе исследовалась связь государственного суверенитета с правом наций на самоопределение. В частности, А. И. Денисов и М. Г. Кириченко, понимая под суверенитетом верховенство власти государства в пределах его территориальных границ и его самостоятельности в области международных отношений, писали, что суверенитет современных государств прямо вытекает из самоопределения наций46. Иными словами, «суверенитет союзных республик совпадает с суверенитетом национальностей, давшим имя этим республикам»47.

К 1960–1980 гг. полностью сформировалась российская доктрина государственного суверенитета. Теория разделения политического и юридического суверенитета была отвергнута как буржуазная. Наиболее общей стала формулировка, данная А. И. Лепешкиным: «Суверенитет — это такое свой­ство государственной власти, которое реально обеспечивает в определенных государственных формах независимость, самостоятельность и верховенство власти в государстве»48. В практическом смысле обеспечение суверенитета это реальное свой­ство, в силу которого государственная власть устанавливает общественный и государственный строй, обеспечивает охрану установленного государственной властью правопорядка в стране, определяет систему государственных организаций, порядок, принципы и основные формы деятельности государственного аппарата49.

Современное понимание государственного суверенитета в рамках конституционно-­правовой науки исходит из принципа преемственности основных положений российской доктрины и основывается на понятиях верховенства государственной власти, ее единства, самостоятельности и независимости50. В то же время большинство исследователей указывают на ограниченность государственного суверенитета общепризнанными нормами международного права. В частности, Ю. А. Тихомиров полагает, что с середины ХХ в. понятие суверенитета связывается с официальным признанием приоритета прав человека и гражданина, служение государства гражданскому обществу и человеку считается важнейшим признаком суверенности государства51. Аналогичную позицию высказал судья КС РФ А. Л. Кононов в особом мнении: «Если иметь в виду классическое определение государственного суверенитета времен Вестфальских договоренностей52 как всевластия государства или полного его своеволия и независимости и во внешней и внутренней политике, то и такое понимание стало анахронизмом в современных условиях с подчинением законодательства конституционным принципам, общепризнанным принципам и нормам международного права, с созданием международной юрисдикции и признанием приоритета международных договоров над национальным законодательством по крайней мере в сфере прав и свобод человека и гражданина»53.

Одним из первых документов, принятых в Российской Федерации была Декларация о государственном суверенитете РСФСР54. В Конституции РФ 1993 г. правовые основы суверенитета закреплены в ряде статей, большинство из которых относятся к основам конституционного строя. Конституция РФ признает суверенитет одним из ключевых элементов конституционного строя, указывая:

— многонациональный народ Российской Федерации принял Конституцию РФ, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России (преамбула);

— носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);

— суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4);

— Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4).

Обеспечение суверенитета осуществляется путем закрепления ряда иных положений, в том числе: Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4); Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15); Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (ч. 2 ст. 67) и др.

Конституционный строй в конституционно-­правовом смысле представляют собой форму (способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство55. Согласно ст. 3 Конституции РФ только российский народ вправе выбирать форму организации своего государства.

Верховенство Конституции РФ означает приоритетность ее действия не только внутри страны, но и в международной сфере. Как подчеркнул КС РФ, из норм Конституции Российской Федерации, «закрепляющих суверенитет России, верховенство и высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации приоритет основ российского конституционного строя и устанавливающих запрет на передачу Россией в соответствии с международными договорами своих суверенных полномочий, если это влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и противоречит основам ее конституционного строя», следует, что «постановления Европейского Суда по правам человека, основанные на интерпретации Конвенции о защите прав человека и основных свобод, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации. В качестве международного договора Российской Федерации Конвенция о защите прав человека и основных свобод обладает в правоприменительном процессе большей юридической силой, чем федеральный закон, но не равной и не большей, чем юридическая сила Конституции Российской Федерации»56.

Верховенство и независимость государственной власти означают, что никто внутри и вне государства не может вмешиваться в исключительное право органов государственной власти осуществлять деятельность в пределах своей компетенции57. На основе принципа суверенитета государство самостоятельно осуществляет свою внутреннюю и внешнюю политику.

Содержание понятия «государственный суверенитет» онтологически связано с понятием «территория». В некоторых своих решениях КС РФ объединяет два этих понятиях, используя термин «суверенная территория»58. Например, в одном из судебных актов КС РФ определяет всю территорию Российской Федерации следующим образом: «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Кроме того, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права»59.

Одной из целей конституционной реформы, проведенной в 2020 г., являлось укрепление государственного суверенитета Российской Федерации. В Конституцию РФ были внесены следующие новые нормы: Российская Федерация принимает меры по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, обеспечению мирного сосуществования государств и народов, недопущению вмешательства во внутренние дела государства (ст. 79¹); Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются (п. 2¹ ст. 67).

Важным конституционно-­правовым механизмом обеспечения государственного суверенитета является защита верховенства Конституции РФ в рамках участия Российской Федерации в международных договорах. В данном случае угроза верховенству Конституции РФ заключается в чрезмерно широком толковании соответствующих норм договоров международными органами. С целью защиты государственного суверенитета в Конституцию РФ была введена новая норма о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в Российской Федерации (ст. 79). Обеспечивает реализацию данной нормы КС РФ. В соответствии с п. «б» ст. 125 Конституции РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом, указанный орган разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию в случае, если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации.

Изменения, связанные с установлением в Конституции РФ запрета в отношении должностных лиц иметь гражданство иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (ст. 71, 77, 78, 81, 95, 97, 103, 110, 119, 129), также косвенным образом повышают гарантии защиты государственного суверенитета. В частности, КС РФ в определении от 4 декабря 2007 г. № 797-О-О указал, что волеизъявление гражданина Российской Федерации, имеющего гражданство иностранного государства, находится в политико-­правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством. В отношении депутата данное обстоятельство означает фактическую подчиненность деятельности такого лица суверенной воле не только народа Российской Федерации, но и народа иностранного государства, что не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета и ставит под сомнение верховенство Конституции РФ.

Необходимо отметить, что в целом правовые позиции КС РФ являются важным источником развития доктрины государственного суверенитета. Так, КС РФ сделал вывод, что суверенитет представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-­правовой статус. Из решений КС РФ, содержащих анализ статей Конституции РФ о суверенитете в их взаимосвязи, следует, что суверенитет Российской Федерации означает: «верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении»60.

В отношении проблемы распределения суверенных прав между целым федеративным государством и его частями существовала длительная научная дискуссия, которая имела и практический законодательный аспект. Современный научный подход к вопросу определения суверенитета в сложносоставном государстве заключается в том, что суверенитет как атрибут государства — субъекта международного права и суверенитет, обсуждаемый в контексте проблематики федерализма или регионализма, суть одноименные, но различные по содержательному наполнению категории61.

В одном из дел, рассмотренных КС РФ62, была оспорена позиция Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, состоявшая в том, что республика в составе Российской Федерации по сравнению с другими субъектами РФ имеет особый статус и в качестве государства обладает суверенитетом и осуществляет суверенные права в сфере полномочий по вопросам, определенным ст. 73 Конституции РФ, что республика в составе Российской Федерации имеет все атрибуты государственности — территорию, население, гражданство, государственную власть, распространяющуюся на все население и всю территорию республики. По данному делу и еще в ряде определении63 КС РФ сформулировал следующую правовую позицию: «Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Следовательно, только Российская Федерация в целом обладает государственным суверенитетом».

КС РФ подчеркивает ограниченность любого суверенитета правом. Так, в своем постановлении64 КС РФ противопоставляет тезису о народе как суверене, который волен сам выбрать любого кандидата независимо от его качеств, как бы отпуская ему все прошлые грехи (vox populi vox Dei), представление о народовластии, предполагающем всеобщую — в том числе самого народа, объединенного в государство, — связанность правом и конституцией.

Таким образом, КС РФ в рамках законодательства наиболее полно сформулировал конституционно-­правовое понятие «государственный суверенитет», признав таковым качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-­правовой статус и предполагающий верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении.

Конституционно-­правовая доктрина государственного суверенитета продолжает развиваться. В научной литературе появляется значительное количество исследований, обосновывающих формирование новых видов суверенитета65: экономического, информационного, таможенного, фискального и др. Представляется, что указанные случаи есть проявление единого государственного суверенитета в различных областях жизни российского общества и выделять новые категории как особый вид суверенитета можно лишь в определенных научных или политико-­экономических целях. Во многом появление такой позиции связано с универсальностью суверенитета. Можно согласиться с мнением Н. М. Добрынина, обращающего внимание на то, что суверенитет в эмпирическом масштабе охватывает не только все аспекты устроения (конституирования) базовых общественно-­политических взаимосвязей как внутри определенного государства, так и вовне, но и все без исключения стороны внутренней и внешней политики государства66.

В правовом смысле речь идет не об отдельном виде суверенитета, а об обеспечении государственного суверенитета в конкретной сфере деятельности государства. В частности, в качестве удачного примера реализации предлагаемого подхода можно привести понятие «государственный суверенитет в информационном пространстве», предлагаемое А. А. Ефремовым. По мнению автора, этот термин обозначает юридическое свой­ство (признак) государства как особого субъекта информационно-­правовых отношений, осуществляющего их правовое регулирование не только в пределах своей территории (внутригосударственного информационного пространства) и экстерриториальных режимов, но и при участии в международно-­правовом регулировании (глобального и региональных информационных пространств)67.

Актуальным вызовом теории государственного суверенитета является процесс глобализации, при котором укрепляется межгосударственное регулирование деятельности ТНК. Среди угроз, порожденных указанным процессом, Ю. А. Тихомиров называет: жесткое давление ТНК на национальные экономики; подавление национального права и даже сокрушение отдельных институтов и отраслей законодательства под давлением «мировых императивов»; ослабление суверенитета государств путем ограничения возможностей их свободного действия; жесткие требования уставов межгосударственных объединений к национальному законодательству и др.68

Теоретики глобализации отмечают, что территориальность перестает быть организующим принципом социальной и культурной жизни69. Существуют угрозы государственному суверенитету, связанные с созданием единого информационного пространства, полностью контролировать которое национальному государству сложно. Сетевое пространство обеспечивает личности возможность работать, платить налоги и проживать одновременно на территории разных государств, что размывает его связь с одним государством. Названные вызовы ставят вопрос о трансформации доктрины государственного суверенитета в современном мире.

В то же время в мировой практике наблюдается и иная тенденция, которая связана с возвращением государств к укреплению мер по обеспечению своей независимости и повышению уровня защиты суверенитета. Ярким примером проявления указанной тенденции стала позиция многих государств в период пандемии COVID-19, когда стали закрываться национальные границы и государства самостоятельно обеспечивали эпидемиологическую безопасность своих граждан. Как отметил В. Д. Зорькин, именно суверенитет, понимаемый как верховенство государственной власти и его конституции на определенной территории, позволил государству принимать экстраординарные меры даже в том случае, когда они не поддерживаются наднациональными структурами70.

В Российской Федерации вопросы правового обеспечения государственного суверенитета являются приоритетной задачей для органов публичной власти. Конституционная реформа 2020 г. дала новый импульс развитию теории государственного суверенитета и заложила прочный фундамент правового механизма его укрепления и защиты.

§ 2. Концепция суверенитета государства и ее трансформация в современном мире: теоретико-­правовой анализ

Суверенитет, под которым в общем принято понимать самостоятельность, верховенство, единство и независимость государственной власти внутри страны и за ее пределами71, является одним из основных и важнейших признаков государства (наряду с территорией, населением, наличием верховной политической власти, монополией на применение силы).

Как явление и понятие суверенитет имеет длительную историю. Понятие суверенитета в XVI в. обосновал Ж. Боден в сочинении «Шесть книг о государстве»72. По Ж. Бодену, суверенитет выступает в качестве абсолютной и постоянной власти государства над гражданами и подданными. Данная власть является высшей и независимой как внутри страны, так и в отношениях с другими государствами, выше которой — только Бог и законы природы.

В указанный период и долгое время в последующем суверенитет имел практически абсолютный характер. Однако в ХХ — начале XXI в. его содержание меняется в связи с международным признанием прав и свобод человека и гражданина, воплощением идей верховенства права и правового государства, развитием демократических процессов, межгосударственного общения в рамках международных организаций, тенденций глобализации, интеграции и интернационализации (под которой понимаются обращение к иностранному опыту при национальном конституционном строительстве, обобщение основополагающих конституционно-­правовых институтов в нормах международного права73), технологическими новациями и цифровизацией.

Суверенитет признается основным принципом конституционного права. Практически во всех конституциях современных государств закрепляется принцип суверенитета народа и государства. Так, суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 4) и характеризует конституционно-­правовой статус страны74. Как разъяснил КС РФ75, по смыслу ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении. Суверенитет исключает на территории одного государства власть другого государства76. Российская Федерация в силу ст. 67 Конституции РФ обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Конституционный принцип суверенитета государства конкретизирован в отраслевом законодательстве77.

В демократических государствах источником власти выступает народ, который и является носителем суверенитета78. От общества государство получает «мандат» на управление им. Таким образом, в суверенитете государства выражается народный суверенитет79. Органы власти не могут подменять своим решением свободное волеизъявление народа, которое последний выражает в форме непосредственной (прямой) и представительной демократии.

На государственном суверенитете основывается пространственно-­правовое устройство государства (состояние упорядоченности правового воздействия на общественные отношения в пределах территории, недр, воздушного пространства, установленных государственной границей, а также на прилегающих акваториях, искусственных водных (морских), воздушных и космических объектах)80. Согласно ст. 1 Закона РФ о Государственной границе государственная граница России — это пространственный предел действия ее государственного суверенитета.

На территории Российской Федерации81 имеют верховенство Конституция РФ и федеральные законы (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ), а составной частью ее правовой системы являются общепризнанные нормы и принципы международного права, международные договоры Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Эти положения составляют основу правового суверенитета страны.

В связи с территориальными пределами действия государственного суверенитета со второй половины ХХ в. актуализируется проблема разграничения границ между воздушным и космическим пространством. Если в отношении первого над своей территорией государства имеют полный и исключительный суверенитет82, то на космическое пространство суверенитет ­какого-либо государства не простирается83. «Высотные пределы государственного суверенитета не установлены»84, но примерным значением выступает высота в 100–110 км85. Попытки пересмотреть устоявшийся правовой режим космического пространства предпринимаются в связи с реализацией проектов по добыче космических ресурсов (США, Япония, Люксембург, Германия), освоением Марса (Mars Odyssey, Trace Gas Orbiter, Mars Orbiter Mission, MAVEN-1, MRO, Mars Express, частные проекты Mars One, Inspiration Mars, план по заселению Марса Илона Маска) и пр.

Актуальным и дискуссионным является вопрос о распространении суверенитета сопредельных государств на арктические территории. По мере развития технологий освоения Антарктики прогнозируются претензии на территориальный суверенитет в ней86.

В международном праве суверенитет государства является одним из общепризнанных принципов. Такое значение он приобрел с подписанием Вестфальского мира в 1648 г., завершившего Тридцатилетнюю вой­ну в Европе (1618–1648 гг.)87 и создавшего Вестфальскую систему международных отношений, в основе которой лежит взаимное признание национального государственного суверенитета и равноправия государств88.

В современном международном праве принцип суверенитета государств документально не закреплен. В Устав ООН (ст. 2) включен принцип суверенного равенства государств (равные права и обязанности в рамках международного права) и оговорено, что Устав не дает ООН права на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства (однако этот принцип не затрагивает применения принудительных мер на основании гл. VII «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии»).

Суверенитет неизбежно ограничивается в условиях участия государства в тех или иных международных организациях, когда они принимают на себя определенные международные обязательства, оказывающие влияние на внутреннюю жизнь страны, национальное законодательство и правовую систему в целом (целевая ориентация государств в правотворчестве на основе императивного либо рекомендательного регулирования, институциональные изменения). Так, к примеру, вступление России в Совет Европы в 1996 г. и ратификация Конвенции о защите прав человека и основных свобод89 потребовали принятия правовых и организационно-­распорядительных мер по ее имплементации, в том числе проведения политических преобразований в части внутреннего управления и внешней политики, правовых реформ в области защиты прав и свобод человека, заимствования опыта построения органов государственной власти (включая парламентский контроль за правительством) и опыта развития местного самоуправления, реформирования процессуальных отраслей законодательства, органов прокуратуры и судебной власти, введения моратория на применение смертной казни, модернизации пенитенциарных учреждений, принятия закона об альтернативной военной службе90.

Российская Федерация согласно ст. 79 Конституции РФ может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами Российской Федерации, если это не влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. При этом стоит оговориться, что передача части полномочий межгосударственным объединениям не тождественна передаче части суверенитета: «именно благодаря ему Российская Федерация может в любое время вернуть себе такие полномочия»91 (первичность суверенных прав). Иными словами, здесь проявляется самостоятельность и независимость государственной власти в международных отношениях. Однако, передавая часть своих полномочий межгосударственным объединениям, государства приобретают «легальные способы решения общих вопросов мирового развития»92 (таких как противодействие коррупции, терроризму, отмыванию доходов, полученных преступным путем, экологическим, экономическим, эпидемиологическим и т. п. вызовам и кризисам и пр.).

В рамках конституционных преобразований 2020 г. в Конституцию РФ была внесена поправка, направленная на «укрепление суверенитета России путем уточнения ее взаимоотношений с международным правопорядком»93. Статья 79 была дополнена важными положениями о неисполнимости в Российской Федерации решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ. Таким образом, основываясь на доктрине конституционной идентичности, был утвержден приоритет норм Основного Закона нашей страны над нормами международного права (правовой суверенитет), что гарантирует реальное утверждение государственного суверенитета94.

Своеобразным ограничением суверенитета государства выступает действие экстерриториальных режимов. Частным случаем является санкционирование государством применения на своей территории иностранного законодательства, что имеет место при регламентации частноправовых отношений с иностранным элементом95, т. е. тех отношений, основным методом правового регулирования которых выступает диспозитивный метод. Решение проблемы конфликта гражданско-­правовых законов страны суда и государства, к которому относится тот или иной иностранный элемент, содержится в вырабатываемых национальным правопорядком коллизионных нормах, указывающих, какой материально-­правовой закон подлежит применению к соответствующему отношению96. В целях эффективной защиты прав участников трансграничных отношений государства на основе многосторонних международных договоров и двусторонних международных договоров о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, а также в соответствии с национальным законодательством ограничивают свой суверенитет и иным образом, в частности, допуская исполнение иностранных судебных решений в своей юрисдикции. Ограничением действия коллизионной нормы, отсылающей к иностранному закону, служат оговорка о публичном порядке97, а также применение принципа взаимности98 и сверхимперативных норм (норм непосредственного применения)99. Границы исполнения иностранных судебных решений очерчиваются соблюдением правила о непротиворечии иностранных судебных решений публичному порядку государства, где испрашивается их исполнение, а также применением принципа взаимности100.

Помимо этого интеграционные процессы обусловливают передачу некоторых суверенных полномочий на надгосударственный уровень, что хорошо видно на примере ЕС, где функционируют самостоятельные институциональные органы (Европейские парламент, совет, комиссия, счетная палата и центральный банк, Совет и Суд ЕС), создана уникальная система наднационального права (европейское право, право ЕС), включающая в себя нормы первичного (учредительные договоры) и вторичного (акты институтов ЕС: регламенты, директивы и пр.) права101. Некоторые авторы в этом отношении говорят о становлении сетевого сверхгосударства, целенаправленно подавляющего национальное государство102.

29 мая 2014 в г. Астане был пописан Договор о ЕАЭС, открывший новую страницу государственно-­правового развития евразийской интеграции на постсоветском пространстве. ЕАЭС — это международная организация региональной экономической интеграции, развивающаяся по наднациональному типу103 и обладающая международной правосубъектностью (п. 2 ст. 1 указанного Договора), т. е. самостоятельными и независимыми от государств-­членов международными правами и обязанностями, что позволяет свободно вступать в международные правоотношения с другими субъектами международного права от своего собственного имени104.

Одним из неотъемлемых элементов интеграционных процессов выступает межгосударственная координация в сфере права (сближение правовых систем), идеальным воплощением которой является формирование единого правового пространства105. В отличие от интернационализации (европеизации, американизации) права, отличающейся стихийностью взаимовлияния и взаимопроникновения систем национального права, сближение правовых систем в рамках правовой интеграции считается организованным, упорядоченным процессом в рамках сотрудничества государств, направленным на содействие эффективному функционированию и взаимному сопряжению национальных правовых систем106.

Способами сближения правовых систем признаются унификация и гармонизация, различия которых заключаются в степени идентичности созданных правовых предписаний. Так, если первая предполагает создание полностью единообразных норм, действующих без изменений в национальных правопорядках, то вторая «характеризуется отсутствием обязательности достижения полного единообразия в правовом регулировании», позволяя учитывать «различия в социальной, культурной и внешнеэкономической политике государств»107. Посредством этих способов вырабатываются международные правовые стандарты, соответствие которым национального законодательства и национально-­государственных институтов играет важную роль в расширении международного сотрудничества, интеграции государств и глобализации. Дальнейшее сближение правовых систем ведет, по мнению отдельных авторов, к созданию «сверхнационального» права108. Международное право программирует «поведение» государств, оказывает влияние на их внутреннее законодательство и правоприменительную практику.

Неизбежны и риски реализации международных стандартов. Так, примат института прав и свобод человека и гражданина над государственным суверенитетом, провозглашаемый международными организациями и соответствующими документами, создает угрозу всеобщей гуманитарной интервенции и неоправданных вмешательств международного сообщества во внутренние дела государств.

В современных условиях глобализации понятие суверенитета меняется, наполняется новым содержанием109, что обусловлено изменением роли государства в мировом сообществе. В связи с этим сформировались два противоречивых вектора — курс на «обеспечение суверенных прав государства в условиях расширения сфер международного сотрудничества» и, напротив, «признание понятий «суверенитет» и «государство — нация» устаревшими, переход к доминированию международных институтов и наднациональных структур»110.

Отдельные авторы пишут о «постсуверенном мировом порядке» и трансформации роли государства в современном мире111, отрицают необходимость существования такой категории112, обосновывают тенденцию преодоления национального государства и любых форм политической социализации113. По мнению других, понятие суверенитета под воздействием кризиса международных отношений, основанных на Вестфальских принципах, размывается, что обозначается как Westfailure (провал Вестфальских принципов)114. Абсолютный внешний суверенитет государства в современных условиях невозможен. Государство не может во всех ситуациях поступать, не считаясь с мнением мирового сообщества, не учитывая общепринятые стандарты и основополагающие права человека.

Конец эпохи модели суверенного государства связывается:

— с обострением национальных и этнических проблем, в силу чего «народ государства как субстанционально определяемая единая нация все реже выступает в качестве носителя государства»115;

— функциональными изменениями государственной территории как основы власти, когда, несмотря на неприкосновенность государственных границ, «их функция в экономической, валютно-­финансовой, социальной и даже в политической сферах уменьшается, если не устраняется вовсе»116;

— включением государств в «надгосударственные глобальные и региональные организационные системы»117 (кооперативная надгосударственность).

Процессы глобализации обусловливают экономическую, политическую и информационную взаимозависимость государств118. В доктрине в связи с этим формируются концепции «открытого общества»119 и «сетевого общества»120. Из-за заявляемой неспособности национальных государств обеспечить эффективное управление в условиях глобализации высказываются предложения о введении ограничений суверенитета, института международного контроля, основанного на сетевом принципе121. Формируется новая постпозитивистская концепция суверенитета, основанная на отказе от института государственности, на передаче управления наднациональным структурам: транснациональным, межправительственным и неправительственным институтам122, зарождении глобального административного пространства и глобального управления123. В противовес закрытой политике, основанной на принципе национально-­государственного суверенитета, ставится открытая политика, в основе которой — супра- и субнациональная взаимозависимость124. Однако при формулировании выводов об изменении роли государства не стоит забывать о теории цикличности его развития, обоснованной еще древнегреческим историком и государственным деятелем Полибием во II в. до н.э.125 Происходящие в мире события (брексит, проблемы миграции, экономические санкции) демонстрируют неготовность национального суверенитета сдавать свои позиции под натиском глобализации и интеграции.

С указанными тенденциями изменения роли государства напрямую связана концепция мягкого права (lex mercatoria, субправо, вненациональные нормы, негосударственное регулирование и т. п.) или, как пишут представители науки международного частного права, «разгосударствления» права. Эта концепция выражается в усилении значения и распространении применения как участниками частноправовых отношений, так и арбитражными институтами (и даже в последние годы государственными судами) норм негосударственных регуляторов, разработанных и утвержденных в среде международного бизнес-­сообщества, международными неправительственными организациями, в расширении принципа автономии воли сторон трансграничных частноправовых отношений126, которые зачастую подчиняют свои отношения действию мягкого права127, а также в развитии альтернативных негосударственной и надгосударственной систем разрешения трансграничных споров128. Таким образом, процессы глобализации ставят под сомнение монопольную роль государства в создании права и осуществлении правосудия129. На передний план выходят концепты транснационального права, частного правотворчества, в первую очередь в таких отраслях, как международное частное право, международное банковское право, право международной торговли, международный коммерческий арбитраж и пр.130

Процессы глобализации размывают национальную и историческую идентичность государств — основу суверенитета131. Одновременно обостряются национальные интересы, которые показывают стремление государств и народов сохранить свой суверенитет. Противоборство всеобщих, региональных и национальных интересов находит отражение в разных ответах и решениях проблем суверенитета. Это явление признается то устаревшим, то ограниченным, то производным от иных явлений. Вместе с тем обоснованные и справедливые решения надо искать в русле права132. На сохранение общероссийской культурной идентичности нацелены поправки, внесенные в Конституцию РФ в 2020 г.133 На это ориентируют и программно-­стратегические документы134, в частности Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666135.

Цифровизация, ставшая одним из определяющих векторов развития государства и общества, требует выделения нового пространственно-­правового аспекта — информационного (кибер-, виртуального) пространства136. Виртуальное пространство не имеет территориальных границ. Построенное на технологии, предполагающей преодоление любых барьеров в распространении и хранении информации, оно не позволяет установить полный контроль над потоками информации и потому существенно усложняет способность государства поддерживать свою суверенную власть137.

В доктрине правомерно поднимается вопрос об информационном (цифровом) суверенитете государства в условиях колоссальной зависимости современного общества от цифровых ресурсов138 и о его соотношении с национальным суверенитетом. Дилемма, стоящая перед государством в связи с этим, — сохранить правовое регулирование внутри национального виртуального пространства, обеспечив таким образом неприкосновенность государственного суверенитета от угрозы внешнего управления, контроля рынка иностранными производителями, развития новых форм государственности, которые могут прийти на смену национальному государству в его нынешнем виде, или уступить его часть в целях объединения международных усилий для противодействия информационным и киберугрозам139. Практика государств в обеспечении цифрового суверенитета идет по пути установления жестких ограничений (Китайская Народная Республика, Корейская Народно-­Демократическая Республика) либо по пути либерализации регулирования интернета (Бразилия). В России одной из правовых форм выражения суверенитета в цифровой сфере является Доктрина информационной безопасности, утвержденная Указом Президента РФ от 5 декабря 2016 г. № 646140. Прослеживается четкая тенденция «обособления национальных сегментов Интернета в рамках государственных границ»141.

Сказанное об ограничении суверенитета относится скорее к его внешним проявлениям, тогда как внутренний суверенитет, под которым понимается независимость государства от любой другой политической силы внутри него, построение национальной правовой системы на основе правовых ценностей, традиций и потребностей страны, обязательно должен сохраняться. При этом в контексте федеративного устройства Российской Федерации важно обозначить существование лишь одного суверенитета — государственного. Оговоримся, что в конституциях отдельных зарубежных государств (например, Мексики 1917 г. и Швейцарии 1999 г.) сказано о суверенитете субъектов федерации, но там речь идет не о государственном суверенитете. В США и Канаде «иногда считается, что государственный суверенитет разделен между федерацией и ее субъектами. Концепция разделенного суверенитета (СССР и союзных республик) существовала в СССР»142. На деле государственный суверенитет неделим. «Конституция РФ устанавливает единство и неделимость суверенитета Российской Федерации на всей ее территории»143, тогда как наличие двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, полностью исключается, иными словами, не допускается суверенитет ­какого-либо субъекта РФ наряду с суверенитетом самой Российской Федерации144.

В заключение отметим следующее. Концепция государственного суверенитета, обоснованная в XVI–XVII вв., в последние десятилетия приобретает новое звучание, трансформируется в условиях глобализации, интеграции, цифровизации и прочих объективных и субъективных факторов, в радикальных случаях — ставится под сомнение и отрицается. Вместе с тем неизбежным является определенное ограничение изначально абсолютного суверенитета, обусловленное расширением межгосударственного сотрудничества в рамках международных правительственных организаций. Наряду с этим протекающие параллельно процессы «разгосударствления» в области регулирования трансграничных частноправовых отношений, проникновение концепта мягкого права в сферу международного публичного и даже внутригосударственного права145, развитие права открытых и сетевых обществ позволяют прогнозировать риски отчуждения, значительных ограничений и даже постепенной утраты суверенитета государствами в том виде, в котором он традиционно понимается в науках теории государства и права, конституционного и международного права. Новой тенденцией в доктрине выступает деление суверенитета на виды — экономический, правовой, политический, сетевой, цифровой и пр.

В связи с этим перед юридической наукой стоят задачи проведения комплексных, междисциплинарных исследований государства, научного обоснования активизации роли государства в гармонизации экономических, социальных и политических процессов, обеспечения сохранения государственного, правового, экономического, цифрового суверенитета и национальной идентичности Российской Федерации, поддержания оптимального баланса между суверенным правопорядком и необходимостью межгосударственного сотрудничества в политической, экономической, культурной сферах, согласования национальных норм и международных стандартов, создания правовых средств предупреждения и преодоления кризисных ситуаций, угрожающих потерей суверенитета и национальной самобытности, развития и конкретизации конституционных положений об укреплении суверенитета Российской Федерации, разработки доктринальных концепций сохранения суверенитета в условиях функционирования международных центров принятия решений.

§ 3. Интерпретация государствами прав и возможностей, проистекающих из категории государственного суверенитета

Суверенитет является одним из главных фундаментальных признаков государства, отличающим его от всех иных политических институтов и определяющим его ведущее место в политической системе общества. Он в наибольшей степени отражает сущность государства, представляя собой единство территории, населения и государственной власти.

Как конституционно-­правовой и международно-­правовой принцип государственный суверенитет активно и всесторонне разрабатывается правовой наукой. С точки зрения юриспруденции суверенитет является единым и равнозначным для всех государств, и в этом отношении юридическая наука абстрагируется от политической динамики, по умолчанию предполагая ее подчиненность нормам права, а также ограниченность этими нормами. В то же время очевидным является то, что суверенное равенство государств или же равенство государственных суверенитетов совершенно не означает фактического равенства этих государств, их способностей проводить политику, отвечающую их национальным интересам, а также возможности защищать эти интересы в случае возникновении угрозы.

Можно сказать, что юридическое качество суверенитета является единственным параметром, по которому все государства равны между собой, потому что значения всех остальных параметров, таких как площадь государственной территории, объем валового внутреннего продукта, численность населения или вооруженных сил, у разных государств могут различаться самым коренным образом. Некоторые из этих параметров, например, характеризующие территорию государства, являются геополитическими константами, другие же, связанные с уровнем экономического, технологического, культурного развития, а также военной мощью страны, представляют собой гораздо более подвижные величины, которые могут существенно меняться в результате целенаправленной и скоординированной государственной политики. В этом отношении тождество юридического качества суверенитетов является очень слабым ограничителем экспансии одних и неспособности других противостоять ей, создавая предпосылки к различным злоупотреблениям.

Еще в первой половине XX в. некоторые ученые, например румынский исследователь Веспасиан Пелла, отмечали, что суверенитет — это прежде всего большая ответственность, и важно не допускать злоупотреблений теми возможностями, которые он предоставляет146. В современном международном праве нарушение императивных норм jus cogens может квалифицироваться как превратное понимание возможностей суверенитета.

Исходя из содержания различных международно-­правовых документов, а также анализа деятельности международных судов, можно констатировать, что сегодня фактический статус норм jus cogens имеют:

— запрет на неправомерное применение силы147;

— запрет на противодействие самоопределению наций и народов148;

— запрет геноцида149;

— запрет апартеида150;

— запрет пыток151.

Суверенное равенство государств предполагает запрет на вмешательство в дела друг друга, использование силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях, за исключением тех случаев, когда государство действует в порядке самообороны против другого государства, осуществляющего агрессию в отношении него.

Можно выделить несколько факторов, которые в последнее столетие существенно повлияли если не на саму категорию суверенитета, то по крайней мере на ее восприятие в политической, правовой и академической среде:

— интенсивные процессы глобализации, сопровождавшиеся беспрецедентным усилением международной взаимозависимости в политической, экономической, финансовой сферах;

— возникновение новых концепций, расширяющих основания правомерного применения вооруженной силы;

— изменения в военно-­силовой сфере, связанные с появлением концепции «гибридной вой­ны»152;

— активное развитие тематики прав человека во второй половине XX в., вплоть до абсолютизации принципа уважения прав человека по отношению к другим принципам международного права;

— резкое увеличение числа международных межправительственных организаций, которым государства делегируют ряд полномочий;

— внешнеполитические амбиции отдельных государств, которые привели к появлению политических концепций, обозначающих их «сферы влияния», что ставит принцип суверенного равенства под угрозу;

— расхождения в содержании категории «вопросов, по существу входящих во внутреннюю компетенцию государства», закрепленной в п. 7 ст. 2 Устава ООН, относительно того, какие именно внутриполитические ситуации можно квалифицировать как фактор нарушения международного мира и безопасности и, соответственно, как основу для вмешательства153;

— активное внедрение концепции «несостоявшихся государств», обосновывающей «неполноценность» и недостаточную «суверенность» отдельных государств. Попадание государства в списки «несостоявшихся» позволяет предположить, что в этих государствах возможно осуществление внешнего вмешательства.

В условиях глобализации каждое государство сталкивается с тенденцией неуклонного увеличения влияния внешних факторов на выработку и реализацию его политики. Это не всегда означает открытый диктат, когда ­какое-либо иностранное государство, международная организация или ТНК прямо предписывают стране то или иное поведение, угрожая в противном случае разорением или вой­ной (хотя, безусловно, встречается и такое). Однако в большинстве случаев те или иные решения навязываются стране мягкими способами, и ее суверенная власть принимает их без видимого внешнего давления. В условиях ограниченности ресурсов небольшой и небогатой страны и практической безграничности ресурсов ведущих государств или глобальных ТНК руководство этой страны просто не может игнорировать глобальные тенденции и не корректировать свою политику с поправкой на них. Причем, эти тенденции далеко не всегда возникают сами по себе. Гораздо чаще их формируют операторы современной глобальной экономической системы, действующие в собственных интересах. Это крупнейшие государства мира, прежде всего США, а также ТНК, обладающие способностью проводить принимаемые ими глобальные решения через органы государственной власти тех стран, в которых у них имеется заинтересованность. При этом в большинстве случаев эти решения реализуются таким образом, что внешне это выглядит как суверенная воля соответствующего государства. Такое положение дел означает, что на данном этапе глобализации старые формы политической надстройки — суверенные государства — не препятствуют развитию глобального экономического базиса или препятствуют ему не до такой степени, которая бы потребовала их слома. Иными словами, транзакционные издержки, связанные с коррумпированием государственного суверенитета, для указанных операторов пока ниже тех гипотетических издержек, которые потребовались бы для перехода к открытому глобальному управлению.

Концептуальным оформлением такого ограниченного суверенитета с определенной долей условности можно считать так называемую «доктрину Буша». Этим термином часто описываются основные принципы внешней политики 43-го президента США Джорджа Буша-младшего, согласно которым Америка имеет право обезопасить себя от стран, предоставляющих убежище или помощь террористическим группам. Эти принципы использовались для оправдания вторжения в Афганистан в 2001 г. и в Ирак в 2003 г. Оставляя на суд истории вопрос о том, кто в действительности осуществил террористические акты в США 11 сентября 2001 г., можно констатировать, что именно в этот день Вашингтон начал глобальную информационную операцию по борьбе с международным терроризмом, которая стала важнейшей частью его новой геополитической стратегии — стратегии «управляемого хаоса», с помощью которой сегодня происходит новый геополитический передел мира154.

Борьба с терроризмом оказалась удобным информационным прикрытием для проведения геополитических операций, которые в прошлом столетии означали объявление вой­ны мирового значения155. Таким образом, «вой­на с международным терроризмом», совершенно бесконтрольно проводимая западными странами якобы на основании реализации права на самооборону, нарушает и подрывает действующее международное право, а вовсе не способствует его укреплению и поддержанию законности. Кроме того, ее вполне можно считать основанием для международной ответственности государств.

В 2014 г. резкая активизация террористической организации «Исламское государство Ирака и Леванта» (ИГИЛ)156, образованной в результате слияния нескольких радикальных исламских групп с одним из подразделений «Аль-­Каиды»157, привела к тому, что вновь остро встал вопрос о правомерности нанесения ударов по тем государствам, на территории которых базируются террористические формирования, в частности по Ираку и Сирии. С учетом того, что ИГИЛ распространяет свое влияние на другие ближневосточные и южноазиатские государства, например на Йемен, Ливию, Египет, Турцию, Пакистан, Афганистан, Узбекистан и др. государства, можно констатировать, что территориальная неприкосновенность данных государств также в будущем может быть поставлена под сомнение158.

Кроме того, к принципам, охватываемым понятием «доктрина Буша», относятся:

— политика «превентивной вой­ны», заключающаяся в том, что США следует смещать режимы в других странах, которые представляют потенциальную или предполагаемую угрозу для безопасности США, даже если эта угроза не является непосредственной;

— политика распространения демократии по всему миру, особенно на Ближнем Востоке;

— американская стратегия борьбы с терроризмом;

В концентрированном виде принципы «доктрины Буша» были изложены в документе Совета национальной безопасности США под названием «Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов» от 20 сентября 2002 г. В частности, в нем говорится: «Соединенные Штаты всегда оставляли за собой право на превентивные действия по отражению существенной угрозы нашей национальной безопасности. Чем больше угроза, тем выше риск бездействия — и тем острее необходимость упреждающих действий для нашей защиты, даже если относительно времени и места атаки противника сохраняется неопределенность. Для опережения или предотвращения таких враждебных актов со стороны наших врагов Соединенные Штаты при необходимости будут действовать на упреждение. США будут применять силу не во всех случаях, когда будет необходимо предотвратить зарождающуюся угрозу. Поэтому и другие государства не должны использовать превентивные действия как предлог для агрессии»159.

Другим примером внедрения концепции «ограниченного суверенитета» является инициатива ООН под названием «ответственность за защиту». История этой инициативы ведет свой отсчет с 2000 г., когда правительство Канады сформировало рабочую группу под названием Международная комиссия по вмешательству и государственному суверенитету, которая должна была дать ответ на вопрос о том, что должно сделать международное сообщество для того, чтобы защитить население от геноцида и этнических чисток. В 2001 году Комиссия выпустила итоговый доклад. В нем говорится о том, что государство обязано защищать свое население от массовых злодеяний и что международное сообщество имеет право на военное вмешательство, если государство не справляется с этой обязанностью. При этом Совет Безопасности ООН уже не является, по мнению авторов доклада, единственным институтом, имеющим законное право санкционировать военную интервенцию. В докладе говорится: «Мы неоднократно и четко выражали свою позицию, что Совет Безопасности должен быть самой первой инстанцией по любому вопросу, касающемуся военной интервенции для спасения человеческих жизней. Но вопрос заключается в том, должен ли он быть последней такой инстанцией. Учитывая тот факт, что в прошлом Совет Безопасности неоднократно демонстрировал неспособность или нежелание выполнять возложенную на него роль, становится трудно отстаивать точку зрения, что все альтернативные средства выполнения обязанности защищать должны полностью исключаться из рассмотрения, если Совет Безопасности открыто отвергнет предложение интервенции, там где гуманитарная ситуация или права человека находятся под серьезной угрозой, или если Совет Безопасности не сможет рассмотреть это предложение в разумные сроки»160. Далее предлагается, чтобы гуманитарную военную интервенцию могли санкционировать Генеральная Ассамблея ООН или региональные организации, к которым относится в том числе и НАТО.

В 2005 г. на Всемирном саммите ООН все государства-­члены официально признали принцип «ответственности за защиту». Это нашло отражение в Итоговом документе саммита, который, хотя и не расширил официально круг инстанций, имеющих право давать санкцию на проведение военной операции, тем не менее оставляет определенный простор для такого толкования относительно Генеральной Ассамблеи: «Международное сообщество в лице ООН также обязано принимать необходимые дипломатические, гуманитарные и другие мирные средства в соответствии с Главами VI и VIII Устава для защиты населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечества. В этом отношении мы готовы к своевременным и решительным коллективным действиям, которые будут осуществляться через Совет Безопасности в соответствии с Уставом, включая Главу VII, на индивидуальной основе и при необходимости в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями, если мирные средства окажутся недостаточными, и государственные власти открыто продемонстрируют свою неспособность или нежелание защитить свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток или преступлений против человечества. Мы подчеркиваем необходимость для Генеральной Ассамблеи продолжать рассматривать вопросы необходимости защищать население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечества, а также их последствий, держа в уме принципы Устава и международного права»161.

В целом оценки влияния концепции «ограниченного суверенитета» на межгосударственные отношения весьма неоднозначны162. Можно согласиться с мнением российского ученого Р. Х. Макуева в том, что развитие концепций, размывающих государственный суверенитет, — это «риск однажды потерять и суверенитет, и само государство или доиграться до трансформации его в некоего уродливого мутанта»163. Суверенитет государства, несмотря на все дискуссии вокруг его содержательного наполнения и признаков, сам по себе является единой и неделимой категорией. Представляется принципиально важным исключить попытки манипуляций с данным термином, так как именно суверенитет является ключевой категорией международного права.

При этом в последнее время актуализировалось такое явление, как «государственный терроризм», который представляет собой косвенное нарушение одним государством суверенной неприкосновенности другого государства. «Государственным терроризмом» в последние десятилетия в доктрине назывались самые разные явления. Можно выделить как минимум четыре различных варианта толкования данного термина.

Во-первых, «государственным терроризмом» часто называется деятельность государства, направленная на организацию терактов и сотрудничество с террористическими организациями за рубежом. В данном случае более точным представляется термин «терроризм, поддерживаемый государством» или же «терроризм, спонсируемый государством» (state-­sponsored terrorism).

Во-вторых, еще одной разновидностью «государственного терроризма» можно назвать деятельность государства, направленную на политическую и финансовую поддержку оппозиции в другом государстве. Широкий резонанс в данном контексте вызвала поддержка США повстанцев «контрас» в Никарагуа в 1982 г. Действовавшее правительство Никарагуа обратилось в Международный Суд ООН, который, в свою очередь, вынес решение о компенсации в размере 17 млрд долл.

Формат «арабских весен» и «цветных революций» также является иллюстрацией данной разновидности государственного терроризма. Ирак, Иран, Афганистан, Югославия, Сирия, Йемен, Египет, Украина — далеко не полный список стран, в которых спецслужбы США сыграли определенную роль при смене режимов, революциях, организации военных переворотов путем манипуляции средствами массовой информации, финансирования оппозиции, целевых поставок оружия и пр.

В-третьих, «государственным терроризмом» можно назвать деятельность спецслужб того или иного государства, незаконно проводимую на территории другого государства (подрыв стратегических объектов, организацию заказных убийств политических деятелей). К таким действиям можно отнести, например, неоднократные покушения на Ф. Кастро на Кубе и С. Альенде в Чили, свержение правительства Я. Арбенса в Гватемале, а также подрыв корабля Гринпис «Rainbow Warrior» агентами французской секретной службы DGSE 10 июля 1985 г.

В-четвертых, разновидностью «государственного терроризма» называют также политику государства, проводимую открыто, однако не вписывающуюся в существующую парадигму правомерного применения силы. Данная деятельность близка по своей сути к агрессии. Одним из самых показательных примеров реализации «государственного терроризма» как осознанной государственной политики проведения террористических актов, санкционируемых и финансируемых государством, является арабо-­израильский конфликт. Такие израильские подразделения, как «Иргун», «Штерн» и «Моссад», в разное время совершили значительное число акций террористического характера, среди которых были и взрывы, и политические убийства.

В 1984 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию «О недопустимости политики государственного терроризма и любых действий государств, направленных на подрыв общественно-­политического строя в других суверенных государствах», где впервые был использован термин «государственный терроризм».

Представляется возможным констатировать, что «государственный терроризм» крайне сложно использовать в качестве основания международной ответственности государств и значительной степени труднодоказуемой деятельности164. Тем не менее фактически данная деятельность относится к серьезным нарушениям обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права. Сегодня единственным способом привлечь государства к ответственности за «государственный терроризм» — это выявить международно-­противоправные деяния, с которыми государственный терроризм имеет наиболее тесную связь, — агрессию, угрозу силой, геноцид и т. д.

В международном праве существуют два правомерных исключения из общего принципа неприменения силы — это проведение миротворческих операций по решению Совета Безопасности ООН и реализация права на индивидуальную и коллективную самооборону. Тем не менее оба правомерных исключения связаны с непосредственным применением вооруженной силы.

До середины XX в. была весьма популярна доктрина «самопомощи», согласно которой государство в том случае, если его интересы нарушены, может принимать любые, ничем не ограниченные ответные меры для восстановления своих позиций. Доктрина «самопомощи» исходила из того, что, если государство само себе не поможет, никто ему не поможет. Представители советской школы международного права И. И. Лукашук, Д. Б. Левин и В. К. Собакин справедливо считали данную доктрину относящейся к «до-ооновской» эре международного права и утверждали, что доктрина «самопомощи» просто несовместима с современным международным правом165.

Действительно, самопомощь связана с силовым принуждением, а легитимным правом на силовое принуждение сегодня обладает лишь ООН. Профессор Г. В. Шармазанашвили отмечал, что доктрина «самопомощи» логично вписывается в концепцию jus ad bellum166, которая сегодня идет вразрез с Уставом ООН и сдала свои позиции в большинстве национальных международно-­правовых доктрин.

Именно на доктрину «самопомощи» Великобритания ссылалась в знаменитом деле о проливе Корфу 1949 г.167, однако Международный суд ООН не признал данное основание. В 1956 г. Великобритания вновь ссылалась на данную доктрину в период Суэцкого кризиса, и данный аргумент вновь был отклонен168, что демонстрирует постепенное «отмирание» доктрины.

По сути, доктрина «самопомощи» отрицает наднациональный уровень, регламентирующий правила поведения государств на международной арене, и допускает самостоятельное урегулирование возникающих конфликтных ситуаций, что представляет собой значительный регресс в правовой регламентации международного взаимодействия. Некоторые исследователи отмечают, что прогрессивное развитие международного права несколько ограничило применение силы при реализации права на самооборону169.

Тем не менее современные авторы полагают, что доктрина «самопомощи» сохранила свое значение в нынешних международных отношениях, «просто с закреплением в Уставе ООН мирных средств разрешения споров, понятие самопомощи наполнилось новым содержанием»170. Например, по мнению С. Д.

...